本 文 件 及 其 中 所 包 含 的 任 何 地 图 均 不 影 响 任 何 领 土 的 状 态 或 主 权 国 际 边 界 或 界 限 的 划 定 以 及 任 何 领 土 城 市 或 地 区 的 名 称 *** 以 色 列 的 统 计 数 据 由 以 色 列 有 关 当 局 提 供 并 负 责

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1 中 华 人 民 共 和 国 避 免 中 等 收 入 陷 阱 : 实 现 可 持 续 和 包 容 性 增 长 的 政 策 2013 年 9 月

2 本 文 件 及 其 中 所 包 含 的 任 何 地 图 均 不 影 响 任 何 领 土 的 状 态 或 主 权 国 际 边 界 或 界 限 的 划 定 以 及 任 何 领 土 城 市 或 地 区 的 名 称 *** 以 色 列 的 统 计 数 据 由 以 色 列 有 关 当 局 提 供 并 负 责 经 济 合 作 与 发 展 组 织 对 这 些 数 据 的 使 用 并 不 影 响 戈 兰 高 地 东 耶 路 撒 冷 和 以 色 列 在 约 旦 河 西 岸 定 居 点 根 据 国 际 法 条 款 下 的 状 态

3 目 录 前 言... 2 避 免 中 等 收 入 陷 阱 : 实 现 可 持 续 和 包 容 性 增 长 的 政 策... 3 粮 食 安 全... 8 社 会 安 全 网 医 疗 卫 生 改 革 绿 色 增 长 气 候 变 化 城 市 化 和 可 持 续 发 展

4 前 言 中 国 经 济 在 过 去 三 十 年 间 取 得 了 举 世 瞩 目 的 成 绩, 目 前, 中 国 正 处 在 一 个 十 字 路 口, 需 要 进 行 进 一 步 的 改 革 以 确 保 实 现 广 泛 的 可 持 续 的 公 平 的 增 长 实 物 资 本 和 人 力 资 本 方 面 的 巨 大 投 资 充 满 活 力 和 竞 争 力 的 出 口 以 及 健 全 的 经 济 管 理 体 制 都 是 增 长 的 主 要 动 力 但 是, 正 如 中 国 官 方 所 强 调 的 那 样, 中 国 目 前 需 要 转 向 基 础 更 为 广 泛 的 更 依 赖 于 国 内 需 求 的 增 长 模 式 确 保 增 长 的 可 持 续 性 和 包 容 性 将 会 使 中 国 避 免 中 等 收 入 陷 阱, 并 有 可 能 使 中 国 到 2030 年 成 为 世 界 上 最 大 的 经 济 体 中 国 梦 的 核 心 是 国 家 发 展 个 人 富 足 良 好 治 理 和 可 持 续 增 长, 而 金 融 土 地 和 劳 动 力 市 场 的 改 革 能 够 使 中 国 梦 得 以 最 大 实 现 具 体 来 说, 中 国 需 要 进 一 步 加 强 其 社 会 保 障 体 系 的 覆 盖 范 围 解 决 卫 生 医 疗 领 域 的 挑 战 通 过 更 好 的 城 镇 化 满 足 人 民 对 生 活 空 间 的 需 求 提 高 能 源 效 率 增 加 粮 食 安 全 提 升 创 新 以 及 采 取 控 制 污 染 的 政 策 这 些 改 革 举 措 需 要 资 金 支 持, 这 就 需 要 改 革 税 制 并 改 进 不 同 层 级 政 府 间 的 财 政 关 系 一 些 OECD 国 家 很 好 地 实 现 了 向 更 富 有 的 社 会 的 转 变, 它 们 的 经 验 进 一 步 说 明 了 基 础 广 泛 的 改 革 的 重 要 性 例 如, 当 一 个 国 家 失 去 基 于 生 产 和 出 口 的 低 成 本 的 比 较 优 势 时, 加 快 创 新 和 加 快 促 进 服 务 业 的 发 展 就 变 得 尤 为 重 要 同 样, 确 保 未 来 增 长 在 环 境 方 面 的 可 持 续 性 也 要 求 有 更 好 的 价 格 信 号, 从 而 控 制 污 染 和 避 免 自 然 资 源 的 枯 竭 基 于 OECD 成 员 国 和 伙 伴 国 的 专 业 知 识 和 经 验, 本 报 告 给 出 了 OECD 最 新 的 政 策 建 议, 这 些 政 策 建 议 涉 及 的 领 域 对 中 国 长 期 的 经 济 表 现 和 社 会 发 展 至 关 重 要 OECD 对 在 过 去 十 多 年 间 与 中 国 的 合 作 和 政 策 对 话 引 以 为 荣, 同 时 期 待 继 续 为 中 国 经 济 的 更 强 劲 更 清 洁 更 公 平 增 长 贡 献 力 量 中 国 参 与 OECD 各 委 员 会 及 其 附 属 机 构 的 工 作 使 得 OECD 的 政 策 讨 论 和 成 果 更 为 全 面 今 天, 随 着 中 国 作 为 世 界 经 济 增 长 的 强 劲 动 力 的 作 用 进 一 步 加 强, 这 一 伙 伴 关 系 有 着 前 所 未 有 的 重 要 意 义 经 济 合 作 与 发 展 组 织 秘 书 长 安 赫 尔 古 里 亚 (Angel Gurría) 2

5 避 免 中 等 收 入 陷 阱 : 实 现 可 持 续 和 包 容 性 增 长 的 政 策 九 十 年 代 中 后 期 中 国 经 济 增 长 因 国 有 企 业 及 银 行 体 系 的 双 重 破 产 而 明 显 放 缓 自 1998 年 推 行 改 革 力 克 双 重 困 难 以 来, 中 国 经 济 表 现 出 色,GDP 增 长 平 均 每 年 略 低 于 10% 然 而, 过 去 五 年 经 济 增 长 出 现 放 缓 虽 然 很 难 分 割 周 期 性 和 结 构 性 因 素, 但 似 乎 趋 势 增 长 率 已 经 下 降 到 8% 左 右 ( 图 1.1) OECD 的 预 测 表 明 未 来 经 济 放 缓 将 继 续, 部 分 原 因 是 工 作 年 龄 人 口 将 很 快 开 始 下 降 在 此 背 景 下, 有 人 担 忧 中 国 经 济 可 能 没 法 像 过 去 那 样 迅 速 追 赶 发 达 经 济 体, 并 可 能 会 深 陷 在 一 个 所 谓 的 中 等 收 入 陷 阱 中 % ( 每 年 ) Q Q Q Q Q Q2 图 1.1. 实 际 GDP 增 长 和 趋 势 GDP 增 长 1998 Q Q Q Q Q Q Q Q Q Q Q Q2 实 际 增 长 率 趋 势 增 长 率 为 8% 2010 Q Q Q Q2 来 源 : OECD 的 测 算 真 的 有 中 等 收 入 陷 阱 吗? 一 般 情 况 下, 一 旦 技 术 进 口 和 城 市 化 这 些 较 容 易 的 目 标 得 以 实 现, 追 赶 型 经 济 体 的 增 长 势 必 放 缓 尽 管 从 中 等 收 入 达 到 高 收 入 ( 按 2011 年 价 格 人 均 GDP 超 过 美 元 的 定 义 ) 的 经 济 体 数 量 有 限, 但 几 乎 四 分 之 一 的 OECD 成 员 国 成 功 实 现 了 这 一 跨 越, 也 包 括 中 国 的 几 个 邻 国 这 些 国 家 跨 越 成 功 与 否 的 关 键 大 多 是 经 济 政 策 的 质 量 有 些 政 策 导 致 了 高 通 胀 水 平 和 不 稳 定 的 通 胀 率, 或 国 内 外 债 务 违 约, 这 都 阻 碍 了 经 济 增 长,20 世 纪 90 年 代 的 许 多 拉 美 国 家 就 是 对 应 的 例 子 当 然, 中 国 是 一 个 庞 大 而 多 样 化 的 国 家, 各 省 间 发 展 的 差 别 很 大 到 2012 年, 三 个 直 辖 市 已 经 超 越 高 收 入 标 准 如 果 十 二 五 规 划 的 目 标 增 长 率 得 以 实 现 ( 因 为 这 很 可 能 ), 到 2015 年 将 会 有 2.6 亿 人 生 活 在 高 收 入 省 份 如 果 相 同 的 增 长 速 度 还 可 以 保 持 到 2020 年, 那 时 将 有 10 亿 人 生 活 在 高 收 入 地 区 什 么 解 释 了 过 去 的 增 长? 自 1998 年 以 来, 中 国 经 济 的 快 速 增 长 源 自 多 项 重 大 改 革, 彻 底 改 变 了 企 业 和 个 人 所 面 临 的 激 励 现 列 举 其 中 几 项 : 国 有 企 业 的 公 司 化 改 革, 并 向 公 众 出 售 少 数 股 权 ; 3

6 建 立 一 个 有 生 机 的 银 行 系 统 ; 为 企 业 创 造 一 个 新 的 法 律 环 境 ; 加 入 世 界 贸 易 组 织 (WTO); 显 著 减 少 对 个 体 迁 移 的 障 碍 ; 以 及 住 房 市 场 的 发 展 这 些 改 革 提 升 了 劳 动 生 产 率, 虽 然 在 某 些 情 况 下 并 非 没 有 短 期 成 本 然 而, 到 2008 年 左 右, 这 些 改 革 开 始 出 现 推 进 乏 力 的 迹 象, 劳 动 生 产 率 的 增 长 也 放 缓 比 较 国 有 企 业 和 非 国 有 企 业, 结 论 一 目 了 然 经 过 改 革, 国 有 企 业 的 劳 动 生 产 率 快 速 增 长, 并 远 远 高 于 民 营 企 业, 这 是 因 为 国 有 企 业 改 善 了 其 低 效 问 题 但 是 几 年 之 后, 国 有 企 业 的 劳 动 生 产 率 增 长 开 始 放 缓, 而 非 国 有 经 济 的 劳 动 生 产 率 则 持 续 快 速 提 高 如 果 要 把 经 济 增 长 率 保 持 在 接 近 8% 的 水 平, 新 一 轮 的 各 项 改 革 是 必 须 的, 正 如 最 近 两 期 的 OECD 中 国 经 济 调 查 中 所 强 调 的 那 样 (OECD,2010,2013) 培 育 创 新 变 得 越 来 越 重 要, 因 为 中 国 所 使 用 的 技 术 已 接 近 世 界 最 先 进 水 平 金 融 土 地 劳 动 力 市 场 和 财 政 改 革 也 是 必 需 的, 以 便 改 善 资 源 配 置, 使 经 济 增 长 更 绿 色 并 更 具 包 容 性 提 升 创 新 水 平 当 前 的 经 济 结 构 有 其 弱 点 在 某 些 如 加 工 和 组 装 的 领 域, 中 国 出 口 产 品 的 价 值 很 大 程 度 上 并 不 是 在 中 国 创 造 的 ( 例 如 一 些 象 征 性 的 高 科 技 电 子 手 持 设 备 ) 从 长 远 来 看, 由 于 来 自 成 本 较 低 经 济 体 的 竞 争, 中 国 从 事 这 些 经 济 活 动 的 比 较 优 势 可 能 受 到 蚕 食 因 此, 价 值 链 的 其 他 部 分 还 有 待 提 高 : 上 游 部 分 包 括 研 发 设 计 关 键 零 部 件 制 造 ; 下 游 部 分 包 括 市 场 营 销 品 牌 和 客 户 服 务 这 将 对 中 国 强 大 的 制 造 能 力 形 成 补 充, 提 高 劳 动 生 产 率 和 增 加 值 中 国 的 升 级 过 程 可 能 会 不 同 于 其 他 亚 洲 经 济 体 获 益 于 一 个 巨 大 的 且 快 速 扩 张 的 国 内 市 场, 中 国 企 业 一 方 面 参 与 外 国 跨 国 公 司 的 价 值 链, 另 一 方 面 也 可 以 从 全 球 价 值 链 活 动 中 学 到 知 识, 将 其 应 用 在 国 内 市 场, 开 发 新 的 功 能 升 级 也 将 要 求 加 紧 创 新 研 究 和 开 发 的 投 入 在 2005 年 到 2012 年 间 增 加 了 一 倍 以 上, 已 达 164 亿 美 元 ( 占 GDP 的 2.0%), 其 中 几 乎 四 分 之 三 的 总 支 出 来 自 企 业 到 2010 年, 中 国 是 仅 次 于 美 国 的 拥 有 最 多 研 究 人 员 的 国 家 专 利 申 请 和 授 权 的 数 量 都 在 2011 年 超 过 了 美 国 而 且 他 们 都 集 中 在 高 科 技 领 域, 如 数 字 通 讯 不 过, 对 创 新 系 统 的 产 出 质 量 存 在 一 些 质 疑 在 世 界 各 地, 公 司 倾 向 于 到 国 外 注 册 更 高 价 值 的 专 利, 以 便 最 大 化 其 知 识 产 权 价 值 例 如, 美 国 公 司 在 国 外 注 册 其 85% 以 上 的 专 利 另 一 方 面, 中 国 企 业 在 国 外 注 册 的 专 利 只 占 其 注 册 总 专 利 数 的 5% 当 然, 随 着 政 府 项 目 的 支 持, 中 国 企 业 逐 渐 熟 悉 国 际 流 程, 情 况 变 化 会 很 快 2006 年 到 2011 年 间, 这 类 专 利 数 平 均 每 年 增 长 35% 然 而 在 新 获 批 准 的 外 国 专 利 方 面, 中 国 仍 然 远 远 落 后 于 发 达 国 家, 即 使 它 领 先 于 其 他 新 兴 经 济 体 ( 图 1.2) 4

7 图 1.2. 国 内 公 司 获 得 的 外 国 专 利 数 2011 年 数 据 1, 印 尼 南 非 巴 西 俄 罗 斯 印 度 中 国 韩 国 德 国 美 国 日 本 来 源 : 世 界 知 识 产 权 组 织 因 此, 中 国 需 要 改 善 框 架 条 件 支 持 创 新, 尤 其 是 对 极 具 创 新 性 的 初 创 企 业 这 些 手 段 包 括 减 少 障 碍 和 行 政 负 担, 改 善 对 创 新 性 中 小 企 业 的 融 资 学 术 研 究 和 产 业 之 间 需 要 培 育 更 紧 密 的 联 系 政 府 也 应 该 让 公 共 资 金 的 分 配 符 合 国 际 最 佳 做 法, 这 通 常 涉 及 研 究 人 员 和 科 研 机 构 之 间 的 竞 争 金 融 改 革 一 个 强 大 的 金 融 体 系 在 经 济 中 会 发 挥 关 键 作 用, 帮 助 将 资 本 配 置 在 其 最 有 效 率 的 用 途 上 尽 管 银 行 体 系 改 革 和 资 本 市 场 建 设 已 取 得 长 足 的 进 步, 中 国 的 金 融 体 系 仍 处 在 一 个 艰 难 的 时 刻 管 制 的 部 分 放 开 为 不 同 市 场 提 供 了 套 利 机 会, 利 用 行 业 间 存 在 的 监 管 差 异 人 为 地 牟 取 原 本 在 公 平 竞 争 的 环 境 下 不 应 存 在 的 回 报 在 这 样 的 背 景 下, 银 行 通 过 将 贷 款 转 移 到 表 外 同 时 从 另 一 家 银 行 获 得 担 保 的 方 式 从 而 避 免 拨 出 资 金 用 于 贷 款 如 此 的 监 管 套 利 引 起 今 年 年 中 对 银 行 资 本 流 动 性 和 充 足 率 的 普 遍 担 忧 此 外, 还 有 其 他 削 弱 稳 定 的 监 管 套 利 的 例 子 信 誉 良 好 的 国 有 企 业 可 以 从 银 行 贷 款, 或 通 过 信 托 公 司 以 更 高 的 利 率 进 行 委 托 贷 款 同 样, 储 户 能 够 投 资 所 谓 的 理 财 产 品 和 信 托 产 品, 这 些 都 提 供 了 比 银 行 体 系 更 高 的 利 率 通 常 情 况 下, 相 比 银 行 而 言, 提 供 这 些 产 品 的 机 构 资 本 充 足 率 较 差, 而 且 监 管 不 够 严 格, 更 容 易 受 到 不 利 因 素 的 冲 击 目 前 只 有 银 行 的 最 低 贷 款 利 率 管 制 被 废 除 以 上 问 题 的 解 决 方 案 在 于 完 成 对 银 行 利 率 管 制 的 放 松, 辅 以 对 所 有 金 融 机 构 都 采 取 类 似 的 资 本 充 足 率 要 求, 将 增 强 金 融 稳 定 性, 并 将 使 资 本 得 以 更 有 效 地 配 置 最 近 成 立 的 金 融 监 管 协 调 部 际 联 席 会 议 制 度 是 一 个 很 好 的 举 措, 该 联 席 会 议 由 人 民 银 行 牵 头, 将 所 有 金 融 监 管 者 汇 集 在 一 起, 这 有 助 于 减 少 监 管 套 利 行 为, 并 为 进 一 步 的 金 融 改 革 凝 聚 动 力 如 果 要 让 金 融 改 革 完 全 有 效, 资 本 市 场 则 需 要 更 加 透 明 这 尤 其 适 用 于 与 地 方 政 府 有 关 联 的 借 款 人 需 要 对 这 些 机 构 的 借 款 进 行 清 楚 的 公 共 登 记, 以 防 止 公 共 部 门 过 度 借 款 投 资 这 一 公 共 登 记 需 要 经 常 定 期 更 新 富 有 效 率 的 资 本 市 场 也 需 要 逐 步 取 消 资 金 转 入 或 转 出 中 国 的 资 本 限 制 自 2009 年 以 来, 允 许 资 本 流 入 的 程 度 有 所 增 加, 但 在 2013 年 上 半 年, 监 管 机 构 仅 允 许 流 入 了 不 到 100 亿 美 元 如 果 中 国 公 民 能 自 由 到 境 外 投 资, 这 将 有 助 于 参 照 世 界 其 它 地 方 的 投 资 的 盈 利 水 平 对 在 中 国 的 投 资 项 目 的 盈 利 水 平 做 出 判 断 同 样 的, 如 果 人 民 币 要 成 为 与 中 国 经 济 的 规 模 和 实 力 相 当 的 世 界 货 币, 有 必 要 让 更 多 的 资 金 流 入 中 国 目 前, 超 过 20 家 央 行 持 有 人 民 币 资 产 市 场 人 士 估 计 所 有 国 际 储 备 的 5

8 1% 为 人 民 币 资 产 离 岸 市 场 正 在 迅 速 增 长, 但 要 使 人 民 币 成 为 完 全 国 际 化 的 货 币, 就 需 要 私 营 部 门 有 更 多 的 渠 道 投 资 中 国 内 地 的 资 产 土 地 市 场 土 地 市 场, 或 者 至 少 是 土 地 使 用 的 规 则, 需 要 进 行 重 大 改 革 尽 然 中 国 是 一 个 幅 员 辽 阔 的 国 家, 但 只 有 一 小 部 分 土 地 适 宜 于 房 屋 和 农 业 开 发 事 实 上 中 国 是 世 界 上 人 均 农 地 最 少 的 国 家 之 一, 因 而 用 于 城 镇 化 的 土 地 必 须 得 到 高 效 使 用 目 前, 土 地 被 过 度 用 于 工 业 目 的, 其 中 一 个 显 著 的 原 因 是 地 方 政 府 往 往 压 低 这 类 土 地 的 价 格 另 一 个 原 因 是 租 约 只 允 许 一 种 使 用 用 途, 当 城 市 扩 张 时, 这 就 阻 碍 了 工 业 生 产 活 动 的 搬 迁 此 外, 租 约 的 期 限 相 对 较 短 (30 年 或 40 年 ), 这 也 让 开 发 商 更 有 动 力 建 设 低 质 量 建 筑 农 民 土 地 权 利 的 改 革 也 是 需 要 的 : 对 仍 由 农 民 耕 种 的 承 包 地 而 言, 进 一 步 延 长 承 包 期 限 ; 对 位 于 城 市 郊 区 但 已 经 被 城 市 开 发 所 完 全 包 围 的 农 地 ( 城 中 村 ) 而 言, 从 法 律 上 允 许 农 民 将 部 分 土 地 用 于 建 设 目 的 这 类 房 屋 虽 然 质 量 一 般, 但 却 为 新 到 城 市 的 人 提 供 了 必 要 的 栖 身 之 所 最 后, 可 持 续 的 城 市 扩 张 需 要 在 政 府 开 发 商 以 及 现 有 土 地 使 用 者 之 间 公 平 分 配 土 地 开 发 收 益 在 全 国 范 围 内 开 展 的 许 多 试 点 项 目 中, 大 城 市 周 边 的 农 民 所 得 到 的 收 益 份 额 ( 土 地 补 偿 款 ) 则 更 大 劳 动 力 市 场 和 社 会 安 全 网 过 去 二 十 年 间 中 国 的 劳 动 力 市 场 已 经 发 生 了 巨 大 变 化, 目 前 有 超 过 2.6 亿 人 的 工 作 和 居 住 地 点 不 在 他 们 的 户 口 所 在 地 管 理 他 们 生 活 的 法 规 也 因 此 需 要 做 出 调 整, 这 既 有 效 率 也 有 公 平 的 原 因 从 效 率 方 面 来 看, 在 当 前 劳 动 年 龄 人 口 持 续 下 降 的 情 况 下 需 要 增 加 现 代 工 业 和 服 务 业 的 劳 动 力 供 给 中 国 的 内 部 迁 移 在 很 大 程 度 上 是 人 们 仅 住 在 城 市 一 段 时 间, 然 后 回 到 农 村 的 钟 摆 式 流 动 随 着 新 增 农 民 工 流 入 的 下 降, 有 必 要 减 少 流 出, 从 而 使 在 非 农 部 门 的 劳 动 力 继 续 增 加 为 此, 管 理 城 市 流 入 人 口 生 活 的 法 规 需 要 逐 步 松 动 特 别 是 一 些 公 共 服 务 的 提 供 需 要 与 注 册 户 籍 脱 钩 具 体 来 说, 应 以 在 一 个 城 市 居 住 一 定 时 间 的 身 份 证 明 文 件 为 依 据, 保 证 满 足 条 件 的 所 有 人 都 可 以 获 得 各 级 教 育 公 共 卫 生 服 务 和 最 低 生 活 保 障 这 有 助 于 鼓 励 农 民 工 在 城 市 停 留 更 长 的 时 间, 同 时 在 经 济 发 展 过 程 中 做 到 以 人 为 本 改 革 税 收 和 财 政 关 系 1994 年 财 政 改 革 以 来, 税 收 收 入 变 得 越 来 越 集 中 到 中 央 由 于 支 出 大 部 分 是 下 放 到 地 方, 这 使 得 地 方 政 府 更 加 依 赖 于 中 央 政 府 的 转 移 支 付 这 种 依 赖 加 上 特 定 用 途 的 许 多 专 项 转 移 支 付, 限 制 了 地 方 政 府 解 决 当 地 问 题 的 能 力, 并 使 预 算 变 得 困 难 通 过 增 加 省 级 政 府 收 到 的 税 收 收 入 的 比 例, 并 在 各 省 推 行 类 似 的 做 法, 就 可 以 克 服 这 些 困 难 此 外, 在 每 个 省 内 转 移 支 付 应 该 变 得 更 加 注 重 公 平 和 再 分 配 ( 参 见 Wang and Herd, 2013) 改 革 的 第 一 阶 段 在 于 改 变 增 值 税 的 性 质 财 政 部 部 长 已 宣 布 该 改 革 将 提 前 一 年 于 明 年 举 行 的 下 一 届 全 国 人 民 代 表 大 会 上 完 成 迄 时 基 本 上 所 有 服 务 行 业 都 将 被 纳 入 增 值 税 体 系 改 革 之 前, 服 务 业 部 门 已 经 缴 纳 的 增 值 税 不 能 从 其 营 业 税 中 扣 除, 新 的 改 革 措 施 将 会 刺 激 对 服 务 业 产 值 的 需 求 有 几 个 税 种 可 以 被 用 来 提 高 税 收 收 入, 但 同 时 不 会 扭 曲 经 济 活 动 对 拥 有 的 房 产 征 税 具 有 相 对 较 低 的 酌 情 效 果, 当 房 产 税 着 重 于 土 地 使 用 权 的 价 值 而 不 是 土 地 上 的 建 筑 物 的 价 值 时 尤 为 如 此 在 理 想 的 情 况 下, 此 税 的 收 入 可 以 减 少 地 方 政 府 对 房 产 交 易 转 让 税 的 依 赖 交 易 税 对 劳 动 力 的 流 动 构 成 了 障 碍, 因 为 人 们 在 更 换 住 处 时 需 要 交 税 然 而, 要 使 房 产 税 成 为 一 个 重 要 的 收 入 来 源, 其 征 收 范 围 需 要 远 大 于 目 前 上 海 和 重 庆 的 试 点 方 案 中 的 征 收 范 围 对 资 源 收 益 征 税 是 另 一 种 不 扭 曲 经 济 活 动 的 收 入 来 源 在 2011 年, 这 种 自 然 资 源 收 益 总 额 超 过 GDP 的 9% 然 而, 在 公 司 层 面, 这 种 税 收 难 以 实 施, 因 为 难 以 确 定 各 个 公 司 新 的 生 产 成 本 现 行 税 收 有 待 加 强, 资 源 税 收 入 不 应 仅 归 自 然 资 源 所 在 地 的 少 数 地 方 政 府, 而 应 由 中 央 政 府 重 新 再 分 配 给 所 有 的 地 方 政 府 如 果 资 源 收 益 归 个 人 或 国 有 企 业, 将 可 能 产 生 不 当 的 分 配 效 应 和 糟 糕 的 投 资 决 策 6

9 自 然 资 源 的 可 持 续 使 用 如 果 评 估 福 祉 时 不 考 虑 污 染 和 自 然 资 源 的 枯 竭, 经 济 增 长 将 是 不 可 持 续 的 在 中 国, 煤 炭 的 使 用 是 污 染 问 题 的 核 心 煤 炭 燃 烧 导 致 全 球 变 暖, 而 效 率 低 下 的 燃 烧 则 产 生 大 量 小 颗 粒, 造 成 公 众 健 康 方 面 的 重 大 问 题 国 家 层 面 的 化 石 燃 料 使 用 上 限 将 有 助 于 减 少 此 类 排 放 量 的 增 长 由 于 中 国 地 域 广 阔 且 具 多 样 性, 可 能 难 以 在 全 国 范 围 内 铺 开 碳 排 放 交 易 系 统, 但 给 碳 定 价 将 是 一 个 有 效 减 少 排 放 和 使 增 长 更 可 持 续 的 方 法 除 了 限 制 排 放, 还 有 必 要 控 制 对 水 的 需 求 的 增 长 特 别 是 过 度 使 用 地 下 水 井 在 许 多 地 区 带 来 沉 降 的 问 题 这 需 要 对 水 有 一 个 更 健 全 的 定 价 体 系, 让 农 民 和 城 市 居 民 得 到 更 有 效 的 价 格 信 号 结 论 在 千 年 之 交 的 多 项 改 革 涉 及 了 许 多 对 经 济 增 长 最 明 显 的 障 碍, 并 帮 助 建 设 了 有 中 国 特 色 的 社 会 主 义 市 场 经 济 当 前 还 需 要 进 行 许 多 领 域 的 改 革 才 能 确 保 在 未 来 十 年 继 续 保 持 增 长 金 融 土 地 和 劳 动 力 市 场 都 需 要 进 一 步 的 重 大 变 革 为 帮 助 支 付 一 些 改 革 的 成 本 ( 特 别 是 通 过 赋 予 流 动 人 口 更 多 的 权 利 ), 需 要 改 革 税 收 和 不 同 级 别 政 府 间 的 财 政 关 系 此 外, 为 了 确 保 增 长 的 可 持 续 性, 需 要 更 好 的 价 格 信 号 以 控 制 污 染 并 减 少 对 自 然 资 源 的 消 耗 成 功 实 施 这 些 改 革 将 帮 助 中 国 实 现 符 合 OECD 最 新 预 计 的 长 期 愿 景 的 经 济 增 长 率, 即 无 论 采 取 任 何 GDP 衡 量 方 法, 中 国 都 将 成 为 世 界 最 大 的 经 济 体 ( 图 1.3) 图 1.3. 占 2030 年 世 界 GDP 的 份 额 市 场 价 和 购 买 力 平 价 汇 率 下 的 GDP 2030 年 各 国 GDP( 按 购 买 力 平 价 计 算 ) 2030 年 各 国 GDP( 按 市 场 汇 率 计 算 ) 来 源 : OECD 经 济 展 望,2013 年 5 月 本 文 其 余 部 分 将 详 细 讨 论 如 何 使 增 长 在 环 境 方 面 更 具 可 持 续 性, 以 及 如 何 在 粮 食 安 全 社 会 保 障 网 医 疗 以 及 城 镇 化 领 域 设 计 更 具 包 容 性 的 政 策 参 考 文 献 OECD (2010), Economic Survey of China, OECD, Paris. OECD (2013), Economic Survey of China, OECD, Paris. Wang, X. and R. Herd (2013), The System of Revenue Sharing and Fiscal Transfers in China, OECD Economics Department Working Paper, No

10 粮 食 安 全 发 展 现 状 中 国 已 在 粮 食 安 全 方 面 取 得 了 重 大 进 展 : 营 养 不 良 人 口 的 数 量 已 从 年 的 2.54 亿 降 至 2010 年 的 1.58 亿, 占 全 球 营 养 不 良 人 口 减 少 量 的 73% 在 这 一 过 程 中, 营 养 不 良 发 生 率 几 乎 减 半, 从 21.4% 降 至 11.5%( 图 2.1) 联 合 国 粮 农 组 织 监 测 的 其 它 指 标 比 如 中 国 儿 童 发 育 迟 缓 (stunted) 体 重 不 足 (underweight) 或 瘦 小 (affected by wasting) 1 的 比 率 下 降 了 50-70% 这 些 进 步 是 通 过 改 善 食 物 获 取 以 及 粮 食 供 应 来 实 现 的 按 照 人 均 实 际 水 平 来 测 算, 在 过 去 的 20 年 中 城 市 人 口 的 收 入 增 长 了 五 倍 多, 农 村 人 口 的 收 入 增 长 了 三 倍 多 据 此, 根 据 世 界 银 行 公 布 的 每 人 每 天 1.25 美 元 生 活 费 的 贫 困 线 标 准, 中 国 贫 困 人 口 的 比 率 从 60% 降 至 约 13% 同 时, 人 均 粮 食 供 应 提 高 了 一 倍, 人 均 蛋 白 质 供 应 提 高 了 三 分 之 一 以 上 目 前, 粮 食 安 全 问 题 越 来 越 集 中 于 农 村 地 区 的 最 贫 困 人 口, 通 常 是 小 农 户 (OECD,2013a) 2 图 2.1. 中 国 的 粮 食 安 全 来 源 : 联 合 国 粮 农 组 织,2012 年 FAOSTAT 数 据 库, 中 国 国 家 统 计 局 (2012) 主 要 挑 战 尽 管 中 国 取 得 了 如 此 大 的 成 就, 但 营 养 不 良 人 口 的 总 量 依 然 庞 大, 占 世 界 营 养 不 良 人 口 总 数 的 几 乎 五 分 之 一 此 外, 几 乎 20% 的 中 国 人 口 仍 遭 受 着 食 物 不 足 ( 既 包 括 严 重 营 养 不 良 人 群, 也 包 括 并 不 总 是 能 够 获 取 充 足 食 物 的 人 群 ) 同 时, 中 国 面 临 的 资 源 短 缺 问 题 也 日 益 严 峻, 尤 其 是 水 和 耕 地 随 着 收 入 的 提 高, 饮 食 水 平 将 持 续 改 善, 对 肉 类 及 乳 制 品 等 耗 水 型 食 物 的 需 求 也 会 增 加 为 了 确 保 粮 食 生 产 的 自 给 自 足, 中 国 政 府 设 定 了 一 个 红 线 : 即 将 耕 地 总 量 控 制 在 1.2 亿 公 顷 以 内, 但 这 一 目 标 与 城 镇 化 和 基 础 设 施 开 发 对 土 地 的 需 求 的 不 断 增 加 产 生 了 冲 突 中 国 的 土 地 生 产 力 极 高, 但 其 代 价 是 高 投 入, 尤 1 世 界 卫 生 组 织 的 营 养 状 况 信 息 体 系 所 确 定 的 指 标 体 重 不 足 : 年 龄 别 体 重 小 于 世 界 卫 生 组 织 儿 童 生 长 标 准 中 间 值 左 边 的 -2 标 准 差 发 育 迟 缓 : 年 龄 别 身 高 小 于 -2 标 准 差 瘦 小 : 身 高 别 体 重 小 于 -2 标 准 差 2 同 时, 中 国 人 口 在 饮 食 习 惯 方 面 所 经 历 的 迅 速 改 变 使 得 超 重 人 口 的 比 率 大 大 增 加, 中 国 和 其 它 发 展 中 国 家 一 样, 目 前 都 同 时 存 在 大 量 的 体 重 不 足 人 群 和 超 重 人 群, 面 临 着 营 养 不 足 和 营 养 过 剩 的 双 重 压 力 例 如, 从 1991 年 到 2008 年 间, 肥 胖 人 口 的 比 率 几 乎 增 加 了 5 倍, 从 1% 上 升 到 约 5% 8

11 其 是 肥 料 农 业 因 此 成 为 最 污 染 水 资 源 的 行 业 之 一 粮 食 产 量 的 进 一 步 提 升 要 求 采 用 新 型 种 子 新 技 术 以 及 各 地 区 和 各 类 农 场 更 为 公 平 的 获 取 这 些 新 种 子 和 新 技 术 放 宽 土 地 使 用 和 流 转 政 策 可 以 便 利 土 地 整 理, 因 此 也 能 提 供 很 大 帮 助 (OECD,2013a) OECD 的 生 产 者 支 持 估 值 (Producer Support Estimates) 表 明, 中 国 旨 在 提 升 农 业 生 产 以 及 农 民 收 入 的 政 策 将 让 消 费 者 和 纳 税 人 承 受 的 代 价 越 来 越 大 (OECD,2013a) 自 上 世 纪 90 年 代 后 期 以 来, 来 自 消 费 者 的 转 移 数 额 ( 当 国 内 农 产 品 的 定 价 高 于 国 际 水 平 时 ) 一 直 呈 上 升 趋 势, 同 时 其 浮 动 范 围 也 较 大, 反 映 了 国 际 市 场 的 波 动 针 对 生 产 者 的 转 移 支 付 预 算 也 有 所 增 加, 但 更 为 平 稳 转 移 支 付 的 提 供 方 式 包 括 农 用 化 学 品 ( 尤 其 是 化 肥 ) 补 贴 良 种 和 农 机 补 贴 以 及 越 来 越 多 的 按 照 单 位 土 地 面 积 的 固 定 补 贴 率 而 进 行 的 直 接 支 付 在 中 国, 通 过 上 述 两 种 方 式 提 供 的 支 持 增 长 迅 速,2012 年 达 到 了 农 场 总 收 入 的 17% 这 一 数 值 接 近 OECD 国 家 18.6% 的 平 均 水 平 ( 在 未 来 一 段 时 间 内 呈 下 降 趋 势 ), 但 是 比 南 非 或 巴 西 的 生 产 者 支 持 高 得 多,2012 年 这 两 个 国 家 的 数 值 分 别 为 农 场 总 收 入 的 3% 和 5% 此 外, 根 据 OECD 的 支 持 总 估 值 3 (Total Support Estimate) 来 测 算, 年 提 供 给 中 国 农 业 的 支 持 总 成 本 为 GDP 的 2.3%, 远 高 于 OECD 国 家 0.9% 的 平 均 水 平, 也 高 于 俄 罗 斯 巴 西 南 非 和 乌 克 兰 ( 图 2.2;OECD,2013b) OECD 国 家 总 体 上 已 经 减 少 了 提 供 给 农 业 的 支 持 数 额, 好 几 个 国 家 ( 比 如 瑞 士 美 国 和 智 利 ) 进 行 了 政 策 大 调 整, 即 公 共 支 持 日 益 与 生 产 决 策 脱 钩 这 些 措 施 减 少 了 贸 易 扭 曲, 并 对 发 展 中 国 家 的 经 济 有 溢 出 效 应 总 体 来 看 这 些 改 革 有 助 于 提 高 发 展 中 国 家 的 收 入 水 平, 因 此 也 改 善 了 食 物 的 获 取 (OECD,2013c) 图 2.2. 各 国 支 持 总 估 值, 占 GDP 的 比 重 印 尼 土 耳 其 中 国 韩 国 日 本 冰 岛 哈 萨 克 斯 坦 俄 罗 斯 瑞 士 美 国 OECD 1 挪 威 欧 盟 2 墨 西 哥 乌 克 兰 加 拿 大 巴 西 智 利 新 西 兰 南 非 澳 大 利 亚 0.0% 0.5% 1.0% 1.5% 2.0% 2.5% 3.0% 3.5% 注 : 1. 支 持 总 估 值 指 标 囊 括 了 生 产 者 支 持 (PSE) 农 业 总 体 服 务 ( 比 如 研 究 基 础 设 施 检 验 营 销 和 推 广 ) 支 持 以 及 对 消 费 者 的 补 贴 2. OECD 的 总 估 值 不 包 括 非 OECD 成 员 国 的 欧 盟 成 员 国 3. EU 15 代 表 的 数 值,EU 27 代 表 的 数 值 来 源 :OECD, 2013 年 PSE/CSE 数 据 库 3 这 一 指 标 囊 括 了 生 产 者 支 持 (PSE) 农 业 总 体 服 务 ( 比 如 研 究 基 础 设 施 检 验 营 销 和 推 广 ) 支 持 以 及 对 消 费 者 的 补 贴 9

12 OECD 成 员 国 和 伙 伴 国 的 主 要 经 验 收 入 增 长 是 粮 食 安 全 持 续 改 善 的 关 键 所 在 农 业 的 可 持 续 发 展 在 提 升 粮 食 供 应 与 增 加 贫 困 人 口 的 收 入 方 面 起 着 主 导 作 用 增 加 对 农 业 研 究 的 投 入 技 术 转 让 扩 大 农 场 规 模 以 及 咨 询 服 务 可 以 提 供 比 农 业 补 贴 更 高 的 回 报 这 些 措 施 能 够 增 加 粮 食 的 总 体 供 给, 这 不 仅 有 助 于 农 民, 而 且 有 益 于 消 费 者 促 进 农 业 发 展 的 战 略 性 公 共 投 入 有 助 于 吸 引 私 人 投 资 OECD 已 经 制 定 了 一 个 可 持 续 的 农 业 投 资 的 政 策 框 架, 旨 在 帮 助 决 策 者 提 升 农 业 投 资 的 发 展 益 处 政 府 提 高 收 入 的 努 力 需 要 由 其 他 政 策 来 补 充 以 改 善 营 养 结 果 基 本 公 共 服 务 获 取 的 改 进 可 以 较 快 地 改 善 粮 食 安 全 政 府 应 当 将 农 业 发 展 政 策 与 更 广 范 围 的 增 长 和 发 展 战 略 融 合 起 来 在 实 现 粮 食 安 全 方 面 做 的 最 成 功 的 国 家, 农 村 均 衡 发 展 便 利 了 农 村 与 城 市 劳 动 力 的 逐 渐 融 合 对 使 用 生 物 燃 料 进 行 补 贴 或 强 制 使 用 生 物 燃 料 的 政 策 应 当 废 除, 因 为 将 土 地 用 于 生 物 燃 料 的 生 产 会 给 粮 食 价 格 带 来 压 力 政 府 可 以 帮 助 减 少 消 费 过 程 中 的 废 料 并 改 变 膳 食 结 构 ( 例 如 通 过 教 育 ), 以 此 来 增 加 粮 食 的 可 持 续 供 应 对 中 国 的 部 分 政 策 建 议 通 过 整 个 经 济 领 域 的 改 革 提 高 贫 困 人 口 的 收 入 : 促 进 收 入 增 长, 尤 其 是 绝 大 多 数 贫 困 人 口 居 住 的 农 村 地 区 的 收 入 增 长, 以 此 来 改 善 这 些 人 的 粮 食 获 取 在 促 进 农 业 发 展 的 同 时 进 一 步 促 进 农 村 的 发 展, 给 农 民 工 家 庭 融 入 城 市 提 供 便 利 进 一 步 加 快 改 善 农 村 基 础 设 施 以 及 农 村 地 区 基 本 公 共 服 务 的 获 取, 比 如 教 育 医 疗 养 老 金 制 度 以 及 社 会 保 障 完 成 由 投 入 补 贴 向 直 接 支 付 的 转 变, 并 最 终 转 变 为 战 略 性 的 公 共 投 资 : 逐 步 以 直 接 支 付 取 代 农 业 投 入 补 贴, 每 单 位 土 地 面 积 可 以 获 得 固 定 数 额 的 支 付, 无 需 以 购 买 规 定 的 投 入 或 生 产 特 定 的 农 产 品 为 获 取 补 贴 的 条 件 这 有 助 于 减 少 对 生 产 者 决 策 的 干 预 并 能 更 有 效 地 提 高 农 民 的 收 入, 从 而 改 善 他 们 的 粮 食 获 取 将 来 可 以 考 虑 从 直 接 支 付 向 战 略 性 农 业 投 资 转 变 通 过 创 新 提 升 来 提 高 农 业 生 产 力 : 进 一 步 加 强 研 发 技 术 应 用 与 转 让 教 育 农 场 培 训 以 及 咨 询 服 务 考 虑 采 用 新 种 子 ( 包 括 转 基 因 生 物 ) 以 及 高 效 肥 料 ( 能 长 期 释 放 养 分 ), 从 而 以 较 低 的 环 境 成 本 提 高 生 产 力 提 高 水 的 有 效 使 用 : 调 整 水 价, 使 其 包 含 供 水 成 本 并 促 使 农 民 不 种 植 耗 水 型 作 物 通 过 国 内 与 国 际 农 产 品 市 场 的 更 强 融 合 来 实 现 粮 食 来 源 的 多 样 化 : 鉴 于 庞 大 的 货 币 储 备 以 及 持 续 增 加 的 经 常 账 户 顺 差, 中 国 可 以 到 国 际 市 场 上 购 买 粮 食 逐 步 缩 小 95% 的 粮 食 自 给 目 标 所 涵 盖 的 粮 食 范 围 例 如, 供 人 消 费 的 玉 米 仍 被 包 括 在 这 一 范 围 之 内, 用 于 工 业 加 工 和 饲 料 的 玉 米 则 可 以 被 部 分 排 除 在 外 玉 米 进 口 增 加 了, 节 省 出 来 的 土 地 则 可 以 被 用 于 其 它 具 有 更 高 生 产 力 的 用 途, 包 括 用 于 城 镇 化 和 基 础 设 施 开 发 与 国 际 市 场 的 更 强 融 合 也 能 减 少 国 内 市 场 上 粮 食 供 给 的 波 动 提 升 土 地 市 场 的 发 展 : 土 地 转 用 仍 是 中 国 农 村 地 区 社 会 冲 突 的 主 要 根 源 之 一 为 了 缓 解 这 些 冲 突, 农 地 的 非 农 转 用 应 基 于 土 地 的 市 场 价 格 来 进 行, 农 民 因 此 才 能 积 累 初 始 资 本 并 在 农 村 地 区 开 展 非 农 经 营, 抑 或 便 利 他 们 向 城 市 迁 移 10

13 参 考 书 目 OECD (2013a), Stepping Up the Pace of Reform and Fostering Greener and More Inclusive Growth in China, OECD Contribution to the 2013 China Development Forum. OECD (2013b), Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2011: OECD Countries and Emerging Economies, OECD Publishing, Paris. OECD (2013c), Global Food Security, Challenges for the Food and Agricultural System, OECD Publishing, Paris. OECD 在 粮 食 安 全 领 域 的 工 作 OECD 的 工 作 涉 及 粮 食 安 全 的 供 方 和 需 方 两 个 方 面 就 供 方 来 说,OECD 的 工 作 涉 及 政 府 的 政 策 如 何 影 响 粮 食 的 可 持 续 供 应, 同 时 还 包 括 我 们 和 其 他 国 际 组 织 一 起 为 G20 所 做 的 农 产 品 价 格 的 波 动 管 理 以 及 可 持 续 地 提 高 农 业 生 产 力 的 方 法 等 方 面 的 工 作 就 需 方 来 说, OECD 的 工 作 侧 重 于 政 府 改 善 公 民 食 物 获 取 的 方 法 上, 尤 其 是 通 过 农 业 发 展 以 及 减 少 贫 困 发 生 率 的 措 施 发 展 协 助 委 员 会 及 其 成 员 与 合 作 国 政 府 和 其 他 国 家 级 别 的 利 益 相 关 方 一 起 加 强 和 支 持 粮 食 安 全 方 面 的 国 家 政 策 OECD 也 和 联 合 国 粮 农 组 织 一 起 在 粮 食 安 全 方 面 开 展 合 作, 包 括 每 年 联 合 出 版 农 业 展 望, 该 出 版 物 被 视 为 市 场 信 息 分 析 和 预 测 的 可 靠 来 源 粮 食 安 全 领 域 的 其 他 读 物 OECD-FAO (2013), Agricultural Outlook , OECD Publishing, Paris. 11

14 社 会 安 全 网 发 展 现 状 2006 年 以 来 中 国 政 府 的 社 会 性 支 出 增 长 迅 速, 到 2012 年 已 占 到 GDP 的 9%, 超 过 墨 西 哥 印 度 等 许 多 新 兴 市 场 国 家, 但 仍 低 于 俄 罗 斯 (15.5%) 巴 西 (16.3%) 及 OECD 国 家 平 均 水 平 (21.8%)(OECD 社 会 性 支 出 数 据 库 ) 中 国 政 府 在 社 会 事 务 方 面 的 增 量 支 出 主 要 用 于 扩 大 各 种 社 会 保 障 形 式 的 覆 盖 率, 特 别 是 缴 费 型 社 会 保 障 制 度 的 覆 盖 率 ( 图 3.1) 主 要 改 革 包 括 : 在 农 村 实 行 最 低 生 活 保 障 制 度 ; 为 农 村 户 籍 人 口 城 市 户 籍 职 工 的 家 属 及 学 生 提 供 新 的 医 疗 保 险 制 度 ; 实 施 新 型 农 村 养 老 保 险 制 度 和 外 来 务 工 人 员 养 老 保 险 制 度 预 计 十 二 五 期 间 政 府 社 会 性 支 出 会 进 一 步 增 加, 且 增 速 高 于 GDP (OECD 2012a) 各 项 社 会 保 险 及 社 会 救 助 制 度 的 措 施 有 助 于 中 国 到 2020 年 建 立 起 覆 盖 城 乡 居 民 的 社 会 保 障 体 系 1 图 3.1. 各 国 政 府 医 保 制 度 和 养 老 制 度 于 近 年 的 覆 盖 率 各 自 占 人 口 和 就 业 的 比 例 ( 百 分 比 ) 智 利 中 国 印 度 印 尼 墨 西 哥 土 耳 其 医 保 养 老 注 : 1. 各 国 数 据 的 参 考 时 间 段 为 : 土 耳 其,2009 年 ; 印 尼 2008 年 2009 年 ; 智 利, 2009 年 ; 墨 西 哥, 2010 年 ; 印 度, 2010 年 ; 中 国, 2012 年 2. 印 度 的 数 据 不 包 括 公 务 员 的 医 保 和 养 老 制 度 来 源 : OECD Employment Outlook 2011( OECD 就 业 展 望 2011 ), 中 国 国 家 统 计 局 主 要 挑 战 很 多 农 村 社 会 保 障 制 度 平 均 福 利 水 平 较 低 城 市 里, 由 于 执 法 力 度 较 弱, 对 违 规 行 为 的 惩 罚 措 施 缺 位, 因 此 很 多 公 司 都 不 为 员 工 缴 纳 社 保 费 用 而 且, 中 国 的 失 业 保 险 体 系 主 要 依 靠 员 工 劳 动 合 同 中 规 定 的 离 职 补 偿 金 与 其 他 国 家 相 比, 中 国 有 劳 动 合 同 的 员 工 离 职 补 偿 金 很 高 ( 图 3.2), 这 反 映 出 这 类 人 群 的 福 利 水 平 但 2010 年 仅 有 4% 的 外 来 务 工 人 员 有 失 业 保 险 尽 管 颁 布 实 施 了 新 劳 动 法, 但 签 订 劳 动 合 同 的 外 来 务 工 人 员 仍 不 足 一 半 结 果, 享 受 到 福 利 的 失 业 人 口 不 到 10%, 而 在 巴 西 这 一 比 例 是 30%, 俄 罗 斯 是 25%, 南 非 为 10%(OECD 2011; OECD 2012a) 12

15 图 3.2. 工 作 四 年 后 失 业 救 济 和 离 职 补 偿 金 最 高 额 来 源 : OECD Employment Outlook 2011( OECD 就 业 展 望 2011 ) 此 外, 虽 然 近 年 来 中 国 采 取 了 很 多 改 革 措 施, 但 其 养 老 体 系 仍 然 是 割 裂 的 农 村 城 市 政 府 部 门 的 养 老 制 度 各 不 相 同, 甚 至 在 各 种 制 度 的 内 部, 机 制 安 排 也 不 尽 相 同 而 补 充 性 个 人 养 老 体 系 刚 刚 起 步, 规 模 仍 然 较 小 基 本 养 老 制 度 的 割 裂 阻 碍 劳 动 力 的 流 动, 因 此 会 降 低 效 率 而 且, 各 行 业 的 替 代 率 大 相 径 庭, 一 个 人 从 某 一 行 业 转 入 另 一 行 业 后, 由 于 养 老 制 度 之 间 不 能 衔 接, 因 此 新 制 度 不 承 认 之 前 的 工 作 经 验, 这 有 损 于 公 平 性 最 近 的 某 些 改 革 使 碎 片 化 问 题 更 为 严 重, 而 其 他 改 革, 特 别 是 一 些 提 高 统 筹 层 次 的 措 施, 目 前 还 没 有 全 面 实 施 另 一 个 问 题 是 现 行 的 退 休 年 龄 过 早 ( 男 性 60 岁, 白 领 女 性 55 岁, 蓝 领 女 性 50 岁 ) 在 迅 速 老 龄 化 社 会 中, 这 会 给 退 休 金 的 供 给 带 来 严 峻 的 挑 战 当 然, 与 很 多 国 家 一 样, 这 是 个 政 治 上 非 常 敏 感 的 问 题 可 以 对 年 龄 较 大 的 职 工 进 行 培 训 并 建 立 起 鼓 励 他 们 延 迟 退 休 的 激 励 机 制 首 先, 可 以 实 施 提 高 退 休 金 领 取 年 龄 等 措 施 此 外, 有 效 替 代 率 不 高, 预 计 未 来 还 会 进 一 步 下 降 (OECD, 2012c) 在 快 速 老 龄 化 社 会 中 与 子 女 一 起 生 活 的 老 年 人 越 来 越 少 从 政 治 角 度 出 发, 替 代 率 不 能 一 直 徘 徊 在 低 位 养 老 方 面 的 第 三 个 挑 战 是 关 于 财 政 支 出 的 分 配 问 题 : 随 着 农 村 地 区 人 口 的 老 龄 化, 目 前 的 制 度 安 排 意 味 着 很 多 额 外 的 成 本 要 由 地 方 政 府 承 担, 而 地 方 政 府 又 没 有 足 够 的 资 源 OECD 工 作 4 的 主 要 经 验 延 迟 退 休 年 龄 从 短 期 来 看 可 以 增 加 劳 动 力 参 与 度 提 高 总 需 求, 就 长 期 而 言 有 助 于 提 高 财 政 的 可 持 续 性, 因 此 会 对 经 济 增 长 产 生 积 极 影 响 要 使 养 老 金 制 度 适 应 人 口 结 构 的 变 化, 就 要 保 证 老 年 人 有 足 够 的 劳 动 参 与 度 总 而 言 之, 各 国 需 要 适 应 预 期 寿 命 延 长 这 一 现 实 既 要 通 过 社 会 保 障 及 社 会 服 务 制 度 为 各 年 龄 群 体 提 供 适 当 的 社 会 福 利, 又 要 将 支 出 保 持 在 可 控 水 平 新 兴 经 济 体 面 临 的 主 要 挑 战 是 如 何 在 保 持 经 济 增 长 的 同 时 满 足 社 会 保 障 支 出 的 不 断 增 加 一 些 国 家 可 能 需 要 通 过 提 高 税 收 遵 从 度 扩 大 税 基 等 方 式 提 高 财 政 收 入 20 国 集 团 中 的 一 些 新 兴 经 济 体 实 施 了 创 新 型 社 会 政 策, 把 给 予 贫 困 家 庭 的 现 金 转 移 支 付 与 卫 生 营 养 教 育 等 方 面 的 基 本 服 务 结 合 起 来, 并 且 将 社 会 保 障 与 就 业 政 策 联 系 起 来 但 是, 如 果 在 某 些 ( 农 村 ) 地 区 根 本 没 有 相 关 服 务 的 供 给, 那 么 就 不 应 该 将 服 务 使 用 条 件 与 现 金 利 益 收 款 挂 钩, 否 则 就 会 使 贫 困 地 区 或 更 多 农 村 地 区 没 有 机 会 得 到 现 金 和 服 务 巴 西 所 采 用 的 整 笔 拨 款 的 方 法 由 于 使 符 合 条 件 的 家 庭 得 不 到 帮 扶 而 备 受 指 责, 因 此 要 确 保 识 别 过 程 行 之 有 效, 使 所 有 目 标 人 群 都 能 够 得 到 服 务 4 与 国 际 劳 工 组 织 合 作 见 OECD/ILO, 2011 和 OECD,

16 新 兴 经 济 体 面 临 的 一 个 重 要 挑 战 是 如 何 确 保 社 会 保 障 制 度 既 不 会 削 弱 人 们 工 作 的 动 力, 又 不 会 阻 碍 正 规 就 业 的 发 展 有 证 据 表 明, 社 会 救 助 对 受 益 人 参 与 劳 动 力 市 场 的 负 面 影 响 小 于 大 家 平 时 的 印 象 比 如, 南 非 的 儿 童 支 持 拨 款 使 非 常 贫 困 的 收 益 人 更 有 效 地 寻 找 就 业 机 会 但 是, 失 业 保 险 等 社 会 保 险 制 度 如 果 设 计 的 不 好 或 管 理 不 到 位, 可 能 会 适 得 其 反 制 定 统 一 的 社 保 制 度 可 以 避 免 产 生 不 良 结 果, 减 少 管 理 成 本, 就 社 会 保 险 而 言, 还 可 以 增 强 政 府 统 筹 风 险 的 能 力, 最 大 程 度 的 减 少 随 意 性 此 外, 非 缴 费 型 制 度 也 可 以 顺 利 过 渡 到 缴 费 型 制 度 一 种 方 式 是 随 着 收 入 水 平 的 提 高 逐 渐 减 少 缴 费 补 贴 最 后, 除 了 收 入 补 贴 政 策 之 外, 社 保 政 策 还 应 该 帮 助 受 益 人 找 工 作 或 者 帮 助 他 们 克 服 社 会 问 题 (OECD/ILO, 2011 和 OECD, 2011) 对 中 国 的 部 分 政 策 建 议 提 高 失 业 保 险 的 覆 盖 率, 完 善 瞄 准 机 制 : 将 工 作 重 点 从 保 住 工 作 ( 严 格 的 劳 动 保 护 ) 转 变 为 帮 助 劳 动 力 求 职 并 提 高 他 们 的 就 业 能 力 这 将 有 助 于 减 少 非 正 规 就 业, 提 高 失 业 保 险 的 覆 盖 率 引 入 风 险 统 筹 机 制, 确 保 失 业 救 济 金 足 以 在 合 格 人 群 中 进 行 再 分 配 可 以 通 过 家 计 调 查 更 好 地 瞄 准 困 难 人 群, 同 时 优 化 在 职 福 利 机 制, 从 而 完 善 有 条 件 的 现 金 转 移 支 付 等 社 会 救 助 制 度 进 行 适 当 的 监 测, 一 旦 发 现 违 规 事 件 要 进 行 强 制 处 罚 提 高 退 休 年 龄 先 统 一 男 女 退 休 年 龄, 然 后 再 根 据 预 期 寿 命 调 整 退 休 年 龄 逐 步 整 合 各 项 养 老 金 制 度 即 使 未 来 仍 是 由 不 同 的 养 老 金 制 度 覆 盖 不 同 类 型 的 劳 动 者 ( 职 工 和 自 雇 人 员 ), 但 最 终 还 是 应 该 实 现 各 种 制 度 的 统 一, 首 先 在 省 一 级 实 现 整 合, 然 后 再 扩 大 至 全 国, 逐 步 消 除 城 乡 居 民 之 间 的 差 异 中 央 政 府 承 担 更 多 的 农 村 养 老 金 支 出 参 考 书 目 OECD (2011), Divided We Stand: Why Inequality Keeps Rising, OECD Publishing, Paris. OECD/ILO (2011), Towards National Social Protection Floors, A Policy Note for the G20 Meeting of Labour and Employment Ministers, Paris, September OECD (2012), China in Focus: Lessons and Challenges, OECD Publishing, Paris. OECD 在 社 会 政 策 领 域 的 工 作 OECD 在 社 会 政 策 方 面 的 工 作 目 标 是 在 人 口 老 龄 化 全 球 化 和 快 速 技 术 变 革 的 情 况 下 提 高 社 会 福 利 其 活 动 主 要 关 注 以 下 领 域 : 1. 实 现 社 会 保 障 制 度 现 代 化, 增 加 所 有 人 的 机 会, 应 对 人 口 结 构 挑 战 主 要 工 作 内 容 包 括 养 老 金 制 度 失 能 及 家 庭 福 利 长 期 护 理 服 务 2. 设 计 就 业 导 向 型 的 社 会 政 策, 促 进 弱 势 群 体 参 与 劳 动 力 市 场, 同 时 努 力 消 除 贫 困 和 社 会 排 斥 主 要 工 作 内 容 包 括 失 业 及 社 会 救 助 在 职 福 利 和 住 房 福 利 此 外,OECD 还 关 注 人 口 老 龄 化 对 劳 动 力 市 场 和 社 会 安 全 网 的 影 响, 长 期 护 理 制 度 的 绩 效 社 会 保 障 制 度 的 筹 资 以 及 人 口 流 动 的 影 响 等 问 题 社 会 安 全 网 领 域 的 其 他 读 物 Pensions at a Glance ( 养 老 金 概 览 ) 第 一 个 全 面 比 较 OECD 各 国 养 老 金 制 度 主 要 特 征 的 出 版 物, 其 中 包 括 各 国 的 退 休 年 龄 给 付 增 长 率 封 顶 线 和 指 数 化 调 整 Society at a Glance ( 社 会 概 览 ) 14

17 包 括 30 多 个 指 标, 以 广 阔 的 视 角 进 行 国 际 比 较, 评 估 社 会 趋 势 结 果 和 政 策 Pension indicators ( 养 老 金 指 标 ) : Benefits and wages( 福 利 及 工 资 ) : Social expenditure( 社 会 支 出 ) : Families and children( 家 庭 与 儿 童 ) : 15

18 医 疗 卫 生 改 革 发 展 现 状 中 国 在 提 高 人 民 健 康 水 平 方 面 取 得 了 巨 大 进 步,2011 年 出 生 预 期 寿 命 已 达 到 73.5 岁 (OECD 国 家 的 平 均 水 平 为 80.1 岁 ), 比 1960 年 增 加 了 25 岁 这 一 成 绩 是 由 很 多 因 素 共 同 促 成 的, 包 括 生 活 水 平 提 高 营 养 状 况 改 善 此 前 的 改 革 措 施 大 幅 降 低 了 传 染 病 的 流 行 率 近 年 来, 中 国 政 府 启 动 了 一 系 列 改 革, 努 力 实 现 医 疗 保 险 全 覆 盖, 并 调 整 了 待 遇 和 福 利 水 平, 提 高 全 国 各 地 医 疗 服 务 的 可 及 性 此 外, 政 府 还 实 施 了 相 关 政 策 提 供 平 价 的 基 本 药 物 ; 并 改 革 供 方 支 付 制 度, 使 其 符 合 医 疗 卫 生 体 系 的 总 体 目 标 ( OECD, 2012a 和 OECD 2013b) 年 间 中 国 人 均 医 疗 卫 生 支 出 年 均 增 长 11%(OECD, 2012b), 略 高 于 总 的 经 济 增 长 率 2011 年 中 国 卫 生 总 支 出 占 GDP 的 5.2%, 人 均 卫 生 支 出 432 美 元, 虽 然 低 于 OECD 国 家 平 均 水 平 ( 分 别 为 GDP 的 9.3% 和 3,339 美 元 ), 但 根 据 国 际 标 准, 这 一 支 出 水 平 符 合 中 国 目 前 的 收 入 状 况 2011 年 政 府 卫 生 支 出 占 卫 生 总 支 出 的 56%, 远 远 低 于 OECD 国 家 的 平 均 水 平 72%( 图 4.1) 但 近 年 来 中 国 也 取 得 了 一 些 令 人 瞩 目 的 成 绩, 包 括 : 大 多 数 中 国 人 (2011 年 95% 的 中 国 人 ) 已 经 享 有 基 本 医 疗 保 险 ; 自 付 费 用 占 卫 生 总 支 出 的 比 例 也 由 2001 年 60% 降 至 2010 年 35%(OECD, 2012a), 计 划 到 2015 年 降 至 30% 图 年 人 均 卫 生 总 支 出, 政 府 人 均 卫 生 支 出 及 非 政 府 人 均 卫 生 支 出 来 源 : OECD 2013b 和 OECD 2012b 主 要 挑 战 未 来, 中 国 会 像 许 多 OECD 国 家 和 新 兴 市 场 国 家 一 样, 要 应 对 日 益 严 重 的 慢 性 非 传 染 性 疾 病 ( 如 癌 症 心 血 管 疾 病 糖 尿 病 哮 喘 等 ) 主 要 风 险 因 素 包 括 吸 烟 ( 中 国 男 性 的 吸 烟 率 居 世 界 前 列 ) 饮 酒 体 育 活 动 少 不 健 康 的 饮 食 结 构 及 肥 胖 ( 中 国 目 前 的 肥 胖 率 是 15 年 前 的 3 倍 )(OECD, 2012b) 与 其 他 新 兴 市 场 国 家 相 比, 中 国 的 慢 病 负 担 较 重, 健 康 结 果 较 差 这 与 卫 生 体 系 应 对 慢 病 的 方 式 密 切 相 关 中 国 当 前 的 卫 生 体 系 倾 向 于 复 杂 的 医 院 服 务 结 果, 很 多 慢 病 病 人 在 病 程 的 后 期 才 去 治 疗 医 保 制 度 对 医 院 治 疗 的 补 偿 更 高, 而 不 是 保 证 在 初 级 医 疗 保 健 服 务 中 进 行 筛 查 使 用 基 本 药 物 此 外, 医 生 数 量 迅 速 增 加, 但 一 些 在 职 医 生 通 常 不 能 完 全 胜 任 其 工 作 基 层 医 疗 机 构 因 为 薪 水 低 职 业 前 景 差, 很 难 吸 引 好 的 医 生 (OECD 2013a) 16

19 随 着 医 疗 保 险 的 快 速 发 展, 需 要 解 决 诸 多 问 题 协 调 各 项 医 保 制 度 目 前, 各 制 度 由 不 同 级 别 的 政 府 分 管, 覆 盖 人 群 福 利 水 平 和 资 金 来 源 也 各 不 相 同 碎 片 化 的 医 保, 再 加 上 户 籍 制 度, 严 重 影 响 了 医 保 制 度 在 外 来 务 工 人 员 中 的 有 效 覆 盖 (OECD, 2012a) 这 类 人 群 的 自 付 费 用 较 高, 且 必 须 回 到 参 保 地 申 请 报 销, 报 销 比 例 低, 耗 时 较 长 医 院 的 组 织 结 构 和 筹 资 也 存 在 很 多 问 题 1997 年 以 来 政 府 一 直 在 促 进 医 疗 体 系 的 重 新 定 位, 从 以 医 院 服 务 为 重 点 变 为 积 极 发 展 社 区 卫 生 服 务 但 最 新 数 据 表 明 仍 有 2/3 的 医 疗 卫 生 支 出 用 于 医 院 服 务 (OECD, 2012a) 虽 然 从 所 有 制 结 构 来 看 医 院 是 公 立 的, 但 其 大 部 分 资 金 都 直 接 来 自 患 者 据 估 算, 政 府 拨 款 仅 占 医 院 运 营 收 入 的 10-25%, 其 余 资 金 主 要 来 自 向 患 者 收 取 的 药 费 和 高 科 技 诊 疗 费 用 当 前 按 服 务 项 目 付 费 的 方 式 扭 曲 了 服 务 供 给, 促 使 供 方 使 用 高 成 本 低 效 率 的 诊 疗 手 段, 导 致 中 国 的 医 院 系 统 效 率 低 下 政 府 已 尝 试 通 过 限 制 医 院 药 品 加 成 来 解 决 这 一 问 题 但 目 前 只 有 基 层 医 疗 机 构 实 施 了 这 一 政 策 而 且 这 一 措 施 也 没 有 解 决 根 本 问 题, 即 政 府 为 医 院 提 供 的 资 金 不 足 以 支 撑 医 院 的 运 行 成 本, 也 就 是 说, 医 院 必 须 通 过 向 患 者 收 费 来 弥 补 这 一 资 金 缺 口 (OECD, 2012a) 另 一 个 挑 战 是 如 何 提 高 平 价 基 本 药 物 的 可 及 性 2008 年 中 国 的 药 费 支 出 占 GDP 的 2.1%, 占 卫 生 总 支 出 的 49%, 而 OECD 国 家 平 均 水 平 分 别 为 1.5% 和 20%(OECD, 2010a 和 OECD, 2011) 随 着 发 病 率 的 变 化 人 口 老 龄 化 医 疗 保 险 不 断 扩 大 制 药 商 越 来 越 重 视 中 国 这 个 全 球 增 速 最 快 的 市 场, 预 计 未 来 药 品 消 费 量 还 会 增 加 因 此, 用 健 全 的 制 度 确 保 药 品 支 出 的 使 用 效 率 是 当 前 的 一 项 重 点 工 作 为 此, 中 国 建 立 了 国 家 基 本 药 物 制 度 为 了 保 证 质 优 价 廉 的 药 品 充 分 可 及, 要 制 定 集 中 采 购 程 序, 在 省 级 进 行 药 品 集 中 采 购 在 这 一 框 架 下, 省 级 政 府 已 经 试 点 了 各 种 招 标 程 序, 评 估 各 种 试 点 的 效 果 有 助 于 判 断 哪 种 方 式 可 以 最 有 效 地 为 老 百 姓 提 供 质 优 价 廉 的 基 本 药 物 集 中 采 购 也 会 改 善 药 品 的 供 给 状 况 (OECD, 2012a) 许 多 OECD 国 家 认 为 发 展 仿 制 药 市 场 可 以 提 高 药 品 支 出 的 使 用 效 率, 因 此 大 部 分 国 家 都 实 施 了 相 关 政 策, 促 进 仿 制 药 的 竞 争 和 替 代 (OECD, 2012b) OECD 成 员 国 和 伙 伴 国 的 主 要 经 验 大 众 媒 体 宣 传 营 养 标 识 及 营 销 限 制 食 品 税 食 品 补 贴 等 具 有 成 本 效 益 的 预 防 性 干 预, 可 以 减 少 慢 病 (Cecchini 等, 2010) 例 如, 通 过 增 加 烟 草 税 强 制 实 行 工 作 场 所 禁 烟 烟 草 产 品 标 识 及 公 众 意 识 宣 传 活 动 可 以 降 低 吸 烟 率 图 4.2 列 出 了 在 新 兴 市 场 国 家 开 展 这 些 干 预 的 成 本 估 算 定 期 监 测 分 析 慢 性 病 的 医 疗 服 务 质 量 指 标 也 有 助 于 减 少 慢 病 要 解 决 引 发 慢 病 的 社 会 因 素, 防 止 这 类 疾 病 进 一 步 发 展, 需 要 政 府 在 不 同 的 政 策 领 域 统 一 行 动, 相 互 协 调 比 如, 教 育 部 和 农 业 部 是 重 要 的 利 益 相 关 者, 可 以 为 卫 生 政 策 提 供 有 力 支 持 根 据 OECD 的 经 验, 中 国 的 医 疗 卫 生 体 系 应 该 更 多 地 通 过 协 作 医 疗 这 种 新 模 式 开 展 慢 病 防 治 工 作, 即 初 级 卫 生 保 健 机 构 的 门 诊 服 务 相 互 协 调, 有 时 也 会 融 入 医 院 专 科 服 务 各 国 实 践 表 明, 一 体 化 的 服 务 提 供 体 系 可 以 在 减 少 病 床 数 量 缩 短 住 院 时 间 的 同 时, 产 生 很 好 的 健 康 结 果 在 这 种 架 构 下, 主 要 位 于 农 村 地 区 的 乡 镇 卫 生 院 可 能 会 发 挥 非 常 重 要 的 作 用 实 际 上,OECD 国 家 的 政 策 目 标 都 是 扩 大 社 区 的 初 级 卫 生 服 务, 尽 量 减 少 医 院 服 务 瑞 典 加 拿 大 和 澳 大 利 亚 都 在 积 极 实 施 相 关 政 策, 扩 大 社 区 医 疗 卫 生 服 务 按 服 务 项 目 付 费 这 种 医 院 支 付 制 度 具 有 推 高 医 疗 卫 生 支 出 的 内 在 动 力, 因 此 大 多 数 OECD 国 家 都 放 弃 了 这 种 制 度, 转 而 采 用 运 用 诊 断 相 关 组 的 按 病 种 付 费, 也 常 常 将 按 病 种 付 费 与 总 额 预 算 相 结 合 17

20 图 4.2. 针 对 慢 病 主 要 风 险 因 素 的 预 防 服 务 包 的 年 人 均 成 本 (2005) USD 印 度 中 国 巴 西 南 非 俄 罗 斯 墨 西 哥 吸 烟 饮 酒 不 健 康 饮 食 体 育 活 动 少 高 血 压 高 血 脂 来 源 : OECD, 2012a 注 : 服 务 包 的 成 本 包 括 应 对 慢 病 主 要 风 险 因 素 的 最 有 效 的 预 防 政 策 ( 联 合 国 最 佳 购 买 UN best buys) 对 中 国 的 部 分 政 策 建 议 促 进 健 康 教 育 提 高 公 众 意 识, 完 善 各 项 预 防 及 早 期 诊 断 措 施, 降 低 慢 病 发 病 率 在 中 国 实 施 综 合 性 预 防 战 略 的 年 人 均 成 本 为 1.72 美 元, 低 于 其 他 中 等 收 入 大 国 继 续 发 展 城 市 社 区 卫 生 服 务 中 心, 确 保 初 级 卫 生 保 健 发 挥 更 大 的 作 用, 尤 其 是 在 防 治 那 些 不 需 要 去 医 院 就 诊 的 慢 病 方 面, 初 级 卫 生 保 健 可 以 大 有 作 为 定 期 监 测 医 疗 服 务 的 质 量 和 成 本, 系 统 收 集 医 疗 服 务 及 医 院 的 业 绩 指 标 ( 如 OECD 的 监 测 指 标 ) 统 一 各 医 保 制 度 的 福 利 水 平, 同 时 通 过 更 广 泛 的 使 用 电 子 健 康 档 案 等 措 施 提 升 管 理 效 率 提 高 医 保 在 流 动 人 口 中 的 覆 盖 率, 将 参 保 与 户 籍 脱 钩 同 时, 确 保 中 央 政 府 在 医 保 基 金 中 承 担 更 大 的 出 资 比 例 医 院 改 革 : 在 医 院 进 行 支 付 制 度 改 革 医 院 通 常 催 使 医 生 过 度 使 用 药 品 及 高 科 技 诊 疗 手 段, 因 为 这 些 处 方 能 给 医 院 产 生 较 大 的 利 润 空 间, 以 弥 补 其 在 其 它 领 域 因 管 制 价 格 而 遭 受 的 损 失 因 此, 医 疗 收 费 应 该 更 好 地 匹 配 生 产 成 本 此 外, 要 给 予 公 立 医 院 更 大 的 人 事 自 主 权, 使 其 能 够 适 应 环 境 的 变 化 要 保 证 服 务 质 量, 就 要 逐 渐 转 变 成 企 业 化 的 管 理 制 度 和 会 计 制 度 在 这 方 面, 如 果 使 用 得 当, 绩 效 指 标 可 以 成 为 有 益 的 工 具 确 保 为 医 生 和 其 他 医 务 工 作 者 提 供 充 足 的 培 训 和 薪 酬, 鼓 励 他 们 选 择 适 合 社 会 需 要 的 职 业 路 径 通 过 改 善 高 效 平 价 药 物 的 可 及 性, 进 一 步 提 高 药 品 使 用 效 率 消 除 诱 发 大 处 方 问 题 的 经 济 激 励, 完 善 药 品 集 中 采 购 程 序 参 考 书 目 Cecchini, M. et al. (2010), Tackling of Unhealthy Diets, Physical Inactivity, and Obesity: Health Effects and Cost-Effectiveness, the Lancet, Vol 376/9754 pp OECD (2010a), OECD Economic Surveys: China, OECD Publishing, Paris. OECD (2010b), OECD Health Policy Studies - Value for Money in Health Spending OECD (2011), Health at a Glance, OECD Publishing, Paris. OECD (2012a), China in Focus: Lessons and Challenges, OECD Publishing, Paris. OECD (2012b), Health at a Glance, Asia-Pacific, OECD Publishing, Paris. 18

21 OECD (2013a), Stepping Up the Pace of Reform and Fostering Greener and More Inclusive Growth in China, OECD Contribution to the 2013 China Development Forum. OECD (2013b), OECD Health Data: How does China Compare with OECD Countries? OECD 在 医 疗 卫 生 改 革 领 域 的 工 作 OECD 通 过 对 卫 生 政 策 进 行 经 济 分 析, 帮 助 各 国 提 高 医 疗 卫 生 系 统 的 效 率 和 价 值 OECD 卫 生 处 的 职 责 是 : 就 如 何 满 足 日 益 增 长 的 高 质 量 卫 生 服 务 需 求 问 题, 为 政 策 制 定 者 提 供 建 议, 为 公 共 私 营 部 门 利 益 相 关 者 及 公 民 提 供 信 息 在 公 共 预 算 极 为 有 限 的 情 况 下, 这 项 工 作 尤 为 重 要 卫 生 处 拥 有 可 靠 的 卫 生 系 统 绩 效 统 计 数 据, 可 以 帮 助 各 国 将 本 国 的 政 策 与 做 得 较 好 的 国 家 进 行 比 较 我 们 也 会 发 现 总 结 成 员 国 和 伙 伴 国 在 以 下 几 个 方 面 的 最 佳 实 践, 包 括 : 加 强 初 级 保 健 和 疾 病 预 防 提 高 医 院 服 务 效 率 对 医 生 和 医 院 采 取 适 当 的 支 付 方 式 确 保 他 们 提 供 高 质 量 的 服 务 使 医 疗 卫 生 服 务 更 好 的 满 足 体 弱 老 人 的 复 杂 需 要 保 证 对 慢 病 特 别 是 癌 症 和 心 血 管 疾 病 提 供 最 佳 的 医 疗 服 务 OECD 通 过 分 享 最 佳 实 践, 鼓 励 各 国 之 间 相 互 学 习, 从 而 帮 助 各 国 更 好 地 设 计 卫 生 政 策, 提 高 生 命 质 量 医 疗 卫 生 改 革 领 域 的 其 他 读 物 OECD (2013), A Good Life in Old Age? Monitoring and Improving Quality in Longterm Care, OECD Publishing, Paris OECD (2010), Obesity and the Economics of Prevention: Fit no Fat, OECD Publishing, Paris OECD (2010), Health Care Systems: Efficiency and Policy Setting, OECD Publishing, Paris OECD (2010), OECD Health Policy Studies: Improving Value in Health Care: Measuring Quality, OECD Publishing, Paris OECD (2008), OECD Health Policy Studies: Pharmaceutical Pricing Policies in a Global Market, OECD Publishing, Paris. 19

22 绿 色 增 长 发 展 现 状 中 国 十 二 五 规 划 中 的 绿 色 发 展 一 章 表 明 了 中 国 决 心 迈 向 更 为 绿 色 的 经 济 绿 色 发 展 主 题 有 六 大 战 略 支 柱 : 气 候 变 化 资 源 节 约 和 管 理 循 环 经 济 环 境 保 护 生 态 保 护 和 修 复 水 利 和 防 灾 减 灾 体 系 除 了 诸 如 能 源 强 度 二 氧 化 硫 和 COD 污 染 物 等 从 十 一 五 计 划 延 续 下 来 的 指 标, 这 些 支 柱 还 要 求 引 入 一 些 新 的 有 约 束 力 的 指 标, 比 如 到 2015 年 单 位 GDP 的 碳 排 放 减 少 17% 到 2015 年 氮 氧 化 物 和 氨 氮 排 放 减 少 10% 中 国 致 力 于 向 绿 色 循 环 低 碳 经 济 转 型, 建 立 着 眼 于 能 效 和 环 保 的 可 持 续 发 展 模 式 实 际 上, 中 国 在 推 动 绿 色 经 济 发 展 方 面 已 经 取 得 了 显 著 的 成 绩, 包 括 提 高 能 效, 以 及 控 制 某 种 形 式 的 污 染 2006 到 2010 年 间, 单 位 GDP 能 耗 下 降 了 19%, 计 划 到 2015 年 进 一 步 减 少 16%( 国 际 能 源 机 构,2012) 然 而, 中 国 的 能 源 强 度 仍 然 高 于 多 数 OECD 国 家 以 及 部 分 其 他 新 兴 经 济 体 ( 图 5.1) 汽 油 价 格 和 电 价 仍 然 受 到 严 格 管 制, 部 分 工 业 用 户 享 受 优 惠 价 格, 不 利 于 鼓 励 节 能 目 前, 政 府 正 在 扩 大 开 发 可 再 生 能 源 与 核 能, 以 期 减 少 对 于 化 石 能 源 的 依 赖 中 国 是 全 球 可 再 生 能 源 领 域 最 大 的 投 资 者,2012 年 投 资 总 计 670 亿 美 元 政 府 计 划 到 2020 年 将 可 再 生 能 源 的 比 例 提 高 至 20% 政 府 推 行 了 推 广 节 能 建 筑 的 措 施, 并 建 立 了 OECD 国 家 业 已 发 展 壮 大 的 绿 色 建 筑 自 愿 认 证 系 统 另 外 还 采 取 了 一 系 列 措 施 减 少 地 方 的 空 气 污 染, 包 括 设 立 定 量 目 标 升 级 设 备 以 及 将 标 准 提 高 到 OECD 国 家 所 施 行 的 水 平 大 气 污 染 物 的 监 测 范 围 也 在 不 断 扩 大, 监 测 结 果 更 加 透 明 (OECD,2013a) 2013 年 6 月, 政 府 宣 布 未 来 五 年 斥 资 2,750 亿 美 元 控 制 排 放, 应 对 空 气 污 染 在 其 五 年 规 划 中, 中 国 也 提 出 希 望 借 助 绿 色 增 长 政 策 创 造 就 业, 减 少 贫 困 ; 这 方 面 的 重 点 是 林 业, 将 其 作 为 可 持 续 应 对 不 断 增 长 的 木 材 需 求 的 一 种 方 式 绿 色 创 新 方 面 也 取 得 了 一 定 的 进 展,2010 年 能 量 产 生 和 效 率 专 利 占 专 利 总 数 的 1.9% 图 5.1. 中 国 的 能 源 强 度 每 单 位 GDP( 美 元 ) 的 公 斤 油 当 量 注 : (1):2011;(2):2010;(3)GDP 以 2005 年 不 变 价 格 ( 该 年 购 买 力 平 价 汇 率 ) 为 准 衡 量, 折 算 成 美 元 来 源 :OECD 与 国 际 能 源 机 构 主 要 挑 战 在 提 供 了 重 要 机 遇 的 同 时, 中 国 的 快 速 城 镇 化 进 程 也 加 剧 了 各 种 环 境 压 力 (OECD, 2013c) 多 数 城 市 的 空 气 质 量 堪 忧, 二 氧 化 硫 二 氧 化 碳 PM 10 和 较 小 颗 粒 物 的 浓 度 数 倍 于 世 界 卫 生 组 织 的 上 限 标 准 ( 图 5.2) 这 导 致 了 城 市 人 口 中 呼 吸 道 疾 病 发 生 率 的 增 加, 尤 其 是 婴 儿 和 其 他 易 感 人 群 根 据 OECD2050 年 环 境 展 望 的 预 测, 到 2050 年, 20

23 全 球 每 年 因 暴 露 在 颗 粒 物 中 而 早 死 的 人 数 将 会 增 加 一 倍 多, 达 到 360 万 人, 大 部 分 死 亡 发 生 在 中 国 和 印 度 城 市 空 气 污 染 对 健 康 的 影 响 也 导 致 了 相 当 大 的 经 济 成 本 5 图 5.2. 大 气 颗 粒 物 浓 度 在 特 定 水 平 以 上 的 城 市 比 重 % 的 城 市 处 于 一 定 的 污 染 级 别 WHO 提 出 的 年 暴 露 门 槛 % 的 城 市 处 于 一 定 的 污 染 级 别 年 均 浓 度 (μg/m 3 ) OECD 除 中 国 以 外 的 上 中 等 收 入 国 家 中 国 对 化 石 燃 料 的 依 赖, 特 别 是 对 最 为 广 泛 可 得 的 燃 料 来 源 -- 煤 的 依 赖, 以 及 不 断 增 长 的 能 源 需 求 对 控 制 大 气 污 染 构 成 了 较 大 的 挑 战 水 污 染 也 受 水 资 源 稀 缺 影 响 进 一 步 加 剧, 中 国 七 大 水 系 中 超 过 40% 的 内 陆 河 流 水 质 不 适 于 人 类 使 用 这 些 压 力 带 来 了 显 著 的 健 康 影 响 和 相 关 成 本, 削 弱 了 人 民 的 福 祉 另 外, 由 于 贫 困 人 口 通 常 受 到 的 影 响 更 大, 通 过 适 当 的 税 收 和 转 移 支 付 制 度 应 对 环 境 关 切 也 可 以 支 持 政 府 降 低 不 公 平 性 的 努 力 目 前 最 亟 待 解 决 的 挑 战 是 推 动 市 场 定 价, 取 消 不 利 于 环 保 的 补 贴, 切 断 污 染 和 其 他 形 式 的 环 境 退 化 与 经 济 增 长 之 间 的 联 系 (OECD,2013a) 同 时, 完 善 法 律 法 规 以 及 不 断 加 剧 的 环 境 和 资 源 局 限 都 需 要 通 过 绿 色 创 新 不 断 升 级 生 产 过 程 (OECD,2013d) 根 据 国 际 和 历 史 标 准 来 看, 制 造 业 在 经 济 中 所 占 份 额 较 高, 表 明 经 济 活 动 更 多 地 集 中 于 资 源 密 集 型 和 高 污 染 的 行 业 能 源 生 产 和 工 业 的 空 气 污 染 排 放 反 映 了 中 国 日 益 增 长 的 能 源 需 求 及 其 供 给 结 构, 电 力 生 产 仍 以 燃 煤 为 主, 而 工 业 也 是 在 锅 炉 和 熔 炉 中 直 接 用 煤 从 环 保 的 角 度 来 看, 转 向 以 服 务 业 为 基 础 的 经 济 是 大 有 裨 益 的 另 外, 尽 管 中 国 的 排 污 收 费 也 有 较 长 历 史, 但 监 管 与 执 法 不 力 等 实 施 问 题 一 直 困 扰 着 污 染 收 费 制 度 排 污 收 费 过 低, 无 法 激 励 企 业 对 减 缓 措 施 进 行 投 资 (OECD,2013a) OECD 工 作 的 主 要 经 验 推 动 绿 色 经 济 发 展 需 要 举 各 方 之 力, 并 采 用 均 衡 的 政 策 方 针 通 常 来 说, 发 展 中 国 家 的 绿 色 增 长 行 动 议 程 都 采 用 三 步 走 的 方 针 首 先, 需 要 对 绿 色 增 长 形 成 共 同 的 愿 景, 绿 色 增 长 相 关 目 标 应 纳 入 国 家 发 展 规 划 和 预 算 其 次, 应 落 实 具 体 着 眼 于 绿 色 增 长 的 政 策, 特 别 是 涉 及 到 投 资 创 新 与 研 发 劳 动 和 技 能 开 发 财 政 结 构 与 监 管, 以 及 气 候 变 化 适 应 与 应 变 力 的 政 策 最 后, 应 开 发 机 构 能 力 和 治 理 能 力, 有 效 实 施 各 种 政 策 改 革 并 对 进 展 状 况 进 行 评 估 (OECD,2013a) 更 加 合 理 地 确 定 能 源 水 资 源 和 其 他 自 然 资 源 的 价 格 有 助 于 提 高 资 源 效 率, 减 少 污 染 定 价 安 排 往 往 受 到 公 平 性 考 虑 的 影 响, 因 此 这 一 领 域 的 改 革 要 能 够 抵 消 可 能 产 生 的 分 布 影 响, 如 将 财 政 收 益 返 还 给 居 民 例 如, 从 绿 色 增 长 的 角 度 为 水 资 源 定 价, 需 要 充 分 了 解 农 民 和 居 民 ( 还 包 括 其 他 水 资 源 使 用 者 ) 对 于 不 同 价 格 信 号 的 反 应 5 颗 粒 物 是 指 悬 浮 在 空 气 中 的 细 小 的 固 体 或 液 体 物 质 21

24 通 过 税 收 或 缴 费 对 污 染 物 定 价, 或 通 过 建 立 排 放 量 交 易 制 度 (ETS) 定 价, 为 实 现 绿 色 增 长 的 政 策 目 标 提 供 了 一 种 经 济 可 行 的 方 式 (OECD,2011) 很 多 国 家 都 建 立 了 成 熟 的 碳 及 其 他 污 染 物 ( 主 要 是 二 氧 化 硫 ) 的 定 价 工 具 (OECD, 2013a) 水 资 源 管 理 可 在 很 多 方 面 推 动 绿 色 增 长 ( 见 OECD, 即 将 出 版,2013e) 有 四 个 机 遇 值 得 特 别 关 注 :1) 完 善 水 资 源 配 置 体 系 ;2) 注 重 开 发 鼓 励 创 新 提 高 用 水 效 率 的 水 资 源 管 理 安 排 ;3) 在 水 资 源 相 关 风 险 充 满 不 确 定 性 且 不 断 加 剧 的 背 景 下, 要 投 资 开 发 能 够 提 高 用 水 安 全 的 环 境 友 好 型 水 资 源 基 础 设 施 ( 湿 地, 洪 泛 区, 小 型 堤 坝, 以 及 地 下 水 补 给 区 ; 在 城 市 环 境 中 : 需 求 管 理, 雨 水 收 集, 可 持 续 城 市 排 水 );4) 让 所 有 人 都 以 能 够 承 担 的 价 格 获 得 供 水 和 卫 生 服 务 市 场 化 改 革 需 要 配 套 有 力 的 环 境 标 准 和 完 善 的 城 市 规 划 国 际 证 据 表 明, 规 划 得 当 的 紧 凑 型 城 市 具 有 诸 多 环 境 优 势, 例 如 能 效 更 高, 土 地 资 源 使 用 更 加 合 理, 以 及 交 通 运 输 造 成 的 污 染 较 少 (OECD,2012) 绿 色 投 资 政 策 的 一 体 化 方 针 可 帮 助 政 府 创 造 有 利 的 环 境, 带 动 并 扩 大 实 现 绿 色 增 长 目 标 所 需 的 私 营 部 门 投 资 例 如, 设 计 合 理 的 水 权 可 刺 激 灌 溉 部 门 投 资 于 节 水 技 术, 将 节 约 下 的 水 资 源 用 于 其 他 用 途 与 基 础 设 施 一 样, 创 新 也 是 向 低 碳 资 源 节 约 型 经 济 转 型 过 程 的 重 要 因 素 绿 色 创 新 需 要 采 用 系 统 化 的 方 法, 因 为 系 统 各 个 方 面 同 时 创 新 比 针 对 某 项 技 术 的 创 新 更 有 效 益 水 资 源 相 关 创 新 可 来 自 于 专 项 政 策, 也 可 源 于 设 计 得 当 的 配 置 制 度 ; 这 方 面 有 很 多 国 际 经 验 可 资 借 鉴 劳 动 与 技 能 开 发 政 策 可 支 持 实 现 绿 色 增 长 目 标, 这 项 政 策 能 够 帮 助 工 人 由 从 事 破 坏 自 然 资 产 的 活 动 顺 利 过 渡 到 可 持 续 管 理 自 然 资 产 的 活 动, 从 而 提 高 生 产 力, 创 造 就 业, 带 动 发 展 对 中 国 的 部 分 政 策 建 议 进 一 步 提 高 能 源 水 资 源 和 其 他 自 然 资 源 的 使 用 效 率 : 提 高 汽 油 和 其 他 石 油 产 品 的 消 费 税 率, 将 与 温 室 气 体 排 放 和 污 染 有 关 的 负 面 外 部 效 应 计 入 终 端 用 户 价 格 推 进 改 革, 放 松 价 格 管 制, 允 许 国 际 原 油 价 格 变 化 完 整 地 传 递 到 国 内 油 价 市 场 化 天 然 气 定 价 试 点 项 目 结 束 后, 将 相 关 安 排 推 广 至 全 国 范 围, 实 现 煤 炭 的 完 全 市 场 定 价 推 行 电 力 部 门 价 格 改 革, 更 加 合 理 地 反 映 成 本 避 免 针 对 部 分 工 业 用 户 实 行 优 惠 电 价 对 于 灌 溉 和 家 庭 用 水, 评 估 用 户 对 不 同 价 格 结 构 和 水 平 的 反 应 设 计 有 针 对 性 的 配 套 措 施, 推 动 顺 利 转 型, 解 决 可 负 担 性 问 题 加 强 污 染 的 价 格 信 号 : 确 保 有 效 实 施 二 氧 化 碳 排 放 试 点 交 易 制 度, 在 此 基 础 上 制 定 统 一 的 国 家 碳 定 价 方 针, 抑 或 建 立 国 家 排 放 交 易 制 度, 抑 或 推 行 碳 税 推 行 措 施, 减 少 机 动 车 污 染 排 放, 包 括 征 收 运 输 燃 料 税, 将 车 船 税 与 其 环 保 性 能 挂 钩, 并 征 收 拥 堵 费 ( 而 非 限 制 发 放 牌 照 ) 为 可 再 生 能 源 投 资 提 供 适 当 的 支 持 : 解 决 风 能 和 太 阳 能 供 给 瓶 颈, 继 续 推 动 完 善 的 投 资 协 调 与 电 网 接 入, 同 时 扩 展 可 持 续 投 资 和 融 资 平 台 这 需 要 清 洁 技 术 方 面 的 持 续 的 研 发 支 持, 以 及 适 当 的 框 架 条 件 以 引 入 更 加 绿 色 高 效 的 基 础 设 施, 支 持 绿 色 增 长 和 可 持 续 发 展 提 高 环 境 标 准, 加 强 执 法 与 落 实 : 将 大 城 市 的 高 标 准 向 全 国 推 广, 进 而 继 续 提 高 机 动 车 和 燃 料 国 家 标 准, 特 别 是 含 硫 量 标 准 针 对 更 大 范 围 的 环 境 目 标 设 定 具 体 指 标, 包 括 更 多 的 空 气 和 水 污 染 物 继 续 确 保 省 市 地 方 政 府 对 实 现 环 境 目 标 负 有 责 任 改 进 针 对 所 有 主 要 污 染 物 包 括 颗 粒 物 二 氧 化 碳 和 其 他 温 室 气 体 的 国 家 数 据 收 集 和 发 布 通 过 系 列 措 施 强 化 核 能 安 全, 包 括 面 对 不 断 增 长 的 核 能 投 资 加 强 监 管 能 力, 升 级 监 管 框 架 确 保 更 加 明 确 的 问 责, 以 及 确 保 监 管 部 门 有 渠 道 向 最 高 级 别 政 府 报 告 评 估 水 资 源 配 置 制 度, 包 括 根 据 发 展 战 略 配 置 水 资 源 以 及 刺 激 创 新 与 投 资 的 能 力 OECD 收 集 的 国 际 经 验 可 资 借 鉴 22

25 协 调 参 与 政 策 制 定 的 各 个 部 委 公 共 机 构 以 及 各 级 政 府 之 间 的 行 动, 解 决 环 境 政 策 和 法 律 在 省 级 与 地 方 层 面 执 法 尺 度 不 一 的 问 题 要 特 别 重 视 城 市 水 资 源 管 理, 因 为 水 资 源 管 理 跨 越 行 政 管 理 边 界, 涉 及 诸 多 部 门 政 策 作 为 让 中 国 经 济 结 构 重 新 恢 复 均 衡 状 态 的 大 范 围 改 革 的 一 项 内 容, 中 期 来 看 要 壮 大 劳 动 密 集 型 的 服 务 业 以 增 加 在 污 染 少 能 耗 低 的 部 门 的 就 业, 而 此 类 计 划 的 收 益 也 会 高 于 成 本 参 考 书 目 OECD (2011), Towards Green Growth, OECD Publishing, Paris. IEA (2012), CO 2 Emissions from Fuel Combustion, IEA, Paris. OECD (2012), Compact City Policies: A Comparative Assessment, OECD Publishing, Paris. OECD (2013a), OECD Economic Surveys: China, OECD Publishing, Paris. OECD (2013b), Putting Green Growth at the Heart of Development, OECD Publishing, Paris. OECD (2013c), Urbanisation and Green Growth in China, OECD Regional Development Working Paper, 2013/07, OECD Publishing, Paris. OECD (2013d), Stepping Up the Pace of Reform and Fostering Greener and More Inclusive Growth in China, OECD Contribution to the 2013 China Development Forum. OECD (forthcoming 2013e), Managing Water for Green Growth, OECD Publishing, Paris. OECD 在 绿 色 增 长 领 域 的 工 作 在 2009 年 6 月 召 开 的 OECD 部 长 级 理 事 会 会 议 上, 各 国 部 长 要 求 OECD 制 定 绿 色 增 长 战 略 为 支 持 绿 色 增 长 全 球 议 程,OECD 于 2011 年 5 月 向 各 国 部 长 介 绍 了 绿 色 增 长 的 政 策 框 架 实 现 绿 色 增 长 (OECD,2011) 和 实 现 绿 色 增 长 的 工 具 (OECD,2011) 为 发 达 和 发 展 中 国 家 政 府 提 供 了 一 个 把 握 机 遇 的 实 用 框 架, 让 经 济 和 环 境 协 同 增 效 OECD 正 在 将 绿 色 增 长 纳 入 国 家 和 多 边 的 政 策 监 测 活 动, 以 及 涵 盖 重 点 领 域 的 部 门 性 或 主 题 性 工 作, 例 如 能 源 ( 与 国 际 能 源 机 构 合 作 ) 粮 食 与 农 业 创 新 绿 色 投 资 绿 色 工 业 就 业 生 物 多 样 性 水 资 源 和 农 村 发 展 由 于 严 格 的 监 测 与 评 估 框 架 对 于 绿 色 增 长 主 流 化 非 常 重 要, 因 此 我 们 的 工 作 也 集 中 在 推 动 测 量 议 程, 包 括 开 发 新 指 标 和 改 进 指 标 的 计 算 方 法 分 析 性 工 作 的 重 点 是 推 动 多 要 素 生 产 力 绿 色 发 展 的 措 施 自 然 资 源 使 用 指 数 以 及 影 子 价 格 捷 克 丹 麦 德 国 韩 国 荷 兰 以 及 斯 洛 伐 克 等 国 已 经 采 用 并 调 整 了 OECD 的 绿 色 增 长 测 量 框 架, 与 其 他 发 展 中 国 家 和 转 型 国 家 的 合 作 也 正 在 进 行 当 中 绿 色 增 长 指 标 数 据 库 汇 集 了 测 算 OECD 绿 色 增 长 指 标 所 需 的 各 种 数 据, 并 包 含 了 可 用 于 支 持 经 济 与 环 境 政 策 分 析 的 部 分 指 标, 以 此 来 监 测 绿 色 增 长 方 面 的 进 展 绿 色 增 长 领 域 的 其 他 读 物 OECD (2011), Tools for Delivering Green Growth, OECD Publishing, Paris. OECD (2013), Green Growth in Cities, OECD Publishing, Paris. OECD (2013), Taxing Energy Use: A Graphical Analysis, OECD Publishing. OECD (2013), Inventory of Estimated Budgetary Support and Tax Expenditures for Fossil Fuels 2013, OECD Publishing. OECD (2013), What Have We Learned from Attempts to Introduce Green-Growth Policies?, OECD Green Growth Papers, No. 2013/02, OECD Publishing. OECD (2013), Domestic Incentive Measures for Renewable Energy With Possible Trade Implications, OECD Trade and Environment Working Papers, No. 2013/01, OECD Publishing, Paris. 23

26 OECD (2013), Mobilising Private Investment in Sustainable Transport: The Case of Land-Based Passenger Transport Infrastructure, OECD Environment Working Papers, No. 56, OECD Publishing. OECD (2013), Effectiveness of Policies and Strategies to Increase the Capacity Utilisation of Intermittent Renewable Power Plants, OECD Environment Working Papers, No. 57, OECD Publishing. OECD (2013), Reforms for a Cleaner, Healthier Environment in China, OECD Economics Department Working Papers, No. 1045, OECD Publishing. 24

27 气 候 变 化 发 展 现 状 中 国 的 政 策 重 点 之 一 即 是 应 对 气 候 变 化 对 人 民 福 祉 的 不 利 影 响 十 二 五 规 划 ( ) 重 点 提 及 了 气 候 变 化, 并 将 气 候 变 化 应 对 措 施 纳 入 了 经 济 和 社 会 发 展 中 长 期 规 划 十 二 五 规 划 中 提 出 了 一 系 列 约 束 性 目 标 : 单 位 GDP 能 耗 下 降 16%, 单 位 GDP 二 氧 化 碳 排 放 量 减 少 17%, 非 化 石 能 源 消 费 在 一 次 能 源 结 构 中 的 比 重 提 高 到 11.4% 十 二 五 规 划 确 立 了 中 国 应 对 气 候 变 化 的 目 标 任 务 和 政 策 导 向, 并 明 确 了 重 点 任 务, 包 括 控 制 温 室 气 体 排 放 适 应 气 候 变 化 以 及 加 强 国 际 合 作 近 年 来 采 取 的 各 种 减 缓 和 适 应 措 施 已 经 控 制 了 某 些 形 式 的 污 染, 带 动 了 能 效 提 高 随 着 价 格 放 开, 国 内 能 源 价 格 逐 步 与 国 际 接 轨 二 十 一 世 纪 头 一 个 十 年 中 期 以 来 煤 价 的 变 化 趋 势 尤 为 明 显, 政 府 允 许 国 内 价 格 比 照 国 际 价 格 大 幅 蹿 升 可 再 生 能 源 投 资 突 飞 猛 进, 在 这 一 领 域 中 国 已 与 美 国 并 处 世 界 前 列 风 能 装 机 容 量 从 本 世 纪 初 的 几 乎 零 起 点 跃 升 至 世 界 最 大 光 伏 和 其 他 太 阳 能 也 发 展 迅 猛, 截 至 2009 年 中 国 的 产 能 已 经 占 到 全 球 一 半 政 府 提 出 到 2020 年 将 有 20% 的 能 源 来 自 可 再 生 来 源 在 非 附 件 一 国 家 中, 中 国 在 制 定 规 划 建 立 温 室 气 体 排 放 交 易 市 场 方 面 是 领 导 者 之 一 7 个 碳 交 易 试 点 计 划 将 于 2013 年 启 动, 首 个 计 划 已 于 近 期 在 深 圳 实 施 ; 北 京 上 海 广 东 天 津 重 庆 和 湖 北 将 会 陆 续 实 施 这 7 个 计 划 总 计 管 理 8-10 亿 吨 的 排 放 量, 接 近 欧 洲 总 量 控 制 与 交 易 计 划 的 一 半 在 交 通 运 输 领 域, 中 国 的 机 动 车 保 有 量 对 照 国 际 标 准 处 于 较 低 水 平, 但 近 年 来 增 长 迅 速 政 府 已 采 取 措 施 控 制 机 动 车 能 耗 以 及 相 关 的 污 染 排 放 政 府 还 决 定 在 市 一 级 推 行 相 关 政 策 例 如, 政 府 计 划 建 设 一 批 低 碳 试 点 城 市, 现 已 成 为 中 国 推 进 城 镇 化 发 展 的 一 项 重 点 自 2010 年 起, 政 府 决 定 创 建 低 碳 试 点 省 市, 一 期 包 括 5 省 8 市, 二 期 包 括 1 省 28 市 气 候 变 化 适 应 也 是 一 个 重 点 中 国 已 经 受 到 气 候 多 变 的 影 响, 而 这 脆 弱 性 将 随 着 气 候 变 化 增 加 是 最 易 受 气 候 变 化 影 响 的 国 家 之 一 2011 年 起, 中 国 遭 受 了 多 起 极 端 天 气 和 气 候 灾 害 ( 干 旱 冰 冻 洪 涝 ) 这 些 灾 害 严 重 影 响 了 中 国 的 经 济 和 社 会 发 展, 造 成 了 高 代 价 的 人 身 和 财 产 损 失 中 国 正 在 制 定 一 系 列 的 部 门 性 措 施 以 降 低 当 前 及 未 来 面 对 气 候 变 化 的 脆 弱 程 度 譬 如, 为 了 应 对 荒 漠 化 和 洪 涝 灾 害 的 环 境 风 险, 政 府 启 动 了 一 系 列 大 规 模 的 植 树 造 林 项 目 ( 规 模 为 全 球 之 最 ) 主 要 挑 战 尽 管 近 年 来 已 在 一 定 程 度 上 与 GDP 增 长 脱 钩, 但 中 国 的 二 氧 化 碳 排 放 量 仍 在 不 断 增 加 中 国 正 处 在 城 镇 化 快 速 推 进 的 阶 段, 这 一 趋 势 可 能 持 续 到 2030 年 甚 至 更 久 自 上 世 纪 七 十 年 代 中 期 起, 城 镇 人 口 翻 了 三 番, 从 1980 年 的 2 亿 左 右 激 增 至 2010 年 的 近 6.9 亿 随 着 中 国 的 收 入 水 平 逐 步 提 升, 预 计 城 镇 化 水 平 将 进 一 步 提 高, 给 温 室 气 体 排 放 带 来 更 大 的 压 力 收 入 水 平 提 高 和 公 共 交 通 基 础 设 施 有 限 导 致 家 庭 机 动 车 保 有 量 激 增, 自 行 车 使 用 比 率 下 降, 造 成 城 市 市 中 心 严 重 的 交 通 拥 堵, 温 室 气 体 排 放 量 增 加 (Ang & Marchal 2013;OECD,2013b) 另 外, 尽 管 中 国 的 排 污 收 费 也 有 较 长 历 史, 但 监 管 与 执 法 不 力 等 实 施 问 题 一 直 困 扰 着 污 染 收 费 制 度 排 污 收 费 过 低, 无 法 激 励 企 业 对 减 缓 措 施 进 行 投 资 7 个 省 市 新 近 建 立 的 二 氧 化 碳 排 放 试 点 交 易 制 度 也 面 临 着 诸 多 行 政 管 理 方 面 的 挑 战 例 如, 由 于 不 同 制 度 之 间 无 法 进 行 交 易, 政 府 就 难 以 识 别 在 未 来 推 动 建 立 统 一 的 国 家 制 度 方 面 可 能 遇 到 的 问 题 (OECD,2013a) 与 煤 炭 和 石 油 部 门 的 发 展 相 比,2000 年 之 后 天 然 气 定 价 和 电 力 部 门 改 革 的 进 展 举 步 维 艰 相 较 于 很 多 OECD 国 家, 中 国 工 业 用 户 的 平 均 电 价 差 异 不 大, 但 家 庭 用 电 价 格 则 低 出 很 多 ( 图 6.1) 在 定 价 体 制 改 革 的 过 程 中, 分 布 影 响 尤 为 重 要, 应 予 以 解 决 十 25

28 二 五 规 划 强 调 要 将 市 场 机 制 作 为 防 控 污 染 的 一 种 工 具, 并 将 碳 定 价 作 为 长 期 战 略 的 一 项 内 容, 以 减 缓 温 室 气 体 排 放, 履 行 国 际 气 候 变 化 义 务 图 6.1. 国 际 上 的 家 庭 和 工 业 用 电 价 格 (2011) 美 元 / 兆 瓦 时 美 元 / 兆 瓦 时 中 国 墨 西 哥 加 拿 大 美 国 爱 沙 尼 亚 以 色 列 希 腊 法 国 芬 兰 挪 威 波 兰 瑞 士 新 西 兰 土 耳 其 英 国 斯 洛 文 尼 亚 捷 克 智 利 斯 洛 伐 克 葡 萄 牙 卢 森 堡 瑞 典 匈 牙 利 荷 兰 比 利 时 日 本 爱 尔 兰 西 班 牙 意 大 利 德 国 丹 麦 0 家 庭 工 业 来 源 : 国 际 能 源 机 构 OECD 工 作 的 主 要 经 验 设 定 明 确 可 信 严 格 以 及 覆 盖 各 个 经 济 领 域 的 温 室 气 体 减 缓 目 标, 引 导 政 策 和 投 资 决 策 所 有 主 要 排 放 源 行 业 和 国 家 的 共 同 参 与 有 助 于 降 低 减 缓 成 本, 更 好 地 解 决 潜 在 的 泄 露 和 竞 争 力 关 切 (OECD,2012) 使 用 排 放 交 易 制 度 或 碳 税 等 市 场 化 工 具 确 定 碳 价 格 这 些 措 施 可 为 创 新 与 技 术 变 革 带 来 生 机 勃 勃 的 推 动 力 量, 并 驱 动 私 营 资 本 投 向 低 碳 气 候 适 应 性 的 领 域 这 些 工 具 也 可 创 造 收 入, 缓 解 政 府 的 预 算 吃 紧, 且 可 以 提 供 新 的 公 共 资 金 来 源 ( 比 如 拍 卖 排 放 量 交 易 制 度 的 限 量 )(OECD,2012) 改 革 化 石 燃 料 支 持 政 策, 控 制 温 室 气 体 排 放, 鼓 励 提 高 能 效 和 可 再 生 能 源 的 使 用, 同 时 增 加 气 候 行 动 方 面 的 公 共 资 金 ; 化 石 燃 料 补 贴 改 革 也 应 逐 步 推 进, 同 时 要 通 过 适 当 的 措 施 审 慎 解 决 对 居 民 家 庭 产 生 的 分 布 影 响 加 强 创 新, 支 持 能 够 大 幅 降 低 减 缓 成 本 的 新 清 洁 技 术 例 如, 新 兴 技 术 比 如 来 自 废 弃 生 物 质 或 与 碳 捕 集 和 封 存 (CCS) 结 合 在 一 起 的 生 物 能 源 -- 可 从 大 气 中 吸 碳 这 些 技 术 的 商 业 化 应 用 以 及 新 技 术 的 探 索 都 要 求 有 明 确 设 定 的 碳 价 格, 重 点 突 出 的 政 府 供 资 研 发 活 动, 以 及 减 少 财 务 风 险 的 政 策 (OECD,2012) 碳 定 价 和 创 新 支 持 不 足 以 确 保 各 类 能 效 措 施 得 到 推 行 或 能 够 获 得 ; 除 此 之 外, 还 需 要 有 的 放 矢 的 监 管 措 施 ( 如 燃 料 汽 车 和 建 筑 能 效 标 准 ) 如 设 计 得 当, 能 够 克 服 市 场 阻 力, 避 免 与 市 场 化 工 具 的 重 合, 这 些 措 施 就 可 加 速 清 洁 技 术 的 采 纳 鼓 励 创 新 有 效 降 低 排 放 成 本 政 策 工 具 组 合 ( 比 如 监 管 市 场 化 以 及 其 他 的 自 愿 / 信 息 工 具 ) 对 社 会 福 利 环 境 效 果 以 及 经 济 效 率 的 净 影 响 应 定 期 进 行 评 估 (OECD,2012) 制 定 国 家 级 适 应 战 略 气 候 变 化 的 影 响 波 及 所 有 部 门 行 业, 加 剧 现 有 的 压 力 同 时 诱 发 新 的 挑 战 国 家 级 适 应 战 略 可 促 进 各 部 门 间 的 行 动, 并 协 调 解 决 跨 部 门 的 挑 战 (Mullan et al, 2013) 26

29 对 中 国 的 部 分 政 策 建 议 加 强 碳 价 格 信 号 : 中 国 在 建 立 试 点 排 放 交 易 系 统 方 面 的 努 力 值 得 称 道 应 鼓 励 这 些 机 制 得 到 有 效 落 实, 并 接 受 定 期 的 评 价 和 评 估 各 方 吸 取 的 经 验 教 训 应 纳 入 国 家 碳 定 价 的 过 程 通 过 能 源 定 价 提 高 能 效 : 提 高 汽 油 和 其 他 石 油 产 品 的 消 费 税 率, 将 与 温 室 气 体 排 放 和 污 染 有 关 的 负 面 外 部 效 应 计 入 终 端 用 户 价 格 推 进 改 革, 放 松 价 格 管 制, 允 许 国 际 原 油 价 格 变 化 完 整 地 传 导 到 国 内 油 价 市 场 化 天 然 气 定 价 试 点 项 目 结 束 后, 将 相 关 安 排 推 广 至 全 国 范 围, 实 现 煤 炭 的 完 全 市 场 定 价 改 革 发 电 行 业 价 格, 以 期 更 好 地 反 映 包 括 碳 价 格 和 其 他 污 染 收 费 在 内 的 成 本 ; 这 一 点 对 于 在 国 家 层 面 成 功 推 行 排 放 量 交 易 非 常 重 要 避 免 针 对 部 分 工 业 用 户 实 行 优 惠 电 价 试 验 输 电 与 配 电 分 离, 逐 步 放 松 价 格 管 制 (OECD,2013c) 在 此 过 程 中 要 注 意 分 布 影 响, 并 酌 情 为 贫 困 家 庭 提 供 支 持, 通 过 低 保 或 直 接 转 移 等 形 式 为 其 提 供 经 济 援 助 在 农 村 地 区 继 续 鼓 励 地 方 水 市 场 的 建 立 提 高 环 境 标 准, 加 强 执 法 与 落 实 : 将 大 城 市 的 高 标 准 向 全 国 推 广, 进 而 继 续 提 高 机 动 车 和 燃 料 国 家 标 准, 包 括 温 室 气 体 排 放 水 平 根 据 技 术 进 步 和 国 际 最 佳 做 法, 逐 步 引 入 更 加 严 格 的 机 动 车 标 准 淘 汰 低 效 落 后 技 术, 如 小 型 低 效 的 燃 煤 发 电 站 使 用 的 技 术 改 进 针 对 所 有 主 要 污 染 物 包 括 二 氧 化 碳 和 其 他 温 室 气 体 的 国 家 数 据 的 收 集 和 发 布 为 可 再 生 能 源 投 资 提 供 适 当 的 支 持 : 根 据 碳 减 排 和 其 他 环 境 目 标 继 续 为 可 再 生 能 源 开 发 提 供 激 励 机 制 ( 如 通 过 优 惠 税 费 ), 直 到 建 立 起 有 效 的 国 家 二 氧 化 碳 定 价 制 度, 且 排 污 收 费 制 度 得 以 加 强 解 决 与 风 能 和 太 阳 能 相 关 的 供 给 瓶 颈 和 入 网 问 题, 继 续 推 动 完 善 的 投 资 协 调 与 电 网 接 入 建 立 一 个 有 利 于 私 营 部 门 投 资 于 低 碳 运 输 业 的 政 策 框 架 制 定 长 期 目 标, 理 顺 各 级 政 府 之 内 与 之 间 的 政 策 目 标 推 行 政 策 改 革, 鼓 励 私 营 部 门 投 资, 强 化 市 场 激 励 建 立 地 方 层 面 的 创 新 金 融 机 制, 为 公 共 交 通 运 输 系 统 提 供 资 金 ( 绿 色 债 券 ) 利 用 并 不 断 扩 增 各 种 资 源, 提 高 私 人 投 资 的 社 会 回 报 ( 如 培 训 与 研 发 ) 确 定 有 利 于 推 动 绿 色 商 业 和 消 费 者 行 为 的 做 法, 如 信 息 与 教 育 政 策 进 一 步 推 广 适 应 政 策, 确 保 政 策 的 效 率 和 效 果, 包 括 采 取 基 于 生 态 系 统 的 适 应 措 施 参 考 书 目 Ang, G. and V. Marchal (2013), "Mobilising Private Investment in Sustainable Transport: The Case of Land-Based Passenger Transport Infrastructure", OECD Environment Working Papers, No. 56, OECD Publishing. IEA (2012), CO 2 Emissions from Fuel Combustion, IEA, Paris. Mullan et al (2013). National Adaptation Planning: Lessons from OECD Countries, OECD Environment Working Papers, No. 54, OECD Publishing. OECD (2012), Environmental Outlook to 2050: The Consequences of Inaction, OECD Publishing, Paris. OECD (2013a), OECD Economic Surveys: China, OECD Publishing, Paris. OECD (2013b), Urbanisation and Green Growth in China, OECD Regional Development Working Paper, 2013/07, OECD Publishing, Paris. OECD (2013c) Policy Guidance for Investments in Clean Energy Infrastructure, OECD Publishing, Paris 27

30 OECD 在 气 候 变 化 领 域 的 工 作 OECD 自 上 世 纪 八 十 年 代 起 就 开 始 着 眼 于 气 候 变 化 经 济 学 和 政 策 OECD 与 各 国 政 府 密 切 配 合, 支 持 政 府 : 制 定 并 实 施 旨 在 减 少 温 室 气 体 排 放 的 最 低 成 本 政 策, 限 制 气 候 变 化 的 影 响 ; 将 气 候 变 化 适 应 纳 入 各 个 相 关 部 门 和 政 策 领 域 ; 推 广 良 好 实 践, 让 公 共 和 私 有 资 金 更 加 有 效 地 支 持 气 候 友 好 型 投 资, 包 括 机 构 投 资 者 主 要 的 工 作 领 域 包 括 碳 市 场 ; 气 候 融 资 ; 监 督 报 告 与 核 查 ; 适 应 ; 城 市 ; 以 及 气 候 与 发 展 欲 进 一 步 了 解 OECD 在 气 候 变 化 方 面 的 工 作, 请 参 考 : 气 候 变 化 领 域 的 其 他 读 物 Agrawala et al, (2011) Private Sector Engagement in Adaptation to Climate Change: Approaches to Managing Climate Risks Corfee-Morlot et al. (2012), Towards a Green Investment Policy Framework: the Case of Low-Carbon, Climate-Resilient Infrastructure, Environment Directorate Working Papers, n 48, OECD Publishing, Paris OECD (2012), Energy and Climate Policy: Bending the Technological Trajectory OECD (2012), The Role of Institutional Investors in Financing Clean Energy OECD (2013), Putting Green Growth at the Heart of Development, OECD Publishing, Paris. OECD (2013), Effective Carbon Prices OECD (2013), Policy Guidance for Investment in Clean Energy Infrastructure 28