由行政程序法之適用論我國環境影響評估 傅玲靜 目次壹 前言貳 環境影響評估之功能一 環境影響評估與預防原則二 行政程序與環境影響評估功能之比較參 我國環境影響評估特色一 程序面向 - 雙機關 二階段 多程序二 實體面向 - 環評審查結論之否決效力三 美國及德國法制之簡介四 小結 - 與美國及德國法制之比較肆 行政程序法適用於環境影響評估審查之檢視一 行政程序法實體規範與程序規範之適用 投稿日期 : 九十八年十一月十二日 ; 接受刊登日期 : 九十八年十二月二十五日 中原大學財經法律系專任助理教授 ; 德國慕尼黑大學法學博士 作者於二 九年十月二十三日行政院環境保護署主辦之 環境影響評估爭議處理機制 法學座談會中, 以 環境影響評估審查與行政程序法之適用 為題宣讀論文, 本文係修改該論文而成 對於主持人陳清秀教授及與談人林昱梅教授於座談會中提供之寶貴意見, 謹此致謝 本文題目亦依審查委員之意見略作修改, 對於兩位匿名審查委員提供之寶貴意見, 深表感謝 然文中如有疏漏, 仍由作者自負文責 37
2 中原財經法學 2009 年 12 月 二 環境影響評估審查與實體規範之適用三 環境影響評估審查與程序規範之適用伍 結論 - 對於環境影響評估審查法制之後續檢討關鍵字 : 環境影響評估 預防原則 否決效力 民眾參與 聽證程序 38
第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 3 壹 前言 一九八七年, 聯合國世界環境與發展委員會 (World Commission on Environment and Development, WCED), 發表 我們共同的未來 (Our Common Future) 報告, 指出全球經濟發展須符合人類需要和合理慾望, 但成長亦須符合地球的生態極限, 進而提出永續發展 (Sustainable Development) 之觀念作為調和環境及發展的基石 於此報告中將永續發展定義為 : 能滿足當代需求, 同時不損及後代子孫滿足其本身需求的發展 (Sustainable development is development that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs.) 1 自此永續發展成為世界各國在思考未來經濟發展方向及制定環境政策時的核心理念 一九九二年六月聯合國在巴西里約熱內盧召開聯合國環境與發展大會 (United Nations Conference on Environment and Development, UNCED), 又稱為 地球高峰會議 (the Earth Summit), 簽署了 里約熱內盧環境及發展宣言 ( 簡稱里約宣言 )(the Rio Declaration on Environment and Development) 二十一世紀議程 (Agenda 21) 氣候變化綱要公約 (the United Nations Framework Convention on Climate Change) 生物多樣性公約 (the United Nations Convention on 1 參見 http://www.ourcommonfuture.org(2009/10/31, 造訪 ); 我們共同的 未來 報告全文, 參見 http://www.un-documents.net/wced-ocf.htm(2009/10/31, 造訪 ) 39
4 中原財經法學 2009 年 12 月 Biological Diversity) 及 森林原則的聲明 (the Statement of Forest Principles) 等五個重要文件 其中里約宣言確立了二十七項原則, 包括了民眾參與 2 3 預防原則以及環境影響評估 ( 下稱 環評 ) 之採 2 Rio Declaration on Environment and Development, Principle 10: Environmental issues are best handled with participation of all concerned citizens, at the relevant level. At the national level, each individual shall have appropriate access to information concerning the environment that is held by public authorities, including information on hazardous materials and activities in their communities, and the opportunity to participate in decision-making processes. States shall facilitate and encourage public awareness and participation by making information widely available. Effective access to judicial and administrative proceedings, including redress and remedy, shall be provided. 里約宣言原則十 : 環境問題最好在所有有關公民參加相關層級的情形下加以處理 在國家的層級中, 每個人應有適當的途徑獲得相關公共機關掌握的環境資訊, 其中包括關於其社區內有害物質和活動的資訊, 且每個人應有參與決策過程的機會 各國應廣泛地提供資訊, 進而促進和鼓勵民眾之瞭解和參與 ; 並應提供包括賠償和補救措施之司法和行政程序等有效途徑 參見 http://www.unep.org/documents.multilingual/ Default.asp?DocumentID=78&ArticleID=1163#; 中文譯文參見行政院國家永續發展委員會全球資訊網, 國際永續發展文件 : 里約宣言, http://sta.epa.gov.tw/nsdn/ch/nadocuments/rio_declre.doc(2009/10/31, 造訪 ); 本文作者另自行稍作調整 3 Rio Declaration on Environment and Development, Principle 15: In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation. 里約宣言原則十五 : 為了保護環境, 各國應根據其能力廣泛採取預防性措施 凡有可能造成嚴重或不可挽回之損害者, 缺乏充分的科學確定性, 不得作為延遲採取符合成本效益以防止環境惡化之措施的理由 中文譯文, 參見前揭註 40
第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 5 4 行等, 而成為世界各國致力於環境永續發展時的指導原則 在我國法制中, 環境法規以個別領域之環境立法為先, 於一九七 年代起即有相關污染防制 ( 治 ) 之法律, 例如水污染防治法 ( 一九 七四年七月十一日制定公布 ) 廢棄物清理法 ( 一九七四年七月二十 六日制定公布 ) 空氣污染防制法 ( 一九七五年五月二十三日制定公 布 ) 噪音管制法 ( 一九八三年五月十三日制定公布 ) 等 至於資源 之保育及保護之個別環境立法, 相較則稍晚, 例如山坡地保育利用條 例 ( 一九七六年四月二十九日制定公布 ) 文化資產保存法 ( 一九八 二年五月二十六日制定公布 ) 水土保持法 ( 一九八四年五月二十七 日制定公布 ) 野生動物保育法 ( 一九八九年六月二十三日制定公布 ) 等 然而在環境立法上, 以風險預防之角度出發, 呼應永續發展之精 神, 並落實里約宣言所確立之預防原則 民眾參與及環評機制者, 則 為一九九四年十二月三十日制定公布之環境影響評估法 ( 下稱 環評 法 ) 5 4 Rio Declaration on Environment and Development, Principle 17: Environmental impact assessment, as a national instrument, shall be undertaken for proposed activities that are likely to have a significant adverse impact on the environment and are subject to a decision of a competent national authority. 里約宣言原則十七 : 對於可能會對環境產生重大不利影響的活動, 以及由國家機關作成決定的活動, 應實施環境影響評估, 並成為國家之機制 中文譯文, 參見前揭註 2 5 行政院於一九八五年即核定 加強推動環境影響評估方案, 此方案具有五年之試辦性質, 嗣後於一九九一年核定 加強推動環境影響評估後續方案, 為期六年 因此環評制度在我國正式立法施行至今雖僅十五年, 但實際上制度之推動至今已近二十五年 41
6 中原財經法學 2009 年 12 月環評為事前就開發行為對於環境可能產生影響之程度及範圍, 由政府主管機關基於專業所進行之風險分析及評定, 性質上為行政機關於開發行為前所實施之評估程序及專業審查 環評法即為行政機關進行環評審查時所依據之法律, 包括行政機關實施環評應遵循之程序及實體規範, 以預防及減輕開發行為對環境造成不良影響, 藉以達成環境保護之目的, 為環評審查之基準法, 環評法未規定者, 適用其他有關法令之規定 ( 環評法第一條 ) 此外, 規範行政機關行為程序與行政行為之重要法典為行政程序法, 具有保障行政行為之合法性 保障人民權益 實踐民主精神 提高行政效能及減少行政爭訟之功能 ( 行政程序法第一條 ), 然該法於二 一年一月一日始施行, 且其第三條第一項明文規定, 行政機關之行為僅於法律無特別規定時, 適用行政程序法之規定, 因此行政程序法在本質上具有現代民主法治精神, 內容規範涵蓋實體及程序規定, 立法者將其性質定位為 普通法, 僅具有補充適用之功能 因此, 環評此一行政行為是否受行政程序法之規範, 環評法與行政程序法彼此之適用關係為何, 攸關環評制度於我國法制中之定位及發展, 即有進一步討論之空間 本文以下先就環評之功能為概略介紹, 強調其與里約宣言中確立之預防原則之關係 第三部分即針對我國環評法制之特色為進一步分析, 並與美 德二國法制進行比較, 藉此強調於我國法制中進一步研究環評法與行政程序法相互關係之特殊性及必要性 最後就環評審查與行政程序法之適用, 為進一步之檢視, 並配合近年來我國行政爭訟實務中對於環評審查之相關裁判或決定, 區分行政行為之實體及程序等面向進行分析 最後, 以對於我國環評法制相關規定之檢討及省思作為結論 42
第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 7 此外, 本文討論之環評審查, 以環評主管機關就開發行為個案中 對於環境所生影響之評估及審查為主, 限於對於開發行為進行之環評 審查程序及結論, 而不及於環評法第二十六條規定有影響環境之虞之 政府政策, 應實施之 政策環評 依行政院環保署於二 年十 二月二十日發布之政府政策環境影響評估作業辦法第二條之規定, 政 府政策指與環評法中所列開發行為直接相關, 且應經行政院或中央目 的事業主管機關核定之事項, 所指涉者雖不限於政策, 亦包括法律 案 法規命令案 行政規則案 各種計畫案 各種方案 6, 強調其規 模及屬性對於環境造成之衝擊 政策環評之適用對象, 與一般個別開 發行為須經環評主管機關審查者不同 7, 與本文欲討論之情形有別, 特此說明 貳 環境影響評估之功能 一 環境影響評估與預防原則 於里約宣言中所揭示之預防原則 (Vorsorgeprinzip) 8 為環境法上 6 黃錦堂, 政府政策環境影響評估作業辦法 之釋義與評價, 全國律 師, 第六卷第九期, 頁 114(2002) 7 與個案環境影響評估比較, 政策環評強調了縱向與橫向所及的整體觀, 縱 向者指的是所謂四個 P: 政策 計畫 方案與個案開發行為 (Policy, Plan, Program and Project) 的行為衍生次序 ; 橫向者乃指影響所及的環境 經濟與社會層面等 ; 參見劉銘龍等, 我國政府政策環境影響評估之回顧與展望, 工程 : 中國工程師學會會刊, 第七十六卷第三期, 頁 4-5(2003) 8 Breuer, Umweltschtuzrecht, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Beseonderes 43
8 中原財經法學 2009 年 12 月 之一大基本原則, 強調環境政策及環境立法之功能並非僅在於對環境破壞之管制及危害之排除, 而在於對環境的危險或危害應提前預作防範, 亦即在有可能出現危害或危害尚未發生時, 事先且預防性地對 人 加以保護, 或對生態加以美化, 使其免於因環境品質喪失或環境破壞而受到損害 9 環境政策與環境立法二者究屬於不同之層次, 在政策面向上為達到預防環境危害之發生, 法律並非唯一之手段 而在法律面向上, 預防原則作為環境法之基本原則, 其具體內涵為何, 迄今亦無法有統一且具體之描述 10 在學者陳慈陽所著之 環境法總論 一書中, 對於預防原則之論述, 包括了為降低污染源而訂定之環境標準, 為避免污染源而採行之行政計畫, 進而得出預防原則包含危險性的預防及未來的預防 11 最後並以預防原則係一多功能原則作為總結, 認為預防原則即為 將危險性控制於未來, 又是創造規劃保存未來世代的環境空間及資源規劃的原則 12 而依德國學者之見解, 預防原則首先具有計畫性的行為面向, 在事務上取向於有限資源之維護及分配, 而在時間上則取向於未來 此外預防原則亦具有法律的制度面向, 為一普遍抽象的環境保護要求, 法律得規範以合乎比例原則之方式, 採取與現代科技水準相符合之措施, 以預防對於環境產生一 Verwaltungsrecht, 12. Aufl., 2003, 5. Kapitel Rn.7; Appold, in: Hoppe (Hrsg.), Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG): Kommentar, 3. Aufl., 2007, 1 Rn.21. 9 陳慈陽, 環境法總論, 頁 219, 元照出版有限公司, 第二版 (2003) 10 Breuer, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), a.a.o.(fn.8), 5. Kapitel Rn.7. 11 12 陳慈陽, 前揭註 9, 頁 223 陳慈陽, 前揭註 9, 頁 224 44
第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 9 定之影響 13 預防原則須與危險防禦(Gefahrenabwehr) 14 的觀念相區 分, 後者所稱危險具有對環境造成損害的高度實現可能性, 因此在危 險防禦原則中所防禦者為具體危險, 即於具體個案中, 有非常高之可 能性 (Wahrscheinlichkeit) 會對環境 生命 身體及健康造成明確且 顯著之危害 15 而預防原則所防範者則為較具體危險在時間及空間上 更具有距離者 16, 而為風險之預防 (Risikovorsorge) 17 與預防原則 相較, 危險防禦原則強調具體危險對環境造成危害可能時之管制, 在 環境保護目標的達成上居於次要及輔助之地位 環評之目的在於預防及減輕開發行為對環境造成不良影響, 以達 到環境保護之目的 ( 環評法第一條 ), 其意義依環評法第四條第二款 之規定, 係指開發行為或政府政策對環境包括生活環境 自然環境 社會環境及經濟 文化 生態等可能影響之程度及範圍, 事前以科學 客觀 綜合之調查 預測 分析及評定, 提出環境管理計畫, 並公開 說明及審查 在時間面向上, 環評為事前所為之評估, 取向於未來 在事物面向上, 基於環境破壞往往具有不可逆 不可回復 不可確定 的特性, 環評著眼於開發行為或政府政策對於環境可能產生影響之程 13 Breuer, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), a.a.o.(fn.8), 5. Kapitel Rn.8 f.; Appold, in: Hoppe (Hrsg.), a.a.o.(fn.8), 1 Rn.21. 14 Appold, in: Hoppe (Hrsg.), a.a.o.(fn.8), 1 Rn.23; Gassner, Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG): Kommentar, 1. Aufl., 2006, 1 Rn.20; 21 Rn.14. 15 陳慈陽, 前揭註 9, 頁 223 頁 225;Gassner, a.a.o.(fn.14), 1 Rn.20. 16 17 陳慈陽, 前揭註 9, 頁 223 王毓正, 論環境法於科技關連下之立法困境與管制手段變遷, 成大法學, 第十二期, 頁 101-103(2006) 45
10 中原財經法學 2009 年 12 月度及範圍, 具有計畫性的風險預防特質 透過對於開發行為事先實施的環評, 有計畫地就環境資源的利用及消耗進行規劃, 預防損害及危險的發生, 使環境得以為未來世代繼續利用, 實現永續發展的理念 在評估規劃的過程中, 並透過民眾公開參與的方式, 增加審查評估決定之正當性 (legitimacy), 貫徹民主的精神, 且以集思廣益之方式強化開發計畫或政策之圓熟度及接納度 18 由其立法目的觀之, 我國環評及相關法制之立法本意, 為里約宣言確立之預防原則及民眾參與精神之體現 19 二 行政程序與環境影響評估功能之比較行政程序法規範行政機關對外與人民發生一定關係之程序, 以作成行政行為, 完成一定行政任務 其立法之目的, 在於透過對於行政機關作成特定行政行為 ( 如行政處分 行政契約等 ) 之 事前 程序規範 20, 於實體上確保行政行為之合法性及正當性, 符合依法行政之要求 ; 而在程序上, 透過民眾參與程序之機制設計, 一方面落實基本權程序保障之功能, 另一方面亦體現民主精神, 更可提高行政決定之透明度及接受度, 達到減少行政爭訟之效果 ( 行政程序法第一條 ) 21 18 葉俊榮, 環境影響評估的公共參與 : 法規範的要求與現實的考慮, 收錄於 環境政策與法律, 頁 200-201, 元照出版有限公司 (2002) 19 然我國環評法實際關於民眾參與法制之設計, 則為備受批評之處 ; 相關介 紹及檢討, 參見本文肆 三 ( 三 ), 頁 47 以下 20 21 蔡茂寅等, 行政程序法實用, 頁 15, 新學林出版有限公司, 第三版 (2006) 李建良, 行政程序法與人民權利之保障, 月旦法學雜誌, 第五十期, 頁 46-47(1999); 蔡茂寅等, 前揭註 20, 頁 4-9 46
第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 11 因此縝密之行政程序對於行政爭訟而言, 具有疏解訟源之效果, 而在 個別事件中發揮一定之權利保障及預防爭訟的功能 尤有甚者, 在現 代社會國家中, 行政任務益發多元, 行政程序尚包括行政機關確定行 政計畫之程序態樣 ( 行政程序法第二條第一項 第一六四條 ), 以取 向於未來的計畫規劃, 勾勒一定發展方向, 並對於人民之行為進行一 定的調控及引導, 故行政程序除有一定保障權利及防範爭訟之功能 外, 其預防功能亦有取向於未來的時間考量 由此角度出發, 行政程序之預防功能亦具有事務及時間二種面 向, 具體而言, 為預防人民之實體權利受行政行為不法之侵害, 行政 程序具有程序保障之功能, 更藉此發揮減少爭訟之效果 而在個別法 規中, 環評為環境法中至為重要之行政程序, 所發揮之預防性不僅在 於個別開發行為中開發單位及居民之權益危害, 更在於預防環境資源 之不當分配及利用, 與一般行政程序相較, 在事務性質上著重於污染 管制及自然保育等環境保護議題, 並藉由專業評估審查以保障人民之 生命 身體 健康及財產等權利, 在時間面向上規劃之眼光更為長遠, 而具有計畫性之特質 然而環評程序是否屬於行政程序法中所稱之行 政程序 ( 行政程序法第二條 ), 而有行政程序法之適用, 則為本文後 續須討論之問題 參 我國環境影響評估特色 環評審查程序為我國環境法制中至為重要之行政程序, 係環評主管機關就具體開發行為對於環境所生之影響預先所為之評估並作成審查之程序 觀諸我國環評法之設計, 並與美國及德國之法制相較, 47
12 中原財經法學 2009 年 12 月 不僅在程序面向上我國法有特別之法制設計, 在審查之實體面向上亦 有獨特之效力, 以下即就我國環評法制之程序及實體特色, 為概略之 介紹分析 一 程序面向 - 雙機關 二階段 多程序 ( 一 ) 開發行為之雙主管機關 依我國環評法之設計, 不論是民間或政府所進行之開發行為, 如 對於環境有不良影響之虞者, 開發單位應於規劃開發計畫時, 即擬具 環境影響說明書, 於申請開發許可時, 檢具環境影響說明書, 向開發 行為之目的事業主管機關提出, 並由目的事業主管機關轉送環評之主 管機關進行審查 ( 環評法第五 六 七條 ) 因此對於開發行為, 除 由目的事業主管機關就其權限職掌事項審查應否核發開發許可外, 另 有環評主管機關對於開發行為進行環評之審查, 而採取 雙主管機關 22 之構造 在雙主管機關之模式下, 環評主管機關就開發行為對環境包括生 活環境 自然環境 社會環境及經濟 文化 生態等可能影響之程度 及範圍, 就開發單位事前以科學及綜合之方式所提出之調查 預測 分析及評定, 進行審查 ( 環評法第四條第二款 ) 依環評法第三條第 一 二項之規定, 環評主管機關應設環境影響評估審查委員會 ( 下稱 環評委員會 ), 以審查環境影響評估有關事項, 此為一專家委員 會, 專家學者不得少於委員會總人數三分之二, 並採任期制, 任期為 22 李建良, 環境行政程序的法制與實務 - 以 環境影響評估法 為中心, 月旦法學雜誌, 第一 四期, 頁 55-56(2004) 48
第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 13 二年 然而因開發單位亦可能為行政機關, 為確保環評委員會審查之 中立性, 故如目的事業主管機關為開發單位時, 目的事業主管機關委 員應迴避表決 目的事業主管機關在環評審查程序中, 仍須提供一定之協力, 例 如受理開發單位提出之環評說明書並轉送環評主管機關 ( 環評法第七 條第一項 ); 受理開發單位提出之環評報告書初稿並轉送環評主管機 關 ( 環評法第十一條第一項 ); 進行現場勘察及舉行公聽會, 並製作 相關紀錄送環評主管機關 ( 環評法第十二條第一項 第十三條第一 項 ) 另外在環評之追蹤管制及考核上, 目的事業主管機關須追蹤環 評說明書 環評報告書及審查結論之執行情形 ( 環評法第十八條第一 項 ) ( 二 ) 環境影響評估之二階段設計 依環評法第四條第二款後段之規定, 環境影響評估工作包括第一 階段 第二階段環境影響評估及審查 追蹤考核等程序 因此對於開 發行為事前進行之評估及審查, 環評法明文將其區分為二個階段, 第 一階段係就對於環境有不良影響之虞之開發行為進行評估 23 對於個 別法令未禁止之開發行為, 環評法第五條及依本條第二項授權訂定之 開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準 以列舉之方 式, 羅列應進行環評之細目及範圍, 以作為判斷是否對於環境有不良 影響之虞之標準 而對於 不良影響 此一不確定法律概念, 環境影 23 參見環保署製作之環評審查作業流程圖,http://www.epa.gov.tw/FileDownload/ image/download.gif(2009/10/31, 造訪 ) 49
14 中原財經法學 2009 年 12 月響評估法施行細則第六條則定有供環評主管機關解釋認定之標準 24 開發單位作成環評說明書送審, 由環評主管機關進行審查, 其審查結論可能為不應開發 通過 有條件通過或應續行第二階段環評 ( 環評法施行細則第四十三條 ) 於第二階段之環評審查程序中, 係就對於環境有重大影響之虞之開發行為續行之審查程序 所謂重大影響, 依環境影響評估法施行細則第十九條之規定, 強調開發行為對於環境造成之顯著不利影響, 或顯著逾越環境品質標準等情形 25 於開發單位舉行公開說明會後, 後續輔以目的事業主管機關之協力 ( 如參與評估範疇界定 辦理現場勘察及公聽會並製作紀錄 ; 環評法第第十條第一項 第十二條第一項 第十三條第一項 ) 及民眾參與之機制 ( 如參與公開說明會 評估範疇界定 現場勘察及公聽會 ; 環評法第八條第二項 第十條第一項 第 24 環境影響評估法施行細則第 6 條 : 本法第五條所稱不良影響, 指開發行 為有下列情形之一者 : 一 引起水污染 空氣污染 土壤污染 噪音 振動 惡臭 廢棄物 毒性物質污染 地盤下陷或輻射污染公害現象者 二 危害自然資源之合理利用者 三 破壞自然景觀或生態環境者 四 破壞社會 文化或經濟環境者 五 其他經中央主管機關公告者 25 環境影響評估法施行細則第 19 條 : 本法第八條所稱對環境有重大影響, 係指下列情形之一者 : 一 與周圍之相關計畫, 有顯著不利之衝突且不相容者 二 對環境資源或環境特性, 有顯著不利之影響者 三 對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存, 有顯著不利之影響者 四 有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者 五 對當地眾多居民之遷移 權益或少數民族之傳統生活方式, 有顯著不利之影響者 六 對國民健康或安全, 有顯著不利之影響者 七 對其他國家之環境, 有顯著不利之影響者 八 其他經主管機關認定者 50
第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 15 十二條第一項 ), 之後開發單位參酌相關意見編製環評報告書初稿, 送環評主管機關進行專業審查 開發單位應依審查結論修正評估書初 稿, 送環評主管機關依審查結論認可後, 完成環評審查程序 開發行 為可否進行, 由目的事業主管機關於環評審查完成後作成決定, 惟環 評主管機關認定不應開發者, 目的事業主管機關不得為開發之許可 ( 環評法第十四條第二項 ) 針對上述環評程序之二階段設計, 有學者認為第一階段環評程序 只是 書面審查 程序 26, 以項目列舉規定及 對於環境有不良影響 之虞 作為篩選之標準, 以此界定出應進一步實施環評之開發行為, 由環評主管機關就開發單位提出之環評說明書進行書面審理 真正的 環評程序始於第二階段, 針對 對於環境有重大影響之虞 之開發行 為, 始進行環評程序之啟動機制 - 界定評估範疇 (scoping) 27, 而對 26 27 李建良, 前揭註 22, 頁 56 界定評估範疇, 依環評法第 10 條之規定, 係由環評主管機關邀集目的事 業主管機關 相關機關 團體 學者 專家及居民代表為之, 其事項包括確認可行之替代方案 ; 確認應進行環境影響評估之項目 ; 決定調查 預測 分析及評定之方法 ; 及其他有關執行環境影響評估作業之事項 在技術層面上, 評估範圍在於界定主要的環境影響議題 評估的時空 指標與標的 (target) 及可行的替代方案 簡言之, 就是決定哪些環境因子 影響種類, 與評估應用的技術必須納入評估過程及結果報告 ; 參見劉銘龍等, 前揭註 7, 頁 15 (2003) 範疇界定, 具有行政及技術上的雙重意義, 是一種用來定關注問題的範疇, 及確定與開發行為有關的顯著性問題, 較早及公開的作業程序 ; 參見黃光輝, 範疇界定及綜合評估, 環境工程會刊, 第十卷第二期, 頁 9-11 (1999) 關於界定評估範疇(scoping) 之目的, 參見 PETER MORRIS et al., METHODS OF ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENT, 4-5 (2001). 51
16 中原財經法學 2009 年 12 月於開發行為實施進一步之環評審查 ( 三 ) 開發行為之多階段審查程序我國環評法的另一特色, 在於開發行為除須由目的事業主管機關依相關法令進行開發許可程序, 以決定是否核發開發許可外, 尚須由環評主管機關對於開發行為事前進行評估審查 且環評法第十四條第一項規定 目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前, 不得為開發行為之許可, 其經許可者, 無效 同條第二項規定 經主管機關審查認定不應開發者, 目的事業主管機關不得為開發行之許可 但開發單位得另行提出替代方案, 重新送主管機關審查 亦即通過環評審查之結論, 不論係第一階段中之環境影響說明書經審查通過或第二階段中環境影響評估報告書經認可 28, 為目的事業主管機關核發開發許可之前提要件, 而使得環評程序與開發許可程序形成一種 多階段的行政程序構造 29 關於多階段行政程序 (mehrstufiges Verfahren; gestuftes Verfahren) 之概念, 鮮少出現於我國文獻之討論 30, 而德國學說目前 28 本文以下所稱通過環評審查之結論, 即包括環評法施行細則第 43 條第 1 2 款所列對於環評說明書進行審查 ( 第一階段 ) 或對於環評書依審查結論為認可 ( 第二階段 ), 而認定通過或有條件通過環評之情形 29 30 李建良, 前揭註 22, 頁 56 目前國內關於多階段行政程序之介紹, 為數不多, 可供參考者為學者陳春 生以德國原子能法規定設立核電廠之程序為例, 提出 多數階段程序 與 階段化程序 之概念 多數階段程序 係指多數行政機關共同協力於一個行政處分之作成, 他機關之協同行為, 並不具備外部效力, 只是行政內部行為, 強調行政機關層面之分配 而 階段化程序, 則為行政程序中決定客體之 52
第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 17 亦無統一理解之內涵 一般而言泛指稱行政機關於作成終局決定前, 依法或依職權將行政程序之進行為階段性切割, 以利行政目的之達成 31 而分析其類型 32, 如採最廣義之理解, 除於開發許可程序中, 行 政機關依職權對於申請事項之部分要件作成部分許可 (Teilgenehmigung) 或就其先決條件為先行裁決 (Vorbescheid) 之情 形外 33, 此外尚包括行政機關作成實體終局決定前須其他機關之協力 參與, 並以他機關所為之協力為前提之多階段行政處分的情形 34, 以 及其他前後階段各自獨立之行政程序, 因彼此具有內容上關聯性, 後 分割, 即將複雜之決定程序過程分解成多數獨立之部分行為, 強調決定複雜性之分配 ; 參見陳春生, 原子能法領域之階段化行政程序, 收錄於核能利用與法之規制, 頁 98-99, 月旦出版有限公司, 增訂版 (1995) 另外學者蔡震榮以撤銷外國人歸化許可 撤銷其定居許可及驅逐外國人出國之處分為例, 認為此數個行政處分間存有緊密關聯性, 而構成了多階段程序相互緊密關聯的情形 ; 參見蔡震榮, 由限令出國處分論訴願之停止執行, 法令月刊, 第五十八卷第五期, 頁 8(2007) 31 Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Aufl., 2005, 9 Rn.43. 32 關於多階段行政程序之類型, 參見傅玲靜, 由高雄高等行政法院 96 年度訴字第 647 號判決談開發許可與環境影響評估之關係, 收錄於東吳公法論叢, 第二卷, 頁 92-113, 東吳大學法律系公法研究中心 (2009) 33 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Aufl., 2006, 19 Rn.7a; Badura, Das Verwaltungsverfahren, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl., 2002, 38 Rn.25ff.; Ziekow, Verwaltungsverfahrensgesetz, 1. Aufl., 2006, 35 Rn.26; P. Stelkens/U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Aufl., 2001, 35 Rn.184. 34 Maurer, a.a.o.(fn.33), 19 Rn.7b; Kopp/Ramsauer, a.a.o.(fn.31), 9 Rn.43; 35 Rn.76. 53
18 中原財經法學 2009 年 12 月階段程序中之決定並以前階段程序之決定為前提之情形 35 對於開發行為而言, 環評主管機關作成環評審查結論與目的事業主管機關作成開發許可, 乃個別主管機關分別依其職掌事項行使公權力進行之程序, 然二者具有內容上之關聯性, 且環評審查結論認可開發行為之進行乃目的事業主管機關作成許可處分的前提要件, 故由最廣義之角度觀之, 二者應為具有階段關係之多階段行政程序 此多階段程序之設計, 為我國環評法制之特色, 亦與下述審查結論之實體否決效力息息相關 然環評審查程序是否為受行政程序法規範之行政程序 ( 行政程序法第二條第一項 ), 涉及環評審查結論之法律性質, 即須由行政行為之性質判斷之, 仍有待進一步討論 36 二 實體面向 - 環評審查結論之否決效力配合前述開發許可與環評審查之程序設計, 我國環評法制在實體上最大的特色, 在於環評審查結論對於開發行為具有否決之效力 依環評法第十四條第一項之規定, 於環評審查結論作成前, 目的事業主管機關不得作成開發許可, 如已核發開發許可, 不論環評審查結論認定應否進行開發行為, 開發許可皆因環評法之明文規定而為無效 換言之, 環評審查結論如認為不應開發, 目的事業主管機關仍作成開發許可者, 開發許可固為無效, 然目的事業主管機關先於環評審查結論即先核發開發許可, 即使嗣後環評審查結論認為得進行開發, 開發許可仍為無效, 故在主管機關決定的實體效力面, 環評審查結論優於開 35 Kopp/Ramsauer, a.a.o.(fn. 31), 9 Rn.43; P. Stelkens/Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), a.a.o.(fn. 33), 9 Rn.191. 36 參見本文肆 一, 頁 24 以下 54
第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 19 發許可, 且有 否決 開發行為之法律效果 至於同條第二項前段 經主管機關審查認定不應開發者, 目的事 業主管機關不得為開發行為之許可 之規定, 雖然並未規定如目的事 業機關已作成開發行為之許可, 其效力如何, 解釋上依同條第一項之 規定, 該開發許可應為無效 本項條文規定之重點, 在於後段但書 開 發單位得另行提出替代方案, 重新送主管機關審查 之規定 未獲 環評審查通過之開發行為, 開發單位得另提替代方案, 重新提出環評 說明書, 依環評法第六 七條之規定進行環評審查程序 ( 環評法施行 細則第三十二條 ), 實屬當然 三 美國及德國法制之簡介 我國環評法制主要係參照美國之法制, 而行政程序之立法則主要 參照德國之法制, 上述我國環評法制之特色, 尤其是環評審查程序與 開發許可程序二者間之關係, 是否亦出現於美國及德國法制中, 進一 步之觀察比較二國之立法, 應有助於對我國環評法制之進一步了解 然礙於篇幅關係, 本文以下僅就兩國相關法制為簡略之介紹 37 美國於一九六九年通過國家環境政策法 (National Environmental Policy Act), 並將環境影響評估工作列入, 其立法目的即為現今及 37 目前國內關於美國環評法制之較完整介紹, 參見王迺宇, 永續發展下之無 牙老虎?- 我國環境影響評估法的檢討, 靜宜人文社會學報, 第一卷第一期, 頁 84-95(2006); 王曦, 美國環境保護法, 頁 279-319, 漢興書局 (1995); 湯德宗, 美國環境法論集, 頁 21-31, 自版 (1990) 關於德國環評法制之介紹, 參見 Reinhard Hendler 著 ( 陳淑芳譯 ), 德國之環境影響評估與行政程序, 月旦法學雜誌, 第一 四期, 頁 33-37(2004) 55
20 中原財經法學 2009 年 12 月未來世代創造並保持人類與自然和諧共存的環境 38 為達此目的, 該法規定當聯邦機關欲進行對人類環境品質有重大影響之主要聯邦行動 (major federal action) 時, 須於決定是否採取行動的決策過程中, 準備環評說明書 (Environmental Impact Statement; EIS), 供決定時參考 39 一九九一年隸屬於總統辦公室之環境品質委員會(Council on Environmental Quality; CEQ) 制定執行規則 (Nation Environmental Policy Act-regulations: Implementation of Procedural Provisions) 後, 美國各機關實施環評之程序即趨於一致 製作環評說明書者為對主要聯邦行動負責之聯邦行政機關, 環評說明書之初稿完成後應公告並受公眾評論, 負責之機關應將彙集之評論及對其意見附於環評說明書後, 再次公告並受各方評論, 於此程序經過後, 負責之聯邦行政機關始得將環評說明書定稿交決策者, 供其作為決策之參考依據 於初稿或定稿公告接受評論之期間內, 主管機關不得就預定採取之行動作成最後決定 40 38 Jennifer R. Bartlit, An Adequate EIS Under NEPA: Deference to CEQ; Merely Conceptual Listing of Mitigation Leads Us to a Merely Conceptual National Environmental Policy, 31 NAT. RESOURCES J., 658(1991). 39 42 U.S.C.A. 4332, (2), (c). See Charles F. Weiss, Federal Agency Treatment of Uncertainty in Environmental Impact Statements Under the CEQ's Amended NEPA Regulation 1502.22: Worst Case Analysis or Risk Threshold? 86 MICHI. L. REV., 777-778 (1988). 40 40 C.F.R. 1506. 10. 王曦, 前揭註 37, 頁 294-294; 湯德宗, 前揭註 37, 頁 22-28 關於美國環評制度之流程, 另參見王鴻濬, 環境影響評估制度中公眾參與之設計與分析, 中華林學季刊, 第三十四卷第一期, 頁 73-84 (2001) 56
第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 21 在德國, 單獨就環評制度進行立法, 與德國法之歐洲化有關 面 對一九八五年歐洲共同體環境影響評估指令 41, 德國於一九九 年始 將該指令轉換為內國法而制定公布環境影響評估法 42 一九九七年歐 洲共同體之指令大幅修正 43, 德國一方面面對限期將歐洲共同體環境 影響評估指令以及其他與環境保護有關之指令內化於內國法之壓 力, 另一方面德國另有制定一部環境法法典 (Umweltgesetzbuch; UGB) 之立法計畫 44, 德國遲至二 一年始公布轉化相關指令之法 律 45, 嗣後修正環評法, 且重新公布 46 德國環評法第二條第一項第 41 Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27.6.1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (UVP-Richtlinie), ABl. EG Nr. L 175 S.40. 42 Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie des Rates vom 27.6.1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (UVPG) vom 12.2.1990 (BGBl. I, S.205). 43 Richtlinie 97/11/EG des Rates vom 3.3.1997 zur Änderung der Richtlinie 85/337/EWG über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten, ABl. EG Nr. L 73 S.5. 44 德國自九 年代起, 即致力於研究制定一部環境法法典 (Umweltgesetzbuch; UGB), 將其分為總則及分則, 以期將紛雜之各環境法規予以統一規範 經由專家學者提出草案後, 德國聯邦環境部於一九九八年公布環境法法典草案 ( 部版 ), 以作為日後進一步討論之基礎, 而二 八年再公布一草案版本 然而二 九年二月一日德國聯邦環境部部長發表聲明, 因地方邦政府及政黨之抵制, 環境法法典之立法宣告失敗 ; 參見 Pressemitteilung des Bundesumweltministeriums: Umweltgesetzbuch ist am Widerstand Bayerns und der Union gescheitert (01.02.2009),http://www.bmu.de/pressemitteilungen/ aktuelle_pressemitteilungen/pm/43013.php(2009/10/31, 造訪 ) 45 Gesetz zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie 57
22 中原財經法學 2009 年 12 月 一句關於環評之定義, 即明白指出環評為行政機關程序中非獨立之部分 (ein unselbständiger Teil verwaltungsbehördlicher Verfahren), 供對於計畫之許可 (Zulässigkeit von Vorhaben) 作成決定時參考 因此環評並非一獨立之程序, 亦非一額外之許可處分, 而是就個別法領域中規範的開發許可程序或計畫確定程序中所為之非獨立及準備之程序部分 47 此外, 本項規定尚包含環評的另二個內涵 : 應就計畫對於相關法益及法益彼此相互間所生之直接或間接影響進行調查 分析及評估, 以及須進行民眾參與 48 計畫許可之主管機關須確定是否對於特定計畫須實施環評, 並由計畫申請主體 (Vorhabenträger) 提出相關重要文件, 主管機關於進行評估時, 應提供公眾及與環境保護有關之行政機關參與程序, 並參酌其提出之異議及意見, 於就計畫作成決定時斟酌計畫對於環境可能造成之重大影響 民眾之異議及行政機關之意見, 綜合評估 (Gesamtbewertung) 後 49, 始作成決定 值得一提者, 德國環評法第九條第一項規定, 公眾參與須符合德國聯邦行政程序法第七十三條第三項第一句 第四項至第七項就計畫確定程序之聽證所為之規定, 而並非關於聯邦行政程序法第六十三條以下正式程序 und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz vom 27.7.2001 (BGBl. I, S.1950). 46 Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 5.9.2001 (BGBl. I, S.2350); neugefasst durch Bekanntmachung vom 25.6.2005 (BGBl.I, S.1757, 2797); zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 11.8.2009 (BGBl. I, S.2723). 47 Breuer, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), a.a.o.(fn.8), 5. Kapitel Rn.49a. 48 Appold, in: Hoppe (Hrsg.), a.a.o. (Fn.8), 2 Rn.1. 49 Beckmann, in: Hoppe (Hrsg.), a.a.o.(fn.8), 12 Rn.37. 58
第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 23 (förmliches Verwaltungsverfahren) 之聽證規定, 且此為公眾參與程 序之最低標準 (Mindeststandard) 50 最後, 主管機關應進行內含環 境之利益衡量 (umweltinterne Abwägung), 就涉及之環境利益為合 比例性之評估 51 因此在德國, 終結環評程序者為主管機關衡量環境 利益後, 對於計畫所為許可與否之決定 計畫之許可程序, 除個別法 規有特別之程序規定, 即適用聯邦或各邦之行政程序法, 至於環評程 序之法令依據, 如特別法有特別之規定者, 環評法原則上即立於補充 適用之地位 52 四 小結 - 與美國及德國法制之比較綜合比較美國及德國法制, 可得出二國在環評法制之設計上有一定之共通處, 在實體上, 環評之審查提供行政機關作成最終之決定或決策時參考斟酌, 在程序上, 係由行政機關自行編製環評說明書, 並且在環評程序中注重民眾之意見表達及資訊公開, 而在德國法制中, 更注重行政機關間之協力 對照前述關於我國環評法特色之分析, 即 50 Wagner, in: Hoppe (Hrsg.), a.a.o.(fn.8), 9 Rn.1. 關於計畫確定程序之聽證特色, 特別在於得參與之民眾不限於法律上之利害關係人, 而及於其他經濟上 社會上 文化上 職業上及其他值得保護之利益, 凡計畫對於人民之正當利益產生不利之影響或事實上有產生不利或負擔之虞者, 皆得參與聽證程序而提出異議 ; 參見傅玲靜, 計畫確定程序法制之實然與應然 - 以行政機關建設大眾捷運系統之計畫確定程序為中心, 中原財經法學, 第十六期, 頁 76-89(2006) 51 Beckmann, in: Hoppe (Hrsg.), a.a.o.(fn.8), 12 Rn.39. 52 Appold, in: Hoppe (Hrsg.), a.a.o.(fn.8), 4 Rn.6; Reinhard Hendler 著 ( 陳淑芳譯 ), 前揭註 37, 頁 36-37 59
24 中原財經法學 2009 年 12 月不難得知我國環評審查結論對於開發行為具有否決之效力, 為相當特殊之法制設計 而在程序上, 環說書係由開發單位自行編製供環評主管機關審查, 且依環評法之設計, 於第二階段環評程序始進行由行政機關舉行之公聽會, 給予民眾表示意見之機會 53 面對環評法特殊之實體及程序規定, 其與行政程序法間彼此的適用關係, 即須為進一步的檢視 肆 行政程序法適用於環境影響評估審查之檢視 一 行政程序法實體規範與程序規範之適用相較於德國法制, 因我國非聯邦制國家, 並無地方之行政程序法規, 另外於個別法中, 除環評法及相關法規命令外, 並無其他法律就環評事項有特別規定, 因此在環評審查中僅須考量行政程序法及環評法之相關規定, 並討論其間之適用關係 首先面臨的問題, 即為行政程序法與環評法間之關係, 亦即環評審查是否屬於行政程序法適用範圍的問題 討論行政程序法第三條規定之適用範圍時, 是否應同時觀察同法 53 於第一階段環評程序中, 環評法本身並未規定應由行政機關舉行公聽會, 僅依環評法施行細則第 15 條之 1 之規定, 由主管機關將環境影響說明書公開於網際網路, 徵詢相關機關 團體或人民意見 如環評審查結論為許可開發行為之進行, 不進行第二階段環評時, 始目的事業主管機關核發開發許可後, 實際動工前, 由開發單位舉行公開說明會 ( 環評法第 7 條第 3 項 ; 環評法施行細則第 18 條 ) 60
第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 25 第二條第一項以行政行為之類型作為行政程序定義之規定, 則有不同 見解 有認為行政程序法第三條之解釋不得脫離同法第二條第一項之 立法定義, 即應於立法所預設之行政行為類型中, 適用行政程序法之 規定 54 另有見解認為行政程序法第二條第一項所稱者為 行政程 序, 並非行政行為, 且探求立法者之意旨, 行政程序法應適用於所 有行政機關所為之外部公權力行為, 不限於同法第二條所稱之行政程 序類型, 於具體案件中, 如行政機關所為之行為非屬於 有名 之行 政行為範圍內時, 該行為僅無法適用行政程序法第二章至第七章之規 定 55 然如由法規範之體系思考, 總則之規定為應適用於該法規所涵 蓋之適用範圍的基本規定, 後續之分則或個別行為態樣規範, 則為本 於不同行為之特性所為之特別規定, 理論上殊難想像總則規定尚可適 用於分則或個別行為規定以外事項之情形 且行政程序法第二條第一 項係以行政行為之態樣作為行政程序之定義規範, 行政程序即為作成 該項規定所列 行為 之程序, 而同法第三條第一項隨即規定行政機 54 蔡茂寅等, 前揭註 20, 頁 18; 湯德宗, 行政程序法的適用, 收錄於行政 法論, 頁 140-141, 元照出版有限公司, 第二版 (2005); 李震山, 論 程序基本權 之建構與落實 - 幾個行政程序法適用問題之探討, 收錄於行政程序法之檢討 傳播行政之爭訟, 頁 75-76, 台灣行政法學會 (2003) 另有持相同結論, 而認為行政機關作成行政程序所未規定之行政行為, 其程序可類推適用行政程序法之規定, 參見陳敏, 行政法總論, 頁 765, 自版, 第五版 (2007) 55 林明昕, 行政程序法的適用範圍 - 解讀行政程序法第三條, 法學講座, 第 三期, 頁 54-55(2002) 持相同結論而認為行政程序法第一章之規定不必以完成或發動同法第 2 條第 1 項所列舉之行政行為為前提, 參見吳庚, 行政法之理論與實用, 頁 561, 自版, 第十版 (2007) 61
26 中原財經法學 2009 年 12 月關為 行政行為 時, 原則上應依行政程序法之規定, 基於法體系一貫性之觀點, 應認為同法第三條第一項所稱之行政行為, 係指同法第二條第一項所列之行為 因此, 行政程序法之適用範圍, 實應綜合觀察行政程序法第二條及第三條之規定, 故應遵守行政程序法相關規定之行政行為類型, 為組織意義之行政機關作成行政處分 締結行政契約 訂定法規命令與行政規則 確定行政計畫 實施行政指導及處理陳情之行為 ( 行政程序法第二條 ) 去除機關及事項( 行政程序法第三條第二 三項 ) 之排除情形外, 尚須法律無特別規定, 行政機關時始依行政程序法之規定為行政行為 ( 行政程序法第三條第一項 ) 然而在個別行政法規中, 基於不同之立法目的及規範事項之特性, 而有特別規定之情形, 實不勝枚舉, 例如環評法即為就開發行為對於環境影響進行事前評估時所為之規範, 如以環評法為環評主管機關就開發行為進行環評審查之特別法規, 行政程序法為行政機關為行政行為時應遵循之普通法, 而不問行政程序法中相關規範之性質, 逕以 特別法優於普通法 之原則, 就環評審查之事項排除行政程序法之適用, 此即落入 特別法優先適用 之迷思 56, 造成行政程序法立法目的無法落實 實際上, 我國行政程序法係就行政機關行使公權力作成特定行政行為之程序為規範, 立法時即無法單純為程序規定, 而係就行政行為之程序及實體事項一併為規範 如分別觀察行政程序法中之實體規定及程序規定, 實體規範為對於行政行為本應遵循之基本原則與要件 效力等要求之明文化, 原則 56 李震山, 前揭註 54, 頁 77 62
第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 27 上應依其性質一體適用 57, 例如基本原則即應適用於所有行政行為, 於第二章行政處分中關於行政處分之要件 合法性及效力等實體規 定, 亦應一體適用於所有行政機關作成之行政處分 然如特別法中有 異於行政程序法之實體規定, 如依其規範目的及本質而有特殊差異規 定之必要性, 在不違反 合理差別待遇 之平等原則下, 仍以優先適 用特別法之實體規定 58 至於程序規範, 相較於個別領域之特別程序 規定, 行政程序法係將一般程序共通適用之準據予以明文化, 且其法 典化對於我國民主法治之建立具有時代性之意義, 行政程序亦發揮重 要之功能 59, 因此不應驟然以 特別法優於普通法 之法理, 以其他 法律有特別規定而逕行排除行政程序法之適用 此時, 鑑於行政程序 法於法治國家中之重大意義, 基於 憲法取向性解釋 (verfassungsorientierte Auslegung) 60, 多數學說見解為將行政程序法 之程序規定視為行政機關應遵循之最低程度規範或最低限度之程序 保障 (minimum procedural protection), 其他法律如有特別規定, 但 其規範程度較為寛鬆者, 仍有行政程序法之適用 61 如此始得以發揮 57 58 59 60 61 蔡茂寅等, 前揭註 20, 頁 17 李震山, 前揭註 54, 頁 81 參見本文貳 二, 頁 10 以下 林明昕, 前揭註 55, 頁 56-57 蔡茂寅等, 前揭註 20, 頁 19-20; 黃俊杰, 行政程序法, 頁 20, 元照出版 有限公司, 第二版 (2008); 葉俊榮, 面對行政程序法, 頁 265-266, 元照出版公司 (2002); 吳信華, 行政計畫與計畫確定程序, 收錄於行政法爭議問題研究 ( 上 ), 頁 554-557, 五南圖書有限公司 (2001); 蔡秀卿, 行政程序法制定之意義與課題, 月旦法學雜誌, 第五十期, 頁 19-20(1999) 少數見解認為此說無說服力, 並無標準足以認定行政程序法屬 最低程度之 63
28 中原財經法學 2009 年 12 月行政程序之基本權程序保障功能, 甚或保障人民於行政程序中享有之 程序基本權 62 因此行政程序法之程序規定應為最低之程序要求, 只有於其他法律有特別規定, 且可依解釋方法確認立法者有意排除行政程序法之規定, 並已達行政程序法之最低要求者, 則行政程序法之程序規定無適用之餘地 然其他法律之規定係因陳舊 疏漏或未配合修法者, 行政程序法之程序規則則仍應有其適用 環評之審查, 其主管機關為行政院環保署或直轄市 縣 ( 市 ) 政府, 進行環評審查本即為行政權之作用, 亦不屬於行政程序法第三條第三項所列具有特殊考量之事項, 故應依行政程序法第二條第一項及第三條第一項之規定, 判斷環評審查事件中行政程序法之適用 依本文前述見解, 如可判斷環評審查屬於行政程序法第二條所列之行政行為類型, 例如為一行政處分, 環評之審查為環評主管機關就開發行為行使公權力之行為, 除應受行政程序法中所列基本原理原則之拘束, 例如行政程序法第四條至第十條關於比例原則 平等原則 信賴保護原則等基本原則外, 行政程序法第二章行政處分之要件 合法性 效 程序保障 ; 參見陳愛娥, 行政計畫確定程序之法制度的續造 - 由檢視法務部研擬之 行政計畫擬訂 確定 修訂及廢棄程序辦法 ( 草案 ) 出發, 法學叢刊, 第二 六期, 頁 28(2007) 62 有學者嘗試將基本權程序保障進一步主觀化而推演出人民於行政程序中 享有 程序基本權, 而與司法上之訴訟基本權相對應 例如由司法院大法官解釋受英美法正當法律程序之影響, 逐漸得出程序基本權之趨勢, 亦有由德國學說之發展, 演繹出程序基本權之概念, 然行政程序中程序基本權之核心保護領域及其內涵, 仍有待發展及充實 ; 參見李震山, 前揭註 54, 頁 68-71 頁 78; 李建良, 論基本權利之程序功能與程序基本權 - 德國理論的借鑑與反思, 憲政時代, 第二十九卷第四期, 頁 524-527(2004) 64
第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 29 力及廢棄等實體規定, 原則上亦應一體適用 至若環評法中實體上之 特殊規定, 尤其是環評法第十四條第一項環評審查結論之否決效力, 為立法者考量環評審查制度之特殊性及環境保護之重要性所為之特 別規定, 則應優先適用 至於行政程序法中之程序規定, 例如廻避 閱覽卷宗 資訊公開 聽證等規定, 即應以最低程序規範之角度, 檢 視環評法相關程序規定是否符合此等要求, 進而討論行政程序法程序 規定於環評審查程序中之適用 本文以下即區分行政程序法中實體及 程序規範, 輔以行政爭訟實務之見解, 分別討論環評審查中相關規定 之適用 然限於篇幅, 討論的問題則以實務上具有重要性或爭議者為 例, 並限於環評審查之程序, 而不及於開發許可相關問題, 併此敘明 二 環境影響評估審查與實體規範之適用 ( 一 ) 實務見解 1. 環評審查結論之法律性質 環評之審查結論, 固為環評主管機關對於開發行為應否進行, 就 環境保護事項單方所為之專業判斷及認定, 然是否已對外直接發生法 律效果, 而為行政程序法第九十二條第一項所稱之行政處分, 早期在 司法實務上曾出現否定見解, 認為環評主管機關所為之環評審查結論 僅提供目的事業主管機關裁量核准與否之內部參考, 開發行為最終准 駁之權限仍在目的事業主管機關, 非終局決定, 亦未對外直接發生法 律效果, 故非行政處分 63 然而此一見解於最高行政法院就 雲林縣 63 如高雄高等行政法院 90 年度訴字第 1869 號裁定 90 年度訴字第 1904 號裁定 65
30 中原財經法學 2009 年 12 月林內焚化廠案 之爭訟中所不採 64 最高行政法院認為依環評法第十六條第一項之規定及第二十二條前段之規定, 環評書或評估書非經核准不得變更其內容, 且開發單位未經環評審查通過即進行為開發行為應受處罰, 可知審查結論難謂對開發單位不具拘束力, 故廢棄原裁定, 發回原審法院更審 嗣後高雄高等行政法院於更一審及更二審之判決 ( 九十二年度訴更字第三十五號判決 九十六年度訴更二字第三十二號判決 ) 中, 明確指出開發案核定許可與否, 固屬於目的事業主管機關之權限, 惟其核定許可與否, 仍受環評主管機關之審查結論所拘束, 故環評主管機關審查認應開發與否之結論, 直接影響開發案之許可與否 且第一階段附條件通過之環評審查結論, 一方面除發生終結環境影響評估程序之法律效果外, 並解除開發單位須進行第二階段環境影響評估程序之義務 ; 另一方面則以附條件方式, 課予開發單位如何實施開發行為之諸多負擔, 此外, 如開發單位未經環評即進行開發行為, 或未依環評審查結論切實執行者, 依法應受處罰 ( 環評法第十七條 第二十二條 第二十三條第一項 ), 因此環評審查結論應屬環評主管機關就公法事件所為之行政處分, 產生法律上之效果, 應屬行政處分, 而非觀念通知 至於目的事業主管機關核定開發案之准許與否, 則係另一行政處分 此關於第一階段環評審查結論為行政處分之見解, 亦適用於第二階段審查結論, 於實務及學說上已為通說, 並無爭議 65 64 65 最高行政法院 92 年度裁字第 519 號裁定 參見林昱梅, 垃圾焚化廠附近居民之訴訟權能, 月旦法學教室, 第三十七 期, 頁 24-25(2005); 最高行政法院 98 年度判字第 708 號判決 ( 新店安康 66
第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 31 環評審查結論既為行政處分, 環評之審查程序依行政程序法第二 條第一項之規定即屬適用行政程序法之行政程序 因此行政程序法第 二章關於行政處分之合法性 效力及廢棄等實體規定, 除非環評法有 特別規定, 例如環評法第十四條第一項 第二項, 原則上皆適用於環 評審查結論 2. 環評審查程序後 - 追蹤考核之法律性質 環評包括二階段之審查程序外, 亦包括審查後之追蹤考核程序 ( 環評法第四條第二款 ) 依環評法第十六之一條 66 環評法施行細 67 68 則第三十七條第一項及第三十八條第一項之規定, 開發單位通過 垃圾掩埋場案 ); 台北高等行政法院 97 年度訴字第 998 號判決 ( 新竹縣橫山鄉垃圾掩埋場案 ); 高雄高等行政法院 98 年度訴字第 47 號判決 ( 台東縣美麗灣渡假村開發案 ) 66 環評法第 16 條之 1: 開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查, 並取得目的事業主管機關核發之開發許可後, 逾三年始實施開發行為時, 應提出環境現況差異分析及對策檢討報告, 送主管機關審查 主管機關未完成審查前, 不得實施開發行為 67 環評法施行細則第 37 條第 1 項 : 開發單位依本法第十六條第一項申請 變更環境影響說明書或評估書內容, 涉及環境保護事項之變更, 無須重新進行環境影響評估者, 應提出環境影響差異分析報告, 由目的事業主管機關轉送主管機關審核 但計畫產能或規模降低 基地內設施局部調整位置 提昇環保設施之處理等級或效率 既有設備提昇產能而污染總量未增加 變更內容對環境品質維護有利者 屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者, 其變更得檢附變更內容對照表, 由目的事業主管機關轉送主管機關審核 68 環評法施行細則第 38 條第 1 項 : 開發單位變更原申請內容有下列情形 之一者, 應就申請變更部分, 重新辦理環境影響評估 : 一 計畫產能 規模 67
32 中原財經法學 2009 年 12 月環評審查並取得開發許可後, 逾三年始實施開發行為, 已涉及環境保護事項之變更, 除應重新辦理環評外, 應依情形提出 環境影響差異分析報告 或 變更內容對照表, 由目的事業主管機關轉送環評主管機關審核, 環評主管機關未完成審查前, 不得實施開發行為 則 環境影響差異分析報告 或 變更內容對照表 係就已通過之環境影響說明書或評估書, 依法定程序經主管機關及目的事業主管機關核准, 得變更原申請內容, 著重於對開發案件環境之現時狀況與原來進行環境影響評估時之狀況, 由環評主管機關基於職權進行專業判斷及審查, 且審查結論公告對開發單位具有拘束力, 係拘束開發單位於系爭開發案應遵循及辦理之事項, 對外發生法律效果, 應屬行政處分 69 至於實務上曾發生人民對於環評主管機關之專案小組通過而尚未公告之追蹤考核提起訴願者, 因環評主管機關專案小組之審查, 係為便利環評委員會審查決定前之前置作業程序, 專案小組之審查結論仍須提環評委員會為最終決議, 故專案小組會議審查結論僅屬該專案小組之內部決議, 尚非行政處分, 並非環評主管機關本於行政權而對 擴增或路線延伸百分之十以上者 二 土地使用之變更涉及原規劃之保護區 綠帶緩衝區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域者 三 降低環保設施之處理等級或效率者 四 計畫變更對影響範圍內之生活 自然 社會環境或保護對象, 有加重影響之虞者 五 對環境品質之維護, 有不利影響者 六 其他經主管機關認定者 69 參見台北高等行政法院 97 年度訴字第 998 號判決 ( 新竹縣橫山鄉垃圾掩 埋場 ); 環保署環署訴字第 0980000163 號訴願決定 ( 台北市士林區住六 - 六自辦市地重劃區土石方量變更事宜 ) 68
第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 33 人民為發生法律上效果之單方行政行為, 尚非行政處分 70 3. 環評審查程序前 - 申請環評判定回覆之法律性質 環評審查程序以開發單位向目的事業主管機關提出環境影響說 明書為始, 並由目的事業主管機關將環境影響說明書轉送環評主管機 關審查 然開發行為是否應實施環境影響評估, 一方面須就其開發之 態樣及範圍進行判斷, 另一方面須就開發行為對於環境影響之程度進 行判斷, 如此具有專業之判斷, 實際上無法要求開發單位得以自行判 斷, 因此在實務中亦有開發單位直接向環評主管機關請求認定應否實 施環評之情形 此時主管機關對於申請所謂 環評判定 之回覆, 其 法律性質為何? 以台北高等行政法院九十七年度訴字第四 八號判 決 ( 彰化縣芳苑鄉近海地區設置離岸式風力發電機組 ) 為例, 原告 ( 開 發單位 ) 函請環評主管機關認定開發行為應否實施環評, 環評主管機 關認定為應實施環評, 並未出具 免實施環境影響評估意見函 原 告提起訴願及行政訴訟, 請求環評主管機關出具相關意見函 行政法 院認為環評法及其他相關法令並未賦予開發單位得申請該意見函之 權利, 亦未課予行政機關出具意見函之義務, 因此開發單位提起課予 義務訴願及課予義務訴訟所為之請求, 即非依法申請之案件 ( 行政訴 訟法第五條第一項 第二項 ), 故判決原告敗訴 在本案判決中, 台 北高等行政法院並未就環評判定之法律性質進行判斷, 而係認定開發 70 行政院院台訴字第 0960087406 號訴願決定 ( 秀岡山莊環境影響說明書變 更內容對照表 ); 行政院院台訴字第 0970084988 號訴願決定 ( 國道東部公路蘇澳花蓮段環境影響差異分析報告暨環境現況差異分析及對策檢討報告 ) 69
34 中原財經法學 2009 年 12 月單位就相關意見函依法並無申請權, 即依法無請求行政機關作成一定行政處分之權利 71 有更進一步之論述者, 得以行政院環保署環署訴字第 九八 一二四二四號訴願決定書為例 訴願人為辦理工廠登記, 向原處分機關 ( 環評主管機關 ) 申請工廠登記環保事項判定, 經原處分機關審視相關申請資料, 回函認定訴願人依 開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準 規定, 應實施環境影響評估 ; 並認定訴願人應依廢棄物清理法相關規定, 於營運前檢具事業廢棄物清理計畫書, 審查核准後始得營運 環保署之訴願決定並未針對該回函是否具行政處分之性質為深入討論, 而直接以該回函並未說明理由, 且未完整敘明所應適用之具體法令規定, 違反行政程序法第九十六條第一項第二款關於行政處分應記載主旨 事實 理由及其法令依據之規定, 以處分具有理由及適用法令不備之瑕疵而撤銷原處分 因此, 環保署之訴願決定, 係直接以該回函之內容具有對訴願人發生一定法律上拘束力, 係一行政處分為前提, 而為進一步之認定及論述 然此訴願決定中並未如前述台北高等行政法院思考訴願人之請求權依據與環評主管機關回覆間之關係, 即依回函之文義逕行認為其為行政處分, 論述是否過於率斷, 實有進一步思考之空間 71 參見最高行政法院 90 年度判字第 1637 號判決 : 所稱 依法申請, 係 指人民依據法律有向行政機關申請對其作成一定行政處分之權利而言 法律未規定人民有申請權, 或法律並非規定人民得申請行政機關對其作成一定之行政處分者, 均非上開法條規定之依法申請案件 70
第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 35 ( 二 ) 對於相關問題之檢視 1. 環評主管機關行為之定性 對於第一階段及第二階段環評審查結論具有行政處分之性質, 已 為目前實務之通說, 並無爭議, 其見解殊值贊同 因此, 環評審查程 序為適用行政程序法之行政程序 然仍得進一步探討者, 由開發行為 最後仍應由目的事業主管機關作成開發許可之角度觀之, 環評審查結 論是否為行政程序法第一七四條所稱 行政機關於行政程序中所為之 決定 而不得單獨爭訟? 行政程序法第一七四條之規定仿自德國行政 法院法第四十四 a 條之立法例 72, 目的在於維護行政效能 避免行政 程序因當事人濫用爭訟而延宕 且實體決定是否必然因程序之違反而 受影響, 尚未確定, 基於 權利保護必要性 (Rechtsschutzbedürfnis) 之觀點, 並無在作成實體決定前即單獨對於程序行為表示不服之必 要 此外, 限制對於程序行為僅得併同實體決定請求救濟, 可預防行 政法院對於程序行為及本案實體決定分別進行二救濟程序而可能產 生之見解歧異 73 因此, 行政程序法第一七四條係基於程序經濟 法 72 德國行政法院法第 44a 條 : 對於行政機關之程序行為提起法律救濟者, 僅得於對本案實體決定提起法律救濟時同時為之 但行政機關之程序行為得強制執行或非對當事人所為之者, 不在此限 本條譯文參照國內文獻, 而有些許更改 ; 參見吳庚, 前揭註 55, 頁 339; 陳敏, 前揭註 54, 頁 817; 董保城, 行政程序中程序行為法律性質及其效果之探討, 政大法學評論, 第五十一期, 頁 78(1994) 73 Maurer, a.a.o.(fn.33), 19 Rn.26; Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 14. Aufl., 2005, 44a Rn.1; 陳敏, 前揭註 54, 頁 816-817; 董保城, 前揭註 72, 頁 79-80; 李建良, 行政程序行為與行政救濟, 月旦法學雜誌, 第四十 71
36 中原財經法學 2009 年 12 月律救濟一體性及程序集中等考量而為之立法設計 74 環評審查結論係由環評主管機關作成, 且為一行政處分, 與目的事業主管機關作成開發許可程序非屬同一程序, 自無從將環評審查認定為開發許可程序中所為之內部行為 此外, 依目前已為實務接受之見解, 環評法之相關規定並非僅為程序規範, 尚具有基於環境與生命之永續發展, 以保障開發行為所在地居民生命權 身體權 財產權益不因開發行為而遭受顯著不利影響之規範意旨, 為一保障當地居民實體權利之保護規範 75 故對於就開發單位及當地居民權益具有實體規範效力之環評審查, 不應單純視為程序行為, 就權利保護必要性之觀點, 應得單獨就環評審查結論提起行政爭訟 至於 環境影響差異分析報告 或 變更內容對照表 為行政處分之見解, 本文亦表贊同 環評法雖未給予當地居民參與審查程序之機會, 然既為環評主管機關就開發行為涉及 環境保護事項之變更 ( 環評法施行細則第三十七條第一項 ) 所為之決定, 參酌前述環評法相關規定具有保護規範性質之見解, 對於當地居民生命權 身體權 財產權益亦生一定之影響, 因此關於審查 環境影響差異分析報告 或 變更內容對照表 之相關規定, 宜認為對於當地居民亦屬於保護 九期, 頁 19(1999); 吳志光, 論不服行政機關程序行為之救濟, 律師雜誌, 第二六三期, 頁 20-21(2001) 74 關於行政程序法第 174 條之規範意旨, 參見前揭註, 李建良, 頁 18-19; 李建良, 前揭註 22, 頁 64 75 李建良, 前揭註 22, 頁 61; 參見高雄高等行政法院 98 年度訴字第 47 號 判決 ( 台東縣美麗灣渡假村開發案 ) 72
第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 37 規範, 始屬適確 76 至於環評主管機關對於開發單位申請環評判定之回覆, 除依其性 質可認為係觀念通知外 77, 如就應否實施環評已明確作出回覆, 雖開 發單位依法並無相關申請之權利, 然如據此即認定相關回覆非行政處 分, 難免落入循環論證之謬誤 78 環評說明書之編製需要專門知識, 開發單位基於專業考量多委託環境工程顧問公司編製, 開發單位須就 此負擔一定成本支出 誠然此為開發單位進行開發行為本即應列入考 量之成本因素, 開發單位如對於應否進行環評及是否須支出相關成支 而有疑慮, 請求環評主管機關進行判定時, 環評主管機關之回覆, 並 非就開發行為最後是否通過環評審查所為具有拘束性之意思表示, 本 質上具有指導之性質, 原則上並未發生一定之拘束力 然在環評相關 法令以 對於環境有不良影響之虞 之不確定法律概念, 就是否應實 施環評賦予環評主管機關專業之判斷餘地時, 環評主管機關之回覆已 76 環保署環署訴字第 0980000163 號訴願決定 ( 台北市士林區住六 - 六自辦 市地重劃區土石方量變更事宜 ) 雖認為變更內容對照表係行政處分, 但相關規定非保護規範 77 環保署環署訴字第 0970057614 號訴願決定 ( 請求主管機關確認應免實施 環境影響評估 ) 中, 就原處分機關函覆 貴案 ( 籌建電爐煉鋼廠 ) 得否免實施環境影響評估, 本局目前尚無法憑以認定, 亦無法依貴公司意思向行政院環境保護署致函確認, 須俟貴公司正式向該項開發行為之目的事業主管機關 ( 本府建設處工商科 ) 提出申請時或貴公司提供詳細興辦計劃後, 認定有疑義時再函請行政院環境保護署確認 等內容, 認為性質上屬事實敘述或理由說明之觀念通知, 並非對訴願人所為之行政處分 78 學者陳敏即指出, 對於行政處分之作成人民是否有請求之法律依據, 應屬 訴訟有無理由之問題, 而非訴訟是否合法之問題 ; 陳敏, 前揭註 54, 頁 1389 73
38 中原財經法學 2009 年 12 月係對於享有專業判斷餘地之事項, 為解除開發單位對於未來判斷餘地行使之疑慮, 而所為對於開發行為日後作成或不作成環評審查之保證 (Zusicherung) 79 此時, 雖然環評主管機關之回覆已對開發單位形成一定之信賴, 是否宜遽然認定不具有法律效果, 實有進一步研究之價值 然對於未來作成或不作成行政處分之承諾及保證, 國內尚缺乏文獻之深入探討, 亦非本文目前得以深入討論之議題, 有關申請環評判定回覆之法律性質, 本文至此初步認為如環評主管機關並未明確回覆應否實施環評, 而僅指示開發單位應遵守之法規範者, 此仍為不具備法律拘束力之行政指導行為, 非行政處分 至若環評主管機關已明確認定開發行為不應實施環評, 實際上即已保證未來不作成環評審查之行政處分, 反之如明確認定已實施環評, 即保證未來將作成認定開發行為通過 附條件通過或不通過環評審查之行政處分, 而為德國聯 79 行政機關對於特定行為之作成或不作成, 所為具有拘束力之允諾, 為承諾 ( Zusage ), 其允諾者如為行政處分之作成或不作成, 則為保證 (Zusicherung); 參見陳敏, 前揭註 54, 頁 350-351 關於保證, 德國聯邦行政程序法第 38 條有特別之規定, 其規定如下 : (1) 行政機關承諾未來作成或不作成一定行政處分者 ( 保證 ), 應以書面為之, 始生效力 依法令規定如作成保證之行政處分前, 應舉行當事人之聽證或應有其他行政機關或委員會之參與者, 其保證應於當事人聽證或其他行政機關或委員會之參與後, 始得為之 (2) 保證除依前項第一句之規定無效外, 其無效準用第四十四條之規定 ; 當事人聽證或其他機關或委員會參與之瑕疵補正, 準用第四十五條第一項第三款至第五款及第二項之規定 ; 其撤銷準用第四十八條之規定, 其廢止除第三項之情形外, 準用第四十九條之規定 (3) 作成保證後, 事實或法律狀態之變更, 依其情形可認為行政機關如認識該事後之變更, 即不作成保證者, 或因法律上之原因而不得作成保證者, 行政機關不受保證之拘束 74
第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 39 邦行政程序第三十八條所稱之保證, 德國聯邦行政程序法第三十八條 規定之精神及法理, 足供我國環評主管機關參考 2. 環評法之實體特別規定 - 環評法第十四條第一項及第二項 比較環評法與行政程序法對於環評審查結論之實體規定, 最特別 者即在於環評法第十四條第一項及第二項關於環評審查結論之效力 規定, 亦為我國與德 美二國法制一大殊異之處 80 目的事業主管機 關如未待環評審查結論作成即核發開發許可, 開發許可依環評法第十 四條第一項之規定, 即為無效 環評法之立法者依其形成自由及判 斷, 基於環評審查機制著重於環境之預防, 為免在環評審查未獲通過 結論前開發單位即已進行開發行為, 對於環境造成不可回復之危害, 而以未作成環評審查結論作為開發許可之法定特別無效事由, 環評法 第十四條第一項之規定可認為係特別規定而應優先適用 80 關於環評審查結論此一特殊效力, 與美國及德國法制相較, 為我國特有之 制度, 目前國內相關專業法學文獻幾乎無深入研究討論 依作者就目前現有文獻蒐集資料之結果, 僅二 八年國科會補助之一專題研究計畫有以此制度進行研究者 ; 計畫主持人 : 賴宇松 ( 國立東華大學環境政策研究所 ), 計畫名稱 : 我國環境影響評估法否決權制度之研究, 執行期間 : 二 八年八月一日至二 九年九月三十日 該計畫中所指之 否決權, 應係由環評委員會此一組織之權限行使的角度出發, 一般報章雜誌亦以 否決權 稱之 ; 參見二 八年四月二十三日中央社新聞 學者 : 環評制度應改專任獨立制, 報導中提及台大環工所於幼華教授建議 環評制度須採專任制, 要有公開透明的方式選出, 否則就應修改環評法, 將贊成 否決權回歸行政體制, 環評委 ( 員 ) 只負責專業審查,http://news.sina.com.tw/article/20080423/ 259099.html(2009/10/31, 造訪 ) 75
40 中原財經法學 2009 年 12 月至於環評法第十四條第二項規定之規範意旨, 與其著重於該項但書所稱環評審查結論不通過時, 開發單位得另提替代方案, 重新進行環評之情形, 毋寧應就本項前段規定, 進行反面解釋, 即如環評主管機關審查認定可開發 ( 通過或有條件通過環評審查 ), 目的事業主管機關是否即應作成開發許可? 換言之, 環評審查通過之結論是否對於目的事業主管機關具有拘束之效力, 而即應核發開發許可? 此涉及行政處分之構成要件效力 行政處分一經送達或公告後發生效力, 對於處分相對人 利害關係人及原處分機關產生存續力, 在未經其他有權機關確認為無效或撤銷前, 或因其他事由而失其效力前, 處分相對人 利害關係人及原處分機關均受其拘束 另一方面對於其他機關或法院則產生構成要件效力 ( 要件事實效力 )(Tatbestandswirkung), 所有國家機關均應尊重此一決定, 並作為其本身決定之基礎 81 行政處分對於其他機關所生之構成要件效力, 限於其他機關作成決定時, 如其先決問題涉及先前已由該行政處分確認或據以成立之事實, 即應予以承認 82 此時並不代表其他機關即就其職權應審酌之事項即喪失審查之權限, 而係根據已確立之事實行使職權 環評通過之審查結論, 其主旨多為 本案 ( 有條件 ) 通過環境影響評估審查, 其法律性質既為環評主管機關所為之行政處分, 一經 81 陳敏, 前揭註 54, 頁 445 此時環評審查結論對於目的事業主管機關, 並 非發生所謂之 跨程序拘束力, 蓋行政處分之跨程序拘束力所拘束者為作成行政處分之處分機關, 該處分機關於後續程序中不得作成比原處分更不利於相關人之決定 ; 參見許宗力, 行政處分, 收錄於行政法 ( 上 ), 頁 516-517, 元照出版有限公司, 第三版 (2006) 82 吳庚, 前揭註 55, 頁 387 76
第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 41 公告對外生效後, 對於其他機關產生一定之構成要件效力, 即經審查 之開發行為對於環境造成影響之事實, 其他機關應尊重環評主管機關 之認定 83 然而開發行為目的事業主管機關核發開發許可時, 仍應依 個別法令賦予其職權進行審查, 尤其在進行利益衡量時, 須就環境以 外之利益進行衡量 (Abwägung mit umweltexternen Belangen) 84, 例 如公共安全 公共秩序 都市建築之秩序等 因此如目的事業主管機 關對於通過環評審查之開發行為, 受環評結論之拘束而一律核發許 可, 該開發許可處分即有利益衡量之瑕疵而違法 綜合上述, 環評審查結論之作成為目的事業主管機關核發開發許 可之必要條件, 否則該許可為無效 而通過環評審查之結論為目的事 業主管機關核發開發許可之充分條件, 目的事業主管機關仍應於此基 礎下行使個別法令賦予其審查之權限, 就是否核發開發許可作成決 定 三 環境影響評估審查與程序規範之適用 行政程序法之程序規定, 既為行政機關應遵循之最低程度規範, 提供人民最低限度之程序保障, 於討論環評審查程序與行政程序法程 序規定之適用關係時, 首先即須確定行政程序法之基本程序保障範圍 85 參酌行政程序法第一條之立法目的, 在於使行政行為遵循公正 83 Gaentzsch, Konkurrenz paralleler Anlagengenehmigungen, NJW 1986, S.2790. 84 Beckmann, in: Hoppe (Hrsg.), a.a.o.(fn.8), 12 Rn.43. 85 學者許宗力提出十二項標準, 作為基本程序要求的排列組合元素 ; 參見許宗力, 基本權程序保障功能的最新發展 - 評司法院釋字第四八八號 77
42 中原財經法學 2009 年 12 月公開與民主之程序, 以達到依法行政 保障人民權益 提高行政效能之目的, 本文以下主要即以行政程序法中維持程序 公正 - 迴避制度, 公開 - 閱覽卷宗與資訊公開, 及 公平 - 參與程序表示意見之基本設計為主, 亦同時輔以行政爭訟實務之見解, 討論環評審查程序中環評法之特別規定與行政程序法相關規定之適用 ( 一 ) 環評審查組織與迴避制度環評審查涉及行政權行使之正當性及中立性, 關於行政權正當性之理論有傳送帶 專業 參與及尊嚴等不同學說 86, 環評制度並無排斥任何正當性理論之意, 只要適度組合各種模式, 即得處理多面向且複雜之環境議題 87 我國環評審查之組織, 依環評法第三條第一項 第二項前段之規定, 環評委員會負責審查環評有關事項, 且委員會中專家學者不得少於委員會總人數三分之二, 並採任期制, 任期為二年, 即以專家參與之模式確保環評審查之正當性 至於中立性的部分, 依環評法第三條第第二項後段之規定, 目的事業主管機關為開發單位時, 目的事業主管機關委員應迴避表決 而行政院環保署依環評法第三條第三項之授權, 發布之行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程, 其中第十條規定, 目的事業主管機關為開發單位 解釋, 月旦法學雜誌, 第五十四期, 頁 156(1999) 學者湯德宗則認為正當行政程序之意涵, 包括公正作為義務 受告知權 聽證權 說明理由義務及資訊公開 ; 參見湯德宗, 論正當行政程序, 收錄於行政程序法論, 頁 9-31, 元照出版有限公司, 第二版 (2005) 86 87 葉俊榮, 環境行政的正當法律程序, 頁 13-22, 三民書局 (1993) 王迺宇, 前揭註 37, 頁 97 78
第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 43 時, 目的事業主管機關委員不僅應迴避表決, 亦應迴避出席會議 與 審查各開發計畫有利害關係之委員, 亦同 因而行政院環保署為環評 主管機關時, 環評審查委員迴避之要求較環評法之要求更為嚴謹, 以 確保環評審查之中立 公正性 至於地方為環評主管機關時, 即須視 其授權發布之相關組織規程, 確保環評審查組織之公正性, 惟不得較 環評法第三條第二項規定之基本要求寬鬆, 自不待言 因此, 以高雄 高等行政法院九十八年度訴字第四十七號判決 ( 台東縣美麗灣渡假村 開發案 ) 為例, 行政法院認定該開發行為係以 BOT 之方式進行, 而 基於 BOT 開發之精神, 在民間將建設移轉予政府前, 政府均有高度 參與與監督之權限, 且必要時亦得強制接管興建或營運中之公共建 設, 而於營運期間屆滿後, 民間應移轉該建設之所有權予縣政府, 進 而認定台東縣政府與該建設開發公司係共同為開發單位 於本案中, 台東縣政府作成該開發行為之環評審查結論之委員會, 共有九名委員 出席, 其中四位為目的事業主管機關委員, 依環評法第三條第二項後 段之規定, 於該委員會審查該開發案環境影響評估報告有關事項時應 迴避決議 則環評審查會出席委員扣除應迴避之委員後, 僅剩 5 名委 員出席, 不足全體委員半數, 依被告台東縣政府環境影響評估審查委 員會組織規程第七條第一項規定, 自不得為決議 本案因上開委員未 依法迴避, 所為之環評審查結論, 其程序即屬違法, 高雄高等行政法 院即作出撤銷環評審查結論及訴願決定之判決 本件判決突顯開發單 位與目的事業主管機關相同時, 審查組織中立對於行政程序公正之影 響, 實具有參考價值 然而除前述於環評委員會審查時, 委員應自行迴避之情形外, 依 行政程序法第三十三條之規定, 當事人得申請環評審查委員迴避, 尤 79
44 中原財經法學 2009 年 12 月其有具體事實, 足認其執行職務有偏頗之虞的情形 ( 同條第一項第二款 ), 為確保審查結論之公平, 當事人得申請迴避 然而得申請廻避者, 依行政程序法第三十三條第一項之規定限於 當事人, 於環評審查程序中, 除申請人 ( 開發單位 )( 行政程序法第二十條第一款 ) 外 88, 其他第三人僅於具備法律上之利害關係, 且為程序之參加者, 始具備申請迴避之權利 如在政府為開發行為時, 即有可能處於申請迴避之當事人及被申請迴避者具有同一性之矛盾 而在民間為開發行為時, 在開發行為所在地之居民未參加程序時, 更有可能面臨無其他當事人得申請迴避之情形 因此本文認為, 基於環評審查之程序規定對於當地居民具有保護規範之效力, 此時宜對於行政程序法第三十三條第一項得申請迴避之 當事人 為目的性之擴張解釋, 得申請公務員迴避者亦應及於具有利害關係之當地居民, 而不以已依行政程序法第二十三條規定參加程序者為限 解釋上, 於受保護規範效力所及之當地居民提出申請環評審查委員迴避時, 應可認為其具有申請參加程序之意思, 並同時行使其申請迴避之權限, 如此始足以確保環評審查組織之中立性及審查結論之合法性 ( 二 ) 環評審查程序中之閱覽卷宗與資訊公開行政程序中為落實程序規範保障實體基本權利之功能, 規定當事 88 行政程序法第 20 條第 1 款所稱之申請相對人, 有認為係指行政機關者 ; 參見蔡茂寅等, 前揭註 20, 頁 66-67 然實際上行政程序法第 20 條各款所規定之當事人, 觀其意旨, 實為行政機關所為行政行為之 對造, 並不及於行政機關本身, 故本款所稱之申請相對人, 應為申請人請求行政機關對其作成特定行政處分之第三人, 而非行政機關 ; 參見陳敏, 前揭註 54, 頁 776-777 80
第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 45 人或利害關係人為主張或維護其法律上之利益所必要者, 得向行政機 關申請閱覽 抄寫 複印或攝影有關資料 ( 行政程序法第四十六條第 一項 ) 閱卷權本身具有權利保障之功能, 經由閱卷權之行使, 當事 人或利害關係人進而得於程序中陳述意見以保障自身權益, 故於開發 行為所在地受環評法保護規範效力所及之當地居民, 為利害關係人, 享有閱卷請求權, 得向環評主管機關請求相關卷宗及資料, 以獲取與 開發行為有關之資訊 此外, 行政程序之公開性尚表徵於資訊公開之制度中 民眾參與 之基礎在於資訊公開, 充分的資訊可增加民眾對於公共事務的了解, 進而落實民主參與 因此民眾參與及資訊公開, 二者相輔相成, 使行 政機關作成與人民權益有關之決定前, 給予人民參與程序之機會, 人 民為有權利參與程序之主體, 即為行政程序具有民主功能的體現 89 行政程序之資訊公開精神, 目前另由政府資訊公開法落實 作為行政 機關公開資訊之 基本法 90, 行政機關除應主動公開相關資訊外, 人民亦得請求行政機關公開資訊, 然公開之資訊受政府資訊公開法第 十八條規定之限制 與前述閱卷請求權不同者, 資訊公開請求權之理 論基礎一般認為在於保障一般人民 知的權利 (Right to know) 91, 而非個案中當事人或利害關係人之權利保障 而環評法上之關於資訊 89 90 蔡茂寅等, 前揭註 20, 頁 7-8 湯德宗, 政府資訊公開法比較評析, 台大法學論叢, 第三十五卷第六期, 頁 50-51(2006) 91 湯德宗, 政府資訊公開請求權入憲之研究, 收錄於憲法解釋之理論與實 務, 第五輯, 頁 267, 中央研究院法律學研究所籌備處 (2007); 蔡茂寅等, 前揭註 20, 頁 103 81
46 中原財經法學 2009 年 12 月公開特別規則, 於第一階段環評中, 依環評法第七條第三項及環評法第十八條之規定, 開發單位於環評主管機關認不須進行第二階段環境影響評估, 並由目的事業主管機關核發開發許可後, 開發單位應於動工前舉行公開說明會, 使居民獲知開發行為之資訊 如為應實施第二階段環評之開發行為, 於第二階段環評中, 開發單位應公告第一階段環評審查結論, 舉行公開說明會, 並於環評報告書經認可後公告環評報告書及第二階段審查結論摘要 ( 環評法第八條 第十三條 ) 而其他相關資訊之公開, 如第一階段之環評影響說明書, 民眾是否即無得請求公開之權利, 環保署環署訴字第 九四 七六七八五訴願決定書 ( 看守臺灣協會請求環境影響評估說明書案 ) 之見解, 殊值參考 該訴願書明白指出, 依環評制度之精神, 環境影響評估相關事項係以公開為原則 ( 環評法第四條第二款 ), 而環評程序主要具有 資訊公開 及 意見參與 二項機制, 該二項機制亦互為配套 雖然環評法將 資訊公開 及 意見參與 機制, 側重於第二階段評估程序, 但並非代表於第一階段評估程序即可偏廢上述機制, 解釋上亦不容割裂環境影響評估法整體之立法意旨, 遽論法無明文得公開第一階段評估程序之環境影響說明書, 即不得公開之 且環評說明書關於開發單位之資料, 而有涉及侵犯個人隱私之虞者, 僅有 負責人之住 居所及身分證統一編號 乙項 ( 環評法第六條第二項第二款 ) 是故, 依環境影響評估法之立法意旨及規範目的, 第一階段環境影響說明書均無應限制公開或提供之理由 原處分機關以本案開發行為不須進行第二階段環境影響評估, 免依環境影響評估法第八條第一項第二款規定, 將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示為由, 遽然不得將環說書提供予任何人云云, 不明環境影響評估法之機制 立法意 82
第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 47 旨與整體規範目的, 而有斷章取義之嫌 本件訴願決定, 探究環評制 度之精神, 未拘泥於環評法之條文, 掌握行政程序法以資訊公開保障 民眾權益之 最低程度保障 之精神以解釋環評法之相關規定, 本文 深表贊同! 在環評程序中, 尤其於第二階段之環評審查, 欲使公聽會充分發 揮功效, 使民眾參與充分發揮功能, 則應使居民得以掌握相關環境資 訊 然而就開發行為對於環境之影響而言, 開發單位內部之環境及其 他營業資訊如特別法令 ( 如毒性化學物質管理法 ) 未建立完善之申報 制度, 相關環境資訊即非現行政府資訊公開法制下人民得以公開取得 之資訊, 因此在美國及德國的環境法制中, 皆有環境資訊公開制度之 設計 92 相關環境資料公開法制之建立, 實為未來我國環境保護法制 應加強之部分 ( 三 ) 環評審查程序中之當事人陳述意見與民眾參與 1. 當事人陳述意見及聽證 環評審查結論既為一行政處分, 基於基本權程序保障之功能, 行 政程序法賦予當事人及利害關係人閱卷請求權, 與之配合者即為行政 程序法中關於陳述意見及聽證之設計, 於行政機關行使公權力限制人 民權益或增加人民負擔時, 尤其於對於人民作成不利之行政處分前, 原則上應給予當事人或利害關係人陳述意見之機會 ( 行政程序法第一 92 參見李建良, 德國環境行政法上的資訊公開制度, 月旦法學雜誌, 第八十 七期, 頁 36-52(2002); 宮文祥, 以資訊揭露作為環境保護規範手段之研究 - 以美國法為參考, 法學新論, 第五期, 頁 53-85(2008) 83
48 中原財經法學 2009 年 12 月 二條 第一 五條 ), 甚至以較嚴謹 公開 言詞進行之聽證程序替代陳述意見 ( 行政程序法第一 七條 第五十四條以下 ) 當事人或利害關係人於程序中獲得平等地處遇而有答辯說明的機會, 以使確保行政機關行政處分之合法性, 保障當事人及利害關係人之權益, 增加行政處分之接受度與執行可能性 因之, 陳述意見及聽證之規定, 其主要功能在於權利保障 93 故環評主管機關於作成不利於開發單位之環評審查結論前, 應給予開發單位陳述意見之機會, 基於對於利害關係人權益之保障, 利害關係人亦得提出法律上及事實上之陳述, 甚或面對複雜的事實及利益關係, 環評主管機關亦得依職權進行行政程序法第五十四條之聽證程序 然而此處須強調者, 目前行政程序法第一 二條及第五十條以下規定於作成行政處分前進行聽證之功能, 本質上為行政機關作成不利益處分前以言詞辯論替代書面陳述意見之公開程序, 具有保障當事人權益 發揮基本權程序保障之功能, 此由行政程序法第五十五條所列受通知參與聽證者為 當事人 及 利害關係人 即可得知 聽證之程序規範密度較高且較嚴謹 ( 行政程序法第五十五條至第六十六條 ), 為給予處分之相對人或利害關係人陳述事實 釐清法律問題 提出相關主張及證據之機會 而行聽證之結果, 依行政程序法第一 八條第一項之規定, 行政機關原則上應斟酌之 94 故如於環評審查程序中已踐行相關保障當事人及利害關係人陳述 93 94 陳敏, 前揭註 54, 頁 797; 蔡茂寅等, 前揭註 20, 頁 173 此時行政機關附記之理由, 具有一定重要性 ; 參見陳春生, 行政法上之參 與及合作, 收錄於行政法之學理與體系 ( 二 ), 頁 80, 元照出版有限公司 (2007) 84
第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 49 意見之程序, 應已達行政程序法程序規範之要求 95 2. 環評審查程序中之民眾參與 然而上述具有權利保障功能之聽證及陳述意見程序, 是否與環評 審查程序中實際面臨之需求相符, 實不無疑問, 此由二 三年環評 法修法時, 將第十二條第一項之文句由 聽證 改為 公聽會 一詞, 即不難知其梗概 96 面對環境因開發行為受到之影響, 開發行為及其計畫內容是否可 以透過各界民眾表示意見, 而使計畫經由民意之檢視而取得受到民眾 肯認之正當性, 以及各方利益是否已充分討論並予以適度參考評價, 即非行政程序具有權利保障功能之陳述意見與聽證制度所得以涵蓋 之需求 環評程序中民眾參與機制之設計, 並非僅限於利害關係人 ( 當 地居民 ) 權益之保障, 而更在於提供對話之機制及交流的平台, 彙整 民眾之意見, 尤其人民環境價值取向, 以使環評主管機關行使判斷餘 地作成審查結論時, 力求利益衡量之完備 97 尤其現今國內各地皆有 許多對於環境議題具高度關懷熱忱及一定專業知識之環境保護公益 團體, 即無從依行政程序法之相關規定而可認定係屬得於程序中陳述 意見或參與聽證程序之 當事人或利害關係人 環評法於二 三 年修法, 將第十二條第一項及第十三條第一項原規定於第二階段環評 應進行之 聽證會, 修正為 公聽會 之字樣, 認為環評審查程序 95 96 前揭註, 頁 79-80 此次修法, 亦曾被批評為 似有從聽證逃向公聽之虞 ; 參見陳春生, 前 揭註 94, 頁 78 97 王迺宇, 前揭註 37, 頁 99-100 85
50 中原財經法學 2009 年 12 月中進行之聽證程序, 其性質及目的與行政程序法之 聽證 有所不同, 其功能為 目的事業主管機關向主管機關 委員會委員 有關機關 專家學者 團體及當地居民, 廣泛蒐集意見, 以利後續委員會審查 ( 環評法施行細則第二十四之一條 ) 98 所謂公聽會, 學理上並無一定之概念內涵, 一般泛指行政機關作成行政行為時, 向相對人 利害關係人 專家學者或社會公正人士 以及一般民眾廣泛蒐集意見, 以供參考之制度 99 對應於行政程序法規定之聽證程序, 即可知二者參與之主體 程序嚴密及功能皆不同 100, 公聽會並非行政程序法所規範應行一定程序之要式行政程序 (förmliches Verwaltungsverfahren) 101 98 環評法除公聽會外, 亦有公開說明會之制度, 主要係由開發單位於第一階 段環境影響說明書經審 7 條第 3 項 ) 或於實施第二階段環評審查程序時將環境影響說明書及其他資料公開陳列後 ( 環評法第 8 條第 2 項 ) 舉行 此外亦有由開發單位公開徵詢民眾意見之機制, 例如開發單位向主管機關繳交審查費後, 主管機關應將該環境影響說明書或評估書初稿公開於網際網路, 徵詢相關機關 團體或人民意見 ( 環評法第 15 之 1 條 ) 然此皆為開發單位所為徵詢意見或告知結果之程序, 並非環評審查程序中由行政機關 ( 環評主管機關或目的事業主管機關 ) 為蒐集意見所為之程序, 故不在本文此處討論之列 99 100 蔡茂寅等, 前揭註 20, 頁 177 林秀蓮, 行政程序法有關聽證制度之檢討, 收錄於行政法人與組織改造 聽證制度評析, 頁 267-268, 台灣行政法學會 (2004) 101 行政程序之進行以不要式為原則, 依德國聯邦行政程序法之設計, 例外 之特別程序, 其一為要式行政程序 ( 第 63 條至第 71 條 ), 其二為計畫確定程序 ( 第 72 條至第 78 條 );Kopp/Ramsauer, a.a.o.(fn.31), 63 Rn.1 我國行政程序法第 54 條以下規定之聽證程序, 即相當於前者, 而關於計畫確定程序, 我國目前法制則相當空泛 86
第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 51 因此公聽會之目的, 不在於權利保障, 而在於廣納意見供作決定時之 參考, 不僅與行政程序法相關規定之意旨不同, 亦已跳脫行政程序應 發揮基本權程序保障之法理, 而為環評法中特別之程序規定 102 3. 公聽會面臨之質疑與挑戰 誠如上述, 環評程序中之公聽會與聽證本欲發揮之功能不同, 然 而目前因公聽會僅於開發行為進入第二階段環評審查時始進行, 而民 眾參與提出之意見對於行政機關並無拘束力, 往往使公聽會徒具形 式, 未能發揮功能 然而目前少有進行第二階段環評審查之情形, 而 在第一階段環評審查程序, 依法環評主管機關或目的事業主管機關無 須舉行公聽會, 民眾及環保團體無從對於開發行為表示任何意見, 亦 可能在毫無心理準備之情形下知悉對於開發行為已通過或有條件通 過環評審查, 進而引發激烈之抗爭及對立 103 102 環評法上民眾參與機制與行政程序法聽證程序規定之適用關係, 不僅為 環評實務中民眾切身關切之議題, 且為其他專業領域論及環評制度關注之焦點 ; 例如王韻晴, 環境影響評估過程中民眾參與問題之探討, 松商學報, 第九期, 頁 33-40(2007); 曾家宏 張長義, 誰是民眾 如何參與? - 論目前民眾參與環境影響評估之困境, 工程 : 中國工程師學會會刊, 第八十卷第一期, 頁 47-59(2007); 朱斌妤 李素貞, 環境影響評估中民眾參與機制之檢討, 中國行政評論, 第八卷第一期, 頁 85-114(1998) 在法學論著部分, 亦有文獻進行初步介紹 ; 例如黃三榮, 論環境影響評估法中之民眾參與, 律師雜誌, 第二六 期, 頁 29-39(2001); 黃光輝, 環境影響評估之諮詢參與機制與聽證制度, 收錄於行政法人與組織改造 聽證制度評析, 頁 241-261, 台灣行政法學會 (2004) 103 黃錦堂, 高度科技專業性行政決定之司法控制密度 - 兼評臺北高等行政 87
52 中原財經法學 2009 年 12 月而在訴訟實務上, 因民眾無法在第一階段環評審查程序中有參與程序之機會, 即主張各種可能之理由提起救濟, 但往往礙於民眾未享有請求之主觀公權利, 而求訴無門 以環保署二 八年九月十七日環署訴字第 九七 三五九二 號訴願決定 ( 新竹縣橫山鄉垃圾掩埋場請求進行民意調查 ) 為例, 當地居民請求環評主管機關對於該開發行為進行民意調查, 以作為開發基地選址重要參考依據, 其請求被駁回 訴願決定以環評法並無明文規定對於開發場所之選擇應先進行民意調查之規定, 訴願人雖得向環評主管機關請求進行民意調查, 惟環評主管機關是否採行, 仍得依職權按事實情節享有行政裁量權, 故環評法等相關法規既未規定訴願人得請求進行民意調查, 即無請求權基礎亦不具主觀公權利及法律上利益 另以台北高等行政法院九十八年度訴字第一二 號判決 ( 律師申請旁聽環評委員會會議案 ) 為例, 原告主張基於其欲以個人對環保之熱心, 而申請被告准許列席前開環評會遭拒, 其程序參與權與資訊取得權受有損害, 行政法院認為原告 法院九六年度訴字第一一一七號判決, 東吳法律學報, 第二十一卷第一期, 頁 113(2009) 例如, 二 九年十月三十日行政院環保署環評委員會對於中部科學工業園區第四期 ( 二林園區 ) 開發計畫環境影響說明書作成有條件通過之審查結論, 其間即面臨無數來自於雲林及彰化地區當地居民之抗爭及衝突, 環保團體亦指出本案未進入第二階段環評之審查有屬違法 ; 相關事件參見 : 農漁民不是聾愚民中科四期不是環評過了就沒事, http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/091102/109/1u60c.html ( 2009/11/03, 造訪 ); 中科四期環評有條件通過抗爭仍將持續,http://tw.news.yahoo.com/ article/url/d/a/091102/109/1u60b.html(2009/11/03, 造訪 ); 中科四期環評過關環團轟將聯合提告,http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/091030/1/1u0fc. html(2009/11/03, 造訪 ) 88
第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 53 非開發單位 亦非得提起公民訴訟 ( 環評法第二十三條第八 九項 ) 之受害人民或公益團體, 環評法並未賦予任何人得請求環評主管機關 應准許其申請列席環評委員會之權利, 亦無從由政府資訊公開法第 一 五 六條及第十八條之反面解釋, 得出得請求列席環評委員會之 權利, 而駁回原告之訴 由上述二例中即可得知囿於法規未明文賦予 當地居民 甚或其他人民參與程序之權利, 致使環評程序之正當性 ( 並 非合法性 ) 大受減損, 因此台北高等行政法院亦於上述判決之理由書 中, 語重心長表示 : 按有權利斯有救濟, 必權利受有侵害, 方予以 救濟之機會, 倘當事人權利未受侵害, 只因為參與環境保護之公益而 欲發表其關心環保意識的真知灼見遭拒, 於目前我國之法制, 徵之行 政訴訟法第九條 人民為維護公益, 就無關自己權利及法律上利益之 事項, 對於行政機關之違法行為, 得提起行政訴訟, 但以法律有特別 規定者為限 之規定意旨, 確實尚無以自己權益受損為由, 提起訴 訟之餘地 至於法制之不備, 未能如美國 德國對於環保法制力求完 備之措施, 要屬 立法政策 及是否 立法懈怠 之職責, 在 依法 行政 原則之下, 尚難認被告否准原告進場列席 發表意見之處分有 何違法之處 4. 德國法制之參考及未來修法建議方向 誠然, 立法者選擇以公聽會取代聽證會, 為其立法形成自由, 考 量者公聽會具有建立溝通平台及彙整意見供專業審查之功能, 與作成 行政處分前具有權利保障功能之聽證制度不同 面對台北高等行政法 院就依法行政原則作成判決顯示之 無奈, 法制上實應進一步思考 面對環評法上民眾參與之困境及應有之解決之道 在思考此一問題 時, 首先須特別注意事前有效之民眾參與及意見表達, 始足以確保環 89
54 中原財經法學 2009 年 12 月評主管機關決定之實質正當性 104, 更應超越依法行政之思維, 而更重視行政行為之民主正當性 尤其當司法機關對於環評主管機關所享有之判斷餘地, 事後僅得為有限度之審查時 ( 參見司法院大法官解釋第三八二號 第四六二號及第五五三號解釋理由書 ), 於事前程序中更應以充分之民眾參與以補強環評主管機關決定之正當性 105 事前有效之民眾參與, 如能充分發揮彙整意見之功能, 環評委員會審查時, 即無須分心面對反對意見的衝撞, 而更能就於公聽會蒐集之資訊依其專業進行判斷, 而發揮專家審查之功能 面對目前法制不備顯現之問題, 德國環評法關於民眾參與之規定, 實可供參考 德國環評法第九條第一項即明文規定, 公眾參與須符合德國聯邦行政程序法第七十三條第三項第一句 第四項至第七項就計畫確定程序之聽證所為之規定, 且此為公眾參與程序之最低標準 106 計畫確定程序中進行之聽證程序, 在確保聽證機關之中立性及專業性的前提下, 不僅具有收集資料彙整意見的功能, 以提供確定計畫機關作為最終決定之參考, 此外, 於聽證程序中更強調創造一個各界可以面對面討論溝通之機會, 以化解歧見 而在聽證程序中, 更應力謀各種不同意見及利益調和 107 為確定計畫而進行之聽證程序, 其中立 溝通及協調等特性, 應較公聽會更能符合環評審查之需求, 以消 104 105 王迺宇, 前揭註 37, 頁 99 在現行民眾參與未能有效發揮功能之情形下, 學者黃錦堂亦呼籲, 第一 階段環評之裁量瑕疵之法律效果, 為保障人民之參與權與實體基本權, 應予嚴格化 ; 參見黃錦堂, 前揭註 103, 頁 113 106 107 關於德國環評法制之介紹, 參見本文參 三, 頁 19 以下 傅玲靜, 前揭註 50, 頁 88 90
第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 55 弭對立及歧見 德國環評法第九條第一項指涉之為確定計畫而進行之聽證程 序, 於我國並非全然陌生之制度 行政院依據行政程序法第一百六十 四條第二項授權訂定之 行政計畫擬訂 確定 修訂及廢棄程序辦法 草案, 其中第六條第一項規定 人民權益因行政計畫而受影響者, 得至遲於計畫書內容摘要刊載政府公報或最後登載新聞紙之翌日起 或計畫書公開展示期滿之翌日起十四日內以書面向聽證機關提出異 議, 草案條文規定為人民, 而非 當事人或利害關係人, 參照 德國學者之見解, 表示得於確定計畫之聽證程序中對於計畫提出異議 者, 不限於法律上之利害關係人, 其他對於計畫主張經濟上 社會上 文化上 職業上及其他值得保護之利益之人, 皆得提出異議 108 而為 免過多人民參與聽證程序造成程序延宕, 即配合權利失效 (Einwendungspräklusion) 之制度 ( 草案第六條第二項 ) 109, 以使程 序迅速進行並集中 如此思考, 即反應了德國環評法第九條第一項規 定, 揭示公眾參與須符合計畫確定程序聽證規定之意旨 因行政程序 法計畫確定程序制度之建立尚屬未定之數, 未來環評法關於公聽會之 設計, 建議宜直接導入 行政計畫擬訂 確定 修訂及廢棄程序辦法 草案 中關於聽證程序之法理及精神, 進行修法, 以徹底杜絕對於公 聽會功能不彰之爭議 如此環評法關於程序之規範, 其嚴謹度不僅足 108 Bonk/Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.o.(fn.33), 73 Rn.67; Ule/Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, 4. Aulf., 1995, 40 Rn.30. 109 行政計畫擬訂 確定 修訂及廢棄程序辦法草案第 6 條第 2 項 : 前項異議期間經過後, 不得再提出任何異議 91
56 中原財經法學 2009 年 12 月 以與行政程序法相比擬, 且更符合環評審查之特性及需求, 而為得優 先適用之特別程序規定 110 伍 結論 - 對於環境影響評估審查法制之後續檢討 本文以對於環評制度功能之觀察為始, 繼以分析我國環評審查法制特色並與美國及德國法制相比較, 提出我國環評審查法制與外國立法例截然不同之設計 ( 雙機關 二階段 多程序 否決效力 ), 主要即欲點出在我國環評法與行政程序法彼此適用上之問題 在實體上環評審查結論之法律性質及其特殊效力, 為我國環評法特殊之處 在程序上, 民眾參與及資訊公開二者, 在法制上亦面臨困境及不足之處 此尤以環評法上基於民眾參與之理念設計的公聽會制度為最, 並往往與行政程序法之聽證制度相較, 而為實際環評程序中各方重視之焦點 對於環境保護之資訊公開制度, 有待未來立法予以補強, 在此之前更有待學界就環境資訊公開制度進行更深入之研究探討, 以供立法參考 然而面對各界向來對公聽會有公信力不足及效果不彰的質疑, 如何在法制上予以解決, 本文認為釜底抽薪之計, 為參酌計畫確定程序中聽證程序之精神及法理, 將環評法中關於公聽會之設計予以細緻 110 在環評審查以往之經驗中, 曾就中部科學工業園區第三期 ( 后里園區 ) 開發計畫, 模擬計畫確定程序中聽證制度之設計, 國科會於二 七年九月四日舉辦了一場舉辦一場聽證會, 民國九十年行政程序法通過以來, 中科三期開發案嚴格說來是第一個比較嚴謹的行政聽證 ; 參見公共電視, 我們的島, 第四二七集 : 科學園區何處去之一中科聽證,http://www.pts.org.tw/ php/html/island/list.php?pbeno=1065(2009/11/03, 造訪 ) 92
第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 57 化, 如此一方面可符合行政程序法第三條第一項所指法律特別規定之 情形, 以解決與行政程序法適用關係之疑慮, 另一方面亦可符合環評 制度中民眾參與之需求, 使環評審查制度更能發揮其功能 然而本文之探討, 僅限於環評審查程序中所涉及與行政程序法有 關之實體及程序問題, 尚未及於開發許可程序中相關之議題 在我國 特有之環評審查與核發開發許可 多階段行政程序 及環評法之特別 規定下, 在開發行為應行環評及開發許可之法制中, 仍有以下有待深 入研究之問題 : 1. 實體法面向上, 一旦環評審查結論經司法審查認定違法而被撤 銷後, 開發許可在解釋上, 亦因環評審查結論所具有的特殊 否 決效力, 而失其附麗 此時已核發之開發許可之效力 已進 行之開發行為是否應命停工, 即為另須進一步探討之議題 以 雲林縣林內焚化廠為例, 於高雄高等行政法院九十二年度訴更 字第三十五號判決中, 行政法院認定環評審查結論違法, 但卻 因開發行為實際工程進度已達百分之九十八. 七五, 如判決撤 銷環評審結論, 則已實施之工程行為均將因之失所附麗, 而須 全予拆除, 此一社會成本顯然過鉅, 與公共利益相違背, 故依 行政程序決第一九八條之規定, 作成情況判決 此見解為最高 行政法院所不採, 認為原審法院考量廠商之私人成本, 但未說 明與社會成本之關聯性, 亦未深究開發行為興建之必要及效 益 撤銷環評審查結論對於公益及開發單位所生影響之綜合衡 量等問題, 故廢棄原判決 ( 最高行政法九十六年度判字第一六 一號判決 ) 高雄高等行政法院於九十七年十一月作成之九 十二年度訴更字第三十五號判決中, 即重新就環評審查結論進 93
58 中原財經法學 2009 年 12 月行實質審查, 認定其違法而予以撤銷 至此本案即回歸一核心問題 : 實施之開發行為, 如因環評審查結論違法被撤銷後, 是否亦隨無效, 開發單位即須停工? 環評審查結論與開發許可間之法律關係, 以及環評審查結論對於開發行為之否決效力, 仍為環境法制上須進一步深入探討之問題 2. 關於審查權限設計, 核發開發許可之目的事業主管機關理論上不受環評審查通過結論之影響, 仍應本其事物管轄權, 對於開發行為是否應核發開發許可進行專業審查 然而環評之審查範圍既已包括開發行為對於生活環境 自然環境 社會環境及經濟 文化 生態等可能影響之程度及範圍 ( 環評法第四條第二款 ), 則可進一步探究者, 一方面為環評審查委員除有自然環境保護等科技專業知識外, 是否亦有足夠之專業素養判斷生活 社會 經濟 文化及生態等各面向因開發行為可能產生之影響 另一方面則是, 當環評審查就開發行為可能產生之影響進行全面之評估後, 目的事業主管機關仍應依個別法令賦予其職權進行審查, 尚須就開發行為進行環境以外之利益衡量, 作成是否核發開發許可之決定 然實際上目的事業主管機關所可能衡量之公私益, 情形殊難想像或可能亦僅限於小範圍之利益衡量 故如何調整環評主管機關及目的事業主管機關之審查範圍, 俾使二者得就其專長搭配審查, 對於開發行為進行內含環境 (umweltintern) 以及環境以外 (umweltextern) 之利益衡量, 此等行政間之合作及協力, 亦為環境法上須進一步檢討的問題 3. 關於民眾參與之議題, 以具有全面參與 溝通對話 協調妥協精神之正式聽證程序取代現行不具有法律地位及拘束力之公聽 94
第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 59 會, 始符合環評審查之需求 此時, 不僅應強調行政程序法及 環評法程序規定之 法治精神, 著重程序與基本權保障之關 聯性外, 更應注重行政程序之 民主精神, 透過程序中嚴謹 及廣泛的意見交換及爭議解決機制, 賦予環評審查結論民主正 當性, 以平衡司法權僅得為有限度之審查密度之不足 表彰民 主精神之民眾參與制度, 更可確保公益環保團體於環評審查程 序中發揮其專業功能, 使環評審查更臻於縝密 因之, 公益團 體將不僅定位為 自然之律師 (Anwalt der Natur) 111 而於事 後救濟程序中提起公民訴訟, 更可將其專業知識及對於環境議 題之關懷, 透過和平理性之溝通平台 - 聽證程序, 而有所發揮 例如德國為落實歐體之相關環境指令 112, 於二 六年十二月 九日公布民眾參與法 (Öffentlichkeitsbeteiligungsgesetz) 113, 此 法案一方面顯示德國環境法之歐洲化趨勢 114, 另一方面關於程 111 Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch, BNatSchG, 2. Aufl., 2003, 61 Rn.8. 112 Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Mai 2003 über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten (ABl. EU Nr. L 156 S.17). 113 Gesetz über die Öffentlichkeitsbeteiligung in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG vom 9.12.2006 (BGBl. I, S.2819). 114 Knopp, Öffentlichkeitsbeteiligungsgesetz und Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz, ZUR 2005, S.281ff.; Kment, Das neue Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz und seine Bedeutung für das UVPG Rechtsschutz des Vorhabenträgers, anerkannter 95
60 中原財經法學 2009 年 12 月序保障法制亦有進一步之發展 在檢討我國環評法制中民眾參與之設計時, 應可提供進一步可供參考之資訊 最後, 本文欲強調, 我國環評法制之設計, 強調環評制度之獨立性及決定性, 非如美 德僅具有參考之功能, 創造了與眾不同的環評法制, 但卻大大提升了對於環評審查資料之客觀性 環評主管機關與目的事業主管機關之橫向合作 目的事業主管機關於環評程序中發揮之專業功能 及程序進行之迅速等相關事項之要求 一旦此等事項無法配合發揮功能, 即使得環評制度成為一個獨特而無法與其他制度配合之機制 僵化並獨特的制度運作並非環評法所欲強調者, 反觀美國及德國在法律制度及環境保護之發展, 一個具有合作可能性 ( 行政機關相互間 人民與行政間 人民相互間 甚或環境保護與其他法益間 ) 的環評法, 或許始能為環境保護帶來新的契機 Vereinigungen und Dritter, NVwZ 2007, S.274 ff.; Ziekow, Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz im System des deutschen Rechtsschutzes, NVwZ 2007, S.259 ff. 96
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第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 67 摘要 一九九二年里約宣言確立了環境保護之民眾參與及預防原則, 於我國一九九五年一月一日生效之環境影響評估法中, 即落實了相關原則 相較於美國及德國法制, 我國環境影響評估法除具有雙機關 二階段 多程序之特色外, 在實體上, 環評審查結論具有獨立之法律效果, 且對於開發行為則具有特殊之否決效力 但在程序上, 尤其是民眾參與及資訊公開二部分, 在法制上則面臨困境及不足之處 關於環境保護之資訊公開制度, 有待學界進行更深入之研究探討, 以供立法參考補強相關法制 至於民眾參與之部分, 環評法上基於民眾參與理念設計的公聽會制度, 各界向來有公信力不足及效果不彰的質疑, 而成為實務中各方重視之焦點 在程序法制上如何予以解決, 本文認為釜底抽薪之計, 為參酌計畫確定程序中聽證程序之精神及法理, 將環評法中關於公聽會之設計予以細緻化, 如此一方面可符合行政程序法第三條第一項所指法律特別規定之情形, 以解決與行政程序法適用關係之疑慮, 另一方面亦可符合環評制度中民眾參與之需求, 使環評審查制度更能發揮功能 我國獨特之環境影響評估法制, 創造了與眾不同的環評制度, 也代表對於環評審查資料之客觀性 環評主管機關與目的事業主管機關之橫向合作 目的事業主管機關於環評程序中發揮之專業功能及程序進行之迅速等事項有更高之要求 而在法治之要求外, 強化合作對話精神及民主正當性之環境影響評估制度, 實為未來法制繼續發展時應注意之重點 103
68 中原財經法學 2009 年 12 月 A Review of the Environmental Impact Assessment in the View on the Application of the Administrative Procedure Act in Taiwan Ling-Ching Fu Abstract The Rio Declaration on Environment and Development 1992 determined the principles of public participation and precautionary principle of environmental protection. The Environmental Impact Assessment Act (EIA Act) in Taiwan entered into force on 1th January 1995, which has implemented those principles. The features of the EIA in Taiwan, compared with the law systems of the USA and Germany, are based on the two responsible administrative agencies for a whole project, two-staged procedures in the EIA, and the multi-leveled procedures for the permission of a project. In addition, the EIA represents as an independent administrative procedure, and the conclusion of the EIA has legal character and a decisive effect to the project permission. Procedurally, both the public participation and the disclosure of the information confront dilemma and weakness in law dimension. Regarding the latter, the legislation should base on the academic researches and the quality as well as the quantity need to be improved. As for the question about the credibility and acceptability of the public participation, the resolution could be the amendment of 104
第二十三期 由行政程序法之適用論我國環境影響評估 69 the legal framework of the EIA Act, and the legal principles of the hearing procedure in the so called planfeststellungsverfahren should be established in the EIA Act. Not only the legality, but also the legitimacy of the EIA should be emphasized within the cooperation and the dialogue between the people and the administrative agencies. Keywords: Environmental Impact Assessment; Precautionary Principle; Decisive Effect; Public Participation; Hearing Process 105