2014 Cross-strait Academic Conference on Enhancement of Public Governance 行政機關員額評鑑之研究 : 臺灣經驗 莫永榮台灣台北大學 17/09/2014 澳門 Macao
行政機關員額評鑑之研究 : 臺灣經驗 The Study of Headcount Assessment in the Administrative Agency: Taiwanese Experience 莫永榮 * 摘要 近年來政府面臨預算縮減趨勢, 但民眾要求政府提供服務的質與量卻日益增加趨勢下, 臺灣公部門雖早已進行 員額評鑑 (headcount assessment) 之實務操作, 但相關議題研究受到學術界關注, 則在中央政府機關總員額法 ( 以下簡稱總員額法 ) 通過後, 將員額評鑑制度落實於法制之中 亦即期望在政府部門之中運用評鑑方式, 建立組織 業務與人力等面向的聯結關係, 達成公務人力配置與運用彈性化的目標 本文的研究範圍, 係以臺灣公部門中之行政院所屬中央機關作為分析對象 並運用文獻分析法 參與觀察法及歷史 法律研究途徑, 從員額評鑑意涵及其相關理論探討為開端, 進而分析在總員額法施行前 後之員額評鑑方式及重點, 以及觀察行政機關首次全面員額評鑑執行方式及其成效 經由本文研究發現, 從臺灣推動行政機關員額評鑑實施經驗, 提供未來在策略思考上調整之參考建議, 包括 :( 1) 總員額法定期評鑑週期允宜思考調整 ;(2) 員額評鑑構面之分析項目可思考增修 ;(3) 員額評鑑採實地評鑑時, 其運作方式及時間配置允宜調整 ;(4) 員額評鑑資訊蒐集範圍增加未來性分析項目 期望從歸納臺灣經驗出發, 在審酌文官系絡環境差異性, 規劃員額評鑑法制及政策之策略性思考, 有參採啟發之用 關鍵詞 : 員額評鑑 人力資源規劃 人力盤點 核心能力 * 作者為國立臺北大學公共行政暨政策學系兼任助理教授 其主要研究方向為人事行政 公共管理 智慧資本 組織改造 行政法人 委託外包及勞動派遣等 E-mail:nelson.mo910@gmail.com 1
行政機關員額評鑑之研究 : 臺灣經驗 壹 前言 OECD 國家近年均面臨財政狀況日益嚴峻, 故在政府資源投入面 有相對緊縮趨勢, 是以, 思考精簡政府用人 節省政府人事成本 規 劃員額供需管理及推估未來公務人力供需狀況等 ( 顏秋來,2013; 龍 文彬,2013), 均成為學術界與實務界常探討的相關課題 臺灣公部 門從早期發展人力評鑑技術經驗出發為開端, 迄至中央政府機關總員 額法 ( 以下簡稱總員額法 ) 通過後, 將員額評鑑制度落實於法制之中, 亦即期望透過員額評鑑方式, 建立行政機關中之組織 業務與人力等 面向的聯結關係, 以達成公務人力配置與運用彈性化的政策目標 本文的研究範圍, 係以臺灣公部門中之行政院所屬中央機關作為 1 分析對象 並運用文獻分析法 參與觀察法及歷史 法律研究途徑, 先就員額評鑑意涵及其相關理論進行探討, 並分析在總員額法施行前 後之員額評鑑方式及重點, 以及在總員額法後行政機關首次全面員額 評鑑執行方式與成效分析 期望從歸納臺灣經驗出發, 提供兩岸四地 行政機關在審酌文官系絡環境差異性, 規劃員額評鑑法制及政策之策 略性思考, 有參採啟發之用 1 筆者參與員額評鑑政策規劃 執行與評估, 以及相關法規制定, 並從評鑑機關 評鑑小組及受評機關不同角度的體驗觀察, 以及參與數十場次書面及實地評鑑行政機關 事業機構或學校經驗獲致的觀察結果 2
貳 員額評鑑意涵及其應用理論概述 員額評鑑 (headcount assessment)( 早期稱為人力評鑑 ) (manpower assessment) 係指結合機關內部成員及外部學者專家力量, 透過一套標準化之書面或實地評鑑方式, 由組織 業務 人力 財務 工作方法與流程等多元面向, 分析機關內部人力資源質與量之需求及供給關連性, 並檢討現行員額配置及運用之合理性, 從而診斷問題肇因並對受評機關提出解決方案 目的在於使機關員額配置與運用, 能更契合機關策略發展及未來業務發展目標 ( 莫永榮,2012a) 員額評鑑主要運用人力資源管理理論中之 人力資源規劃 ( Human Resource Planning, HRP ) 及 人力盤點 (Human inventory) 首先, 就 人力資源規劃 概念分析, 其具有策略性意涵, 透過規劃方式, 可使人力資源管理與組織整體策略相一致, 並能為組織如何獲得人力 使用人力預作打算, 它與組織整體策略相互影響 組織需要多少人力? 應具備何種技能? 內升 外補比率如何? 如何推估未來的職缺? 上述均是人力資源規劃關心的問題 ( 林財丁等, 2006) 亦即人力資源規劃著重運用在機關內部人力資源的素質與數量在需求面與供給面的預測評估 其次, 就 人力盤點 概念分析, 係指組織定期而有系統蒐集及檢視人力質與量之資料, 以確保人力運用之適切性, 進而達成組織整體目標 其主要分析現有人力資源, 包 3
括對人力資源的數量 類別 素質 年齡分布及運用等進行研究, 以瞭解目前組織人力資源的輪廓 人力盤點的資料可分為定質與定量二種, 定質資料為個人學經歷 性向及專業知識等 ; 定量資料則涵蓋年齡 總年資 各單位年資及薪資福利等 透過人力盤點資料的分析與解讀, 能瞭解組織人力素質, 協助有效運用人力, 控制人事成本, 並作為教育訓練之依據 ( 簡建忠,2006) 亦即人力盤點著重在機關現有人力數量及素質的清楚 有效的掌握與管理 其次,Bilgin(2007) 亦提出人力配置之策略性分析架構, 需考量 組織分析 工作評量 職務設計 人力分析 及 職權分析 等 (Bilgin, 2007:99; 呂育誠,2014a:34), 從 Bilgin 的分析架構進一步就其項目內涵歸納為三個重要面向如下 :(1) 組織面 : 界定組織結構 單位整併 ;(2) 業務面 : 工作描述 工作分類及規劃工作流程 ;( 3) 人力面向 : 動作分析 工時分析 編制員額 實需員額 其他支援人力 業務與幕僚人力配置比例 工作輪調 工作擴大化與豐富化 亦即從理論面觀察組織 業務及人力三者相結合相當重要 再者, 在機關內部成員面對外部員額評鑑小組時, 多會有防禦心態, 擔心做出精簡人力 (downsizing) 之建議 惟如從理論面觀察, 如將員額評鑑視為一機關內部人力健康檢查之定位, 相信對未來機關推動員額評鑑工作, 具有相當正面之助益 4
參 總員額法通過前 後之員額評鑑做法分析在總員額法設計中, 員額評鑑為其重點策略工具之一, 期望透過定期員額評鑑, 達成機關員額合理配置及運用之目標 因此, 本節擬從 1982 年至 2014 年間就總員額法通過前 後員額評鑑之實施方式及其重點分析如下 : 一 總員額法通過前之員額評鑑方式及其重點追溯自 1980 年代初期之臺灣, 行政院於 1982 年 1 月 7 日訂定 行政院及所屬各機關組織員額評鑑實施要點, 以選定重點機關方式針對機關之任務 職掌 組織 員額及士氣等實施評鑑, 已具備員額評鑑之雛形 及至 1995 年 3 月 6 日訂定 行政院人力評鑑服務團 實施計畫, 每年由行政院人事行政局 ( 現改制為行政院人事行政總處 ) 選定重點機關, 邀集行政院秘書處 ( 現改制為行政院各業務處 ) 主計處 ( 現改制為主計總處 ) 研考會 經建會( 現改制為國發會 ) 等機關及專家學者前往進行實地評鑑, 並針對各受評機關之組織特性及業務實際狀況, 提出 分年精簡員額 職能調整 組織簡併 員額調整 流程改進 委外辦理 運用志工 等建議, 是為總員額法通過前之人力評鑑做法 鑑於上述人力評鑑實施期間, 並未發展出評鑑指標, 為規劃預應總員額法完成立法後, 一 二級機關應定期評鑑所屬機關人力之工作 5
狀況及員額配置之合理性, 將員額評鑑邁入法制化階段, 以及將評鑑結果做為機關進行員額調整之依據 原人事局為先期規劃, 經參照 平衡計分卡 (The Balanced ScoreCard, BSC) 等績效管理理論 ( 朱道凱譯,1999; 吳安妮,2004;Niven, 2003) 及行政機關過去十餘年推動人力評鑑之實務經驗, 運用 群組分析法 (Clusters Analysis) 歸納研擬 組織 業務 人力 財務 及 其他 等 5 個評鑑構面, 並再區分為 14 個評鑑項目及 39 個參考指標, 俾透過標準化之評量技術, 建立客觀公正之員額評鑑機制, 並於 2009 年 10 月 19 日邀集相關機關召開諮商會議獲致共識, 建構員額評鑑參考評鑑構面 項目及指標的雛形 ( 按 : 其中增列 工作方法與流程 構面, 係在員額管理辦法於 2010 年 4 月 1 日施行後增列, 並於同年 11 月 16 日更新 ), 如表 1 所示 表 1 員額評鑑參考評鑑構面 項目及指標 構面類別 項目 參考指標項目 機關設立目的與國家發展目標之關連性 組織發展歷程之調整情形及組織型態 組織定位之檢討 組織面向 以目前組織型態之運作效能分析功能檢討與其他機關之水平與垂直關係 ( 與上級機關 其他中央 機關或地方政府等相關機關職掌分工及協調情形 ) 先進國家辦理類似業務之組織設置及運作方式 6
機關組織結構在過去 現在及未來之合理性及合法性檢組織調整討 ( 含業務單位 輔助單位及任務編組等 ) 未來組織調整規劃情形機關業務職掌之合法性分析 ( 機關業務職掌是否切合組織法規內容並符合其他法規規定 ) 業務內容各單位工作內容之合宜性分析 ( 各內部單位 任務編組之實際工作重點是否符合組織功能設計並有助於組織目的之達成?) 近 年配合政策或法律規定新增核心業務與臨時性業務變化情形 業務面向 業務發展未來 年配合政策發展之核心業務評估 近 年業務量 ( 含公文量 ) 消長情形及其原因分析 ; 未 來業務量可能變動之綜合分析業務職掌功能屬於明顯萎縮之情形及業務朝彈性精簡業務檢討方向之檢討規劃情形 ( 含去任務化 ) 推動業務委託民間辦理之成效 服務績效與品質改進成效服務效能顧客服務滿意度比較分析各單位員額配置情形之合理性員額配置業務人力與輔助人力配置情形之合理性 人力面向 與其他相當層級 類似業務機關間員額配置比較 近 年超額人力控管措施及具體精簡情形員額管理機關員額配合業務量消長彈性調整之機制設計及近 年具體執行情形與效益分析 7
現有人力運用情形之綜合檢討 ( 含業務分配 工作內容 工作量 工作時數 值勤輪班方式 支援 規劃職務輪調 第二專長轉換訓練等 ) 人力運用近 年法定員額及各類預算員額數增減情形及獲增員額之進用 運用情形參照 志願服務法 推動志願服務情形 ( 含公教志工 ) 近 年人力供需情形 ( 含離退人員人數統計 ) 分析現行各類員額人力配置之盤點分析及供需情形 含法定員額 預算員額 現有員額 臨時人力 志工 替代役或支援其他機關單位人力等 人力需求未來 年人力需求預測及人力來源規劃評估未來擬請增員額之效益分析 ( 含受撥員額 ) 近 年機關職缺提報各類考試分發統計之比率各類員額人力素質分析 ( 如年齡 性別 教育程度及公務年資等 ) 人力素質提升各類員額人力素質之辦理成效 ( 包含組織學習 訓練進修等 ) 近 年人事經費支出及其占經常支出比率增減情形之比 財務面向 較分析 人事費 / 經常門費用 ( 不含獎補助費 ) 人事支出近 年同仁支領超時加班費及加班補休時數增減情形之原因分析及與其他業務性質相同機關間之比較分析 近 年業務經費支出增減情形及原因分析業務支出委外業務經費結構 比率及消長情形分析 工作方法與流 工作方法公文及申辦案件平均處理天數之比較分析 8
程工作方法創新之辦理成效 ( 包含推動 e 化成效 ) 工作流程 業務訂定標準化作業流程比率 相關工作流程簡化之檢討成果 其他面向 由辦理評鑑機關視受評機關業務性質及需要自行彈性訂定 資料來源 : 參考人事局,2010a:13-16 增列 綜上, 員額評鑑構面 項目及其參考指標在政府員額管理上, 尚屬初步發展階段, 僅係提供各機關未來在共同性部分進行員額評鑑規劃時之參考 如需針對各類型機關進行評鑑時, 仍應依各機關業務屬性差異, 自行設計或遴選不同之特殊性及個別性評鑑指標 復因政府機關必須依法執行不同政策任務 回應社會各界多元需求及考量人事費支出, 因此在行政機關員額評鑑上, 目前尚無法以單純量化指標進行評量後獲致結果, 仍須仰賴機關內部代表及外部學者專家運用專業知能及過去經驗, 以交互主觀方式來進行綜合判斷 二 總員額法通過後之員額評鑑方式及其重點鑑於中央機關之組織應以法律定之, 而以往立法體例, 對各個職稱需用員額數, 均作硬性規範, 如因政策 業務需要或有特殊用人需求時, 即須修正組織法律 為檢討上述員額管理問題, 期望透過員額管理面之策略變革, 並在尊重立法部門透過預算案監督下, 建構員額管理之彈性調整機制, 爰有必要制定機關員額總數之基準法律 ( 人事局,2010b) 為管理中央政府機關員額, 增進員額調配彈性, 提升 9
用人效能, 經參考日本 1969 年制定 日本行政機關職員員額法律 亦稱 總定員法 (Total Staff Number Law), 自 1998 年由原人事局起草擬具 中央政府機關總員額法 草案, 計分為六類員額, 經行政院及考試院會銜送請立法院審議, 歷經 13 年之努力, 迄至 2010 年 1 月 12 日由立法院三讀通過, 同年 2 月 3 日制定公布並自同年 4 月 1 日施行, 成為員額管理之基準法律, 計 11 條, 分為 5 類員額, 奠基政府員額管理邁向總量控管 人力彈性運用的新紀元 該法規範重點在於設定員額總量高限, 將中央政府機關員額規模以法律予以匡定, 並導入機關員額彈性配置管理機制, 促使各主管機關在員額總量範圍內作有效之人力配置及運用, 並指定原人事局為員額管理專責機關 茲就該法與員額評鑑較有關連者分析重點如下 : ( 一 ) 適用機關 : 係指五院及所屬各級機關 另總統府及國家安全會議係為準用機關 ; 至公立學校教職員 軍職人員 國營事業從業人員等係排除該法之適用範圍, 詳如表 2 所示 ( 二 ) 匡定員額總量高限 : 總員額法通過後, 未來中央政府機關分 5 類總量控管, 配置員額高限為 173,000 人 各機關原以編制員額為上限之可能成長空間因此匡限, 一方面藉以限縮各機關員額成長可能性, 另方面有助機關致力於公務人力運用效率及素質的提升, 且更進一步降低未來員額成長對於政府財政健全之衝擊 10
( 三 ) 建立員額分配機制 : 規範主管機關透過 宏觀式 檢討業務消長情形, 並依施政優先順序進行所屬機關之員額分配, 改變過去 微觀式 對個別機關進行員額管理作為, 轉型為設定員額總量方式, 進而賦予用人主管機關具有人力調整運用權限 未來各機關年度員額之配置, 亦能在總量架構下, 以 由上而下途徑 (top-down approach) 進行合理分配 ( 四 ) 定期員額評鑑 : 各機關應定期 ( 每 2 年 ) 評鑑所屬人力之工作狀況及員額總數之合理性, 員額合理性之檢討, 應特別著重機關策略和業務狀況配合程度 並依據評鑑結果要求員額應予裁減或移撥其他機關, 及依相關法令對於不適任人力採取考核淘汰 資遣 不續約 訓練 工作重新指派等管理措施 各機關亦得依實際業務需要合理配置人力, 並配套實施專長轉換訓練或轉業訓練等 ( 五 ) 向立法院提出報告 : 總員額法要求員額管理專責機關必須要進行整體員額管理的策略規劃, 亦即該法施行後, 每 4 年應檢討分析中央政府總員額狀況, 釐定合理精簡員額數, 於總預算案中向立法院提出報告 另立法院審議該法時做成附帶決議, 要求該法施行 5 年後, 員額應減為 160,000 11
人, 即須於 2015 年度前再精簡預算員額 4,587 人 2 表 2 總員額法之適用範圍 一 適用總員額法之機關 ( 第 3 4 條 ) 員額類別 包含範圍 員額高限 第 1 類 機關為執行業務所致政務人員, 定有職稱 官等職等之文職人員, 醫事人員及聘任人員 但 86,700 人 不包含第 3 類至第 5 類員額及公立學校教職員 第 2 類 機關依法令進用之聘僱人員 駐衛警察 工友 ( 含技工 駕駛 ) 但不包含第 3 類及第 4 類員額 41,200 人 第 3 類司法院及所屬機關職員 ( 含法警 ) 聘僱人員 駐衛警察 工友 ( 含技工 駕駛 ) 13,900 人 第 4 類法務部所屬檢察機關職員 ( 含法警 ) 聘僱人員 駐衛警察 工友 ( 含技工 駕駛 ) 6,900 人 第 5 類 警察 消防及海岸巡防機關職 ( 警 ) 員 24,300 人 合計 173,000 人 二 準用總員額法之機關 ( 第 2 條 ) 總統府 國家安全會議 資料來源 : 作者自行整理 有鑑於在總員額法通過後, 除可觀察出中央政府員額規模必須 朝縮減方向思考努力外, 依該法第 8 條及中央政府機關員額管理辦法 ( 以下簡稱員額管理辦法 ) 第 15 條至第 20 條規定, 一 二級機關應 每 2 年評鑑所屬機關人力之工作狀況及員額總數之合理性, 以確保機 2 總員額法於 2010 年 4 月 1 日施行之預算員額數為 164,587 人 12
關整體策略 未來業務發展狀況及員額合理配置目的之達成, 並作為預算員額調整依據 為期瞭解總員額法通過後之員額評鑑方式及其重點, 茲從 評鑑制度設計 及 評鑑重點項目 二個面向分析如下 : 一 評鑑制度設計在員額管理辦法第 15 條至第 20 條中, 已將總員額法第 8 條定期評鑑之精神予以制度化設計, 包括規範員額評鑑之範圍 評鑑小組組成方式 評鑑計畫規範內容 執行與追蹤管考及經費 茲就該辦法之重點並兼採從 評鑑機關 評鑑小組 及 受評機關 等三種角色分析如下 : ( 一 ) 評鑑範圍 : 各一級機關 二級機關 ( 以下稱評鑑機關 ) 對所屬機關之員額評鑑, 依下列方式辦理 :(1) 一級機關每 2 年應評鑑所屬二級機關人力之工作狀況及員額總數合理性, 並應著重機關整體策略與未來業務發展狀況之配合程度 ( 2) 二級機關每兩年應評鑑所屬機關人力之工作狀況及員額總數合理性, 並應著重機關整體策略與未來業務發展狀況之配合程度 ( 二 ) 評鑑小組組成 : 評鑑機關應本自我管理及專業原則, 定期辦理所屬機關員額評鑑, 並由下列人員組成評鑑小組, 包括 :( 1) 一級機關 : 本機關代表 相關機關代表及遴聘學 13
者專家 (2) 二級機關 : 上級機關代表 本機關代表 相關機關代表及遴聘學者專家 上述機關代表及學者專家, 以具備人力資源管理或受評機關業務職掌相關之專長領域為原則 如為學者專家者人數, 以不少於三分之一為原則 ( 三 ) 評鑑計畫重點 : 評鑑機關應於辦理評鑑前, 訂定評鑑計畫, 並送受評機關 上述評鑑計畫內容, 應具體敍明下列事項 :1. 評鑑目的 ;2. 評鑑重點, 應包括組織 業務 人力 財務 工作方法與流程及其他等項目 ;3. 評鑑成員 ;4. 評鑑期程 ;5. 評鑑方式 ;6. 評鑑程序 ;7. 其他有關事項 受評機關應於評鑑 10 日前, 提出受評書面報告送評鑑機關分送評鑑小組人員先行審閱 ( 四 ) 評鑑小組完成評鑑後 3 個月內, 依評鑑重點進行會商, 並提出評鑑結論, 經評鑑機關核定後, 送受評機關據以執行 如為中央二級機關所作評鑑結論, 並應送一級機關備查 另經評鑑認有現職工作不適任者, 受評機關應依相關法令採取考核淘汰 資遣 不續約 訓練 工作重新指派等措施 ( 五 ) 受評機關應依評鑑結論所定執行期間內完成各項建議事項, 每半年並將執行情形送評鑑機關核定 評鑑機關應依評 14
鑑結論各項建議之執行情形, 核予同意解除列管 自行列管或繼續追蹤列管之管考, 並作為預算員額調整之依據 評鑑機關對受評機關未依評鑑結論所定期限完成者, 除已同意展延完成期限或另為適當處理外, 應追究受評機關相關人員行政責任 ( 六 ) 評鑑機關辦理員額評鑑所需經費, 由各該機關年度相關經費項下勻支 二 評鑑重點項目 2011 至 2012 年員額評鑑重點項目分為 組織面 業務面 人力面 財務面 工作方法與流程 業務委託民間辦理 非典型人力進 ( 運 ) 用及管理 及 其他 等構面 迄至 2013 至 2014 年, 根據前次員額評鑑實施經驗再作檢討後, 將上述構面中之 業務委託民間辦理 3 併入 業務面 非典型人力進 ( 運 ) 用及管理 併入 人力面, 整合後之構面為六大構面 ( 如表 3 所示 ), 並以 業務面 及 人力面 二大構面為觀察分析重點, 其餘 組織面 財務面 工作方法與流程 及 其他 等構面, 則列為是一種追蹤評鑑的概 3 業務委託民間辦理面向, 其評鑑項目有下列四項 :(1) 近 3 年檢討委外辦理情形 ;(2) 業務委外前後, 其公共任務執行情形 人力配置消長情形及經費編列情形 ;( 3) 業務委外後之效益 ( 除上開公共任務執行外, 包含質化或量化指標之效益 );(4) 機關於業務委外過程中, 其履約管理及內部控制辦理情形 有關臺灣推動行政業務委託民間辦理情形, 可參考莫永榮 (2004) 專文 15
念設計 構面類別組織面業務面人力面財務面 工作方法與 流程面其他 表 3 現行員額評鑑構面及分析項目項目 1. 機關現況分析 2. 一級業務單位 ( 含地方分支機關或派出單位 經核定視同業務單位之輔助單位 ) 設置情形 3. 一級輔助單位設置情形 4. 任務編組設置情形 5. 內部單位層級區分情形 6. 配合組織調整情形 1. 機關業務重點 2. 各單位業務消長情形 3. 與其他機關業務之相互關係 4. 業務辦理方式之檢討 ( 四化 ) 5. 配合組織調整之業務移入或移出情形 ( 說明各一級單位業務移入或移出情形 ) 1. 機關員額整體情形 2. 機關員額配置情形 3. 機關員額運用情形 4. 機關人力結構 5. 聘僱人員運用情形 ( 不含職務代理之聘僱人員 ) 6. 預算員額以外之其他非正式人力進 ( 運 ) 用情形 7. 配合組織改造, 機關員額及人力變動 調整情形 1. 近 3 年機關預算編列數及執行數 2. 人事費編列情形 3. 人事費運用情形 4. 用人成本 1. 行政流程及工作簡化 2. 行政資訊化及其他人力替代措施由受評機關就對機關人力配置及運用具有重要影響之因素及事項自行檢討提出, 並以 3 項為限資料來源 : 人事總處,2014 肆 行政機關首次全面員額評鑑執行方式及其成效分析 16
行政機關如何透過員額評鑑方式, 達成員額配置與運用效率化之政策目標, 成為一項關鍵議題 鑑於總員額法實施後, 行政機關在 2011 年起首次全面實施員額評鑑, 謹就 全面實施評鑑期程及方式 及 員額評鑑成效 分析如下 : 一 全面實施評鑑期程及方式除因應立法院決議要求及開館人力需求, 已於 2011 年配合總員額法實施後, 首批採實地評鑑方式辦理行政院原住民族委員會及行政院客家委員會 ( 均已改制為原住民族委員會及客家委員會 ) 等 2 個部會完竣外, 另在 2012 年底前因應總員額法每 2 年進行定期評鑑, 考量各主管機關所屬機關數 員額數 組改立法期程及整併情形 新舊機關組織架構 評鑑方式等因素, 規劃評鑑 34 個部會 臺灣省政府 福建省政府 臺灣省諮議會及直屬行政院相當中央三級獨立機關之行政院飛航安全委員會 ( 現改制為飛航調查委員會 ), 計 38 個機關, 總計需完成書面評鑑 17 個 實地評鑑 23 個, 合計配合總員額法施行以來至 2012 年底評鑑 40 個機關, 如表 4 所示 表 4 2011 年至 2012 年行政院規劃辦理所屬機關員額評鑑評鑑期程及方式 17
評鑑時程及方式 2011 年 6-7 9 月實地 :2 個 2012 年 1 月至 3 月實地 :2 個書面 :5 個 2012 年 4 月至 6 月實地 :5 個書面 :7 個 2012 年 7 月至 9 月實地 :11 個書面 :5 個 2012 年 10 月至 12 月實地 :3 個 書面評鑑公平交易委員會國家通訊傳播委員會行政院飛航安全委員會 ( 改制為飛航安全調查委員會, 直屬行政院相當中央三級獨立機關 ) 福建省政府 ( 行政院派出機關 ) 臺灣省諮議會國防部蒙藏委員會中央銀行行政院研究發展考核委員會 ( 整併為國家發展委員會 ) 行政院經濟建設委員會 ( 整併為國家發展委員會 ) 行政院公共工程委員會臺灣省政府 ( 行政院派出機關 ) 行政院新聞局 ( 裁撤 ) 行政院原子能委員會行政院體育委員會 ( 裁併為教育部體育署 ) 行政院青年輔導委員會 ( 裁併為教育部青年發展署 ) 中央選舉委員會 實地評鑑行政院原住民族委員會 ( 改制為原住民族委員會 ) 行政院客家委員會 ( 改制為客家委員會 ) 僑務委員會行政院人事行政總處外交部經濟部行政院主計總處行政院環境保護署行政院大陸委員會內政部財政部教育部國立故宮博物院金融監督管理委員會行政院衛生署 ( 改制為衛生福利部 ) 行政院海岸巡防署行政院農業委員會行政院勞工委員會 ( 改制為勞動部 ) 行政院國家科學委員會 ( 改制為科技部 ) 行政院國軍退除役官兵輔導委員會 ( 改制為國軍退除役官兵輔導委員會 ) 法務部文化部交通部 小計 17 個 23 個 18
資料來源 : 作者自行整理 二 員額評鑑成效 2011 至 2012 年完成首次行政院所屬中央機關員額評鑑, 共做成 業務功能調整 129 項 組織整併 61 項 員額調整 158 項 流程改進 59 項 推動業務委託民間辦理 73 項 非典型人力運用及管理 74 項及 其他 52 項, 合計 606 項建議 ( 人事總處, 2013) 茲就本次全面性員額評鑑, 從宏觀角度分析員額評鑑共同發現與建議如表 5 所示 表 5 員額評鑑共同發現與建議 組織面 業務面 構面類別 共同發現 共同建議 ( 一 ) 業務單位設置情形 ( 二 ) 輔助單位設置情形 ( 三 ) 二級單位科之控制 ( 一 ) 適時檢討控制幅度 幅度 偏低單位之組設合 理性 ( 四 ) 任務編組設置情形 ( 二 ) 任務編組之設置應 及屬性 同時考量人力來源 或支應方式 ( 五 ) 行政法人法完成立 ( 三 ) 建立行政法人有效 法後改制檢討仍須 管理機制並循序推 漸次推動 動改制 ( 一 ) 機關業務推動策略 ( 一 ) 機關策略目標及績 及績效衡量之設定 效衡量指標之設定 情形 可更具前瞻性及結 果導向 ( 二 ) 主要職掌為統合協 ( 二 ) 釐清具統合協調性 調之委員會, 仍負 質之委員會與其他 擔相當執行性工作 機關之分工關係 ( 三 ) 中央與地方之業務 ( 三 ) 透過員額審議機制 19
人力面 財務面 工作方法與流程面 互動情形督促機關檢討業務 ( 四 ) 機關間或機關內部運作方式, 以有效業務分工運用員額 ( 五 ) 因業務推動而附隨 ( 四 ) 附隨性行政事務之辦理之行政事務行減量及簡化程相當工作負擔 ( 一 ) 編制員額與預算員 ( 一 ) 持續促進編制員額額空間配合組改將之合理釐定適度縮減 ( 二 ) 編制職務結構與實際用人結構之落差 ( 三 ) 未遴補運用之預算 ( 二 ) 持續控管精簡預算缺額情形員額 ( 四 ) 超額預算員額控管情形 ( 五 ) 預算員額主要配置 ( 三 ) 適度控管機關輔助於機關推動業務之單位人力配置主要職務, 但輔助單位人力則有些微偏高情形 ( 六 ) 員額配置運用與實 ( 四 ) 確實考量組設合理際業務推動之配合性及業務消長, 檢情形討節餘人力之控管或有效運用 ( 一 ) 獎補助經費與人力 ( 一 ) 核實評估收支合理運用之關係性, 以有效運用財務資源 ( 二 ) 破除業務經費增加, 代表員額相對成長之迷思 ( 二 ) 人事經費運用情形 ( 三 ) 控管人事費規模及執行效率 ( 一 ) 工作簡化及資訊化 ( 一 ) 流程改造應兼顧外之推動情形部服務提升及內部成本節約 ( 二 ) 以標竿學習全面帶動改造, 以提升行政效能 20
( 二 ) 人力相對節餘情形 ( 三 ) 節餘人力之有效運 業務委託民間辦理面 委外化推動情形 ( 一 ) 檢討擴大機關非核心及未涉公權力業務委託外包 ( 二 ) 健全機關委外事項之管理監督 非典型人力進 ( 運 ) 用及管理面 ( 一 ) 進用情形 ( 二 ) 運用情形 ( 三 ) 管理情形 持續加強查核機關進 ( 運 ) 用非典型人力情形, 並研議改採勞務承攬或運用志工等方式辦理之可行性 資料來源 : 參考人事總處 (2013:3-15) 製表 從表 5 分析得知,2011 至 2012 年首次行政院所屬中央機關員額 評鑑獲致的共同發現與建議, 雖然有些問題可立即找到解決方案, 但 屬通案性質者, 在共同建議將列為配合 2014 年辦理第二次員額評鑑 時之評鑑重點 目前在規劃 2013 至 2014 年年底前因應總員額法每 2 年進行定期評鑑, 除依循以書面及實地評鑑方式瞭解機關人力配置與 運用情形外, 本次評鑑策略焦點置於 業務面 及 人力面, 其他 依員額評鑑辦法設計之其他面向關注的評鑑項目, 則以追蹤評鑑方式 予以瞭解 未來的實施成效尚待 2015 年進行分析 伍 結語 從臺灣公部門發展員額評鑑經驗得知, 行政院於 1982 年開始試 行組織員額評鑑 人力評鑑, 迄今為總員額法立法實施後之員額評 鑑, 經過約 32 年的發展歷程 制度融合與調適 因此, 本文擬針對 現行總員額法通過後在員額評鑑做法上之策略性思考, 提供下列參考 用 21
建議 : 一 總員額法定期評鑑週期允宜思考調整總員額法通過後, 已實施第一次全面性員額評鑑, 今 (2014) 年進行第二次全面性員額評鑑中, 並將除業務及人力面以外之員額評鑑構面定位為追蹤評鑑 在此四年多期間, 筆者從扮演評鑑機關 評鑑小組角色, 歷練至受評機關角色, 並參採中央部會公務人員反映意見, 建議未來可設計為以 三至五年 為期一次全面性員額評鑑體檢 ( 兼採書面或實地評鑑 ), 至於在上述三至五年過程中, 如有遇重大事件時, 均得選定重點機關進行實地評鑑 並可納入未來總員額法第八條修法之參考 二 員額評鑑構面之分析項目可思考增修目前實施的六大主要構面, 已經過今 (2014) 年第一次從八大構面整併而來, 所以上述構面可予維持 但為讓員額評鑑不致有學者批評為 數人頭 方式, 建議在 人力面 項下增加有關人力資源素質的評鑑題目, 一則以遴選優秀 適任人才作為組織未來發展的利基, 另一為透過建立核心能力 (core competencies) 4 與訓練機制的聯結, 有效提升組織中成員的即戰力, 以配合組織及業務發展趨勢 4 核心能力 (core competencies) 名詞的界定, 係指組織內多元知識 技能及能力的整合, 其範圍可涵蓋研發能力 製造能力 行銷能力及服務能力, 此一關鍵能力是獨特的且不易被模仿, 由組織經年所累積的知識學習效果, 是組織競爭優勢的來源 ( 莫永榮,2005:32) 有關臺灣中高階文官核心能力與培訓制度之發展, 請參考莫永榮 (2012b) 專文 22
三 員額評鑑採實地評鑑時, 其運作方式及時間配置允宜調整員額評鑑如採實地評鑑方式進行, 通常以三小時範圍辦理竣事, 如為外聘學者專家, 通常會覺得時間過短, 為改善此種情形, 如採蹲點研究有其困難度, 建議評鑑機關可先召開評鑑小組會前會, 以摘要簡報方式讓外聘學者專家得以快速進入狀況, 並可先行討論共同問題, 以凝聚共識 至於時間, 可視受評機關屬性酌予延長為一天 ( 即上午 下午各三小時 ) 四 員額評鑑資訊蒐集範圍增加未來性分析項目目前員額評鑑蒐集之資料, 多以前三年度為準, 能達成鑑察過去之目標 但對於達成配合機關未來策略及業務發展, 預測人力供需發展趨勢, 助益相對有限 因此, 建議扣合機關中程施政計畫, 增加 未來四年 或適當年度之人力供需預測, 且著重未來性之機關人力資源的質與量之預測, 除能符合人力資源規劃理論外, 並在規劃上能聯結整體臺灣人口趨勢 ( 少子化 高齡化 ) 變化 人口扶養比 公務人員服務全體人民比值及公務人員延後退休趨勢等做通盤考量 23
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