关 于 矿 产 资 源 法 修 改 的 若 干 问 题 李 显 冬 1,2, 杨 城 (1. 中 国 政 法 大 学, 北 京 100088;2. 中 国 政 法 大 学 国 土 资 源 法 律 研 究 中 心, 北 京 100088) 1 摘 要 : 矿 产 资 源 法 修 改 中 绕 不 开 的 几 个 理 论 问 题 : 变 矿 业 权 行 政 审 批 为 权 属 登 记 以 凸 显 其 物 权 属 性 ; 注 重 公 法 规 制 与 私 法 调 整 的 关 系 平 衡 ; 明 确 探 矿 权 人 之 优 先 权 即 依 申 请 可 直 接 取 得 采 矿 权 ; 变 矿 业 权 主 体 资 格 的 行 政 审 批 为 核 准 进 入 制 度 ; 建 立 更 宽 松 的 矿 业 权 市 场 配 置 制 度 以 促 进 其 商 品 化 流 转 ; 从 矿 业 实 际 出 发 采 取 多 种 方 式 解 决 矿 业 用 地 问 题 ; 参 照 世 界 通 行 规 则 来 革 新 现 行 的 矿 业 税 费 征 收 制 度 ; 依 法 治 矿 完 善 现 行 矿 法 中 法 律 责 任 之 有 关 规 定 关 键 词 : 矿 产 资 源 法 ; 矿 业 权 ; 公 权 与 私 权 ; 矿 业 税 费 中 图 分 类 号 :F407.1;DF462 文 献 标 识 码 : A 文 章 编 号 :1672-6995(2013)04-0004-06 我 国 现 行 矿 产 资 源 法 自 1996 年 修 订 以 来, 初 步 建 立 了 以 市 场 为 导 向 的 矿 业 权 流 转 机 制, 在 一 定 条 件 下 允 许 矿 业 权 的 流 转, 解 决 了 1986 年 矿 产 资 源 法 对 矿 业 权 管 理 过 严 的 问 题 近 些 年 来, 现 行 矿 产 资 源 法 在 实 施 过 程 中 也 出 现 了 一 些 问 题 : 矿 业 权 出 让 环 节 的 法 律 规 制 多 有 争 议, 对 矿 业 权 流 转 限 制 过 多 从 而 导 致 市 场 化 程 度 不 高 [1], 矿 业 权 被 侵 害 非 法 剥 夺 的 事 件 时 有 发 生, 公 权 严 重 制 约 着 私 权 的 享 有 和 [2] 行 使, 与 新 颁 布 的 物 权 法 行 政 许 可 法 等 法 律 法 规 衔 接 不 够, 凡 此 等 等 现 行 矿 产 资 源 法 中 一 些 内 容 已 经 不 适 应 新 形 势 新 情 况 的 需 要, 个 别 规 定 已 经 无 法 适 用, 修 改 矿 产 资 源 法 非 常 必 要 十 一 届 全 国 人 大 届 内, 有 270 多 位 代 表 提 出 9 项 关 于 修 改 矿 产 资 源 法 的 议 案 [3] 在 吸 取 各 级 矿 政 管 理 领 导 和 学 术 界 有 关 研 究 成 果 的 基 础 上, 结 合 历 次 实 地 调 研 所 反 映 的 实 际 情 况, 同 时 借 鉴 世 界 各 地 矿 政 管 理 的 较 为 成 熟 的 经 验, 特 别 是 通 过 海 内 外 矿 法 的 相 关 制 度 比 较, 仅 就 与 私 法 理 论 联 系 较 为 密 切 的 一 些 法 律 关 系, 梳 理 出 在 目 前 矿 产 资 源 法 修 改 中 绕 不 开 的 若 干 理 论 问 题, 谈 谈 笔 者 不 成 熟 的 看 法, 抛 砖 引 玉, 以 期 为 促 进 我 国 矿 业 的 进 一 步 健 康 发 展 提 供 一 些 可 资 借 鉴 的 立 法 选 择 1 变 矿 业 权 行 政 审 批 为 权 属 登 记 以 凸 显 其 物 权 属 性 [4] 实 践 中, 国 家 所 有 权 的 利 益 实 现 不 到 位 和 矿 业 权 人 的 利 益 受 到 公 权 力 的 干 预 均 属 于 比 较 突 出 的 问 题 前 者 体 现 在 本 应 由 国 家 统 一 行 使 的 矿 业 权 出 让, 现 在 实 际 上 难 以 摆 脱 地 方 政 府 的 种 种 掌 控 ; 后 者 往 往 出 现 于 在 政 府 整 合 调 控 的 名 义 之 下, 有 意 无 意 地 剥 夺 了 矿 业 权 人 的 合 法 权 利 [5] 鉴 于 此, 我 国 矿 产 资 源 法 修 改 中 应 当 着 重 强 调 以 下 几 点 : 1.1 进 一 步 强 化 矿 产 资 源 的 国 家 所 有 权 利 益 的 实 现 鉴 于 国 家 矿 产 资 源 所 有 权 的 行 使 主 体 在 实 践 中 存 在 虚 置 问 题, 国 家 矿 产 资 源 所 有 人 的 利 益 保 障, [6] 就 成 为 矿 法 修 改 不 能 回 避 的 问 题 因 此, 矿 产 资 源 法 修 改 中 应 当 增 加 对 于 国 家 作 为 矿 产 资 源 所 有 权 人 所 应 获 得 之 利 益 保 障 的 规 定, 以 彰 显 全 民 利 益 的 实 现 1.2 矿 产 资 源 所 有 者 与 矿 业 权 人 之 间 关 系 矿 产 资 源 所 有 权, 尽 管 其 主 体 系 国 家, 但 其 俨 然 是 我 国 宪 法 和 物 权 法 上 均 已 明 文 规 定 的 民 事 权 利 国 家 作 为 一 种 特 殊 民 事 主 体 对 属 于 自 己 所 有 的 矿 产 资 源 的 占 有 使 用 和 收 益, 作 为 受 法 律 所 保 护 的 正 当 利 益, 可 以 通 过 在 矿 产 资 源 所 有 权 上 设 定 他 物 权 矿 业 权 的 方 式 来 予 以 实 现 因 此, 矿 业 权 作 为 矿 产 资 源 国 家 所 有 权 上 设 置 的 他 物 权, 是 一 种 民 事 权 利, 矿 业 权 人 与 国 家 之 间 的 法 律 关 系 也 只 能 是 一 种 平 等 的 民 事 法 律 关 系, 即 物 权 法 上 的 所 有 权 人 与 用 益 物 权 人 之 间 的 法 律 关 系 对 此 矿 产 资 源 法 应 予 以 肯 认 1.3 矿 业 权 的 财 产 属 性 与 国 家 对 资 源 的 公 法 规 制 关 系 在 矿 产 资 源 法 所 调 整 的 社 会 经 济 关 系 中, 国 家 扮 演 着 双 重 的 角 色, 具 有 民 事 主 体 和 公 法 主 体 的 双 重 身 份 [7] 1 : 一 方 面 作 为 矿 产 资 源 的 所 有 者, 在 矿 业 权 的 设 立 法 律 关 系 中, 国 家 是 民 事 法 律 关 系 的 主 体, 而 作 为 这 种 法 律 关 系 运 作 方 式 的 矿 业 权 即 形 成 了 用 益 物 权 民 事 法 律 关 系 ; 另 一 方 面 国 家 作 为 行 政 管 理 者, 在 矿 产 资 源 的 勘 查 开 发 过 程 中, 基 于 对 社 会 公 共 利 益 的 整 体 考 虑, 要 依 法 对 于 矿 产 资 源 的 勘 查 开 采 行 为 进 行 收 稿 日 期 :2013 03 08 作 者 简 介 : 李 显 东 (1951 ), 男, 中 国 政 法 大 学 国 土 资 源 法 律 研 究 中 心 主 任 民 商 经 济 法 教 授 博 士 生 导 师, 主 要 从 事 法 律 研 究 工 作 1
必 要 的 行 政 管 理 这 无 疑 是 矿 产 资 源 法 修 改 中 必 须 贯 彻 始 终 的 立 法 路 线 2 注 重 公 法 规 制 与 私 法 调 整 的 关 系 平 衡 在 现 行 矿 产 资 源 法 实 施 过 程 中, 各 省 矿 产 资 源 主 管 部 门 普 遍 认 为 法 律 所 赋 予 的 行 政 管 理 权 过 小, 难 以 对 矿 业 秩 序 进 行 有 效 监 管 ; 而 矿 山 企 业 则 反 映 行 政 机 关 对 矿 业 活 动 干 预 过 多, 影 响 企 业 的 自 主 经 营 权 以 上 现 象 是 现 行 矿 政 管 理 问 题 的 一 个 缩 影, 造 成 这 一 问 题 的 关 键 原 因 在 于 目 前 矿 政 管 理 中 公 权 和 私 权 划 定 界 限 不 清, 二 者 之 间 未 能 达 到 有 效 的 平 衡 [2] 应 当 认 为, 平 衡 公 法 与 私 法 之 间 的 关 系, 是 解 决 上 述 问 题 的 关 键, 因 为 矿 产 资 源 法 是 一 部 既 界 定 [4] 民 事 权 利 又 界 定 行 政 权 力 的 法 律 如 果 从 权 利 的 内 容 权 利 的 取 得 来 看, 应 该 说 公 权 和 私 权 各 有 侧 重, 二 者 并 非 是 此 消 彼 长 互 不 相 容 的, 而 应 是 相 辅 相 成 且 互 为 表 里 如 果 从 权 利 保 护 的 角 度 来 看, 矿 产 资 源 法 自 应 当 注 重 对 物 权 效 力 的 确 认 与 保 障, 充 分 尊 重 市 场 主 体 的 意 思 自 治, 故 公 法 要 尽 量 予 以 较 少 的 限 制 [8] ; 而 如 果 从 秩 序 维 护 的 角 度 看, 矿 产 资 源 法 则 应 当 加 强 市 场 秩 序 方 面 的 管 理, 强 化 行 政 机 关 在 维 护 市 场 秩 序 方 面 的 主 导 地 位, 以 通 过 公 法 来 保 障 契 约 自 由, 意 思 自 治 的 商 品 交 易 秩 序 [9] 具 体 就 我 国 的 矿 产 资 源 开 发 管 理 秩 序 而 言, 公 法 加 强 对 矿 业 权 人 的 合 法 权 益 的 维 护 本 身 就 是 私 法 范 畴 的 题 中 应 有 之 义 ; 而 如 果 体 现 公 众 整 体 利 益 的 矿 业 生 态 环 境 修 复 制 度 的 公 法 设 计 中, 最 有 效 的 依 然 离 不 开 各 种 贯 彻 利 益 激 励 的 私 法 机 制 2.1 从 私 法 角 度 加 强 对 矿 业 权 人 的 合 法 权 益 的 切 实 维 护 矿 产 资 源 开 发 整 合 中 矿 业 权 关 系 的 调 整 是 矿 业 权 利 益 保 护 的 重 点 应 当 认 为, 矿 业 权 人 的 利 益 得 不 到 保 护, 甚 至 被 任 意 剥 夺, 固 然 有 当 前 普 遍 存 在 的 公 权 力 难 以 制 约 的 顽 疾 [10], 但 是 从 制 度 架 构 上 来 看, 不 能 明 确 界 定 矿 业 权 作 为 民 事 权 利 与 国 家 对 于 勘 查 开 采 行 为 的 管 理 行 为 间 的 关 系, 也 是 使 问 题 长 期 不 能 解 决 的 重 要 原 因 2.1.1 对 违 法 行 为 的 处 罚 并 不 导 致 矿 业 权 人 合 法 民 事 权 益 被 剥 夺 矿 业 权 证 和 国 家 对 于 勘 查 开 采 行 为 的 管 理 体 现 不 同 法 律 关 系 因 为 探 矿 人 采 矿 人 违 法 行 为 导 致 管 理 机 关 不 再 允 许 其 继 续 实 施 探 矿 采 矿 行 为, 并 不 意 味 着 矿 业 权 作 为 财 产 权 的 必 然 灭 失 因 此, 矿 产 资 源 法 修 改 中 应 当 增 加 探 矿 采 矿 核 准 证 被 吊 销 后, 允 许 矿 业 权 人 在 规 定 的 期 限 内 转 让 其 合 法 的 矿 业 权 有 关 权 益 的 规 定 2.1.2 注 意 对 目 前 世 界 各 地 通 行 的 矿 业 权 撤 销 制 度 的 合 理 借 鉴 我 国 台 湾 地 区 矿 业 法 第 四 十 四 条 规 定, 采 矿 权 被 撤 销 或 自 行 废 业 后, 原 矿 业 权 者 可 以 处 分 财 产 设 备, 而 非 矿 业 权 应 当 认 为, 台 湾 地 区 矿 业 法 之 所 以 规 定 矿 业 权 撤 销 后, 不 存 在 对 于 其 所 包 含 的 [11] 民 事 权 益 进 行 转 让, 这 是 由 其 矿 业 权 人 取 得 矿 业 权 的 方 式 所 决 定 我 国 台 湾 地 区 的 矿 业 法 均 只 规 定 了 申 请 取 得 矿 业 权, 这 与 我 国 目 前 推 行 的 矿 业 权 通 过 招 标 拍 卖 挂 牌 取 得 相 比 较, 矿 业 权 人 获 得 矿 业 权 所 包 含 的 财 产 权 益 是 不 同 的 因 为 对 于 通 过 招 标 拍 卖 挂 牌 取 得 矿 业 权 而 言, 取 得 矿 业 权 者 支 付 的 权 利 金 可 能 包 含 了 矿 业 权 人 的 部 分 的 未 来 收 益 ; 而 申 请 取 得 矿 业 权 则 不 存 在 预 先 支 付 权 利 金 问 题 再 加 上 不 论 采 用 何 种 取 得 方 式, 鉴 于 矿 业 开 发 中 投 资 与 收 益 必 然 要 出 现 的 时 间 差, 因 此, 对 于 招 标 拍 卖 挂 牌 取 得 矿 业 权 与 申 请 取 得 的 矿 业 权 只 能 够 予 以 区 别 对 待, 以 期 更 好 地 保 护 矿 业 权 人 的 合 法 权 益 2.2 从 公 法 角 度 建 立 矿 区 生 态 环 境 修 复 制 度 土 地 复 垦 是 生 态 恢 复 的 重 要 手 段, 也 是 恢 复 生 态 学 重 要 研 究 对 象 [12] 随 着 我 国 生 态 学 以 及 环 境 科 学 的 不 断 进 步, 生 态 恢 复 已 经 向 生 态 修 复 与 环 境 修 复 学 说 转 变 理 论 上 认 为, 矿 区 生 态 环 境 修 复 是 对 各 种 因 采 矿 造 成 的 生 态 破 坏 和 环 境 污 染 的 区 域 因 地 制 宜 地 采 取 治 理 措 施, 使 其 恢 复 到 期 望 状 态 的 活 动 或 过 程, 其 目 的 是 保 证 在 开 采 矿 产 资 源 的 同 时, 又 保 护 区 域 生 态 环 境 [13] 鉴 于 生 态 环 境 修 复 已 经 成 为 当 前 生 态 环 境 保 护 的 重 要 形 式, 并 且 这 种 理 论 下 的 各 种 生 态 环 境 保 护 措 施 [14] 已 经 日 趋 成 熟, 而 且 目 前 在 一 些 地 方 相 关 的 制 度 建 设 也 已 有 了 长 期 的 积 累, 一 些 地 区 甚 至 出 台 了 相 关 的 地 方 性 法 规, 并 且 有 了 一 定 的 法 治 建 设 经 验 因 此, 矿 产 资 源 法 修 改 中 应 当 对 矿 区 生 态 环 境 修 复 做 出 具 体 规 定 : 一 方 面 是 赋 予 行 政 管 理 机 关 在 保 护 环 境 方 面 的 一 些 公 权 力, 另 一 方 面 则 包 括 公 众 参 与 制 度 公 益 诉 讼 制 度, 鼓 励 当 事 人 之 间 的 意 思 自 治, 政 府 在 矿 区 生 态 环 境 保 护 中 应 当 更 多 地 提 供 服 务, 协 调 多 方 的 利 益 关 系 同 时 也 应 当 规 定 相 应 的 激 励 措 施 [15], 细 化 私 权 利 益 的 保 障, 调 动 矿 业 权 人 参 与 矿 区 生 态 环 境 修 复 的 积 极 性 3 明 确 探 矿 权 人 之 优 先 权 即 依 申 请 可 直 接 取 得 采 矿 权 我 国 现 行 矿 产 资 源 法 规 定 探 矿 权 人 享 有 取 得 采 矿 权 的 优 先 权, 但 正 如 有 学 者 所 说, 现 行 矿 产 资 源 法 并 未 具 体 规 定 在 什 么 样 的 条 件 下 优 先 取 得, 怎 样 体 现 这 一 优 先 性 [16], 导 致 很 多 探 矿 权 无 法 转 成 采 矿 [17] 权, 对 于 同 等 条 件 下 的 优 先 缺 乏 统 一 理 解 在 国 外, 探 矿 权 人 只 要 完 成 相 应 工 作, 符 合 法 定 条 件 即 可 取 得 采 矿 权 很 多 国 土 资 源 部 门 工 作 人 员 也 反 映 目 前 优 先 权 的 概 念 界 定 不 清, 难 以 操 作, 实 践 中 多 采 取 只 要 探 矿 权 人 完 成 了 相 应 的 工 作, 原 则 上 就 将 采 矿 权 赋 予 探 矿 权 人, 除 非 探 矿 权 人 存 在 法 定 的 禁 止 情 形 的 2
做 法 应 当 认 为, 依 法 取 得 相 应 的 采 矿 权 是 探 矿 权 人 的 一 项 重 要 民 事 权 利, 也 为 各 国 立 法 所 承 认 现 行 法 中 [18] 规 定 的 优 先 权 含 义 不 明, 缺 乏 可 操 作 性, 自 不 利 于 探 矿 权 人 合 法 权 益 的 保 护 因 此, 未 来 矿 产 资 源 法 修 改 中 应 当 明 确 : 探 矿 权 人 在 探 明 可 供 开 采 的 矿 床 后, 依 申 请 即 可 优 先 取 得 探 明 之 矿 产 地 的 采 矿 权 采 矿 权 只 能 是 探 矿 权 的 自 然 过 渡 [19], 作 出 这 种 制 度 安 排 自 有 助 于 保 护 投 资 者 的 合 法 权 益, 鼓 励 各 方 对 我 国 探 矿 的 多 元 投 入 [4] 4 变 矿 业 权 主 体 资 格 的 行 政 审 批 为 核 准 进 入 制 度 从 矿 产 资 源 开 发 管 理 的 实 践 来 看, 困 扰 矿 政 管 理 部 门 的 一 大 难 题 是 : 矿 产 资 源 的 管 理 是 偏 重 对 主 体 的 管 理, 还 是 侧 重 于 对 行 为 的 管 理? 现 在 看 来, 实 务 中 行 政 部 门 是 主 体 也 想 管, 行 为 也 想 管, 而 目 前 司 法 实 践 中 遇 到 的 亟 待 解 决 的 难 题 是 : 矿 山 企 业 股 权 变 动 是 否 都 意 味 着 矿 业 权 主 体 的 变 更, 无 疑 就 是 一 个 突 出 的 例 子 [20] 鉴 于 现 行 矿 产 资 源 法 对 矿 业 权 人 的 主 体 资 格 和 地 位 规 定 不 平 等 权 责 也 不 明 确 [4], 可 以 认 为, 既 然 理 论 上 探 矿 权 和 采 矿 权 均 属 于 财 产 权 利, 而 财 产 权 的 取 得 自 属 于 市 场 主 体 间 交 易 的 结 果, 对 于 交 易 的 主 体 即 不 宜 有 过 于 严 苛 的 限 制, 故 矿 产 资 源 法 的 修 改 应 将 管 理 的 重 点 侧 重 于 合 理 勘 查 开 发 矿 产 资 源 的 行 为 5 建 立 更 宽 松 的 矿 业 权 市 场 配 置 制 度 以 促 进 其 商 品 化 流 转 5.1 明 确 矿 业 权 应 以 自 由 转 让 为 原 则 而 以 特 别 禁 止 为 例 外 现 行 法 律 法 规 和 规 范 性 文 件 对 矿 业 权 所 作 出 的 种 种 限 制, 显 然 不 利 于 矿 业 权 在 二 级 市 场 的 充 分 流 转, 不 符 合 市 场 经 济 原 则, 不 利 于 矿 业 经 济 通 过 金 融 手 段 的 进 一 步 持 续 发 展 因 此 修 改 后 的 矿 产 资 源 法 应 当 宣 示 矿 业 权 既 然 为 财 产 权 利, 就 应 利 用 价 值 规 律, 充 分 发 挥 市 场 配 置 资 源 的 基 础 性 作 用 2, 使 矿 业 权 在 不 同 主 体 间 充 分 公 开 流 转, 优 化 资 源 配 置, 旨 在 更 广 多 的 经 济 活 动 层 面, 更 充 分 地 体 现 出 矿 产 资 源 的 经 济 价 值 5.2 依 矿 山 企 业 实 际 控 制 权 是 否 变 动 来 界 定 股 权 能 否 转 让 在 矿 业 权 的 实 际 流 转 中, 目 前 较 为 突 出 的 问 题 就 是 矿 业 权 转 让 与 矿 山 企 业 股 权 转 让 的 界 定 问 题 [21] 由 于 现 行 法 律 法 规 中 未 有 明 确 的 规 定, 致 使 各 地 在 实 践 中 做 法 不 一 : 有 的 省 国 土 资 源 厅 将 几 种 特 定 情 形 下 的 股 权 转 让 即 明 确 为 矿 业 权 转 让 的 范 围 之 中, 只 要 其 股 权 变 化 就 认 为 矿 业 权 主 体 业 已 变 更 ; 而 有 的 地 方, 更 将 企 业 股 权 的 任 何 变 动 行 为 都 直 接 等 同 于 矿 业 权 转 让 行 为 可 以 认 为, 实 践 中 之 所 以 会 出 现 以 股 权 转 让 方 式 而 导 致 矿 业 权 实 质 变 更 的 现 象, 是 因 为 我 国 现 行 矿 法 中 规 定 了 矿 业 权 转 让 的 审 批 登 记 手 续, 增 加 了 交 易 双 方 的 程 序 成 本 但 是, 随 着 行 政 审 批 制 度 改 革 的 深 化, 缩 减 行 政 审 批 项 目 成 为 必 然 趋 势 3, 所 以, 未 来 矿 产 资 源 法 修 改 应 当 删 去 矿 业 权 转 让 的 审 批 手 续, 取 而 代 之 的 是 自 由 流 转 原 则 这 样 实 践 中 以 股 权 转 让 方 式 规 避 矿 业 权 转 让 的 现 象 必 然 会 大 大 减 少 当 然, 修 改 后 的 矿 产 资 源 法 也 不 可 能 不 对 矿 业 权 的 转 让 规 定 一 些 禁 止 情 形, 实 践 中 在 所 难 免 地 会 出 现 矿 业 权 人 为 了 规 避 法 律 的 禁 止 性 规 定, 而 采 取 以 股 权 转 让 方 式 来 实 现 矿 业 权 的 实 质 性 的 转 让 因 此, 矿 产 资 源 法 修 改 稿 中 还 应 当 规 定 : 矿 山 企 业 在 其 矿 业 权 被 特 殊 限 制 转 让 时, 该 矿 业 企 业 的 实 际 控 制 权 之 变 动 必 须 予 以 行 政 审 批 或 信 息 披 露, 以 防 止 法 律 规 定 的 限 制 转 让 情 形 流 于 形 式 5.3 促 进 矿 业 权 的 合 法 流 转 应 允 许 矿 业 权 出 租 现 行 矿 产 资 源 法 对 矿 业 权 出 租 没 有 明 确 规 定, 司 法 实 践 中 的 问 题 是 各 行 其 是, 难 以 满 足 现 实 经 济 [22] 发 展 的 需 要 然 而, 实 践 中 矿 业 权 出 租 又 在 我 国 大 量 存 在, 因 此, 应 当 认 为, 有 必 要 将 其 纳 入 矿 产 资 源 法 的 规 制 范 围 矿 业 权 出 租 是 矿 业 权 流 转 的 重 要 形 式, 也 是 矿 业 权 作 为 私 权 利 的 处 分 权 能 的 具 体 体 现, 属 于 权 利 人 意 思 自 治 之 范 围 5.4 促 进 矿 山 企 业 的 融 资 应 允 许 矿 业 权 可 予 抵 押 允 许 探 矿 权 抵 押 既 方 便 了 对 矿 业 权 人 建 设 资 金 的 筹 措, 又 有 利 于 我 国 矿 业 经 济 的 发 展 [23] 但 目 前 我 国 矿 业 权 的 抵 押, 却 因 为 行 政 部 门 获 取 的 信 息 不 够 全 面, 经 常 导 致 监 管 管 理 的 脱 节 [24] 实 践 中 对 采 矿 权 设 立 抵 押 并 无 太 大 争 议, 而 就 探 矿 权 而 言, 按 照 逻 辑 推 理, 探 矿 权 是 矿 业 权 的 组 成 部 分, 矿 业 权 作 为 财 产 权 利, 法 律 也 已 明 定 其 可 以 转 让, 探 矿 权 当 然 也 应 当 可 以 抵 押 问 题 在 于 探 矿 权 本 身 存 在 的 价 值 不 确 定 性, 引 发 管 理 者 的 种 种 忧 虑 应 当 认 为, 探 矿 权 经 济 价 值 的 不 确 定 性 既 属 于 商 业 风 险, 自 可 由 抵 押 权 人 自 己 去 把 握, 反 过 来 看, 恰 恰 是 因 为 探 矿 阶 段 最 需 要 资 金 的 投 入, 所 以 探 矿 权 人 才 更 需 要 将 矿 业 权 抵 押 给 金 融 或 私 募 机 构 以 获 得 风 险 融 资 2 新 华 社 北 京 11 月 27 日 电 : 党 的 十 七 大 报 告 在 论 述 完 善 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 时 强 调, 要 从 制 度 上 更 好 发 挥 市 场 在 资 源 配 置 中 的 基 础 性 作 用. 3 如 2012 年 9 月 公 布 国 务 院 关 于 第 六 批 取 消 和 调 整 行 政 审 批 项 目 的 决 定, 中 国 共 产 党 第 十 八 次 全 国 代 表 大 会 上 的 报 告 中 指 出 : 深 化 行 政 审 批 制 度 改 革, 继 续 简 政 放 权, 这 些 均 说 明 中 央 将 逐 步 精 简 行 政 审 批 项 目, 删 减 不 必 要 的 行 政 审 批 手 续 3
同 时, 矿 业 权 既 归 于 不 动 产 用 益 物 权, 根 据 物 权 公 示 原 则, 不 动 产 用 益 物 权 在 设 立 抵 押 时 都 是 需 要 登 记 的, 为 了 与 物 权 法 的 规 定 保 持 一 致, 矿 产 资 源 法 可 明 确 : 矿 业 权 用 做 抵 押 亦 应 采 取 登 记 生 效 主 义 即 矿 业 权 抵 押 双 方 应 当 持 有 效 的 抵 押 法 律 文 书 到 原 矿 业 权 登 记 管 理 机 关 办 理 抵 押 登 记 ; 未 经 登 记 不 产 生 抵 押 权 的 效 力 6 从 矿 业 实 际 出 发 采 取 多 种 方 式 解 决 矿 业 用 地 问 题 我 国 现 行 矿 产 资 源 法 没 有 对 矿 业 用 地 法 律 制 度 作 出 系 统 的 规 定, 而 实 践 中 多 采 用 变 通 或 非 法 ( 不 办 任 何 行 政 审 批 手 续 ) 的 方 式 取 得 矿 业 用 地 的 现 象 大 量 存 在 [25] 另 外, 我 国 的 矿 业 用 地 取 得 方 式 也 较 为 单 一, 矿 业 权 与 土 地 使 用 权 之 间 存 在 冲 突, 矿 业 用 地 退 出 机 制 也 不 完 善, 亟 待 我 国 法 律 对 矿 业 用 地 制 度 作 出 明 确 系 统 地 规 定 可 以 认 为, 通 过 总 结 目 前 各 地 实 际 业 已 试 行 的 有 效 措 施 完 全 可 以 解 决 我 国 目 前 面 临 的 矿 业 用 地 问 题 首 先, 采 用 临 时 用 地 模 式 [26] 法 定 地 役 权 的 形 式 土 地 租 赁 或 以 典 代 征 [27] 的 方 式 土 地 股 权 制 度 化 土 地 等 量 置 换 制 度 等 解 决 部 分 矿 业 用 地 其 次, 协 调 矿 业 权 与 土 地 使 用 权 的 关 系, 明 确 二 者 的 优 先 性 关 系 最 后, 矿 业 用 地 的 交 回 收 回 置 换 制 度 完 善 无 疑 可 以 健 全 现 行 的 矿 业 用 地 退 出 机 制 7 参 照 世 界 通 行 规 则 来 革 新 现 行 的 矿 业 税 费 征 收 制 度 由 于 矿 业 税 费 法 律 规 定 存 在 其 特 有 的 规 律, 大 量 细 节 性 和 技 术 性 问 题 需 要 通 过 具 体 的 行 政 法 规 等 规 范 [28] 性 文 件 加 以 细 化 阐 释 因 此, 矿 产 资 源 法 在 修 改 时 应 当 建 立 矿 业 权 出 让 金 矿 业 权 ( 占 地 ) 使 用 费 矿 产 开 采 权 利 金 [29] 国 家 地 质 资 料 使 用 费 以 及 资 源 税 [30] 的 资 源 权 益 体 系, 从 税 费 金 的 种 类 征 收 依 据 征 收 对 象 以 及 征 收 主 体 四 个 方 面 按 照 矿 业 权 的 取 得 持 有 和 使 用 三 个 环 节 的 顺 序, 从 整 体 上 构 建 具 有 科 学 合 理 的 系 统 目 的 功 能 之 矿 产 资 源 税 费 金 法 律 规 范 体 系 8 依 法 治 矿 完 善 现 行 矿 法 中 法 律 责 任 之 有 关 规 定 现 行 矿 产 资 源 法 中 关 于 法 律 责 任 方 面 的 规 定 主 要 存 在 的 问 题 是 : 关 于 私 挖 盗 采 的 禁 止 性 条 款 和 处 罚 性 条 款 较 为 严 格 且 未 协 调 统 一 ; 矿 产 资 源 法 与 其 他 民 事 刑 事 等 各 个 相 关 法 律 部 门 未 能 很 好 地 衔 接 ; 执 法 部 门 执 法 难 度 大 执 法 根 据 欠 缺 执 法 力 度 不 足 ; 各 行 政 部 门 之 间 权 力 相 互 交 叉 互 相 掣 肘, 不 能 有 效 保 护 国 家 的 矿 产 资 源 所 有 权 [31] 普 遍 认 为, 我 国 现 行 矿 法 在 法 律 责 任 的 设 置 中, 一 方 面 对 一 些 矿 业 违 法 行 为 的 处 罚 力 度 较 低 违 法 行 为 种 类 规 定 的 较 少, 另 一 方 面 未 对 民 事 责 任 与 行 政 责 任 进 行 区 分, 缺 少 民 事 责 任 赔 偿 的 相 关 规 范 [4], 部 分 行 政 处 罚 侵 害 其 他 主 体 的 合 法 权 益 因 此, 矿 产 资 源 法 修 改 时 应 当 区 分 矿 业 违 法 行 为 的 民 事 责 任 和 行 政 责 任, 使 其 相 互 之 间 的 衔 接 性 大 大 提 高, 并 对 一 些 实 践 中 出 现 次 数 较 多 难 以 遏 制 的 矿 业 违 法 行 为 加 重 处 罚 力 度 参 考 文 献 : [1] 杨 留 强, 许 朋 伟. 浅 论 矿 业 权 的 流 转 [C]//2006 年 全 国 环 境 资 源 法 学 研 讨 会 论 文 集 ( 二 ). 北 京 : 中 国 法 学 会 环 境 资 源 法 学 研 究 会,2006:612. [2] 李 显 冬. 从 历 史 的 脉 搏 看 矿 产 资 源 法 修 改 的 方 向 [EB/OL]. ( 2007-7-19 ) [2013-2-23] http://app.chinamining.com.cn/focus/law/2007-07-19/1184830428d6258.html. [3] 矿 产 资 源 法 修 改 列 入 十 一 届 全 国 人 大 常 委 会 立 法 规 划 [EB/OL].(2013-02-21)[2013-02-23] http://www.gov.cn/gzdt/2013-02/21/content_2337230.htm. [4] 杜 辉, 陈 德 敏. 论 矿 产 资 源 法 制 度 重 构 的 模 式 选 择 与 具 体 路 向 [J]. 资 源 科 学,2012(1):58-60,62. [5] 文 兆 祥. 山 西 煤 矿 重 组 : 民 企 撞 上 了 49% 的 天 花 板 [N]. 财 会 信 报,2010-09-29(A05). [6] 郁 鸣. 山 西 煤 改 改 良 版 : 全 国 新 一 轮 煤 炭 兼 并 重 组 潮 将 至 [N]. 21 世 纪 经 济 报 道,2010-08-27(18). [7] 苏 永 钦. 民 事 立 法 者 的 角 色 从 公 私 法 的 接 轨 工 程 谈 起 [EB/OL]. (2006-3-27)[2013-2-23] http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=25431. [8] 江 平. 法 学 视 野 中 的 市 场 经 济 和 宏 观 调 控 [EB/OL].(2004-12-2)[2013-2-23] http://www.china.com.cn/chinese/op-c/719122.htm. [9] 杭 宁. 契 约 自 由 原 则 与 市 场 经 济 [J]. 青 海 师 专 学 报 ( 社 会 科 学 ),2000(5):50. [10] 章 建 森, 解 亮, 潘 祝 平. 独 立 调 查 :500 亿 浙 江 民 间 资 本 深 陷 山 西 煤 业 变 局 [EB/OL]. (2009-10-15) [2013-2-23] http://finance.ifeng.com/news/industry/20091014/1332848.shtml [11] 简 芳 钦. 矿 业 法 通 论 [M]. 台 湾 : 台 湾 地 区 矿 业 协 进 会,1985:116-117. [12] 黄 丹 勇. 矿 区 土 地 复 垦 与 生 态 环 境 恢 复 综 述 [J]. 湖 南 有 色 金 属,2011,27(6): 45-48. [13] 胡 振 琪, 杨 秀 红, 鲍 燕, 等. 论 矿 区 生 态 环 境 修 复 [J]. 科 技 导 报,2005(1):35. [14] 李 国 强. 科 学 解 读 生 态 文 明 建 设 研 讨 会 综 述 [EB/OL].(2013-01-09)[2013-2-23] http://difang.gmw.cn/sx/2013-01/09/content_6308747_4.htm. [15] 晓 林, 杨 荣 升. 生 态 环 境 建 设 与 经 济 补 偿 机 制 [J]. 人 民 之 声,2011(5):27-28. 4
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