论 MAO Guirong 中 国 行 政 学 ( 行 政 管 理 学 ) 的 研 究 和 教 育 强 调 行 政 学 是 管 理 学 的 一 个 分 类, 强 调 职 业 教 育, 对 美 国 行 政 学 的 教 育 模 式 非 常 关 注 本 稿 探 讨 如 何 学 习 美 国 的 行 政 学 理 论 问 题, 以 行 政 管 理 的 理 论 为 事 例 分 析 跨 越 国 界 的 行 政 学 理 论 的 应 用 问 题 战 后 日 本 的 行 政 学 教 育 与 研 究 也 经 历 如 何 吸 收 美 国 行 政 学 理 论 的 问 题, 许 多 经 验 对 于 我 们 可 能 有 启 发 本 文 选 取 两 个 管 理 理 论 在 日 本 学 习 和 应 用 的 事 例, 探 讨 美 国 的 管 理 理 论 的 应 用 实 践 这 个 问 题 涉 及 到 行 政 的 理 论 和 行 政 改 革 的 互 动, 也 涉 及 行 政 学 的 理 论 如 何 应 用 于 不 同 国 度 的 行 政 实 践 的 问 题 美 国 的 管 理 理 论 在 日 本 的 应 用 不 能 简 单 相 比 于 在 中 国 的 实 践, 但 是 可 以 作 为 参 照 本 文 首 先 分 析 中 国 行 政 学 ( 行 政 管 理 学 ) 的 管 理 学 倾 向 的 发 展 动 向, 对 美 国 行 政 学 的 关 注, 其 次 分 析 美 国 行 政 学 的 管 理 理 论 的 形 成 和 基 本 理 论, 其 后 以 日 本 的 事 例 探 讨 美 国 行 政 学 的 管 理 理 论 在 不 同 国 度 的 应 用 问 题, 以 供 我 们 汲 取 美 国 行 政 学 的 管 理 理 论 以 及 学 习 美 国 行 政 学 的 诸 理 论 时 作 为 参 考, 中 国 行 政 管 理 学 的 教 育 与 研 究 1980 年 代 以 来, 中 国 开 始 探 讨 公 共 行 政 学 或 行 政 学 的 研 究 和 教 育,1984 年 前 后 在 学 习 外 国 的 先 进 技 术 和 管 理 经 验 的 大 方 针 下, 行 政 学 学 科 的 建 设 开 始 渐 渐 偏 向 强 调 管 理, 行 政 学 称 为 行 政 管 理 学, 学 科 分 类 也 归 于 管 理 学 类 中 国 行 政 学 的 学 术 团 体 是 行 政 管 理 学,1985 年 发 行 的 学 会 机 关 杂 志 题 为 中 国 行 政 管 理 1984 年, 夏 书 章 教 授 主 编 的 教 科 书 对 行 政 研 究 提 出 了 定 义, 认 为 行 政 管 理 学 是 87
探 讨 国 家 如 何 管 理 社 会 问 题 的 学 科, 这 在 当 时 是 标 准 的 行 政 学 教 科 书, 发 行 量 在 十 万 册 以 上, 影 响 很 大 ( 刘 怡 昌 等,1996 ;Lam and Wong 1999 ;Ma 1996) 事 实 上, 行 政 学 与 管 理 理 论 不 同, 这 个 问 题 并 不 是 没 有 认 识 到, 但 是 似 乎 是 少 数 派 ( 张,1990) 行 政 学 研 究 如 其 名 为 行 政 管 理 学, 强 调 管 理 的 偏 向 非 常 明 显, 强 调 政 府 管 理 是 一 个 普 遍 的 倾 向 ( 毛,1999) 现 在 回 过 头 来 看,2004 年 前 后 服 务 型 政 府 观 念 的 提 出 是 一 个 非 常 大 的 转 折 这 个 转 折 大 约 花 费 了 20 年 的 时 间 中 国 行 政 学 研 究 与 教 育 恢 复 了 20 多 年, 虽 然 变 化 很 大, 但 是 对 管 理 的 强 调 依 然 不 减 当 年 2002 年 新 创 设 的 MPA 课 程, 学 位 是 为 公 共 管 理 硕 士 首 先 24 所 大 学 开 始 公 共 管 理 硕 士 的 课 程,2004 年 又 有 24 所 大 学 加 入 这 个 行 列, 公 共 管 理 硕 士 课 程 的 大 部 分 生 源 来 自 于 政 府 部 门, 这 是 否 与 行 政 学 院 等 形 成 竞 争, 具 体 不 清 但 在 这 个 课 程 设 置 的 开 始, 我 曾 发 现 教 育 内 容 的 编 制 强 调 管 理, 另 一 方 面 忽 视 相 关 法 律 课 程 的 设 置 如 2001 年 MPA 指 导 委 员 会 的 公 共 管 理 硕 士 的 学 习 课 程 中 只 有 3 个 学 分 的 行 政 法 课 程, 甚 至 没 有 宪 法 的 课 程 ( 毛,2002) 到 现 在 究 竟 有 多 少 行 政 学 相 关 课 程 在 中 国 出 现, 本 人 没 有 具 体 探 讨, 但 是 据 研 究, 其 课 程 编 制 强 调 管 理 的 倾 向 依 然 存 在 (Wang and Gu 2002 ;Wu 2008) 从 公 共 管 理 硕 士 课 程 的 开 设 和 发 展 来 看, 行 政 学 研 究 与 教 育 的 学 科 建 设 和 发 展 异 常 迅 速 在 这 其 中, 中 国 对 美 国 行 政 学 的 教 育 与 研 究 表 现 了 异 常 的 关 注 如 果 将 威 尔 逊 行 政 的 研 究 一 文 的 发 表 作 为 美 国 行 政 学 诞 生 的 标 志, 美 国 行 政 学 的 发 展 已 有 120 多 年 的 历 史 可 以 说 行 政 学 在 美 国 成 长, 在 美 国 逐 步 得 到 了 发 展 (Hozler and Lin 2006) 所 以 我 们 学 习 在 世 界 上 确 立 其 地 位 的 美 国 行 政 学 是 十 分 必 要 的 美 国 行 政 学 教 育 强 调 职 业 教 育,professional training 是 其 特 色 之 一 美 国 的 MAP 等 课 程 教 育 是 把 行 政 学 教 育 作 为 职 业 教 育 行 政 学 的 教 育 机 构, 作 为 职 业 技 能 的 训 练 机 构 为 将 来 的 公 务 人 员 提 供 一 揽 子 的 知 识 中 国 公 共 管 理 硕 士 课 程 的 设 置 反 映 的 是 美 国 行 政 学 教 育 模 式 在 中 国 的 应 用 此 外, 中 国 人 民 大 学 出 版 社 翻 译 的 行 政 学 著 作 也 显 示 出 中 国 行 政 学 教 育 与 研 究 对 于 美 国 的 关 注 此 外, 美 国 的 行 政 学 管 理 理 论 非 常 丰 富, 如 下 文 所 说, 以 管 理 理 论 为 代 表 的 行 88
政 学 理 论 是 美 国 行 政 学 的 正 统 理 论 (orthodox theory) 这 些 理 论 对 于 中 国 行 政 管 理 学 的 建 设 有 许 多 参 考 价 值 我 们 正 处 在 行 政 制 度 建 设 的 途 中, 美 国 行 政 学 的 理 论, 诸 如 部 委 的 编 制, 人 事 管 理 等 的 公 务 员 制 度, 公 共 财 政 的 制 度 和 政 策 分 析 等 对 于 中 国 的 行 政 改 革 都 有 参 考 价 值 美 国 行 政 学 教 育 模 式 为 我 们 提 供 一 种 培 养 政 府 管 理 人 才 的 方 法, 同 时, 美 国 行 政 学 的 管 理 理 论 可 以 为 我 们 提 供 行 政 制 度 建 设 的 指 引, 提 供 政 府 改 革 的 理 论 性 参 考 中 国 行 政 学 ( 行 政 管 理 学 ) 归 类 为 管 理 学, 在 教 育 与 研 究 上 强 调 管 理, 强 调 职 业 教 育, 显 然 美 国 的 行 政 学 教 育 对 中 国 有 非 常 重 要 的 参 考 意 义 当 然, 行 政 学 作 为 一 个 academic and professional discipline, 其 发 展 方 向 等 问 题 在 美 国 也 并 不 是 一 个 没 有 争 论 和 讨 论 的 问 题 作 为 一 门 学 问, 至 少 在 1970 年 代 开 始 就 有 讨 论 该 学 问 的 认 同 等 问 题 (Ostrom 1989), 行 政 学 的 教 育 是 否 适 应 时 代 的 要 求 也 是 一 个 讨 论 已 久 的 话 题 (Hozler and Lin 2006) 有 必 要 指 出 的 是, 美 国 行 政 学 的 教 育 模 式, 是 在 民 主 制 度 下, 提 供 为 民 主 政 治 服 务 的 专 业 知 识 和 专 业 人 才 的 制 度 中 国 的 政 治 和 行 政 的 发 展 不 能 与 其 简 单 相 比 中 国 的 行 政 体 系 非 常 政 治 化, 而 且 行 政 系 统 异 常 庞 大, 在 市 场 经 济 化 的 改 革 历 程 中, 行 政 掌 管 的 权 限 依 然 很 大, 管 的 太 多 还 是 问 题 行 政 学 的 研 究 和 教 育 要 探 讨 如 何 管 得 少 和 管 得 好, 这 是 重 点 另 外, 新 公 共 管 理 (new public management) 与 传 统 的 行 政 管 理 (administrative management) 相 差 不 少, 不 可 混 淆 传 统 的 行 政 管 理 (administrative management) 关 心 的 是 行 政 体 系 的 功 能 化, 体 系 化, 宏 观 控 制, 关 心 的 焦 点 是 行 政 体 系 本 身 的 建 设 而 新 公 共 管 理 (new public management) 更 关 心 行 政 体 系 与 社 会, 市 场 的 关 系 英 美 的 新 公 共 管 理 (NPM) 是 在 官 僚 制 体 系 的 建 设 和 长 期 发 展 之 后 出 现 的 一 个 新 的 动 向 新 公 共 管 理 摒 弃 官 僚 制 的 呼 唤 在 于 对 官 僚 制 体 系 与 市 场 以 及 社 会 相 互 关 系 的 重 新 审 视 2006 年 中 国 出 台 了 公 务 员 法, 我 们 首 先 需 要 建 设 真 正 意 义 上 的 近 代 官 僚 制, 或 者 说 中 国 需 要 重 整 官 僚 制, 而 不 是 摒 弃 尚 未 建 设 成 功 的 官 僚 制 我 们 强 调 管 理 的 时 候, 不 要 混 淆 不 同 的 管 理 理 论 本 文 的 管 理 理 论 以 及 事 例 分 析 所 涉 及 的 是 传 统 的 管 理 理 论, 这 些 理 论 正 是 美 国 行 政 学 的 亮 点 89
, 美 国 的 行 政 管 理 理 论 的 形 成 与 实 践 我 们 研 究 行 政 或 者 建 构 行 政 学 理 论 不 能 不 学 习 美 国 的 行 政 学 但 是 学 习 美 国 的 行 政 学, 不 能 不 学 习 美 国 的 行 政 实 践 和 行 政 发 展, 或 者 必 须 要 对 美 国 行 政 的 历 史 和 现 实 持 有 知 识 和 理 解 其 原 因 在 于, 美 国 行 政 学 是 基 于 美 国 行 政 发 展 的 需 要 而 产 生 的 在 理 解 了 美 国 的 国 情, 美 国 行 政 学 发 展 的 背 景 之 后, 才 能 正 确 吸 收 美 国 行 政 学 的 理 论 拿 来 主 义 并 不 是 坏 事, 问 题 是 拿 什 么, 如 何 拿, 拿 到 了 如 何 应 用, 这 是 个 非 常 重 要 的 问 题 以 下 首 先 概 要 谈 谈 美 国 行 政 学 形 成 的 背 景, 分 析 一 下 其 管 理 理 论 的 特 点 一 般 来 说, 英 美 国 家 发 展 的 特 征 是, 政 治 发 展 和 民 主 建 设 先 于 行 政 制 度 的 建 设 和 发 展 英 美 国 家 的 资 本 主 义 发 展 在 本 质 上 是 自 生 的 资 本 主 义, 在 自 由 市 场 经 济 下, 所 谓 的 看 不 见 的 手 起 作 用 或 者 说, 政 府 或 社 会 期 待 看 不 见 的 手 起 到 市 场 调 节 的 功 能 在 近 代 早 期, 英 国 官 僚 制 的 作 用 很 小, 美 国 更 不 例 外 美 国 从 国 家 建 设 初 期 开 始 稳 步 地 发 展 其 民 主 的 政 治 体 系, 政 府 对 市 场 和 社 会 的 干 预 作 用 较 小, 因 而 行 政 的 规 模 和 作 用 较 小, 对 行 政 研 究 的 需 求 并 不 大 近 代 行 政 学 的 研 究 和 教 育 到 19 世 纪 末 20 世 纪 初 期 才 诞 生 也 就 是 说, 在 工 业 化, 城 市 化 的 发 展 呼 唤 行 政 的 积 极 干 预 和 介 入 时, 英 美 才 开 始 建 设 近 代 公 务 员 制 度, 建 构 近 代 官 僚 制 英 国 在 19 世 纪 50 年 代 开 始 探 讨 近 代 公 务 员 制 度, 美 国 在 19 世 纪 80 年 代 通 过 彭 德 尔 顿 法 开 始 近 代 公 务 员 制 度 的 建 设, 这 些 都 是 这 个 时 代 的 要 求 纽 约 市 政 调 查 会 在 1906 年 的 设 立, 更 标 志 着 城 市 化 对 现 代 行 政 体 系 建 设 和 行 政 研 究 的 要 求 行 政 学 研 究 是 在 这 个 背 景 下 开 始 的 事 实 上, 欧 洲 大 陆 的 行 政 建 设 非 常 早, 研 究 水 准 也 非 常 高 我 们 只 要 读 韦 伯 就 可 以 知 道 作 为 资 本 主 义 的 后 起 国 家, 德 法 等 大 陆 国 家 在 近 代 行 政 机 构 的 发 展 以 及 近 代 公 务 员 制 度 的 形 成 上 较 早, 较 快 时 代 需 要 行 政 官 僚 制 体 系 作 为 近 代 国 家 建 设 的 主 力 和 先 锋 同 样, 后 起 国 家 日 本 在 明 治 维 新 后 为 了 建 设 近 代 国 家, 赶 超 90
欧 美, 参 考 了 欧 洲 大 陆 国 家 的 教 育 和 行 政 等 的 制 度 在 这 些 国 家 的 发 展 早 期, 富 国 强 兵 需 要 强 有 力 的 行 政 官 僚 制 与 军 事 官 僚 制, 国 立 大 学 的 建 设 和 优 秀 人 才 的 国 家 培 养 成 为 这 些 国 家 发 展 的 共 同 特 征 近 代 的 资 格 任 用 制 不 是 在 英 美 国 家 而 是 在 德 国 和 法 国 等 大 陆 国 家 先 行 发 展, 就 是 很 好 的 佐 证 由 于 历 史 发 展 的 不 同, 欧 洲 大 陆 国 家 与 英 美 的 行 政 官 僚 制 的 地 位 和 作 用 有 许 多 差 异 在 近 代 发 展 过 程 中, 法 国 和 德 国 等 大 陆 国 家 虽 然 历 经 许 多 政 治 的 动 荡, 但 其 官 僚 制 体 系 却 具 有 稳 定 发 展 的 特 征 (Heady 1996) 可 以 说 大 陆 国 家 以 稳 定 的 官 僚 制 作 为 近 代 国 家 支 柱, 从 而 推 动 近 代 资 本 主 义 的 发 展 日 本 的 近 代 历 史 与 德 法 等 大 陆 国 家 有 许 多 相 似 之 处, 日 本 学 者 曾 经 把 日 本 定 位 为 天 生 的 行 政 国 家, 可 见 一 斑 在 这 些 国 家, 作 为 行 政 研 究 和 教 育 的 学 问, 相 比 之 下, 行 政 法 研 究 非 常 盛 行 大 陆 国 家 的 行 政 法 非 常 发 达 的 历 史 背 景 也 在 于 此 显 然, 欧 洲 的 行 政 研 究, 官 僚 制 研 究 与 美 国 有 许 多 不 同 之 处, 日 本 亦 然 (Heady 1996 ; 毛,2009) 英 美 国 家 的 行 政 规 模 和 作 用 在 其 后 发 生 了 大 变 化 工 业 化, 城 市 化 的 发 展 要 求 建 设 现 代 公 务 员 制 度, 建 构 现 代 官 僚 制 但 是, 在 理 论 上, 行 政 的 建 设 需 要 一 个 支 撑, 来 解 决 民 主 制 与 官 僚 制 或 官 僚 政 治 的 矛 盾 问 题 美 国 行 政 学 的 政 治 行 政 二 元 论 的 出 现 是 那 个 时 代 对 行 政 建 设 要 求 的 正 面 回 答, 正 是 这 个 理 论 支 撑 该 理 论 解 决 了 在 保 证 民 主 政 治 对 官 僚 系 统 控 制 的 前 提 下, 行 政 拥 有 一 定 的 独 立 空 间 的 构 想 问 题 正 是 在 这 个 空 间, 美 国 开 始 建 设 现 代 公 务 员 制 度, 建 设 现 代 行 政 体 系 时 代 正 逢 美 国 大 企 业 成 长 和 经 营 理 论 的 发 展, 这 也 给 行 政 的 发 展 提 供 了 许 多 参 考 威 尔 逊 的 行 政 的 研 究 一 文 强 调 行 政 是 管 理, 行 政 是 business, 这 也 是 时 代 的 反 映 其 后, 大 企 业 组 织 的 人 事 管 理, 财 务 管 理, 组 织 管 理 等 的 想 法 和 主 张 被 引 进 了 行 政 的 世 界 1911 年 的 塔 夫 托 总 统 的 行 政 改 革 委 员 会 对 联 邦 政 府 的 组 织, 人 事, 预 算 等 各 个 方 面 提 出 改 革 方 案, 都 是 时 代 性 的 行 政 建 设 要 求 的 回 应 其 后 的 市 经 理 制, 职 位 分 类 制 (1923 年 实 施 ) 等 行 政 制 度 也 都 可 以 追 溯 到 企 业 管 理 中 企 业 组 织 的 理 论 给 美 国 行 政 的 建 设 和 行 政 学 的 研 究 提 供 了 经 验 和 知 识 ( 西 尾,1990 ; 西 尾,2006) 91
图 论 到 20 世 纪 20,30 年 代, 美 国 的 官 僚 制 有 了 一 定 的 发 展, 在 维 持 民 主 制 的 基 础 上, 行 政 学 的 关 注 焦 点 开 始 变 化, 开 始 探 讨 如 何 强 化 执 政 权 对 官 僚 制 的 控 制, 而 行 政 管 理 (administrative management) 理 论 是 在 这 个 背 景 下 产 生 的 古 里 克 的 posdcorb 一 词 就 是 在 这 个 时 代 背 景 下 创 造 的, 是 对 上 级 管 理 者 的 管 理 功 能 的 本 质 要 素 的 把 握 控 制 幅 度 (span of control) 理 论, 命 令 系 统 一 元 化 的 原 理, 依 同 质 性 原 理 进 行 编 制 的 组 织 编 制 原 理, 还 有 命 令 系 统 与 参 谋 系 统 的 互 动 的 原 理 等 核 心 理 论 与 posdcorb 一 起 构 成 美 国 行 政 学 的 管 理 论 的 精 华 这 个 理 论 强 调 的 是 自 上 而 下 的 宏 观 调 控 和 体 系 化 的 管 理 20 世 纪 30 年 代, 以 行 政 管 理 理 论 为 核 心 的 美 国 行 政 学 正 统 理 论 (orthodox theory) 形 成 行 政 管 理 理 论 通 过 布 郎 诺 委 员 会 的 活 动 以 及 政 府 改 革 提 案, 美 国 总 统 府 的 设 立 等 行 政 改 革 的 实 践 确 立 其 理 论 与 实 践 的 地 位, 并 且 开 始 影 响 世 界 古 里 克 所 构 想 的 行 政 的 管 理 理 论, 其 基 本 思 维 可 以 归 纳 为 如 上 的 参 考 图 当 然, 美 国 行 政 学 的 正 统 理 论 后 来 受 到 西 蒙 等 的 现 代 组 织 理 论 的 批 判 西 蒙 等 指 责 上 述 正 统 理 论, 特 别 是 古 里 克 的 部 委 编 制 等 理 论 是 格 言, 而 不 是 理 论 而 且, 我 们 知 道, 命 令 系 统 的 一 元 化 理 论, 参 谋 系 统 与 命 令 系 统 关 系 的 理 论 在 其 后 的 行 92
政 学 发 展 中 都 有 修 正 行 政 的 实 践 中, 一 元 化 的 命 令 系 统 是 相 对 的, 现 实 行 政 权 力 的 运 作 是 多 元 的, 而 且 多 元 的 权 力 过 程 是 开 放 型 的, 内 部 权 力 与 外 部 权 力, 制 度 化 的 权 力 与 非 制 度 化 的 权 力 相 互 交 融, 行 政 过 程 愈 见 复 杂 因 而, 行 政 的 政 策 决 定 就 不 是 一 个 单 纯 的 制 度 上 的, 权 限 命 令 的 结 果, 这 是 西 蒙 等 之 后 现 代 行 政 学 的 观 点 但 是, 现 代 行 政 学 将 研 究 的 焦 点 转 移 到 政 策 过 程 研 究 之 后, 并 没 有 提 出 更 有 说 服 力 的 组 织 编 制 理 论, 按 目 的 或 功 能 相 同 等 标 准 编 制 组 织 的 同 质 性 原 理 依 然 是 主 导 性 的 组 织 编 制 方 法, 在 制 度 上 组 织 权 限 的 分 配 需 要 明 确 命 令 的 体 系, 控 制 幅 度 问 题 还 是 我 们 需 要 考 虑 的 基 础 古 典 组 织 理 论 和 行 政 管 理 理 论 并 不 因 为 其 后 的 批 评 而 失 去 其 价 值 ( 西 尾,1990 ; 毛,1997) 显 然, 中 国 的 大 部 委 制 设 想 可 以 从 同 质 性 原 理 和 控 制 幅 度 的 理 论 角 度 进 行 论 证, 理 论 与 现 实, 跨 越 国 界 的 行 政 管 理 理 论 以 下 基 于 日 本 行 政 的 研 究, 具 体 举 两 个 不 同 的 事 例, 从 正 反 两 个 角 度, 探 讨 跨 越 国 界 的 行 政 管 理 理 论 的 应 用, 理 论 与 实 践 的 互 动 关 系 问 题 这 两 个 管 理 理 论 都 是 美 国 行 政 学 理 论 不 可 缺 少 的 部 分 这 就 是 职 位 分 类 制 和 posdcorb 理 论 首 先 探 讨 职 位 分 类 制 的 理 论 与 实 践 中 国 公 务 员 法 于 2006 年 1 月 开 始 实 施 中 国 公 务 员 法 第 3 章 规 定, 国 家 对 公 务 员 实 施 职 位 分 类 制 度 ( 毛, 白,2005) 但 是 如 何 实 施 职 位 分 类, 至 今 还 没 有 见 到 具 体 的 职 位 分 类 的 设 计 方 案 而 且, 在 中 国 行 政 学 界 并 没 有 见 到 令 人 诚 服 的 关 于 职 位 分 类 的 学 术 研 究 我 在 2004 年 中 国 政 法 大 学 主 办 的 一 次 学 术 研 讨 会 报 告 中, 探 讨 过 日 本 没 有 实 施 职 位 分 类 制 的 问 题, 其 后 也 多 次 讲 述 过 这 个 问 题 ( 毛, 2006 ;2007) 职 位 分 类 制 是 美 国 行 政 学 理 论 的 重 要 贡 献, 是 非 常 重 要 的 管 理 理 论 (cf. Rosenbloom and Kravchuk 2005,pp.218ff) 日 本 于 战 后 美 军 占 领 期 在 胡 佛 调 查 团 的 指 导 下 修 订 公 务 员 制 度, 引 进 职 位 分 类 制 ( 西 尾,2006) 日 本 公 务 员 法 (1947) 93
明 确 规 定 公 务 员 的 人 事 管 理 适 用 职 位 分 类 制 度 在 这 之 外, 日 本 有 一 部 目 的 在 于 实 施 职 务 分 类 制 的 法 律 (1950 年 ), 但 是 该 法 律 从 国 会 通 过 的 那 一 天 起 至 今, 没 有 真 正 实 施 过 职 位 分 类 制 在 日 本 没 有 实 施, 值 得 我 们 在 设 计 中 国 人 事 管 理 制 度 时 深 思, 并 作 为 参 考 职 位 分 类 制 度 的 基 本 逻 辑 是 按 事 配 人 的 功 能 主 义 原 理, 其 做 法 是 在 各 个 职 位 的 权 限 与 责 任 资 格 要 件 工 资 等 级 定 位 后, 把 胜 任 此 职 务 的 职 员 安 排 在 该 职 位 上 这 种 制 度 体 系 的 形 成, 首 先 需 要 对 业 务 量 进 行 计 量 化, 标 准 化 的 操 作 并 合 理 分 配 到 每 个 职 位 然 后, 以 职 位 的 体 系 构 成 职 务 体 系, 以 职 务 的 体 系 构 成 组 织 的 体 系 在 文 化 背 景 上, 职 位 分 类 制 的 基 本 逻 辑 是 个 人 主 义, 每 个 职 位 有 其 固 定 的 权 限 与 责 任, 各 司 其 职 可 以 说, 该 制 度 的 基 本 想 法 与 集 团 主 义 的 文 化 背 景 相 异 在 日 本 的 美 军 基 地 的 职 务 分 类 制 的 尝 试 中, 日 本 劳 务 人 员 抱 怨 的 正 是 在 职 务 分 类 制 下 职 员 之 间 不 能 相 互 帮 助, 原 因 是 每 个 职 位 都 有 其 固 定 的 权 限 和 责 任, 不 在 其 位 不 谋 其 政 打 一 个 比 方, 甲 完 成 其 本 分 工 作, 但 乙 却 尚 未 完 成 按 职 位 分 类 制 的 逻 辑, 甲 不 能 去 帮 助 乙, 因 各 有 其 责 任 和 权 限 这 与 注 重 协 调 和 相 互 帮 助 的 日 本 文 化 相 异 在 适 用 职 位 分 类 制 的 日 本 的 美 军 基 地, 日 本 的 劳 务 人 员 没 有 适 用 职 务 分 类 制 事 实 上, 职 位 分 类 制 没 有 在 日 本 实 施, 在 其 他 许 多 欧 洲 国 家, 还 有 亚 洲 的 如 韩 国 以 及 台 湾 也 很 少 见 到 如 美 国 一 样 的 职 位 分 类 制 度 这 个 制 度 是 一 个 非 常 开 放 的 体 系, 事 实 上 许 多 国 家 的 公 务 员 制 度 或 多 或 少 都 带 有 封 闭 的 特 征 ( 西 尾,2006 ; 毛, 2007), 公 务 人 员 与 外 部 劳 动 市 场 没 有 多 少 沟 通, 所 以 很 难 实 施 如 美 国 般 的 公 务 员 职 位 分 类 制 日 本 已 经 完 全 没 有 实 施 胡 佛 调 查 团 所 期 待 的 职 位 分 类 制 事 实 上, 日 本 在 2007 年 修 改 公 务 员 制 度 相 关 法 律, 削 除 了 公 务 员 法 中 相 关 职 位 分 类 的 条 文 ( 第 29 条 等 ) 规 定, 而 且 也 废 除 关 于 职 位 分 类 制 的 法 律, 日 本 已 经 在 2009 年 4 月 正 式 废 除 公 务 员 制 度 的 职 位 分 类 制, 即 职 阶 制 当 然, 这 个 制 度 在 日 本 以 及 其 他 国 家 或 地 区 不 能 完 全 实 施, 并 不 表 示 这 个 理 论 没 有 实 践 意 义 在 美 国 的 实 践 证 明 其 功 效 此 外, 这 个 制 度 指 引 了 一 个 合 理 主 义 和 功 能 主 义 的 管 理 方 向, 为 我 94
们 构 建 中 国 公 务 员 的 人 事 管 理 制 度 提 供 重 要 的 参 照 和 基 准 如 上 所 说, 美 国 行 政 学 管 理 理 论 的 实 践 需 要 一 定 的 条 件 理 解 美 国 行 政 学 理 论 的 背 景 之 后, 才 能 正 确 地 吸 收 美 国 行 政 学 的 理 论 另 外 需 要 指 出 的 是, 虽 然 日 本 没 有 如 我 们 所 理 解 的 职 位 分 类 制 度, 并 不 表 示 日 本 没 有 相 应 的 公 务 员 人 事 管 理 制 度 日 本 有 替 代 职 位 分 类 制 的 人 事 管 理 制 度 ( 毛,2006 ;2007) 如 果 说, 职 位 分 类 制 在 日 本 的 跨 国 实 践 是 一 个 失 败,posdcorb 理 论 在 日 本 的 实 践 为 我 们 提 供 一 个 理 论 如 何 应 用 于 实 践 的 成 功 事 例 通 过 预 算 调 控 来 控 制 行 政 的 运 作, 这 个 想 法 事 实 上 在 中 国 的 行 政 实 践 中 一 直 在 应 用, 但 是 我 们 没 有 好 好 的 去 研 究 中 国 行 政 学 的 早 期 教 科 书 没 有 关 于 预 算 的 分 析 ( 毛,1999) 最 近, 关 于 公 共 预 算 有 了 许 多 研 究, 但 是 实 证 的 分 析 还 是 很 少 也 许 是 我 的 寡 闻, 中 央 部 委 的 预 算 编 制 过 程, 中 央 与 地 方 的 预 算 编 制 的 交 涉 过 程, 更 有 省 政 府 与 县 政 府 的 预 算 关 系, 都 是 要 实 证 研 究 的 问 题 NPM 的 实 践 也 有 许 多 预 算 编 制 与 管 理 的 弹 性 化 的 实 践 强 调 管 理 的 教 科 书 没 有 预 算 的 分 析 是 不 可 思 议 的 事 情 古 里 克 的 新 造 词 posdcorb, 指 出 的 是 上 级 管 理 所 要 把 握 的 7 项 管 理 功 能, 其 中 预 算 B 是 一 个 重 要 部 分 在 美 国 行 政 学 理 论 史, 在 公 务 员 制 度 开 始 建 设, 大 企 业 组 织 的 人 事 管 理, 财 务 管 理, 组 织 管 理 等 的 想 法 和 主 张 引 进 到 行 政 学 理 论 领 域 以 及 行 政 实 践 之 后,posdcorb 理 论 是 进 一 步 强 化 自 上 而 下 管 理 的 理 论, 强 调 的 是 chief executive 所 要 把 握 的 7 项 管 理 功 能 要 素 预 算 是 政 府 财 政 的 核 心, 预 算 的 编 制 和 执 行 是 一 个 重 要 的 管 理 手 段 在 posdcorb 一 词 中,B 排 在 最 后, 但 是 在 美 国 的 实 践 中, 预 算 首 当 其 冲 怀 特 在 1926 年 的 行 政 学 入 门 一 书 中, 讲 到 1920 年 代 之 前 美 国 没 有 预 算 制 度, 这 是 指 美 国 还 没 有 在 行 政 的 权 责 范 围 内, 作 为 政 府 的 管 理 手 段 衡 量 政 府 收 入 与 支 出, 编 制 政 府 预 算 方 案 的 制 度 1921 年 美 国 财 政 部 设 立 预 算 局, 开 始 以 预 算 编 制 来 对 政 府 进 行 宏 观 管 理 1930 年 代 在 讨 论 如 何 强 化 对 行 政 体 系 的 管 理 和 控 制 问 题 时, 布 郎 诺 委 员 会 的 古 里 克 委 员 提 出 了 posdcorb 等 理 论 基 于 布 郎 诺 委 员 会 的 建 议, 美 国 在 1939 年 设 立 总 统 府 的 同 时, 95
将 财 政 部 的 预 算 局 搬 到 了 总 统 府 posdcorb 理 论 之 一 得 到 具 体 应 用, 并 在 制 度 上 得 到 实 施 ( 毛,1997) 战 前 日 本 的 内 阁 制 缺 少 一 个 协 调 的 中 心 在 明 治 宪 法 中 甚 至 见 不 到 内 阁 2 字 1930 年 代, 日 本 探 讨 综 合 调 整 机 构 的 建 设 美 国 行 政 学 的 管 理 理 论, 特 别 是 posdcorb 理 论 正 中 其 怀 满 洲 国 的 制 度 设 计 曾 经 参 照 30 年 代 行 政 学 的 管 理 理 论 其 后, 该 理 论 的 应 用 再 进 一 步 扩 展 到 日 本 国 内, 例 如, 日 本 陆 军 1936 年 曾 提 出 类 似 于 美 国 预 算 局 的 提 案, 以 整 合 内 阁 的 综 合 调 整 机 构 但 是, 所 有 的 提 案 都 未 能 得 到 实 施, 最 后 成 立 的 只 是 一 个 企 画 院, 这 个 组 织 的 人 力 资 源 在 战 后 延 续 到 经 济 安 定 本 部, 以 至 于 通 产 省 和 经 济 企 划 厅 日 本 战 后 的 行 政 发 展 中, 依 然 继 续 强 调 政 府 的 自 上 而 下 的 管 理, 寻 求 政 府 各 部 门 调 整 机 制 的 建 设 其 中 预 算 管 理 功 能 的 强 化 要 求 一 直 受 到 青 睐, 改 革 的 设 想 通 称 为 ( 大 藏 省 ) 主 计 局 移 管 论, 即 是 将 大 藏 省 的 主 计 局 ( 的 部 分 功 能 ) 移 转 到 内 阁, 使 预 算 编 制 成 为 内 阁 和 首 相 的 政 策 调 整, 行 政 管 理 的 手 段 和 机 制 战 后 美 军 占 领 期 的 预 算 局 的 设 想, 行 政 管 理 预 算 局 的 设 想 都 没 有 成 功, 这 一 过 程 中 成 立 的 是 行 政 管 理 厅 ( 现 在 的 总 务 省 的 前 身 ) 其 后 在 60 年 代, 内 阁 补 佐 官 设 想 也 是 希 望 通 过 这 个 官 职 的 设 立 来 协 助 首 相 通 过 预 算 的 管 理 功 能 强 化 政 府 的 宏 观 调 控 预 算 调 整 功 能 的 强 化 提 案 依 然 继 续 在 1980 年 代, 临 时 行 政 调 查 会 提 出 以 预 算 为 手 段 的 调 整, 以 人 事 为 手 段 的 调 整, 以 企 划 为 手 段 的 调 整 等 3 个 观 念, 这 也 与 posdcorb 理 论 一 脉 相 承 这 个 过 程 中 成 立 的 只 是 总 务 厅 ( 现 在 的 总 务 省 的 前 身 ), 以 预 算 来 调 整 政 府 的 各 个 部 门 的 制 度 建 设 再 次 失 败 ( 毛,1997) 但 是 日 本 对 综 合 调 整 机 制 建 设 的 追 求 并 没 有 终 止 2001 年, 日 本 在 省 厅 制 度 的 大 改 革 中, 总 理 府 强 化 为 内 阁 府, 内 阁 府 中 新 设 了 经 济 财 政 咨 询 会 议, 庆 应 大 学 的 竹 中 平 藏 成 为 该 会 议 担 当 的 第 一 任 大 臣 这 个 经 济 财 政 咨 询 会 议 掌 管 大 藏 省 ( 现 财 务 省 ) 主 计 局 掌 管 的 预 算 宏 观 政 策 规 划 和 管 理 功 能 这 样, 预 算 的 宏 观 管 理 功 能 从 大 藏 省 ( 现 财 务 省 ) 分 离 出 来, 转 移 到 了 内 阁 这 项 改 革 的 目 的 是 希 望 通 过 这 个 会 议 的 预 算 整 合 功 能 来 强 化 内 阁 以 及 内 阁 首 相 的 协 调 和 管 理 功 能 总 之, 强 化 内 阁 以 及 行 政 96
首 长 的 领 导 功 能 的 制 度 建 设 得 到 实 施 事 实 上, 会 议 的 功 能 已 经 得 到 证 实 ( 饭 尾, 2006 ; 城 山,2003), 这 说 明 制 度 的 建 设 非 常 重 要 在 日 本, 通 过 预 算 强 化 自 上 而 下 的 管 理 经 历 了 非 常 漫 长 的 制 度 建 设 过 程 这 里 有 总 统 制 与 内 阁 制 的 差 异 问 题, 日 美 之 间 官 僚 制 的 地 位 和 作 用 的 差 异, 或 者 说 政 治 与 行 政 关 系 问 题 引 进 美 国 的 预 算 局 并 不 能 保 证 如 美 国 一 样 强 化 行 政 首 长 的 管 理 功 能 每 个 国 家 有 其 特 殊 的 国 情, 需 要 依 据 本 国 的 实 践 具 体 进 行 制 度 设 计 在 日 本, 通 过 预 算 编 制 的 宏 观 管 理 功 能 强 化 政 府 的 调 控 历 经 60 多 年 的 历 史, 这 个 历 史 过 程 体 现 的 是 posdcorb 理 论 中 B 功 能 的 具 体 实 践 行 政 的 管 理 理 论 跨 越 了 国 度, 跨 越 了 历 史 非 常 有 趣 的 是, 在 上 述 60 多 年 中 大 藏 省 ( 现 财 务 省 ) 反 对 预 算 编 制 的 部 分 功 能 转 移 到 内 阁 的 理 由 始 终 没 有 变 化 其 反 对 理 由 一 直 是 财 政 与 金 融, 岁 出 与 岁 入 需 要 进 行 一 体 化 的 管 理, 不 能 从 财 政 部 门 分 离 出 来 当 然, 日 本 对 于 美 国 行 政 管 理 理 论 的 吸 收 以 及 其 他 理 论 与 实 践 的 汲 取 还 有 很 多, 其 中 不 乏 对 我 们 有 参 考 的 经 验 与 教 训, 在 此 不 再 赘 述 (Mao,2003 ; 毛,2009), 中 国 行 政 学 理 论 与 现 实 的 互 动 纵 横 比 较 可 以 发 现 美 国 行 政 学 发 展 的 历 史 特 征, 正 统 行 政 学 的 管 理 论 有 其 时 代 的 背 景, 也 有 其 跨 时 代 的 影 响 美 国 在 19 世 纪 末 开 始 建 设 近 现 代 行 政 体 系, 到 20 世 纪 20,30 年 代 开 始 探 讨 大 规 模 组 织 的 分 工 合 作, 宏 观 管 理 等 职 位 分 类 制, posdcorb 等 行 政 的 管 理 理 论 是 时 代 需 要 的 产 物 同 时, 行 政 的 管 理 理 论 有 跨 越 时 代, 跨 越 国 度 的 一 般 价 值, 是 一 个 指 针, 具 体 应 用 在 不 同 时 代 不 同 国 度 的 时 候 需 要 与 另 一 个 现 实 发 生 互 动, 需 要 具 体 的 设 计 通 过 预 算 的 宏 观 协 调 功 能 强 化 行 政 首 长 的 管 理 功 能 这 一 基 本 想 法 在 日 本 的 实 践 中 得 到 证 实, 其 基 本 理 论 有 效 即 便 在 美 国, 通 过 预 算 进 行 宏 观 调 控 的 实 践 也 有 变 化 在 70 年 代, 预 算 局 改 为 行 政 管 理 预 算 厅, 制 度 上 和 应 用 上 都 有 变 化 ( 毛,1997) 经 济 财 政 咨 询 会 议 的 宏 观 预 算 功 能 如 何 运 转, 如 何 与 财 务 省 的 预 算 编 制 分 工 合 作, 日 本 刚 刚 有 几 年 的 实 践, 97
其 变 化 尚 须 具 体 的 分 析 ( 饭 尾,2006 ; 城 山,2003) 另 外,2009 年 9 月 日 本 民 主 党 执 政, 政 权 交 替, 上 述 经 济 财 政 咨 询 会 议 停 止 活 动, 其 功 能 似 乎 转 移 到 了 内 阁 的 行 政 刷 新 会 议 和 首 相 直 属 的 国 家 战 略 室 机 构 和 机 制 又 有 了 变 化, 但 是 通 过 预 算 的 管 理 功 能 强 化 行 政 首 长 和 内 阁 的 领 导 功 能 并 没 有 抛 弃 职 位 分 类 制 如 何 应 用 到 中 国, 中 国 的 公 务 员 分 类 制 如 何 建 构,posdcorb 等 行 政 的 管 理 理 论 如 何 应 用 到 中 国 当 然 需 要 具 体 探 讨 公 务 员 法 规 定 中 国 要 实 施 职 位 分 类 法, 表 明 这 个 理 论 和 制 度 在 中 国 要 具 体 构 想 和 实 践 大 部 委 制 的 想 法 与 控 制 幅 度 (span of control) 的 理 论 相 通, 部 委 组 织 编 制 的 同 质 性 理 论 对 于 中 国 的 大 部 委 制 的 改 革 实 践 显 然 有 理 论 价 值 当 然, 不 限 于 行 政 的 管 理 理 论, 现 代 行 政 学 乃 至 于 政 治 学 的 许 多 理 论 都 有 参 考 价 值 作 为 中 国 的 行 政 改 革 目 标, 建 设 现 代 行 政 体 系, 建 构 合 理 的 官 僚 制 (cf. Harding 1981 ; 刘 怡 昌 等,1996) 已 经 明 确 我 们 所 要 做 的 是 具 体 分 析 和 研 究 中 国 的 行 政 现 实 (Lieberthal and Oksenberg 1988 ; Lieberthal and Lampton 1992 ; 唐,1997 ; 趙, 1998 ; 国 分,2003), 在 这 个 基 础 上 探 讨 如 何 应 用 行 政 学 的 理 论 和 各 国 经 验 把 一 般 行 政 学 理 论 放 在 中 国 的 现 实 中, 探 讨 具 体 的 问 题, 作 具 体 的 改 革 提 案, 这 是 我 们 的 研 究 课 题 保 障 中 央 银 行 的 独 立 性 的 制 度 建 设 是 中 国 的 课 题, 审 计 机 构, 检 查 或 监 察 的 机 构 不 同 于 部 委 机 构, 需 要 独 立 出 来 的 问 题 等, 需 要 我 们 在 理 论 上 进 一 步 去 论 证 和 具 体 的 制 度 建 设 的 提 案 官 僚 制 的 理 论, 现 代 行 政 学 的 理 论 是 如 此, 现 代 政 治 学 的 诸 多 理 论 亦 然 比 如 党 政 关 系 的 分 析, 中 央 与 地 方 关 系 的 分 析 都 不 是 美 国 行 政 学 的 强 项, 我 们 需 要 关 注 日 本 行 政 学 的 研 究 (Mao 2003 ;2006 ; 毛,2009) 综 上 所 述, 本 文 的 主 题 是 关 于 行 政 的 理 论 与 实 践 的 互 动 关 系 问 题, 讨 论 了 美 国 行 政 学 的 管 理 理 论 在 不 同 国 度 的 行 政 改 革 中 的 实 践, 跨 越 国 界 的 行 政 管 理 理 论 的 应 用 问 题 管 理 理 论 是 如 此, 其 它 的 美 国 行 政 学 的 理 论 亦 然 行 政 学 理 论 应 用 于 具 体 行 政 改 革 的 实 践, 需 要 具 体 问 题 具 体 探 讨, 希 望 本 文 的 事 例 分 析 引 起 我 们 对 行 政 学 的 理 论 与 改 革 实 践 的 互 动 关 系 问 题 的 关 注 98
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