第一章 行政法概論 1 第一章 行政法概論 重點整理 第一節 行政之概念 行政之意義 : 行政是國家統治權作用的一種, 係由實質公行政主體以實現公益為目的, 就其職權範圍內有關組織與業務事項, 依法所作各種效果 性質與形式, 並受監督的公務處理行為 行政之特徵 : 行政是廣泛 多樣 複雜且不斷形成社會生活的國家作用 - 形成性與整體性 : 行政旨在處理公共事務, 形成社會生活, 從而實現國家目的, 故其任務繁雜, 且具有多樣功能 行政必須把握國家的一體性, 且不斷向未來形成, 有延續性的社會形成過程 行政是追求利益的國家作用 : 行政作用的發動與實施, 除應遵守法律規範外, 尚須衡酌行政目的, 以公益為取向, 作通盤的考量 公益內涵具有多義性與變動性, 因此, 在民主法治國家中, 通常先由立法者以法律作抽象的衡量與會設定, 再由行政機關透過命令的訂定或具體決定的作成, 予以實現 行政是積極主動的國家作用 : 行政往往必須積極介入社會 經濟 文化 教育 交通等關係人民生活的領域 故行政行為以職權進行為原則 行政應受法的支配 - 合法性與合目的性之兼顧 : 為實現社會的公共利益, 完成行政任務, 自應許行政依個別具體情況, 採行各種不同的行政作用, 惟仍應在法所容許的範圍內, 受到法的拘束
2 新編行政法精粹 行政的運作應注重配合及溝通 : 行政具有一體性, 其運作方式力求相互配合, 以完成行政任務, 即其組織構造除具有上下隸屬層層節制, 並有水平各部會之分工, 故須相互溝通 協調, 就職務之履行提供必要之協助 行政係作成具體決定的國家作用 : 行政作用的實施, 通常是對於個別事件, 而其運作的結果則多以具體的決定呈現, 故以行政處分或行政契約為之 行政之種類 : 在現代國家中, 由於行政權呈現不斷擴充的趨勢, 行政的內容日益複雜, 所以行政的種類逐漸增多, 學者對行政的分類標準目前尚不一致, 茲擇要列述如下 : 以行政行為的態樣加以區分 : 99 高考 99 升官等 100 一般警三 100 一般警四 公權力行政 ( 高權行政 ): 公權力行政也稱為高權行政, 是指國家居於統治主體的地位, 行使公權力所從事的行政行為 公權力行政非常廣泛, 凡是人民與國家或人民與地方自治團體間之權利義務關係事項, 均屬公權力行政之對象, 所使用之行政作用方式包括命令 行政處分 行政契約 ( 公法契約 ) 或地方自治規章等 其類別包括下列各種 : 干預行政 稅捐行政 計畫行政 給付行政 需求行政 私經濟行政 ( 國庫行政 ): 私經濟行政也稱為國庫行政, 是指國家處於與私人相當之法律地位, 並在私法支配下所為之各種行為 其類別包括下列各種 : 97 升官等 100 一般警四 101 一般警四 為達成行政上之任務, 所採取之私法型態的行為 以私法組織型態或特設機構方式所從事之營利行為 私法型態之行政補助行為
第二章 行政組織法 27 第二章 行政組織法 重點整理 第一節 行政組織體 行政組織體之意義 : 國家為表達其意思, 發揮其功能, 須有完整之組織體, 始能逐步實踐, 福國利民 行政組織體者, 不論其是否具備法律人格, 是以何種組織型態, 只要其係依據公法所設立為達成行政目的兼受國家監督之組織體皆屬之 其一般可類分為 : 國家及地方自治團體, 而以行政機關為對外之代表 公法團體, 包括社團與財團 營造物 公營事業 行政組織體之型態 : 行政機關 : 行政機關之意義 : 行政程序法第 2 條第 2 項規定 : 本法所稱行政機關, 係指代表國家 地方自治團體或其他行政主體表示意思, 從事公共事務, 具有單獨法定地位之組織 此外, 受委託行使公權力之民間團體或個人, 於行使受委託之公權力時, 視同行政機關 ( 同條第 3 項 ) 內部單位之意義 : 基於業務分工, 行政機關之內部通常均劃分為若干
28 新編行政法精粹 小規模之分支組織, 稱為內部單位 行政機關與內部單位之區分標準如下 : 98 一般警三 有無單獨之組織法規 : 所謂組織法規包括組織法 組織條例 組織通則或規程, 例外者亦有以組織編制表 ( 如各級警察機關 ) 代替組織規程之情形 有無獨立之編制及預算 : 有獨立之編制及預算者, 通常均設有人事及會計 ( 或主計 ) 單位 有無印信 : 指依印信條例頒發之大印或關防而言 三項標準皆具備之組織體為機關, 否則屬於內部單位 二者區別之實益 : 行政機關依行政程序法第 2 條第 2 項規定得為行政處分, 行政單位並無作成行政處分之權能 惟實務上基於分層負責及增進效率之原因, 授權以單位或單位主管之名義對外發文, 如具備行政處分之必要條件, 判例一向視單位之意思表示為其隸屬機關之行政處分, 俾相對人有提起行政救濟之機會 行政法人 : 98 基警四 行政法人之意義 : 行政法人即在國家 地方自治團體以外, 創設具公法性質的法人, 性質上為行政組織之延伸 但不採財團法人及社團法人之區分, 亦不創設營造物法人之類型 行政法人之設置條件 : 國家之公共任務不具強制性 適合積極採行企業化經營措施, 而無由國家親自執行之必要者 國家之公共任務有去政治化之強烈需求, 不宜由國家親自執行者 國家之公共任務基於兩岸或外交關係之特別考量不適合民營化者 國家之公共任務適合民營化, 但因無法自給自足或其他因素, 基於過渡階段之考量者 行政法人之法律依據 : 中央行政機關組織基準法第 37 條規定 : 為執行特定公共事務, 於國家及地方自治團體以外, 得設具公法性質之行政法人, 其設立 組織 營運 職能 監督 人員進用及其現職人員隨同移轉前 後之安置措施及權益保障等, 應另以法律定之 因此設置行政法人應制定行政法人設置基準或通則性法律作為行政法人之一般性規範依據, 性質特殊者並得制定個別組織法律, 如行政法
第四章 公務員法 51 第四章 公務員法 重點整理 第一節 公務員之概念 公務員概念 : 公務員須經任用程序 : 任命為公務員關係發生之原因 公務員係與國家或地方自治團體發生公法上之職務關係 : 公務員所執行者為職務, 並非經濟性質之工作, 其任職之目的亦非為換取酬勞, 而係取得與身分相當之生活照顧 公務員須負忠實之義務 : 所謂忠實義務係指公務員於履行國家 ( 包括地方自治團體 ) 所賦予之職責時, 應盡其所能, 採取一切有利於國家之行為, 而避免一切於國家不利之行為 法律上之公務員概念 : 最廣義之公務人員 : 國家賠償法第 2 條第 1 項規定 : 本法所稱公務員者, 謂依法令從事於公務之人員 係現行法規中最為廣義之公務員定義 100 一般警四 廣義之公務人員 : 公務員服務法第 24 條 : 本法於受有俸給之文武職公務員, 及其他公營事業機關服務人員, 均適用之 另依刑法第 10 條第 2 項定義, 公務員為 依法令服務於國家 地方自治團體所屬機關而具有法定職務權限, 以及其他依法令從事於公共事務, 而具有法定職務權限者 受國家 地方自治團體所屬機關依法委託, 從事與委託機關權限有關之公共事務者 即包括第一項身分公務員與授權公務員, 及第二項委託公務員, 此三類亦為類似之廣義公務員 101 一般警三
52 新編行政法精粹 狹義之公務人員 : 指公務員懲戒法上之公務人員, 此時不只包括事務官, 政務官亦包括之, 民選之行政首長與民意代表亦包括之 最狹義之公務人員 : 公務人員保障法第 3 條第 1 項 : 本法所稱公務人員, 係指法定機關依法任用之有給專任人員及公立學校編制內依法任用之職員 第 2 項 : 前項公務人員不包括政務人員及民選公職人員 另公務人員任用法施行細則第 2 條對公務人員亦有例示之解釋規定, 兩者均為各款法規中最嚴格界定, 其範圍與學理上之常業文官相當 政務官與事務官之區別 : 政務官 : 乃參與國家大政方針之決策, 或隨政黨政治選舉或政策改變而進退之公務員, 例如行政院各部部長 不兼部會首長之政務委員 各部政務次長 副縣長 事務官 : 係指依照既定方針執行之永業性公務員, 原則上政務官以外之一般公務員皆屬之 兩者之區別如下 : 任用資格不同 : 政務官無任用資格之限制, 且其官等為特任或比照簡任 ; 事務官之任用則有一定資格, 且其官等分為委任 薦任與簡任 身分 ( 任職期間 ) 保障不同 : 政務官無身分保障, 得隨時命其去職, 如部會之政務次長等, 惟某些政務人員如考試委員 公平交易委員會委員均有一定法定任期, 但仍隨時得命其去職 事務官受文官保障, 非依法定程序, 不得將其罷免 退休制度有無不同 : 政務官不適用公務人員退休法, 但如符合退職條件者, 得依 政務人員退職撫恤條例 ; 事務官則依前述公務人員退休法保障其退休事宜 懲戒種類不同 : 政務官不適用公務人員考績法上之年度考績及懲處規定, 政務官之懲戒僅有撤職及申誡兩種 事務官則有撤職 休職 降級 減俸 記過及申誡六種 101 一般警四 職等高低不同 : 政務官之官等, 大都為特任 特派或職位比照簡任第十四職等 第十三職等, 例如行政院公平交易委員會組織條例第 11 條即有清楚的規定 事務官則無特任 特派或比照之職等 100 普考
第五章 行政作用及其分類 77 第五章 行政作用及其分類 重點整理 第一節 行政作用之概念及其分類 行政作用之概念 : 行政作用, 泛指國家依行政權所為之一切行動而言, 與最廣義之行政行為, 即所謂 行政 之意義相當 即指行政主體為達成行政目的, 本於行政權所為一切行為而言 舉凡行政機關所為之活動, 不問其為事實行為, 抑為法律行為, 均包括在內 行政作用之分類 : 行政作用之分類, 從其適用法規之性質而言, 約可大別為公法行為或私法行為 在公法行為中, 從作用是否發生法律效果, 可分為權力行為或非權力行為 權力行為中依行政內外部關係, 又可分為外部行為 ( 如行政處分 法規命令) 內部行為( 如行政規則 個別指令 ) 從作用表示之方式, 可分為意思表示之精神作用及以行動表示之物理作用 從參與行政作用者是否單方面, 分為單方行為 ( 行政命令 行政處分 ), 及非單方行為 ( 行政契約 行政合同 ) 行政作用之分類, 茲圖示如下 :
權力行為法行為精神行為, 例 : 行政指導, 資訊提供公政作用私法形式之行政給付行為行法行為78 新編行政法精粹 私非權力行為抽象 : 法規命令 部行為具體內部行為行政營利行為行政私法輔助行為方法外雙方行政契約 單方行政處分 抽象 : 行政規則具體 : 個別職務指令 意思表示 ( 精神 ) 公權力措施 ( 物理 ) 物理行為, 例 : 單純執行行為 依表示 物理行為 ( 行動 ) 精神行為 ( 意思表示 ) 第二節 行政作用之公法行為 公法行為之意義 : 公法行為指行政機關發生公法上效果之行為而言, 固不含單純之事實行為, 即發生私法上效果之私法行為, 亦不在共列, 其範圍自較概括之法律行 為狹窄, 惟尚包括行政契約及合同行為 公法行為之種類 : 公法行為得依其不同標準, 區分為 :
第六章 行政程序法總論 89 第六章 行政程序法總論 重點整理 第一節 行政程序法之概念 行政程序法之意義 : 行政程序法 (Administrative Procedure Act), 指行政機關行使公權力之程序所為規範之通則性法律 是 20 世紀, 尤其是第二次世界大戰後民主國家所新發展的法律, 各國規定的範圍並不相同, 有的包羅很廣, 有的涵蓋較狹, 所以很難為劃一明確的定義 1 行政法學者有從最廣義著眼, 認為行政程序法包括一切行政權行使之程序, 舉凡行政機關內部作業及對外發號施令之各種程序, 莫不在內 亦有從廣義著眼, 認為行政程序法, 是指所謂 對外行政法 之程序而言, 亦即行政權行使涉及人民權利之程序, 主要包括行政立法 行政處分 行政契約 行政計畫等 此外, 亦有猶囿於程序法即訴訟法的觀點, 從狹義著想, 謂行政程序法, 僅為關於行政爭訟的法規者而言 惟從廣義方面著想者較為普遍 依前述界說, 可知行政程序法的涵義相當廣, 茲分為下列數點詳加剖析 : 行政程序法是行政機關所適用的程序規範 : 依照權力分立的原理, 行政機關是對於立法機關 司法機關而言的, 行政程序, 既為規定行政機關行為程序的法規, 故規定立法機關立法行為程序的法規, 如立法院職權行使法 議事規則 ; 規定司法機關司法行為程序的法規, 如民刑訴訟法 1 林紀東 張劍寒 翁岳生 古登美合著, 各國行政程序法比較研 究, 行政院研考會,1994 年 7 月, 頁 3 按日本所謂 行政手續法 與 本文之 行政程序法 二者所指意義與內容相同
90 新編行政法精粹 行政訴訟法都不是行政程序法 2 行政程序法是指行政機關行使公權力或代表國家作意思表示時, 所遵循之程序規範 : 所謂公權力之行使, 可能作單方行為亦可為雙方行為, 可作具體行為亦可作抽象行為, 可作法律行為亦可作事實行為 因此, 公權力之行使, 就行政程序法之學理觀點言, 包括行政調查 行政處分 行政立法 行政計畫 行政契約 行政指導等行為 若行政機關非行使公權力, 而立於準私人地位所作之行為, 如經營企業 管理財產 簽訂私法契約等, 縱使有程序規範可循, 亦不得稱為行政程序法 行政程序法是規定行政機關所為之事前行政手續之規定 : 以適用時間先後為標準, 行政程序法可區分為事前與事後行政程序法, 前者指為行政行為之時, 尤其是為侵害人民權益之時, 為求其公正妥當起見, 先要正確把握為前提的事實, 故先將處分或計畫公示, 聽取相對人或利害關係人的意見, 事先把利害關係調整, 然後為具體的處分或執行第一次行政處分或行政立法程序等 而後者指為行政行為, 而發生效力之後, 認為有違法或不當者, 提起聲明異議 訴願 行政訴訟之時, 而為處理 裁決等手續, 以為事後救濟而言 3 然本文所謂行政程序法, 是指行政機關所為各種行政行為時事前須遵循之方式 步驟及過程, 並不包括事後救濟及司法審查在內 100 普考 行政程序法是規定行政機關所為之外部行政手續之規定 : 行政程序法以適用對象為標準, 可分為內部的 外部的行政程序法 行政組織內部, 基於上下行政機關的監督關係, 所為的訓令通報 ; 或對等行政機關相互牽制為目的所為之程序規制, 是為內部的行政程序法 4 而行政機關以調整公益和私益為目的, 為保護相對人或利害關係人的利益, 而建立的規制, 是為外部的行政程序法, 本文所討論者, 為保護人民權利為主之外部程序, 故不包括內部的行政程序法 2 張劍寒, 行政程序法之內容及範圍, 憲政思潮, 第 31 期,1975 年 7 月, 頁 186 3 陳新民, 行政法學總論,1991 年 1 月, 頁 299 4 林紀東 張劍寒 翁岳生 古登美合著, 各國行政程序法比較研究, 頁 7
102 新編行政法精粹 第二節 行政程序法總則 法例 : 法例者, 乃根據一定之法源, 規定其適用之範圍, 而為本法適用之通例, 其效力及於行政程序法之全部, 故冠各章之首 條文包括行政程序之意義, 本法之立法目的 適用範圍 行政行為應受一般法律原則拘束等, 共計十條 立法目的 : 立法目的之條文無非要宣示立法精神或宗旨, 作為今後解釋之指南針, 及使執法者受其指引而注意手段與目的相配合 為保障人民權益, 增進行政效能, 擴大民眾參與, 以及提昇人民對行政之信任, 並以適法 公正 迅速為行政行為之目標 18 故我國行政程序法第 1 條開宗明義即規定 : 為使行政行為遵循公正 公開與民主之程序 19, 確保依法行政之原則, 以保障人民權益, 提高行政效能, 增進人民對行政之信賴, 特制定本法 基於前揭立法目的, 吾人在檢視行政機關適用行政程序法規是否合法無誤, 以及分析各類行政活動之程序是否符合正當時, 必須藉由本條所確立的五大項立法目的進行分析 行政程序與行政機關之定義 : 行政程序之定義 : 廣義的行政程序, 應指所有行政作用之遂行, 所應遵守之一定程序, 包括單方面的立法 決定 措施, 以及雙方面之締約等行為之程序, 本法第 2 條即採廣義的定義, 並例示其範圍謂 : 本法所稱行政程序, 係指行政機關作成行政處分 締結行政契約 訂定法規命令與行政規則 確定行政計畫 實施行政指導及處理陳情等行為之程序 至於各該行為之程序部分, 就涵蓋管轄之確定 送達 調查證據 迴避 閱覽卷宗 聽證等程序 18 立法院, 第 3 屆第 6 會期第 12 次會議, 立法院議案關係文書, 院總字第 1584 號,1998 年 9 月 29 日, 頁 375 19 行政公開, 指將行政權力運行的依據 過程和結果向相對人和公眾公開, 使相對人和公眾知悉, 行政公開是人民知的權利在行政中的具體實現
第六章 行政程序法總論 103 行政機關之定義 : 至於 行政機關 一詞之概念, 亦須進一步加以界定 依據行政法學通說, 行政機關係就法定事務能決定並對外表示國家或地方自治團體或其他行政主體意思之組織, 以行使公權力, 從事公共行政事務為其特性 ; 其組織有單獨之法規為依據, 並有獨立之編制 預算及印信 20 故本法第 2 條第 2 項明定 : 本法所稱行政機關, 係指代表國家 地方自治團體或其他行政主體表示意思, 從事公共事務, 具有單獨法定地位之組織 至於機關之內部單位則不同, 內部單位不得以自己名義對外作成意思表示, 又無單獨之法定地位, 即非本法之行政機關 例如名稱為部會 府 署者一般均屬機關, 其內部基於分工原則, 再劃分之司 處 組 科等皆屬單位 21 20 據行政院解釋 : 行政機關, 係以具有 獨立編制 獨立預算 依法設置 及 對外行文 等四項為認定標準 ( 參照行政院民國 74 年 11 月 7 日台 74 組一字第 081 號書函 ) 另法務部進一步解釋謂: 本法行政機關係採廣義說與實質說, 並不限於行政院及其所屬各機關, 其他具有單獨法定地位之組織, 於從事公共事務 行使公權力時, 亦屬本法之行政機關 ( 參照法務部民國 90 年 9 月 24 日法 90 律決字第 025465 號函 ) 如港務部改制為公法人後, 及國史館所設臺灣文獻館, 均屬本法之行政機關 21 關於是否屬於本法行政機關之疑義, 據法務部解釋有如下三例 : 經濟部能源委員會組織在尚未完成法制化前, 既非機關, 僅具內部單位性質, 如以該會名義為行政處分, 自與行政處分之要件及其應記載事項之規定不合 ( 法務部民國 90 年 4 月 6 日法 90 律字第 009007 號函 ) 原行政院衛生署所屬嘉義醫院 ( 公立醫院 ) 擬以公民合營型態經營, 如其原具有之單獨法定地位之組織體仍存在而未裁撤, 則其於從事公權力行政時, 仍屬行政程序法上之行政機關 ( 法務部民國 90 年 6 月 6 日法 90 律字第 018721 號函 ) 查公立學校係為達一定之行目的而依法律或法規命令規定所設置, 為行政機關之一種 ( 翁岳生等著 行政法,2000 年版, 頁 429), 其屬行政程序法第 2 條第 2 項所稱之行政機關, 並無疑義, 如其為行政行為時, 除法律另有規定外, 應適用行政程序法規定 ( 參法務部民國 90