场 地 采 油 区 采 矿 区 污 灌 区 的 超 标 点 位 分 别 占 到 34.9% 21.3% 23.6% 33.4% 26.4%, 全 国 土 壤 环 境 状 况 堪 忧 随 着 我 国 工 业 化 城 镇 化 和 农 业 现 代 化 加 快 推 进, 资 源 能 源 消 耗 和 人 为

个 人 观 点, 仅 供 参 考 内 部 报 告, 妥 善 保 管 重 要 环 境 决 策 参 考 第 10 卷 第 10 期 ( 总 第 166 期 ) 中 国 环 境 规 划 院 2014 年 6 月 5 日 提 取 10% 土 地 出 让 收 益 建 立 土 壤 污 染 治 理 资 金 机 制, 推 动 实 施 土 壤 修 复 工 程 王 夏 晖 陆 军 李 志 涛 高 彦 鑫 马 睿 李 松 土 壤 环 境 保 护 与 食 品 安 全 人 居 建 康 息 息 相 关, 是 重 大 的 民 生 问 题 土 壤 污 染 相 比 于 大 气 污 染 和 水 污 染, 更 为 隐 蔽 更 容 易 被 忽 视, 导 致 长 期 以 来 对 土 壤 环 境 问 题 重 视 不 够 投 入 不 足, 出 现 了 底 数 不 清 责 任 不 明 标 准 不 全 政 策 缺 失 监 管 薄 弱 等 一 系 列 问 题 根 据 2014 年 4 月 发 布 的 全 国 土 壤 污 染 状 况 调 查 公 报, 全 国 土 壤 总 的 超 标 率 已 达 16.1%, 耕 地 林 地 草 地 超 标 率 分 别 达 到 19.4% 10.0% 10.4%; 在 调 查 的 典 型 地 块 土 壤 点 位 中, 工 业 废 弃 地 固 体 废 物 集 中 处 理 处 置 1

场 地 采 油 区 采 矿 区 污 灌 区 的 超 标 点 位 分 别 占 到 34.9% 21.3% 23.6% 33.4% 26.4%, 全 国 土 壤 环 境 状 况 堪 忧 随 着 我 国 工 业 化 城 镇 化 和 农 业 现 代 化 加 快 推 进, 资 源 能 源 消 耗 和 人 为 活 动 强 度 持 续 增 加, 土 壤 环 境 保 护 面 临 压 力 有 增 无 减 李 克 强 总 理 在 2014 年 的 政 府 工 作 报 告 提 出, 要 实 施 土 壤 修 复 工 程, 要 像 对 贫 困 宣 战 一 样, 坚 决 向 污 染 宣 战 这 体 现 了 政 府 对 百 姓 健 康 的 关 心, 体 现 了 政 府 不 回 避 问 题 的 信 心, 也 体 现 了 政 府 敢 于 解 决 环 境 问 题 的 决 心 新 颁 布 的 环 境 保 护 法 第 三 十 二 条 明 确 国 家 加 强 对 大 气 水 土 壤 等 的 保 护, 建 立 和 完 善 相 应 的 调 查 监 测 评 估 和 修 复 制 度 但 是, 土 壤 本 身 的 特 性 决 定 了 其 污 染 易 修 复 难, 投 入 大 见 效 慢, 如 果 没 有 稳 定 可 靠 的 资 金 投 入, 是 难 以 实 现 大 规 模 土 壤 修 复 的 为 此, 我 院 组 织 科 研 人 员 结 合 土 壤 环 境 保 护 行 动 计 划 编 制, 在 环 保 部 生 态 司 等 管 理 部 门 指 导 下, 开 展 了 土 壤 污 染 治 理 与 修 复 资 金 机 制 专 项 研 究 以 下 是 主 要 的 研 究 结 论 和 建 议 一 我 国 环 境 保 护 投 入 总 体 不 足 资 金 缺 口 较 大 与 水 大 气 等 环 境 问 题 相 比, 土 壤 污 染 治 理 资 金 投 入 更 为 有 限, 目 前 尚 未 建 立 稳 定 的 投 资 渠 道, 这 将 影 响 到 国 家 土 壤 环 境 保 护 决 策 部 署 的 有 效 落 实 国 外 发 达 国 家 大 多 已 建 立 土 壤 污 染 治 理 的 稳 定 投 入 机 制 美 国 在 上 世 纪 70 年 代 发 生 了 拉 夫 运 河 事 件, 颁 布 了 超 级 基 金 法, 用 于 解 决 历 史 遗 留 土 壤 污 染 问 题, 支 持 责 任 难 以 认 定 的 受 污 染 土 壤 修 复 英 国 实 施 了 环 境 保 育 计 划, 鼓 励 进 行 土 壤 修 复, 根 据 土 壤 环 境 质 量 等 级, 修 复 者 获 得 数 额 不 等 的 补 贴, 并 十 分 重 视 借 助 市 场 机 制 修 复 受 污 染 土 壤 对 于 我 国, 现 有 的 中 央 环 境 保 护 专 项 资 金 主 要 污 染 物 减 排 专 项 资 金 中 央 农 村 环 保 专 项 资 金 重 金 属 污 染 防 治 专 项 资 金 等 涉 及 土 壤 环 境 保 护 与 污 染 治 理 的 资 金 十 分 有 限, 而 且 多 集 中 在 污 染 源 治 理 方 面, 对 受 污 染 土 壤 修 复 投 入 相 对 较 少, 与 土 壤 污 染 治 理 任 务 存 在 着 天 文 数 字 的 差 距 2

二 在 当 前 各 级 财 力 相 对 有 限 投 入 不 足 的 条 件 下, 提 取 一 定 比 例 的 土 地 出 让 收 益, 统 筹 建 立 土 壤 污 染 治 理 资 金 机 制, 能 够 充 分 体 现 土 地 出 让 收 益 取 之 于 土, 用 之 于 土, 是 有 效 解 决 土 壤 污 染 治 理 投 入 不 足 的 创 新 举 措 提 取 部 分 土 地 出 让 收 益 用 于 土 壤 环 境 改 善, 在 部 分 发 达 国 家 已 有 先 例 从 世 界 范 围 来 看, 虽 然 很 多 国 家 实 行 土 地 私 有 制, 但 政 府 或 多 或 少 拥 有 一 定 数 量 的 土 地, 如 美 国 俄 罗 斯 芬 兰 等 都 建 立 了 较 为 完 善 的 土 地 收 支 管 理 制 度 土 地 收 益 除 用 于 正 常 运 行 开 支 外, 主 要 用 于 转 移 支 付 给 地 方 政 府 和 进 行 项 目 投 资, 支 持 土 地 管 理 维 护 土 壤 环 境 改 善 等 建 立 该 专 项 资 金 首 先 可 缓 解 耕 地 占 补 平 衡 中 重 数 量 轻 质 量 的 问 题 根 据 我 国 耕 地 占 补 平 衡 制 度, 各 地 区 在 城 镇 化 过 程 中 占 用 耕 地, 必 须 补 划 数 量 相 等 质 量 相 当 的 耕 地, 确 保 本 行 政 区 域 内 耕 地 面 积 不 减 少 但 由 于 对 补 划 的 部 分 劣 质 耕 地 缺 少 修 复 资 金, 占 优 补 劣 问 题 日 益 突 出 提 取 部 分 土 地 出 让 收 益 用 于 土 壤 修 复, 是 解 决 这 类 问 题 的 途 径 之 一 其 次, 可 以 统 筹 平 衡 区 域 间 的 土 壤 环 境 保 护 投 入 需 求 全 国 新 增 1000 亿 粮 食 生 产 能 力 规 划 将 全 国 31 个 省 ( 直 辖 市 自 治 区 ) 划 分 为 粮 食 主 产 区 粮 食 主 销 区 和 粮 食 产 销 平 衡 区 粮 食 主 产 区 大 多 农 业 生 产 条 件 较 好, 耕 地 利 用 强 度 较 大, 但 单 位 土 地 经 济 效 益 并 不 高 ; 粮 食 主 销 区 大 多 为 我 国 的 经 济 中 心 城 市 和 沿 海 发 达 城 市, 城 镇 和 工 业 用 地 较 多, 单 位 土 地 经 济 效 益 较 高 粮 食 主 产 区 和 主 销 区 的 土 壤 环 境 保 护, 需 要 国 家 通 过 在 土 地 出 让 收 益 中 统 筹 部 分 资 金 予 以 协 调 现 有 土 地 出 让 收 益 中 提 取 的 专 项 资 金, 均 未 考 虑 土 壤 环 境 保 护 和 污 染 治 理 2004 年 以 来, 国 家 先 后 出 台 了 一 系 列 政 策, 按 照 固 定 或 非 固 定 比 例 从 土 地 出 让 收 益 中 提 取 了 多 项 专 项 资 金, 按 照 固 定 比 例 提 取 的 资 金 分 别 是 10% 用 于 保 障 性 安 居 工 程 建 设 10% 用 于 教 育 投 入 10% 用 于 农 田 水 利 建 设 15% 用 于 农 业 土 地 开 发, 按 照 非 固 定 比 例 提 取 的 是 农 村 基 础 设 施 建 设 和 城 市 建 设 支 出, 但 提 取 的 多 数 土 地 出 让 收 益 并 未 真 正 实 现 取 之 于 土, 用 之 于 土 为 推 动 实 施 土 壤 修 复 工 程, 落 实 国 3

家 土 壤 环 境 保 护 工 作 部 署, 建 议 从 各 地 土 地 出 让 收 益 中 提 取 10% 用 于 土 壤 环 境 保 护 和 污 染 治 理, 中 央 和 地 方 按 照 3 7 的 比 例 分 成 使 用 在 完 善 土 壤 环 境 管 理 体 制 明 晰 中 央 和 地 方 事 权 基 础 上, 建 议 国 家 和 地 方 分 级 设 立 土 壤 污 染 治 理 专 项 资 金 国 家 土 壤 污 染 治 理 专 项 资 金 主 要 由 中 央 财 政 资 金 各 地 提 取 的 部 分 土 地 出 让 收 益 待 征 的 环 境 税 构 成, 用 于 国 家 层 面 组 织 开 展 的 基 础 调 查 法 规 标 准 规 划 编 制 试 点 示 范 科 学 研 究 监 测 网 建 设 等 ; 地 方 土 壤 污 染 治 理 专 项 资 金 主 要 由 本 级 财 政 资 金 提 取 的 部 分 土 地 出 让 收 益 市 场 融 资 构 成, 用 于 本 级 土 壤 环 境 管 理 日 常 工 作 经 费 调 查 评 价 土 壤 污 染 治 理 与 修 复 监 测 能 力 建 设 等 三 建 议 加 快 启 动 和 实 施 土 壤 修 复 工 程, 将 其 作 为 从 根 本 上 遏 制 土 壤 环 境 质 量 下 降, 保 障 农 产 品 质 量 安 全 和 人 体 健 康, 促 进 经 济 社 会 持 续 健 康 发 展 的 国 家 中 长 期 计 划 工 程 按 照 国 家 关 于 环 境 保 护 工 作 总 体 部 署, 从 保 障 国 家 和 区 域 环 境 安 全 角 度 出 发, 统 筹 大 气 水 和 土 壤 污 染 防 治, 实 施 土 壤 污 染 防 治 行 动 计 划, 启 动 实 施 土 壤 修 复 工 程 一 是 做 好 土 壤 修 复 工 程 顶 层 设 计 制 定 分 阶 段 实 施 计 划 和 资 金 保 障 方 案 土 壤 修 复 工 程 重 点 是 土 壤 污 染 治 理 与 修 复 受 污 染 土 壤 环 境 风 险 管 控 土 壤 修 复 和 管 理 基 础 能 力 建 设 等 二 是 推 动 各 地 制 定 土 壤 修 复 工 程 规 划, 明 确 修 复 目 标 优 先 区 域 主 要 任 务 政 策 措 施 和 投 入 机 制, 建 立 项 目 库, 并 根 据 土 壤 污 染 状 况 详 查 和 污 染 场 地 排 查 等 基 础 调 查 工 作 开 展 情 况, 对 规 划 相 关 内 容 进 行 动 态 调 整 三 是 按 照 整 体 推 进 重 点 突 破 分 步 实 施 的 原 则, 综 合 考 虑 土 壤 污 染 物 土 地 利 用 类 型 区 域 代 表 性 等 因 素, 组 织 开 展 土 壤 修 复 试 点 示 范, 加 快 建 立 符 合 我 国 国 情 的 土 壤 修 复 技 术 体 系, 建 设 一 批 土 壤 修 复 样 板 工 程 土 壤 污 染 综 合 治 理 示 范 区 在 试 点 示 范 基 础 上, 以 影 响 农 产 品 安 全 的 受 污 染 耕 地 和 影 响 人 居 环 境 安 全 的 建 设 土 地 为 重 点, 逐 步 扩 大 受 污 染 土 壤 修 复 规 模, 并 结 合 土 壤 环 境 保 护 立 法, 将 这 项 工 作 作 为 国 家 中 长 期 计 划 予 以 确 立 4

以 上 研 究 供 领 导 参 考 如 有 建 议 或 指 示, 请 反 馈 我 院 附 件 : 基 于 土 地 出 让 收 益 的 土 壤 污 染 治 理 资 金 投 入 机 制 研 究 主 送 : 环 境 保 护 部 部 长 副 部 长 党 组 成 员, 总 工 程 师 抄 送 : 办 公 厅, 规 财 司, 政 法 司, 人 事 司, 科 技 司, 总 量 司, 环 评 司, 监 测 司, 污 防 司, 生 态 司, 核 安 全 一 司, 核 安 全 二 司, 核 安 全 三 司, 环 监 局, 应 急 中 心, 国 际 司, 宣 教 司, 机 关 党 委 等 相 关 单 位 和 专 家 主 编 : 王 金 南 传 真 :010-84918581 联 系 人 : 田 仁 生 联 系 电 话 :010-84916862 5

附 件 : 基 于 土 地 出 让 收 益 的 土 壤 污 染 治 理 资 金 投 入 机 制 研 究 王 夏 晖 陆 军 李 志 涛 高 彦 鑫 马 睿 李 松 ( 环 境 保 护 部 环 境 规 划 院, 北 京,100012) 土 壤 是 构 成 生 态 系 统 的 基 本 要 素, 是 人 类 赖 以 生 存 的 物 质 基 础, 是 社 会 经 济 可 持 续 发 展 不 可 缺 少 的 战 略 资 源 保 护 土 壤 环 境 是 各 级 政 府 的 基 本 职 责 2013 年 1 月, 国 务 院 办 公 厅 印 发 近 期 土 壤 环 境 保 护 和 综 合 治 理 工 作 安 排, 提 出 土 壤 环 境 保 护 和 综 合 治 理 工 作 目 标 主 要 任 务 和 保 障 措 施, 将 土 壤 环 境 保 护 提 升 到 国 家 战 略 高 度 2014 年 3 月, 国 务 院 总 理 李 克 强 政 府 工 作 报 告 提 出, 要 实 施 土 壤 修 复 工 程, 我 们 要 像 对 贫 困 宣 战 一 样 坚 决 向 污 染 宣 战 这 充 分 体 现 了 政 府 对 百 姓 健 康 的 关 心, 体 现 了 政 府 不 回 避 问 题 的 信 心, 也 体 现 了 政 府 敢 于 解 决 问 题 的 决 心 为 切 实 保 障 农 产 品 质 量 安 全 建 设 良 好 人 居 环 境, 以 贯 彻 落 实 党 的 十 八 大 和 十 八 届 三 中 全 会 精 神 大 力 推 进 生 态 文 明 建 设 为 契 机, 紧 紧 围 绕 2020 年 全 面 建 成 小 康 社 会 构 建 美 丽 中 国 美 好 愿 景 为 目 标 指 向, 探 索 创 新 土 壤 污 染 治 理 资 金 投 入 机 制, 推 动 实 施 土 壤 修 复 工 程, 改 善 土 壤 环 境 质 量, 对 于 保 障 我 国 经 济 社 会 持 续 健 康 发 展 具 有 重 要 意 义 1 加 快 建 立 土 壤 污 染 治 理 资 金 机 制 迫 在 眉 睫 1.1 我 国 土 壤 污 染 治 理 长 期 投 入 不 足 资 金 缺 口 较 大 与 水 大 气 等 环 境 问 题 治 理 相 比, 土 壤 污 染 治 理 的 资 金 需 求 大, 历 史 投 入 严 重 不 足, 尚 未 建 立 稳 定 的 投 资 渠 道, 将 影 响 到 国 家 有 关 土 壤 环 境 保 护 和 污 染 治 理 决 策 部 署 的 落 实 现 阶 段 我 国 经 济 发 展 方 式 相 对 粗 放, 污 染 物 排 放 强 度 和 总 量 较 大, 土 壤 环 境 保 护 面 临 巨 大 压 力 我 国 耕 地 资 源 有 限, 耕 地 土 壤 环 境 保 护 与 被 污 染 耕 地 治 理 修 复 任 务 艰 巨 与 国 外 相 比, 除 了 存 在 大 量 污 染 场 地, 我 国 部 分 地 区 耕 地 土 壤 污 染 问 题 已 对 农 产 品 质 量 安 全 和 公 众 健 康 构 成 严 重 威 胁 根 据 第 二 次 全 6

国 土 地 调 查 结 果, 我 国 中 重 度 污 染 耕 地 已 达 5000 万 亩 左 右, 根 据 国 内 外 受 污 染 土 壤 修 复 工 程 案 例 投 入 情 况, 我 国 受 污 染 耕 地 土 壤 治 理 与 修 复 将 是 一 笔 巨 量 投 入 但 现 有 中 央 环 境 保 护 主 要 污 染 物 减 排 中 央 农 村 环 保 重 金 属 污 染 防 治 等 专 项 资 金 涉 及 土 壤 环 境 保 护 与 污 染 治 理 的 资 金 十 分 有 限, 而 且 多 集 中 在 污 染 源 治 理 方 面, 对 受 污 染 土 壤 修 复 投 入 很 少, 与 土 壤 污 染 治 理 任 务 存 在 较 大 差 距 1.2 发 达 国 家 大 多 已 建 立 土 壤 治 理 稳 定 投 入 机 制 美 国 在 上 世 纪 70 年 代 发 生 了 拉 夫 运 河 事 件, 美 国 国 会 1980 年 通 过 了 环 境 应 对 赔 偿 和 责 任 综 合 法, 批 准 设 立 污 染 场 地 管 理 与 修 复 基 金, 即 超 级 基 金, 这 项 法 律 因 此 也 被 称 为 超 级 基 金 法 美 国 还 陆 续 对 超 级 基 金 法 进 行 了 多 次 修 订, 逐 渐 使 之 完 善 并 以 此 为 基 础 构 建 了 一 套 在 法 律 法 规 管 理 制 度 以 及 技 术 规 范 方 面 较 为 完 善 的 土 壤 污 染 防 治 体 系, 同 时 运 用 经 济 手 段 吸 引 社 会 资 源 参 与 污 染 防 治, 有 效 促 进 了 土 壤 环 境 保 护 和 土 壤 污 染 修 复 超 级 基 金 初 始 基 金 为 16 亿 美 元, 主 要 来 源 是 对 特 定 化 学 品 ( 每 吨 征 收 0.22-4.87 美 元 ) 石 油 ( 每 桶 征 收 9.7 美 分 ) 征 收 环 境 税 这 笔 税 收 占 整 个 资 金 来 源 的 86%, 其 余 14% 由 美 国 政 府 财 政 划 拨 1996 年 国 会 修 改 超 级 基 金 法 时, 将 基 金 总 数 扩 大 到 85 亿 美 元, 其 中 25 亿 来 自 年 收 入 在 200 万 美 元 以 上 企 业 的 附 加 税,27.5 亿 来 自 联 邦 普 通 税, 3 亿 来 自 基 金 利 息,3 亿 元 来 自 责 任 方 追 回 款 超 级 基 金 主 要 用 于 解 决 历 史 遗 留 问 题, 支 持 责 任 难 以 认 定 的 土 壤 污 染 修 复 工 作 超 级 基 金 法 规 定, 对 于 任 何 排 放 或 可 能 排 放 危 险 废 物 的 设 施, 其 有 关 责 任 方 应 当 对 清 除 污 染 承 担 责 任 这 项 法 律 以 追 溯 既 往 的 方 式, 明 确 规 定 了 包 括 土 地 厂 房 等 在 内 的 不 动 产 污 染 者 所 有 者 和 使 用 者 所 需 承 担 的 责 任 美 国 政 府 根 据 超 级 基 金 法 有 权 要 求 造 成 污 染 事 故 的 责 任 方 治 理 土 壤 污 染, 或 者 支 付 土 壤 污 染 治 理 的 费 用 拒 绝 支 付 费 用 者, 政 府 可 要 求 其 支 付 应 付 费 用 3 倍 以 内 的 罚 款 在 拉 夫 运 河 事 件 中, 污 染 者 共 赔 偿 受 害 居 民 经 济 损 失 和 健 康 损 失 费 30 亿 美 元 英 国 政 府 从 二 战 后 开 始 制 定 政 策, 鼓 励 进 行 土 壤 保 护 目 前 在 英 国 农 村 地 区, 整 治 改 良 土 地 可 以 获 得 政 府 60% 的 补 贴 ; 在 园 艺 农 场 进 行 的 土 壤 改 良 设 备 购 置, 可 以 得 到 15%-25% 的 补 助 颇 具 特 色 的 英 国 环 境 保 育 计 划 规 定, 农 民 在 保 持 土 地 具 有 良 好 农 业 和 环 境 特 质 的 基 础 上, 可 自 愿 加 入 保 育 计 划, 申 请 相 应 的 经 济 补 贴 补 贴 分 为 几 个 等 级, 每 一 级 对 应 不 同 的 土 壤 环 境 质 量 标 准 农 民 根 据 其 达 到 的 等 级, 每 亩 可 拿 到 数 额 不 等 的 补 贴 除 政 府 用 税 收 承 担 土 壤 修 复 的 成 本 外, 地 方 授 权 机 构 和 英 国 环 境 署 还 会 获 得 其 他 资 助, 用 于 调 查 和 修 复 污 染 比 如 在 威 尔 士, 由 议 会 负 责 管 理 用 于 调 查 和 修 复 污 染 土 壤 的 独 立 基 金, 威 尔 士 地 方 7

授 权 机 构 和 威 尔 士 环 境 署 可 以 向 其 申 请 资 金 另 外, 环 境 食 品 和 农 村 事 务 部 提 供 资 金, 支 持 特 殊 污 染 场 地 修 复 计 划 为 提 高 土 壤 污 染 治 理 水 平, 英 国 政 府 十 分 重 视 对 土 壤 污 染 修 复 研 究 项 目 的 投 入 2009 年 以 来, 英 国 环 境 食 品 和 农 村 事 务 部 自 然 环 境 研 究 理 事 会 以 及 工 程 和 自 然 科 学 研 究 理 事 会 资 助 开 展 了 多 项 土 壤 污 染 修 复 的 研 究 项 目 其 中, 英 国 自 然 环 境 研 究 理 事 会 侧 重 支 持 土 壤 修 复 机 理 方 面 的 基 础 研 究, 环 境 食 品 和 农 村 事 务 部 则 资 助 矿 区 土 地 复 垦 与 生 态 修 复 综 合 利 用 农 艺 措 施 进 行 土 壤 修 复 等 研 究 此 外, 政 府 还 资 助 建 立 了 多 种 污 染 物 的 监 测 网 以 重 金 属 监 测 为 例, 全 英 共 有 15 个 自 动 监 测 点 和 21 个 非 自 动 监 测 点 对 22 种 重 金 属 进 行 监 测, 并 将 监 测 动 态 向 公 众 通 报 在 加 大 财 政 对 土 壤 污 染 防 治 投 入 的 同 时, 英 国 政 府 也 十 分 重 视 借 助 市 场 机 制 修 复 污 染 土 地 政 府 规 定, 土 地 开 发 规 划 必 须 符 合 土 地 质 量 标 准 由 于 土 地 污 染 信 息 公 开, 许 多 土 地 所 有 者 或 开 发 商 自 愿 修 复 污 染 土 地, 使 其 达 到 土 地 质 量 标 准, 以 增 加 地 块 的 市 场 价 值 2 土 地 出 让 收 益 应 成 为 土 壤 污 染 治 理 资 金 的 重 要 来 源 为 保 障 国 家 关 于 土 壤 环 境 保 护 和 污 染 治 理 的 目 标 任 务 得 到 落 实, 应 积 极 拓 宽 资 金 渠 道, 探 索 建 立 稳 定 的 资 金 投 入 机 制 在 当 前 地 方 财 力 有 限 投 入 不 足 的 条 件 下, 提 取 一 定 比 例 的 土 地 出 让 收 益 用 于 土 壤 环 境 保 护 和 污 染 治 理, 是 有 效 解 决 土 壤 环 境 保 护 和 污 染 治 理 投 入 不 足 的 重 要 财 政 措 施 2.1 提 取 部 分 土 地 出 让 收 益 用 于 土 壤 环 境 改 善 可 体 现 取 之 于 土, 用 之 于 土 提 取 部 分 土 地 出 让 收 益 用 于 土 壤 环 境 改 善, 在 部 分 发 达 国 家 已 有 先 例 从 世 界 范 围 来 看, 相 当 多 的 国 家 实 行 土 地 私 有 制, 但 政 府 或 多 或 少 拥 有 一 定 数 量 的 土 地, 如 美 国 俄 罗 斯 芬 兰 等 都 建 立 了 较 为 完 善 的 土 地 收 支 管 理 制 度 美 国 联 邦 土 地 管 理 局 管 理 的 公 共 土 地 有 1707 万 公 顷, 约 占 美 国 全 部 土 地 的 1/8, 这 些 土 地 为 国 家 带 来 巨 大 收 益, 主 要 包 括 放 牧 费 地 役 权 收 入 土 地 转 让 收 入 木 材 和 原 材 料 销 售 收 入 矿 藏 开 采 和 利 用 收 入 以 及 其 他 一 些 杂 项 收 入 2007 年 的 数 据 显 示, 美 国 联 邦 土 地 管 理 局 所 管 辖 土 地 的 收 益 接 近 45 亿, 约 占 年 度 联 邦 财 政 收 入 的 0.17% 在 早 期, 美 国 公 地 被 作 为 政 府 私 有 财 产 看 待, 土 地 收 益 属 于 政 府 所 有, 由 政 府 支 配 从 1976 年 开 始, 一 些 公 地 法 明 确 规 定 公 地 属 于 美 国 公 众, 公 共 土 地 的 收 入 被 纳 入 公 共 预 算 进 行 管 理 美 国 联 邦 土 地 的 收 入 全 部 纳 入 国 库, 联 邦 政 府 通 常 以 转 移 支 付 和 直 接 投 资 方 式 与 州 地 方 共 同 分 享 收 益 从 土 地 收 益 的 最 终 去 向 来 看, 美 国 联 邦 土 地 管 理 局 的 土 地 收 益 除 正 常 运 行 开 支 外, 主 要 用 于 两 个 方 面 : 一 是 直 接 转 移 支 付 给 州 和 地 方 政 府, 包 括 税 收 抵 补 支 付 放 牧 费 返 还 土 地 8

购 买 能 源 和 资 源 收 入 返 还 等 ; 二 是 以 项 目 形 式 在 州 和 地 方 投 资, 包 括 土 地 管 理 环 境 改 善 自 然 资 源 保 护 牧 草 地 维 护 基 础 设 施 建 设 等 俄 罗 斯 从 1992 年 公 布 了 土 地 付 费 法 案, 规 定 收 取 租 金 的 基 础 是 土 地 标 准 价 格, 土 地 标 准 价 格 由 政 府 根 据 土 地 的 用 途 和 区 位 加 以 确 定, 而 且 政 府 根 据 土 地 的 种 类 和 承 租 人 的 类 别 规 定 地 租 的 基 本 费 率, 在 出 租 农 业 用 地 时, 地 租 不 应 超 过 出 租 地 段 土 地 税 的 总 额 俄 罗 斯 的 土 地 税 收 中 20% 归 联 邦 政 府,30% 归 联 邦 主 体,50% 归 市 政 府 所 有, 但 土 地 税 收 支 出 并 不 是 仅 从 地 方 政 府 的 需 求 出 发 安 排 支 出, 而 是 涵 盖 一 些 其 他 的 要 求 俄 罗 斯 比 较 注 重 土 地 的 开 发 和 利 用, 明 确 规 定 土 地 税 ( 含 土 地 租 金 ) 用 于 土 地 规 划 和 整 治 环 境 保 护 等 措 施 的 拨 款, 以 及 偿 还 采 取 上 述 措 施 所 支 付 的 贷 款 和 利 息, 只 有 一 部 分 资 金 可 以 用 于 地 方 性 工 程 设 备 和 社 会 基 础 设 施 工 程 美 国 和 俄 罗 斯 的 土 地 出 让 收 入 是 由 中 央 与 地 方 政 府 分 享, 并 且 大 多 数 国 家 也 都 遵 循 了 取 之 于 土, 用 之 于 土 的 原 则, 明 确 提 出 将 土 地 出 让 收 入 用 于 土 地 管 理 土 地 保 护 环 境 改 善 等 2.2 区 域 间 土 壤 环 境 保 护 投 入 可 以 通 过 土 地 出 让 收 益 予 以 平 衡 我 国 地 域 辽 阔, 由 于 地 理 地 貌 气 候 等 情 况 的 不 同, 粮 食 生 产 条 件 亦 不 相 同, 加 之 经 济 发 展 程 度 的 差 异, 形 成 了 粮 食 生 产 与 供 应 不 同 的 类 型, 按 照 粮 食 生 产 与 消 费 量 的 特 征, 全 国 新 增 1000 亿 粮 食 生 产 能 力 规 划 (2009-2020 年 ) 将 全 国 31 个 省 ( 直 辖 市 自 治 区 ) 划 分 为 粮 食 主 产 区 粮 食 主 销 区 和 粮 食 产 销 平 衡 区 粮 食 主 产 区 包 括 河 北 内 蒙 辽 宁 吉 林 黑 龙 江 江 苏 安 徽 江 西 山 东 河 南 湖 北 湖 南 四 川 等 14 个 省 ( 自 治 区 ); 产 销 平 衡 区 包 括 山 西 广 西 重 庆 贵 州 云 南 西 藏 陕 西 甘 肃 青 海 宁 夏 新 疆 等 11 个 省 ( 直 辖 市 自 治 区 ); 粮 食 主 销 区 包 括 北 京 天 津 上 海 浙 江 福 建 广 东 海 南 等 7 个 省 ( 直 辖 市 ) 粮 食 主 产 区 大 多 农 业 生 产 条 件 较 好, 耕 地 利 用 强 度 越 来 越 大, 耕 地 土 壤 环 境 质 量 保 护 和 改 善 投 入 加 大 粮 食 主 销 区 大 多 为 我 国 的 经 济 中 心 城 市 和 沿 海 发 达 城 市, 城 镇 和 工 业 用 地 较 多 粮 食 主 产 区 和 主 销 区 的 土 壤 环 境 保 护 需 要 国 家 通 过 在 土 地 出 让 收 益 中 统 筹 部 分 资 金 予 以 协 调 2.3 可 有 效 缓 解 耕 地 占 补 平 衡 中 重 数 量 轻 质 量 的 问 题 根 据 我 国 耕 地 占 补 平 衡 制 度, 各 地 区 在 城 镇 化 过 程 中 占 用 耕 地, 必 须 补 划 数 量 相 等 质 量 相 当 的 耕 地, 确 保 本 行 政 区 域 内 耕 地 面 积 不 减 少 但 由 于 对 补 划 的 部 分 劣 质 耕 地 缺 少 修 复 资 金, 占 优 补 劣 问 题 日 益 突 出 提 取 部 分 土 地 出 让 收 益 用 于 土 壤 修 复, 是 解 决 这 类 问 题 的 重 要 途 径 之 一 9

3 我 国 土 地 出 让 收 益 资 金 的 管 理 及 使 用 情 况 3.1 土 地 出 让 收 益 管 理 情 况 土 地 出 让 收 入 中 60% 以 上 是 拆 迁 征 地 的 成 本, 只 有 1/3 才 是 地 方 土 地 财 政 的 净 收 益, 即 土 地 出 让 收 益 土 地 出 让 收 入 是 市 县 人 民 政 府 依 据 土 地 管 理 法 城 市 房 地 产 管 理 法 等 有 关 法 律 法 规 和 国 家 有 关 政 策 规 定, 以 土 地 所 有 者 身 份 出 让 国 有 土 地 使 用 权 所 取 得 的 收 入, 主 要 是 以 招 标 拍 卖 挂 牌 和 协 议 方 式 出 让 土 地 取 得 的 收 入 ( 占 土 地 出 让 收 入 的 80% 以 上 ), 也 包 括 向 改 变 土 地 使 用 条 件 的 土 地 使 用 者 依 法 收 取 的 收 入 划 拨 土 地 时 依 法 收 取 的 拆 迁 安 置 等 成 本 性 的 收 入 依 法 出 租 土 地 的 租 金 收 入 等 土 地 出 让 收 入 由 市 县 国 土 资 源 管 理 部 门 依 据 土 地 出 让 合 同 或 供 地 协 议 具 体 负 责 征 收 按 照 现 行 政 策 规 定, 土 地 出 让 收 入 可 以 分 次 分 期 缴 纳, 一 般 在 一 年 内 缴 清, 特 殊 情 况 可 以 在 两 年 内 缴 清, 首 次 缴 纳 数 额 不 得 低 于 应 缴 数 额 的 50% 因 此, 当 年 全 国 各 地 签 订 的 土 地 出 让 合 同 价 款 数 与 当 年 全 国 各 地 实 际 缴 入 地 方 国 库 的 土 地 出 让 收 入 数 可 能 会 存 在 一 定 差 异 土 地 出 让 收 入 管 理 方 式, 可 划 分 为 两 个 阶 段 : 一 是 2007 年 之 前, 土 地 出 让 收 入 管 理 跨 越 预 算 内 外 两 种 管 理 方 式 即 土 地 出 让 收 入 先 缴 入 地 方 财 政 专 户, 作 为 预 算 外 资 金 管 理, 扣 除 成 本 补 偿 性 费 用 后, 将 土 地 出 让 收 益 缴 入 地 方 国 库, 作 为 预 算 内 资 金 管 理 二 是 2007 年 之 后 全 额 纳 入 预 算 内 管 理 从 2007 年 1 月 1 日 起, 土 地 出 让 收 入 实 行 毛 收 入 管 理, 全 额 纳 入 地 方 政 府 性 基 金 预 算 管 理, 收 入 全 额 缴 入 地 方 国 库, 支 出 全 部 通 过 地 方 政 府 性 基 金 预 算 从 地 方 国 库 中 安 排, 实 行 彻 底 的 收 支 两 条 线 管 理, 与 公 共 预 算 分 开 核 算, 不 能 用 于 平 衡 公 共 预 算 3.2 土 地 出 让 收 益 收 取 和 使 用 情 况 根 据 国 土 资 源 部 发 布 的 2009 至 2012 年 全 国 土 地 出 让 收 支 基 本 情 况,2009 年 全 国 土 地 出 让 收 益 为 7602 亿 元 ;2010 年 为 12666 亿 元 ;2011 年 为 9423 亿 元 ; 2012 年 为 6261 亿 元 2009 至 2012 年, 全 国 土 地 出 让 收 益 总 体 上 呈 下 降 趋 势, 主 要 由 于 各 地 征 地 和 拆 迁 补 偿 费 用 提 高 以 及 土 地 开 发 成 本 增 加 等 因 素 造 成 的 土 地 出 让 收 益 地 区 差 异 性 显 著, 主 要 集 中 在 东 部 地 区, 如 2011 年 东 部 地 区 9 个 省 份 的 土 地 出 让 收 入 占 全 国 的 58.7%, 中 西 部 地 区 22 个 省 份 仅 占 41.3% 2004 年 以 来, 国 家 先 后 出 台 了 一 系 列 政 策, 按 照 固 定 或 非 固 定 比 例 从 土 地 出 让 收 益 中 提 取 了 多 项 专 项 资 金, 按 照 固 定 比 例 提 取 的 资 金 分 别 是 10% 用 于 保 障 性 安 居 工 程 建 设 10% 用 于 教 育 投 入 10% 用 于 农 田 水 利 建 设 15% 用 于 农 业 土 地 开 发, 非 固 定 比 例 提 取 的 是 农 村 基 础 设 施 建 设 和 城 市 建 设 支 出 10

一 是 农 业 土 地 开 发 资 金 2004 年, 国 务 院 印 发 的 关 于 将 部 分 土 地 出 让 金 用 于 农 业 土 地 开 发 有 关 问 题 的 通 知 ( 国 发 2004 8 号 ) 规 定, 各 市 县 要 从 土 地 出 让 收 入 中 划 出 部 分 资 金, 专 项 用 于 农 业 土 地 开 发 ( 其 中 省 级 最 高 可 以 集 中 30%) 为 贯 彻 落 实 国 发 2004 8 号 文 件 规 定, 财 政 部 国 土 资 源 部 要 求 市 县 按 照 规 定 的 征 收 等 别 和 标 准, 从 招 拍 挂 和 协 议 土 地 出 让 收 入 中 计 提 农 业 土 地 开 发 资 金, 专 项 用 于 土 地 整 理 复 垦 宜 农 未 利 用 地 开 发 基 本 农 田 建 设 以 及 改 善 农 业 生 产 条 件 的 土 地 开 发 按 照 现 行 政 策 规 定, 土 地 出 让 收 入 缴 入 国 库 后, 市 县 财 政 部 门 先 按 规 定 比 例 计 提 农 业 土 地 开 发 资 金 二 是 农 田 水 利 建 设 资 金 根 据 中 共 中 央 国 务 院 关 于 加 快 水 利 改 革 发 展 的 决 定 ( 中 发 2011 1 号 ) 有 关 规 定,2011 年 7 月, 财 政 部 会 同 水 利 部 印 发 了 关 于 从 土 地 出 让 收 益 中 计 提 农 田 水 利 建 设 资 金 有 关 事 项 的 通 知 ( 财 综 2011 48 号 ), 要 求 各 市 县 从 2011 年 7 月 1 日 起, 按 照 10% 比 例 从 土 地 出 让 收 益 中 计 提 农 田 水 利 建 设 资 金, 专 项 用 于 农 田 水 利 设 施 建 设, 并 重 点 向 粮 食 主 产 区 倾 斜 具 体 使 用 范 围 包 括 : 小 型 农 田 水 利 设 施 田 间 工 程 和 灌 区 末 级 渠 系 的 新 建 修 复 续 建 配 套 改 造 ; 山 丘 区 小 水 窖 小 水 池 小 塘 坝 小 泵 站 小 水 渠 等 五 小 水 利 工 程 建 设 ; 发 展 节 水 灌 溉, 推 广 渠 道 防 渗 管 道 输 水 喷 灌 滴 灌 等 技 术 ; 牧 区 农 田 水 利 建 设 同 时, 也 可 以 用 于 上 述 农 田 水 利 设 施 的 日 常 维 护 支 出, 但 不 得 用 于 人 员 经 费 公 用 经 费 等 经 常 性 开 支 计 提 农 田 水 利 建 设 资 金 的 土 地 出 让 收 益 口 径 : 各 省 自 治 区 直 辖 市 计 划 单 列 市 所 辖 市 县 ( 区 ) 统 一 按 照 当 年 实 际 缴 入 地 方 国 库 的 招 标 拍 卖 挂 牌 和 协 议 出 让 国 有 土 地 使 用 权 取 得 的 土 地 出 让 收 入, 扣 除 当 年 从 地 方 国 库 中 实 际 支 付 的 征 地 和 拆 迁 补 偿 支 出 土 地 开 发 支 出 计 提 农 业 土 地 开 发 资 金 支 出 补 助 被 征 地 农 民 社 会 保 障 支 出 保 持 被 征 地 农 民 原 有 生 活 水 平 补 贴 支 出 支 付 破 产 或 改 制 企 业 职 工 安 置 费 支 出 支 付 土 地 出 让 业 务 费 缴 纳 新 增 建 设 用 地 土 地 有 偿 使 用 费 等 相 关 支 出 项 目 后, 作 为 计 提 农 田 水 利 建 设 资 金 的 土 地 出 让 收 益 口 径 三 是 教 育 资 金 根 据 关 于 从 土 地 出 让 收 益 中 计 提 教 育 资 金 有 关 事 项 的 通 知 ( 财 综 2011 62 号 ), 各 市 县 应 从 2011 年 1 月 1 日 起 按 10% 比 例 从 土 地 出 让 收 益 中 计 提 教 育 资 金 从 土 地 出 让 收 益 中 计 提 的 教 育 资 金, 实 行 专 款 专 用, 重 点 用 于 农 村 ( 含 县 镇 ) 学 前 教 育 义 务 教 育 和 高 中 阶 段 ( 以 下 简 称 农 村 基 础 教 育 ) 学 校 的 校 舍 建 设 和 维 修 改 造 教 学 设 备 购 置 等 项 目 支 出, 具 体 包 括 前 期 工 作 费 工 程 施 工 费 设 备 购 置 费 竣 工 验 收 费 项 目 管 理 费 和 不 可 预 见 的 费 用 等 教 育 资 金 不 得 用 于 学 校 人 员 经 费 公 用 经 费 等 经 常 性 开 支 计 提 教 育 资 金 的 土 地 出 让 收 益 口 径 : 各 省 自 治 区 直 辖 市 计 划 单 列 市 所 辖 市 县 ( 区 ) 统 一 按 照 当 年 实 际 缴 入 地 方 国 库 的 招 标 拍 卖 挂 牌 和 协 议 出 让 国 有 土 地 使 用 权 取 得 的 土 地 出 11

让 收 入, 扣 除 当 年 从 地 方 国 库 中 实 际 支 付 的 征 地 和 拆 迁 补 偿 支 出 土 地 开 发 支 出 计 提 农 业 土 地 开 发 资 金 支 出 补 助 被 征 地 农 民 社 会 保 障 支 出 保 持 被 征 地 农 民 原 有 生 活 水 平 补 贴 支 出 支 付 破 产 或 改 制 企 业 职 工 安 置 费 支 出 支 付 土 地 出 让 业 务 费 缴 纳 新 增 建 设 用 地 土 地 有 偿 使 用 费 等 相 关 支 出 项 目 后, 作 为 计 提 教 育 资 金 的 土 地 出 让 收 益 口 径 四 是 保 障 性 安 居 工 程 资 金 按 照 国 务 院 有 关 规 定, 用 不 低 于 10% 的 土 地 出 让 收 益 用 于 廉 租 住 房 公 共 租 赁 住 房 城 市 和 国 有 工 矿 棚 户 区 改 造 等 保 障 性 安 居 工 程 计 提 保 障 性 安 居 工 程 资 金 的 土 地 出 让 收 益 口 径 : 市 县 财 政 部 门 应 当 按 照 当 年 实 际 缴 入 地 方 国 库 的 招 标 拍 卖 挂 牌 和 协 议 出 让 国 有 土 地 使 用 权 取 得 的 土 地 出 让 收 入, 扣 除 当 年 从 地 方 国 库 中 实 际 支 付 的 征 地 和 拆 迁 补 偿 支 出 土 地 出 让 前 期 开 发 支 出 计 提 农 业 土 地 开 发 资 金 支 出 补 助 被 征 地 农 民 社 会 保 障 支 出 保 持 被 征 地 农 民 原 有 生 活 水 平 补 贴 支 出 支 付 破 产 或 改 制 企 业 职 工 安 置 费 支 出 支 付 土 地 出 让 业 务 费 支 出 缴 纳 新 增 建 设 用 地 土 地 有 偿 使 用 费 等 相 关 项 目 后, 作 为 计 提 保 障 性 安 居 工 程 资 金 的 土 地 出 让 收 益 口 径 3.3 土 地 出 让 收 益 中 央 和 地 方 统 筹 情 况 从 目 前 土 地 出 让 收 益 的 中 央 和 地 方 统 筹 情 况 来 看, 教 育 资 金 保 障 性 安 居 工 程 资 金 中 央 和 地 方 尚 无 明 确 的 统 筹 比 例 ; 用 于 农 业 土 地 开 发 的 土 地 出 让 收 益 提 取 资 金 省 级 最 高 可 统 筹 30%; 农 田 水 利 建 设 资 金 规 定 中 央 和 省 级 统 筹 比 例 累 计 原 则 上 不 超 过 50%, 超 过 50% 的 地 区 应 下 调 省 级 统 筹 比 例 4 探 索 建 立 稳 定 的 土 壤 污 染 治 理 资 金 机 制 4.1 从 土 地 出 让 收 益 中 提 取 10% 资 金 4.1.1 资 金 匡 算 为 保 障 土 壤 环 境 保 护 和 综 合 治 理 投 入, 建 议 从 土 地 出 让 收 益 中 提 取 10% 用 于 土 壤 污 染 防 治 相 关 规 划 实 施 修 复 工 程 建 设 等 2013 年 国 土 资 源 统 计 数 据 显 示, 全 国 土 地 出 让 收 入 总 金 额 达 4.1 万 亿 元, 土 地 出 让 收 益 大 约 为 1.3 万 亿 按 照 此 规 模 计 算, 若 各 地 提 取 10% 土 地 出 让 收 益 用 于 土 壤 污 染 治 理, 加 上 中 央 财 政 社 会 资 金 投 入, 即 每 年 投 入 可 在 1500-2000 亿 元 考 虑 到 国 家 土 地 政 策 逐 步 收 紧 的 因 素, 到 2020 年, 预 计 可 筹 措 到 1.1-1.4 万 亿 元, 可 有 效 解 决 当 前 土 壤 污 染 防 治 投 入 资 金 严 重 不 足 的 困 境 4.1.2 中 央 和 地 方 按 照 3 7 的 比 例 统 筹 使 用 资 金 12

我 国 的 土 地 出 让 收 益 资 金 主 要 来 自 东 部 地 区, 为 平 衡 区 域 间 土 壤 环 境 保 护 投 入, 特 别 是 中 西 部 地 区 对 耕 地 土 壤 环 境 保 护 的 资 金 需 求, 建 议 中 央 财 政 按 照 30% 统 筹 各 地 区 从 土 地 出 让 收 益 中 计 提 的 土 壤 污 染 防 治 资 金 主 要 考 虑 是, 各 省 ( 区 市 ) 辖 区 内 也 存 在 土 地 出 让 收 益 与 土 壤 污 染 防 治 资 金 需 求 的 结 构 性 问 题, 省 级 财 政 也 将 从 土 地 收 益 中 统 筹 一 定 比 例 的 土 壤 污 染 防 治 资 金 如 果 中 央 和 省 级 统 筹 比 例 过 高, 市 县 土 壤 污 染 防 治 资 金 需 求 难 以 保 障, 将 影 响 市 县 积 极 性 ; 而 中 央 统 筹 比 例 过 低 则 不 利 于 化 解 土 地 出 让 收 益 与 土 壤 污 染 防 治 资 金 需 求 不 匹 配 的 矛 盾 综 合 考 虑 各 方 面 因 素, 从 调 动 省 市 县 积 极 性 以 及 兼 顾 解 决 区 域 矛 盾 出 发, 可 将 中 央 统 筹 比 例 确 定 为 30% 4.1.3 政 策 实 施 的 影 响 分 析 我 国 预 算 管 理 制 度 包 括 公 共 预 算 政 府 性 基 金 预 算 国 有 资 本 经 营 预 算 和 社 会 保 障 基 金 预 算 四 大 部 分 财 政 收 入 属 于 公 共 预 算 范 畴, 而 土 地 出 让 收 支 则 纳 入 政 府 性 基 金 预 算 管 理, 与 公 共 预 算 分 开 核 算 分 账 管 理 专 款 专 用 土 地 出 让 收 入 的 变 化 不 会 对 公 共 预 算 收 入 产 生 直 接 影 响 从 现 有 财 政 管 理 制 度 上 看, 地 方 政 府 靠 卖 地 收 入 不 能 弥 补 公 共 财 政 收 入 不 足 由 于 土 地 出 让 收 入 纳 入 政 府 性 基 金 预 算 管 理, 而 且 其 支 出 投 向 都 有 明 确 规 定, 除 了 部 分 用 于 征 地 补 偿 等 成 本 性 开 支 外, 主 要 用 于 城 市 建 设 农 业 农 村 发 展 保 障 性 安 居 工 程 等 民 生 支 出, 因 此 不 能 用 于 平 衡 公 共 财 政 预 算 根 据 中 央 政 府 门 户 网 站 数 据, 以 2012 年 1 月 至 9 月 地 方 数 据 为 例, 北 京 上 海 广 东 浙 江 地 方 公 共 预 算 收 入 增 幅 为 9.6% 7.2% 11% 和 6%, 而 土 地 出 让 收 入 分 别 下 降 24.7% 39.8% 19.3% 和 52.4% 因 此, 提 取 10% 的 土 地 出 让 收 益 用 于 土 壤 污 染 防 治 不 会 显 著 影 响 地 方 政 府 公 共 预 算 收 入 4.2 发 挥 公 共 财 政 的 引 导 作 用 在 明 晰 中 央 和 地 方 事 权 整 合 现 有 资 金 渠 道 的 基 础 上, 逐 步 建 立 和 完 善 土 壤 环 境 保 护 和 污 染 治 理 的 资 金 机 制 中 央 财 政 在 统 筹 中 央 环 境 保 护 专 项 资 金 主 要 污 染 物 减 排 专 项 资 金 中 央 农 村 环 保 专 项 资 金 重 金 属 污 染 防 治 专 项 资 金 等 现 有 涉 环 境 保 护 专 项 资 金 的 基 础 上, 安 排 一 定 预 算 内 资 金 用 于 土 壤 环 境 保 护 和 污 染 治 理 地 方 各 级 财 政 资 金 投 入 主 要 是 保 障 土 壤 环 境 保 护 日 常 工 作 经 费, 在 地 方 本 级 预 算 内 资 金 地 方 财 政 专 项 资 金 中 央 对 地 方 一 般 性 转 移 支 付 资 金 中 安 排 资 金 用 于 土 壤 环 境 保 护 和 污 染 治 理 4.3 充 分 利 用 市 场 手 段 吸 引 社 会 资 金 13

通 过 各 级 政 府 完 善 价 格 财 税 金 融 土 地 等 政 策, 形 成 有 效 的 激 励 机 制, 培 育 土 壤 污 染 治 理 与 修 复 市 场, 建 立 吸 引 社 会 资 本 投 入 土 壤 环 境 保 护 和 污 染 治 理 的 市 场 化 机 制 鼓 励 土 壤 污 染 第 三 方 治 理 在 污 染 地 块 招 拍 挂 土 地 流 转 过 程 中, 通 过 降 低 税 费 降 低 土 地 出 让 金 等 政 府 让 利 措 施, 推 动 土 壤 污 染 治 理 与 修 复 制 定 和 完 善 扶 持 土 壤 环 境 保 护 和 污 染 治 理 的 税 收 信 贷 补 贴 补 偿 等 经 济 政 策 研 究 土 壤 污 染 治 理 与 修 复 企 业 所 得 税 优 惠 政 策 引 导 银 行 业 金 融 机 构 加 大 对 土 壤 污 染 治 理 与 修 复 项 目 的 信 贷 支 持, 严 格 限 制 造 成 土 壤 严 重 污 染 的 环 境 违 法 企 业 贷 款 和 上 市 融 资 对 生 产 和 使 用 有 机 肥 回 收 加 工 利 用 残 膜 无 害 化 回 收 利 用 废 弃 农 药 包 装 等 给 予 资 金 补 贴 和 增 值 税 等 优 惠 统 筹 农 业 生 产 和 生 态 环 境 保 护, 逐 步 完 善 农 药 化 肥 补 贴 政 策 研 究 制 定 农 用 地 土 壤 环 境 保 护 的 补 偿 政 策 在 有 色 金 属 皮 革 制 品 石 油 煤 炭 化 工 医 药 铅 酸 蓄 电 池 电 镀 等 行 业, 开 展 企 业 环 境 污 染 强 制 责 任 保 险 和 损 害 赔 偿 试 点 按 照 谁 投 资 谁 受 益 的 原 则, 充 分 利 用 市 场 机 制, 引 导 和 鼓 励 企 业 资 金 投 入 土 壤 环 境 保 护 和 综 合 治 理 积 极 落 实 资 源 综 合 利 用 税 收 优 惠 政 策 对 主 动 开 展 土 壤 环 境 保 护, 减 少 重 金 属 有 机 污 染 物 排 放 的 企 业 在 用 电 用 水 用 地 等 方 面 给 予 优 惠 鼓 励 担 保 机 构 加 大 对 中 小 企 业 环 境 保 护 项 目 融 资 担 保 及 担 保 方 式 的 创 新, 加 强 财 政 资 金 与 金 融 资 金 等 的 联 合 使 用, 引 导 金 融 机 构 环 境 保 护 投 入 力 度 鼓 励 多 渠 道 建 立 土 壤 环 境 保 护 基 金 与 环 保 产 业 发 展 基 金, 鼓 励 有 条 件 的 企 业 发 行 企 业 债 券, 加 强 合 同 环 境 服 务 的 模 式 创 新, 引 导 社 会 资 金 投 入 土 壤 污 染 防 治 项 目 4.4 实 施 分 级 管 理 和 绩 效 评 价 在 完 善 土 壤 环 境 管 理 体 制 明 晰 事 权 基 础 上, 国 家 和 地 方 分 级 设 立 土 壤 污 染 治 理 专 项 资 金 国 家 土 壤 污 染 治 理 专 项 资 金 主 要 由 中 央 财 政 资 金 各 地 提 取 的 部 分 土 地 出 让 收 益 待 征 的 环 境 税 构 成, 用 于 国 家 层 面 组 织 开 展 的 基 础 调 查 法 规 标 准 规 划 编 制 试 点 示 范 科 学 研 究 监 测 网 建 设 等 ; 地 方 土 壤 污 染 治 理 专 项 资 金 主 要 由 本 级 财 政 资 金 提 取 的 部 分 土 地 出 让 收 益 市 场 融 资 构 成, 用 于 本 级 土 壤 环 境 管 理 日 常 工 作 经 费 调 查 评 价 土 壤 污 染 治 理 与 修 复 监 测 能 力 建 设 等 同 时, 加 强 资 金 使 用 绩 效 评 价 与 管 理, 具 体 措 施 包 括 : 一 是 将 资 金 安 排 与 环 境 绩 效 目 标 实 现 放 在 同 等 重 要 的 地 位 在 财 政 资 金 安 排 时 同 步 明 确 资 金 使 用 绩 效 目 标, 建 立 资 金 安 排 与 资 金 绩 效 土 壤 环 境 质 量 改 善 等 联 动 机 制, 提 高 资 金 的 综 合 效 益 与 效 率 二 是 严 格 土 壤 环 境 保 护 项 目 和 资 金 监 管 环 境 保 护 投 资 项 目 要 严 格 落 实 项 目 14

法 人 责 任 制 招 投 标 制 建 设 监 理 制 合 同 管 理 制 工 程 验 收 制 及 廉 政 建 设 责 任 制, 加 强 项 目 建 设 全 过 程 管 理 建 立 和 完 善 财 政 资 金 使 用 管 理 办 法, 建 立 健 全 财 务 监 督 制 度, 加 强 资 金 使 用 财 务 监 督 和 环 境 审 计 三 是 优 化 环 保 资 金 投 入 模 式 对 技 术 工 艺 成 熟 污 染 治 理 设 施 运 行 稳 定 的 土 壤 污 染 治 理 项 目, 鼓 励 各 地 探 索 以 奖 代 补 以 奖 代 投 先 建 后 补 先 建 后 投 等 方 式 支 持 工 程 建 设 四 是 建 立 土 壤 环 境 保 护 投 资 统 计 及 绩 效 评 价 体 系 统 一 土 壤 环 境 保 护 投 资 统 计 口 径, 完 善 环 境 保 护 投 资 统 计 制 度 建 立 资 金 使 用 绩 效 评 价 体 系, 以 财 政 资 金 支 持 的 重 大 项 目 为 重 点, 开 展 绩 效 评 价 对 全 社 会 土 壤 环 境 保 护 和 污 染 治 理 投 资 定 期 开 展 评 估 与 效 果 评 价, 发 布 投 资 绩 效 评 价 报 告 5 启 动 实 施 土 壤 修 复 工 程 5.1 我 国 土 壤 修 复 总 体 情 况 相 比 欧 美 发 达 国 家, 我 国 开 展 土 壤 修 复 起 步 较 晚 但 发 展 迅 速 我 国 土 壤 修 复 工 程 主 要 包 括 污 染 场 地 土 壤 修 复 工 程 农 田 土 壤 污 染 修 复 工 程 和 矿 区 污 染 土 壤 修 复 工 程 其 中, 农 田 土 壤 污 染 修 复 工 程 和 矿 区 污 染 土 壤 修 复 工 程 起 步 较 早, 污 染 场 地 土 壤 修 复 工 程 起 步 相 对 较 晚 在 环 境 保 护 部 科 学 技 术 部 等 支 持 下, 部 分 国 内 研 究 机 构 开 展 了 污 染 土 壤 修 复 技 术 的 研 发, 主 要 集 中 在 植 物 修 复 微 生 物 修 复 和 污 染 阻 断 技 术 2006 年 环 境 保 护 部 启 动 了 污 染 土 壤 修 复 与 综 合 治 理 试 点 专 项 研 究, 完 成 修 复 试 点 示 范 工 程 12 个 国 家 863 计 划 资 源 环 境 技 术 领 域 对 典 型 工 业 污 染 场 地 土 壤 修 复 关 键 技 术 研 究 与 综 合 示 范 进 行 了 立 项, 开 展 有 机 氯 农 药 类 挥 发 性 有 机 物 多 氯 联 苯 类 铬 渣 污 染 场 地 土 壤 修 复 技 术 设 备 研 发 与 示 范 国 内 土 壤 修 复 研 究 机 构 修 复 企 业 和 国 外 修 复 公 司 及 研 究 机 构 的 互 动 性 日 益 频 繁 修 复 技 术 从 原 有 简 单 的 换 土 和 挖 运 烧 逐 步 过 渡 到 物 理 化 学 和 生 物 联 合 修 复, 修 复 工 程 从 单 纯 关 注 土 壤 污 染 物 治 理 过 渡 到 全 过 程 污 染 防 控 土 壤 修 复 产 业 逐 步 形 成 我 国 土 壤 修 复 产 业 的 形 成 发 展 与 近 年 来 城 市 改 造 实 施 退 二 进 三 的 政 策 密 切 相 关 城 市 中 出 现 大 量 的 遗 留 遗 弃 场 地, 大 量 的 有 毒 有 害 物 质 进 入 土 壤 和 地 下 水, 需 开 展 风 险 评 估 和 土 壤 修 复 方 可 再 次 使 用 随 着 城 镇 化 进 程 推 进, 这 样 的 场 地 还 会 越 来 越 多, 导 致 土 壤 修 复 的 需 求 快 速 上 升 随 着 国 内 土 壤 修 复 市 场 被 看 好, 一 些 科 研 机 构 纷 纷 开 始 研 究 土 壤 修 复 项 目, 在 北 京 上 海 南 京 等 经 济 相 对 发 达 且 污 染 场 地 较 多 的 区 域, 也 迅 速 涌 现 了 一 批 土 壤 修 复 工 程 类 企 业 行 业 内 的 公 司 已 达 240 多 个, 但 规 模 较 大 项 目 经 验 较 多 的 企 业 15

并 不 多 除 了 上 市 公 司 永 清 环 保, 以 及 北 京 建 工 中 节 能 大 地 北 京 金 隅 江 苏 大 地 等 场 地 修 复 企 业 规 模 较 大 外, 一 般 企 业 均 较 小, 并 且 很 多 企 业 都 还 没 有 项 目 经 验 同 时, 目 前 修 复 行 业 中 还 有 很 多 外 资 企 业, 如 荷 兰 DHV 集 团 澳 实 分 析 AECOM 等 5.2 土 壤 修 复 工 程 实 施 总 体 思 路 5.2.1 推 进 时 序 各 地 制 定 土 壤 修 复 工 程 规 划 根 据 土 壤 污 染 实 际 状 况, 各 地 制 定 土 壤 修 复 工 程 规 划, 确 定 修 复 目 标 优 先 区 域 建 设 任 务 资 金 需 求 筹 措 方 式 和 时 间 进 度 根 据 土 壤 污 染 状 况 详 查 和 污 染 地 块 排 查 进 展 情 况, 对 规 划 相 关 内 容 进 行 动 态 调 整 开 展 土 壤 污 染 治 理 与 修 复 试 点 示 范 综 合 考 虑 土 壤 污 染 类 型 土 地 利 用 类 型 地 区 代 表 性 等 因 素, 国 家 组 织 开 展 土 壤 污 染 治 理 与 修 复 试 点, 逐 步 建 立 土 壤 修 复 技 术 体 系, 完 成 一 批 污 染 耕 地 污 染 场 地 土 壤 修 复 示 范 工 程 按 照 一 区 一 策 的 原 则, 在 土 壤 污 染 严 重 的 典 型 区 域, 建 设 土 壤 污 染 综 合 治 理 示 范 区 总 结 试 点 经 验, 逐 步 扩 大 土 壤 修 复 规 模 在 试 点 示 范 基 础 上, 以 影 响 农 产 品 安 全 的 受 污 染 耕 地 和 影 响 人 居 安 全 的 建 设 土 地 为 重 点, 因 地 制 宜 开 展 较 大 规 模 的 土 壤 修 复, 并 结 合 土 壤 环 境 保 护 立 法, 将 这 项 工 作 作 为 国 家 中 长 期 计 划 予 以 确 立 5.2.2 工 程 重 点 土 壤 修 复 工 程 重 点 内 容 是 : 土 壤 污 染 治 理 与 修 复 受 污 染 土 壤 风 险 管 控 土 壤 修 复 和 管 理 基 础 能 力 建 设 土 壤 污 染 治 理 与 修 复 包 括 受 污 染 耕 地 修 复 工 矿 企 业 污 染 场 地 治 理 典 型 区 域 土 壤 污 染 治 理 受 污 染 耕 地 修 复 要 综 合 考 虑 作 物 种 类 土 壤 性 质 污 染 物 来 源 等 因 素, 采 取 植 物 修 复 稳 定 化 等 工 程 技 术, 以 及 田 间 管 理 等 综 合 措 施 工 矿 企 业 污 染 场 地 治 理 以 化 工 农 药 石 化 金 属 冶 炼 等 历 史 遗 留 被 污 染 地 块 为 重 点, 采 取 物 理 化 学 生 物 等 技 术 工 程 和 管 理 措 施, 消 除 被 污 染 地 块 环 境 隐 患, 降 低 土 壤 污 染 造 成 的 健 康 和 生 态 风 险 典 型 区 域 土 壤 污 染 综 合 治 理 选 择 土 壤 环 境 问 题 突 出 的 典 型 区 域, 采 取 工 程 技 术 管 理 经 济 等 综 合 手 段 和 措 施, 控 制 土 壤 污 染 来 源 阻 断 土 壤 污 染 途 径 消 除 土 壤 污 染 影 响, 使 区 域 突 出 的 土 壤 环 境 问 题 得 到 解 决 受 污 染 土 壤 风 险 管 控 对 被 污 染 耕 地 土 壤 采 取 分 类 管 理, 即 土 壤 污 染 较 轻 的, 要 结 合 当 地 实 际, 采 取 农 艺 调 控 种 植 结 构 调 整 等 措 施, 确 保 耕 地 得 到 安 全 利 用 ; 土 壤 污 染 严 重 不 宜 种 植 食 用 农 作 物 的, 当 地 政 府 应 合 理 调 整 种 植 结 构 或 依 法 划 定 特 定 农 产 品 禁 止 生 产 区 域 对 重 度 污 染 耕 地 实 施 种 植 结 构 调 整, 国 家 和 地 方 政 16

府 对 涉 及 的 农 户 予 以 经 济 补 偿 土 壤 修 复 和 管 理 基 础 能 力 建 设 主 要 包 括 开 展 土 壤 污 染 状 况 详 查 污 染 场 地 排 查 土 壤 环 境 监 测 网 建 设 和 土 壤 环 境 保 护 科 技 体 系 建 设 全 国 土 壤 污 染 状 况 详 查 包 括 样 品 采 集 分 析 测 试 数 据 库 建 设 土 壤 样 品 库 建 设 等 ; 土 壤 环 境 监 测 能 力 建 设 包 括 地 级 市 和 县 级 土 壤 环 境 常 规 监 测 能 力 建 设 人 员 培 训 信 息 平 台 建 设 国 控 监 测 点 位 建 设 等 ; 土 壤 环 境 保 护 科 技 体 系 建 设 包 括 重 大 基 础 研 究 重 点 实 验 室 工 程 技 术 中 心 建 设 等 参 考 文 献 [1] 孔 庆 雨, 郑 垂 勇. 财 政 农 田 水 利 投 入 的 取 向 研 究. 南 方 农 村,2006(5):15-18. [2] 谌 睿. 土 地 出 让 金 与 地 方 经 济 增 长. 江 西 财 经 大 学,2010. [3] 王 广 深, 王 金 秀. 促 进 小 型 农 田 水 利 建 设 的 财 政 支 出 政 策 研 究. 中 央 财 经 大 学 学 报,2008(2): 19-22. [4] 范 少 冉. 耕 地 保 有 量 外 部 性 探 讨. 资 源 调 查 与 评 价,2005(22): 25-33. [5] 杨 耀 东, 郭 亚 军, 侯 芳. 基 于 时 间 差 异 的 土 地 出 让 金 分 析 与 土 地 政 策 调 整. 东 北 大 学 学 报 ( 自 然 科 学 版 ),2008(11): 1657-1660. [6] 操 小 娟. 美 国 联 邦 土 地 收 支 管 理 法 律 制 度 及 启 示. 中 国 土 地 科 学,2010(8): 77-80. [7] 张 俊, 于 海 燕. 国 内 外 城 市 土 地 增 值 收 益 分 配 制 度 的 比 较 与 借 鉴. 价 格 月 刊, 2008(3): 66-68. [8] 张 俊. 美 国 土 地 价 值 捕 获 制 度 借 鉴. 中 国 土 地,2008(1): 58-62. [9] 钟 头 朱. 日 本 征 地 补 偿 制 度 及 其 启 示. 国 际 经 济 观 察,2010(3): 82-83. [10] 严 金 书. 我 国 土 地 出 让 金 管 理 机 制 改 革 研 究. 中 央 民 族 大 学,2011. [11] 刘 法 宪. 运 用 土 地 政 策 参 与 宏 观 调 控 研 究. 北 京 大 学,2007. [12] 张 丽, 王 永 慧. 征 地 收 益 分 配 制 度 的 国 内 外 比 较 研 究. 兰 州 学 刊,2007(12): 54-56. [13] 廖 明 辉. 中 外 征 地 补 偿 制 度 比 较 分 析 兼 议 我 国 征 地 补 偿 制 度 的 完 善. 学 习 与 实 践,2008(10): 103-106. [14] 龚 丽 贞. 我 国 土 地 出 让 收 入 增 长 的 影 响 因 素 与 地 区 差 异 基 于 空 间 动 态 面 板 17

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