美 国 移 民 新 政 : 吸 引 外 国 企 业 家 与 投 资 人 EB - 2 NIW EB - 5 H - 1B 等 关 键 词 : 美 国 移 民 局 企 业 家 居 民 特 殊 人 才 国 家 利 益 豁 免 投 资 移 民 一 背 景 美 国 现 有 的 移 民 法 制 定 于 195

国 际 案 例 篇 International Cases 7 美 国 移 民 新 政 : 吸 引 外 国 企 业 家 与 投 资 人 刘 宗 坤 摘 要 : 自 2011 年 起, 美 国 移 民 局 开 始 实 施 一 项 名 为 企 业 家 居 民 的 新 政, 以 吸 引 外 国 企 业 家 及 投 资 人 这 项 新 政 的 目 标 是 借 外 国 企 业 家 人 才 及 外 国 投 资 刺 激 美 国 经 济 发 展, 并 为 美 国 工 人 创 造 就 业 机 会 通 过 几 年 实 践, 这 项 政 策 已 初 见 成 效 本 文 介 绍 并 分 析 美 国 移 民 法 为 外 国 企 业 家 及 投 资 人 设 立 的 移 民 及 非 移 民 签 证 渠 道, 移 民 局 新 政 如 何 重 新 解 释 和 调 整 现 有 法 律 法 规, 以 及 移 民 局 审 理 外 国 企 业 家 及 投 资 人 申 请 的 最 新 进 展 与 趋 势 文 中 涉 及 的 移 民 与 非 移 民 类 别 包 括 EB - 1A 刘 宗 坤, 瓦 尔 帕 莱 索 大 学 法 学 博 士 北 京 大 学 哲 学 博 士, 研 究 员, 美 国 联 邦 法 院 及 伊 利 诺 伊 州 得 克 萨 斯 州 最 高 法 院 执 业 律 师 124

美 国 移 民 新 政 : 吸 引 外 国 企 业 家 与 投 资 人 EB - 2 NIW EB - 5 H - 1B 等 关 键 词 : 美 国 移 民 局 企 业 家 居 民 特 殊 人 才 国 家 利 益 豁 免 投 资 移 民 一 背 景 美 国 现 有 的 移 民 法 制 定 于 1952 年, 在 此 后 的 半 个 多 世 纪 中 历 经 修 补, 实 施 至 今 作 为 美 国 移 民 的 根 本 大 法, 其 内 容 庞 杂 繁 复, 不 乏 过 时 的 法 条 及 与 现 实 脱 节 的 地 方 外 国 人 才 与 投 资 人 移 居 美 国 渠 道 不 畅 即 为 一 例 当 今 世 界, 人 才 与 资 金 已 成 为 国 家 间 经 济 领 域 竞 争 的 关 键 因 素 美 国 现 有 移 民 法 无 法 满 足 外 国 企 业 家 人 才 与 投 资 人 移 居 美 国 的 需 要 过 去 十 年, 美 国 政 府 曾 数 度 试 图 推 进 综 合 移 民 法 改 革, 但 因 行 政 当 局 国 会 与 民 间 均 过 度 强 调 非 法 移 民 合 法 化 等 带 有 强 烈 政 治 色 彩 的 问 题, 皆 无 果 而 终 在 此 背 景 下, 美 国 移 民 局 试 图 通 过 穿 旧 鞋 走 新 路 的 办 法, 期 望 在 现 有 移 民 法 的 框 架 内 疏 通 企 业 家 和 投 资 人 移 民 的 渠 道 2011 年 10 月 11 日, 美 国 移 民 局 宣 布 实 施 一 项 名 为 企 业 家 居 民 ( Entrepreneurs in Residence, EIR) 的 计 划, 旨 在 为 外 国 企 业 家 及 创 业 者 提 供 一 条 清 晰 一 致 并 与 现 代 企 业 运 营 环 境 相 符 的 移 民 及 签 证 途 径 为 此, 移 民 局 专 门 成 立 了 企 业 家 居 民 工 作 组, 具 体 推 进 政 策 与 法 规 层 面 的 工 作 过 去 两 年 多, 企 业 家 居 民 计 划 在 修 订 旧 法 规 出 台 新 政 策 重 新 阐 释 现 有 法 律 培 训 移 民 局 员 工 等 方 面 均 有 显 著 成 效 法 律 法 条 依 旧, 但 移 民 局 通 过 重 新 阐 释, 在 政 策 和 法 规 层 面 做 出 调 整, 有 效 拓 宽 了 外 国 企 业 家 创 业 者 及 投 资 人 的 移 民 和 签 证 途 径 比 如 说, 按 照 旧 政 策, 外 国 企 业 家 在 美 国 创 立 公 司, 作 为 企 业 主 不 能 为 自 己 申 请 H - 1B 工 作 签 证 企 业 家 居 民 计 划 取 消 了 这 种 限 制, 转 而 允 许 企 业 家 在 满 足 某 些 条 件 的 情 况 下 为 自 己 申 请 H - 1B 工 作 签 证 再 比 如, 尽 管 移 民 局 没 有 明 确 将 投 资 移 民 ( EB - 5) 纳 入 企 业 125

家 居 民 的 框 架, 但 放 松 对 投 资 移 民 的 某 些 限 制, 使 投 资 移 民 的 数 量 大 幅 增 长 另 外, 移 民 局 还 借 助 企 业 家 居 民 计 划 鼓 励 外 国 企 业 家 与 创 业 者 通 过 国 家 利 益 豁 免 和 特 殊 人 才 申 请 永 久 居 民 二 创 业 工 作 签 证 H - 1B 是 外 国 职 业 劳 工 使 用 最 多 的 工 作 签 证, 每 年 名 额 限 制 为 8 5 万 份, 其 中 2 万 份 专 门 发 放 给 在 美 国 获 得 硕 士 或 硕 士 以 上 学 历 的 外 国 职 业 劳 工 一 旦 获 得 名 额, 外 国 劳 工 可 最 多 使 用 6 年 高 等 教 育 机 构 政 府 研 究 机 构 以 及 非 营 利 性 研 究 机 构 为 外 国 职 业 人 士 申 请 H - 1B 则 不 受 名 额 限 制 美 国 移 民 局 并 未 公 布 以 H - 1B 身 份 在 美 国 工 作 的 外 国 劳 工 总 数, 但 一 般 估 计, 近 几 年 大 约 维 持 在 80 万 人 雇 用 H - 1B 职 业 工 人 的 大 户 主 要 是 高 等 教 育 政 府 研 究 机 构 高 科 技 公 司 等 H - 1B 签 证 对 美 国 雇 主 和 外 国 劳 工 都 设 立 了 十 分 具 体 的 法 律 标 准 简 单 讲, 美 国 雇 主 提 供 的 职 位 必 须 是 一 个 需 要 复 杂 技 能 的 专 业 职 位 专 业 职 位 的 定 义 是 必 须 至 少 大 学 本 科 毕 业 的 人 才 能 做 比 如 说, 工 程 师 药 剂 师 博 士 后 研 究 员 等, 均 属 于 专 业 职 位 而 那 些 只 需 要 低 技 能 的 职 位, 比 如 清 洁 工 服 务 员 等 则 不 符 合 申 请 H - 1B 的 职 位 标 准 同 时, 外 国 劳 工 的 学 历 和 专 业 必 须 复 合 职 位 的 要 求 可 见, H - 1B 签 证 主 要 是 为 高 技 能 的 外 国 技 术 劳 工 所 设 事 实 上, 它 既 是 美 国 吸 引 世 界 技 术 人 才 赴 美 工 作 的 主 要 签 证 通 道, 也 是 外 国 留 学 生 毕 业 实 习 期 满 后 在 美 国 获 得 工 作 身 份 的 主 要 渠 道 从 法 律 角 度 讲, 美 国 雇 主 为 外 国 劳 工 申 请 H - 1B 签 证 或 身 份 必 须 证 明 正 常 的 雇 佣 关 系 因 为 这 种 要 求, 赴 美 国 创 业 的 企 业 家 或 在 美 国 大 学 毕 业 后 留 下 创 业 的 企 业 家 传 统 上 难 以 申 请 到 H - 1B 比 如 说, 一 个 电 脑 专 业 的 硕 士 毕 业 生 自 己 成 立 了 一 家 创 业 公 司, 研 发 一 种 无 线 网 络 技 术, 并 得 到 了 一 些 投 资, 即 使 他 的 公 司 做 得 不 错, 而 且 符 合 H - 1B 的 其 他 条 件, 实 习 期 满 后, 也 很 难 申 请 到 H - 1B 工 作 身 份 按 照 移 民 局 以 前 对 法 律 的 解 释, 一 个 外 国 126

美 国 移 民 新 政 : 吸 引 外 国 企 业 家 与 投 资 人 人 不 能 成 立 一 家 公 司 为 自 己 申 请 H - 1B 工 作 身 份 显 然, 这 种 解 释 有 碍 具 有 企 业 家 天 赋 的 外 国 学 生 毕 业 后 留 在 美 国 创 业, 更 有 碍 吸 引 国 外 企 业 家 来 美 国 创 业 移 民 局 的 新 政 废 除 了 这 种 对 法 律 的 过 时 解 释, 转 而 允 许 在 美 的 外 国 留 学 生 及 赴 美 创 业 的 外 国 企 业 家 通 过 创 办 公 司 为 自 己 申 请 H - 1B 签 证 但 是, 这 并 不 意 味 着 移 民 局 取 消 了 H - 1B 签 证 申 请 必 须 确 立 雇 佣 关 系 的 要 求 这 一 法 律 要 求 仍 然 有 效, 不 同 的 是 移 民 局 重 新 解 释 了 确 立 雇 佣 关 系 的 标 准 按 照 移 民 局 的 新 解 释, 一 个 外 国 人 成 立 公 司 为 自 己 申 请 H - 1B 签 证, 可 提 交 证 据 证 明 公 司 是 一 个 独 立 的 实 体, 有 独 立 的 董 事 会 或 管 理 层, 并 对 公 司 的 发 起 人 和 所 有 人 具 有 雇 佣 或 解 雇 的 权 力 从 另 一 个 角 度 讲, 移 民 局 要 求 证 明 公 司 不 是 其 发 起 人 或 所 有 人 的 傀 儡, 不 是 以 为 其 发 起 人 或 所 有 人 申 请 签 证 为 目 的 而 成 立 显 然, 移 民 局 希 望 外 国 留 学 生 和 外 国 企 业 家 在 美 国 成 立 公 司 的 目 的 是 创 业, 而 非 纯 粹 以 申 请 留 美 身 份 为 目 的 自 移 民 局 实 施 企 业 家 居 民 的 新 政 以 来, 有 很 多 外 国 留 学 生 毕 业 后 通 过 申 请 H - 1B 身 份 留 在 美 国 创 业 尽 管 在 实 施 过 程 中, 移 民 局 执 法 标 准 的 不 明 确 及 不 统 一 造 成 一 些 困 扰, 但 是, 这 一 新 措 施 已 经 初 见 成 效 三 投 资 移 民 签 证 投 资 移 民 ( EB - 5) 已 经 成 为 近 年 申 请 数 量 增 长 最 快 的 投 资 人 及 企 业 家 申 请 类 别 据 移 民 局 统 计, 2003 年, 移 民 局 共 批 准 71 件 投 资 移 民 申 请, 而 2012 年 则 批 准 了 7641 件 申 请 10 年 增 长 了 100 多 倍 而 2012 年 批 准 的 7641 件 申 请 中, 6124 件 申 请 来 自 中 国 大 陆 投 资 移 民 数 量 的 快 速 增 长 既 反 映 了 中 国 企 业 家 阶 层 的 迅 速 崛 起, 也 反 映 了 移 民 局 加 大 吸 引 投 资 人 和 企 业 家 赴 美 投 资 创 业 的 政 策 取 向 美 国 移 民 法 中 的 投 资 移 民 分 为 两 大 类 : 一 类 为 直 接 投 资 ; 另 一 类 为 区 域 中 心 投 资 直 接 投 资 又 分 为 个 人 投 资 与 集 体 投 资 所 谓 个 人 投 资, 即 个 人 独 立 投 资 50 万 美 元 或 100 万 美 元 在 美 国 创 业, 并 直 接 创 造 至 少 10 个 全 职 就 业 机 会 所 谓 集 体 投 资, 即 两 个 或 两 个 以 上 的 投 资 人 每 人 投 资 50 万 美 元 或 127

100 万 美 元, 并 将 所 有 投 资 款 汇 集 起 来, 投 资 到 一 个 项 目, 且 每 笔 投 资 款 直 接 创 造 至 少 10 个 就 业 机 会 无 论 个 人 投 资 还 是 集 体 投 资, 投 资 人 均 必 须 参 与 企 业 的 管 理 决 策 或 政 策 制 定 与 直 接 投 资 不 同, 通 过 区 域 中 心 投 资, 申 请 人 不 用 参 与 企 业 的 管 理 或 决 策, 而 只 需 要 向 区 域 中 心 管 理 的 项 目 投 入 50 万 美 元 或 100 万 美 元 相 较 直 接 投 资, 区 域 中 心 投 资 的 优 势 在 于, 可 以 把 投 资 间 接 创 造 的 就 业 机 会 计 算 进 来 这 样, 就 更 容 易 证 明 每 笔 投 创 造 了 至 少 10 个 就 业 机 会 不 过, 申 请 人 一 旦 将 资 金 投 入 区 域 中 心 的 项 目, 即 对 投 资 失 去 控 制, 而 且 对 项 目 的 管 理 及 运 营 难 以 施 加 影 响 近 几 年 迅 猛 增 长 的 投 资 移 民 数 量 主 要 集 中 在 区 域 中 心 投 资 这 一 类 移 民 局 已 经 几 度 调 整 政 策, 以 吸 引 更 多 的 投 资 人 加 入 申 请 的 行 列 但 是, 近 两 年, 区 域 中 心 投 资 在 风 险 控 制 方 面 存 在 的 问 题 逐 渐 显 露 风 险 主 要 关 乎 两 个 方 面 : 一 是 投 资 风 险 ; 二 是 移 民 风 险 首 先, 在 投 资 方 面, 业 内 防 范 风 险 的 主 要 办 法 之 一 是 分 散 投 资, 即 所 谓 不 将 所 有 鸡 蛋 放 到 同 一 个 篮 子 里 在 区 域 中 心 投 资 移 民 中, 50 万 美 元 或 100 万 美 元 必 须 投 入 一 个 区 域 中 心 的 一 个 项 目, 绝 无 分 散 风 险 的 可 能 那 么, 投 资 失 败 的 机 会 到 底 有 多 大? 由 于 数 据 来 源 和 统 计 方 法 不 同, 各 种 有 关 投 资 成 败 的 数 据 不 完 全 吻 合 比 如, 美 国 风 险 投 资 协 会 估 计 25% ~ 30% 的 创 业 公 司 以 失 败 告 终 对 比 其 他 数 据, 美 国 风 险 投 资 协 会 的 估 计 显 然 过 于 乐 观 哈 佛 大 学 商 学 院 的 高 士 教 授 ( Shikhar Ghosh) 曾 在 2012 年 就 2000 家 创 业 公 司 做 过 统 计, 结 果 发 现 30% ~ 40% 由 风 险 投 资 支 持 的 创 业 公 司 关 门 大 吉, 投 资 血 本 无 归 ; 高 达 95% 的 创 业 公 司 无 法 达 到 业 绩 目 标 高 士 教 授 还 发 现, 没 有 获 得 风 险 投 资 支 持 的 创 业 公 司 失 败 率 更 高 另 据 美 国 劳 工 统 计 局 的 数 据, 只 有 60% 的 创 业 公 司 能 生 存 三 年 ; 只 有 35% 能 生 存 十 年 以 上 这 些 数 据 表 明, 即 使 按 照 最 乐 观 的 估 计, 仍 然 有 1 / 4 ~ 1 / 3 的 创 业 公 司 在 起 步 阶 段 即 以 失 败 告 终, 令 投 资 人 血 本 无 归 即 使 按 美 国 创 业 公 司 的 平 均 数 据, 投 资 移 民 区 域 中 心 的 项 目 在 起 步 阶 段 有 1 / 4 ~ 1 / 3 失 败, 已 经 是 相 当 高 的 风 险 因 为 现 有 的 500 多 个 区 域 中 心 大 部 分 是 这 两 三 年 才 由 移 民 局 批 准, 尚 没 有 其 成 功 率 或 失 败 率 的 数 据 128

美 国 移 民 新 政 : 吸 引 外 国 企 业 家 与 投 资 人 其 次, 关 于 移 民 风 险 与 其 他 职 业 移 民 类 别 不 同, 投 资 移 民 首 次 批 准 的 是 两 年 有 效 的 临 时 绿 卡 两 年 失 效 前, 投 资 人 要 向 移 民 局 申 请 把 临 时 绿 卡 换 成 正 式 绿 卡 移 民 局 要 审 核 区 域 中 心 项 目 的 运 营 情 况 以 及 投 资 所 创 造 的 就 业 情 况, 来 决 定 是 否 批 准 此 处 讲 的 移 民 风 险 主 要 不 在 临 时 绿 卡 这 一 步, 而 在 临 时 绿 卡 转 正 这 一 步 临 时 绿 卡 批 准 后, 大 部 分 投 资 人 携 家 眷 子 女 来 美 国 置 产 定 居 若 所 投 资 的 区 域 中 心 经 营 不 善 或 移 民 局 发 现 投 资 没 有 创 造 足 够 的 就 业 机 会, 临 时 绿 卡 转 正 就 不 会 批 准 此 时, 投 资 人 已 在 美 国 生 活 两 年 以 上, 子 女 已 入 读 当 地 学 校, 返 回 中 国 后 可 能 已 无 法 跟 上 国 内 学 校 的 进 度 这 种 状 况 一 旦 出 现, 无 疑 会 对 投 资 人 的 事 业 家 庭 子 女 教 育 等 造 成 不 良 冲 击 那 么, 大 概 有 多 少 机 会 临 时 绿 卡 转 正 会 被 移 民 局 否 决 呢? 按 照 移 民 局 的 统 计 数 据, 2005 ~ 2012 年, 有 大 约 16% 的 临 时 绿 卡 转 正 申 请 被 否 决 移 民 局 尚 未 公 布 2013 年 的 数 据 值 得 一 提 的 是, 2012 年 之 前 区 域 中 心 的 数 量 远 远 少 于 现 在, 尚 未 形 成 大 量 鱼 龙 混 杂 的 现 象 而 且, 过 去 数 年, 区 域 中 心 投 资 移 民 的 数 量 迅 猛 增 长, 因 有 新 投 资 人 不 断 注 入 资 金, 大 部 分 起 动 较 早 的 区 域 中 心 项 目 资 金 链 状 况 良 好 这 种 现 象 无 疑 有 助 于 申 请 的 批 准 不 过, 投 资 移 民 的 数 量 在 下 面 几 年 是 否 会 继 续 前 几 年 的 倍 增 势 头, 这 是 一 个 未 知 数 根 据 美 国 国 务 院 的 说 法, 投 资 移 民 的 中 国 申 请 人 在 2014 年 极 有 可 能 遇 到 排 期 排 期 一 旦 出 现, 是 否 会 遏 制 投 资 移 民 申 请 的 增 长 速 度, 并 进 而 影 响 某 些 区 域 中 心 项 目 的 资 金 链 及 创 造 就 业 机 会 的 情 况, 诸 如 此 类 的 风 险, 均 尚 未 可 知 除 此 之 外, 投 资 移 民 还 有 潜 在 的 政 策 风 险 移 民 局 放 松 法 律 要 求, 鼓 励 投 资 移 民 是 最 近 几 年 的 政 策 取 向 在 此 之 前, 移 民 局 一 直 打 压 投 资 移 民, 直 至 十 年 前 投 资 移 民 的 数 量 曾 降 至 两 位 数 近 年, 移 民 局 对 投 资 移 民 的 政 策 转 向, 既 与 移 民 局 的 现 任 领 导 层 对 吸 引 外 国 投 资 的 认 识 有 关, 也 与 美 国 的 经 济 状 况 有 关 随 着 领 导 层 的 更 换 国 际 资 本 回 流 美 国 以 及 国 内 失 业 率 不 断 下 降, 移 民 局 有 可 能 会 收 紧 投 资 移 民 政 策 至 少 可 能 不 会 像 前 几 年 这 样 大 加 鼓 励, 因 为 投 资 移 民 所 固 有 的 这 些 风 险, 慎 重 的 投 资 人 会 做 足 调 查 研 究 工 作, 精 心 布 局, 以 便 尽 量 降 低 风 险 但 无 论 投 资 人 如 何 慎 重, 都 无 法 根 除 投 资 移 129

民 所 特 有 的 投 资 移 民 和 政 策 这 三 重 风 险 这 是 由 投 资 移 民 尤 其 是 区 域 中 心 投 资 移 民 的 性 质 和 法 律 设 计 决 定 的 四 精 英 企 业 家 的 移 民 签 证 在 美 国 移 民 法 的 职 业 移 民 系 统 中, 一 个 基 本 的 要 求 是 外 国 劳 工 先 获 得 美 国 雇 主 的 雇 佣, 再 由 美 国 雇 主 为 其 提 出 移 民 申 请 显 然, 这 种 渠 道 并 不 适 用 于 一 些 自 己 创 业 的 企 业 家 按 照 美 国 移 民 法, 外 国 人 不 通 过 雇 主 而 自 己 申 请 移 民 只 有 三 条 途 径 : 除 了 上 面 所 讲 的 投 资 移 民 外, 还 有 特 殊 人 才 以 及 国 家 利 益 豁 免 不 过, 传 统 上 通 过 特 殊 人 才 和 国 家 利 益 豁 免 申 请 美 国 移 民 的 企 业 家 并 不 太 多, 相 关 法 律 和 法 规 也 不 明 确 作 为 新 政 措 施 之 一, 移 民 局 明 确 表 示, 企 业 家 和 创 业 者 可 通 过 国 家 利 益 豁 免 及 特 殊 人 才 自 己 申 请 移 民 职 业 移 民 第 二 类 优 先 中 的 国 家 利 益 豁 免 要 求 申 请 人 的 专 业 能 力 高 于 本 专 业 具 有 同 等 经 验 的 美 国 同 行 这 种 申 请 较 为 适 用 于 初 期 创 业 者 比 如, 一 位 外 国 留 学 生 毕 业 后 创 建 一 家 高 科 技 公 司, 获 得 了 一 些 投 资, 并 开 始 雇 佣 美 国 工 人 公 司 刚 起 步, 却 有 着 不 错 的 前 景 显 然, 这 位 留 学 生 的 成 就 表 明 他 在 创 业 方 面 的 能 力 远 高 于 具 有 同 等 经 验 的 美 国 同 行, 美 国 政 府 给 予 这 位 留 学 生 永 久 居 留 权 自 然 符 合 美 国 的 国 家 利 益 同 样, 在 本 国 已 经 成 功 创 业 的 外 国 企 业 家, 也 可 以 通 过 申 请 国 家 利 益 豁 免 移 民 赴 美 国 创 业 移 民 局 在 明 确 此 项 举 措 后, 已 经 有 相 当 数 量 的 留 学 生 创 业 者 及 外 国 企 业 家 通 过 国 家 利 益 豁 免 申 请 永 久 居 留 权, 并 在 美 国 创 建 公 司 职 业 移 民 第 一 类 优 先 中 的 特 殊 人 才 类 别 要 求 远 远 高 于 国 家 利 益 豁 免 如 果 说 国 家 利 益 豁 免 适 用 小 有 成 就 的 创 业 者, 那 么 特 殊 人 才 类 别 则 适 用 于 企 业 界 的 精 英 从 世 界 范 围 内 吸 纳 尖 端 人 才, 包 括 精 英 企 业 家, 是 美 国 国 家 人 才 战 略 的 核 心 美 国 移 民 法 中 职 业 移 民 第 一 类 优 先 的 设 置 即 服 务 于 这 一 人 才 战 略 据 统 计, 自 1901 年 起 至 今, 每 4 名 获 得 诺 贝 尔 奖 的 美 国 科 学 家 中 就 有 1 名 是 外 国 移 民, 其 中 包 括 在 中 国 家 喻 户 晓 的 华 裔 美 国 科 学 家 李 政 道 杨 振 宁 李 远 哲 高 锟 等 因 为 外 国 移 民 中 的 顶 尖 人 才 对 国 家 做 出 的 巨 大 贡 献, 130

美 国 移 民 新 政 : 吸 引 外 国 企 业 家 与 投 资 人 美 国 移 民 法 对 这 类 人 才 大 加 鼓 励, 不 但 简 化 程 序, 而 且 分 配 充 足 的 名 额 美 国 每 年 通 过 这 一 类 别 吸 纳 大 量 国 外 顶 级 科 学 家 企 业 家 艺 术 家 运 动 员 等 在 本 专 业 领 域 取 得 突 出 贡 献 的 人 才 1 据 美 国 国 土 安 全 部 2012 年 移 民 数 据 年 度 报 告 的 统 计, 2003 ~ 2012 年, 共 有 近 36 万 外 国 人 通 过 包 括 特 殊 人 才 在 内 的 第 一 类 优 先 移 民 美 国, 平 均 每 年 约 3 6 万 人 尽 管 这 个 数 字 包 括 移 民 申 请 人 的 配 偶 和 子 女, 考 虑 到 主 申 请 人 大 多 为 世 界 各 国 的 顶 尖 人 才, 其 数 量 之 大, 仍 然 令 人 惊 叹 在 这 些 人 才 中 即 包 括 大 量 来 自 世 界 各 地 的 企 业 界 精 英, 尤 其 是 来 自 中 国 的 企 业 家 企 业 家 通 过 特 殊 人 才 申 请 移 民 必 须 满 足 法 律 列 举 的 10 条 中 的 3 条 : 1 获 得 过 全 国 性 或 国 际 性 奖 项 ; 2 被 选 为 高 标 准 专 业 协 会 的 会 员 ; 3 在 专 业 领 域 有 重 大 创 见 ; 4 申 请 人 得 到 过 专 业 媒 体 的 报 导 ; 5 评 判 过 同 行 的 工 作 ; 6 发 表 过 专 业 论 文 ; 7 展 出 过 自 己 的 作 品 ; 8 在 重 要 机 构 或 项 目 中 发 挥 关 键 作 用 ; 9 收 入 远 高 于 同 行 ; 10 其 他 能 够 证 明 自 己 已 经 达 到 本 领 域 顶 尖 水 平 的 证 据 2 根 据 法 律 要 求, 企 业 家 必 须 至 少 提 供 以 上 10 条 中 的 3 条 证 据, 来 证 明 自 己 属 于 企 业 家 中 的 精 英 在 实 际 操 作 层 面, 企 业 家 最 常 运 用 的 条 件 包 括 专 业 媒 体 报 导 在 实 体 中 担 当 关 键 或 领 导 角 色 超 高 收 入 等 移 民 局 在 审 理 企 业 家 的 特 殊 人 才 申 请 时, 除 了 要 看 申 请 人 是 否 满 足 了 至 少 3 项 条 件 外, 更 重 视 在 每 一 项 条 件 下 面 所 提 供 的 证 据 的 强 弱 移 民 局 新 政 的 主 要 目 标 是 吸 引 外 国 企 业 家 和 投 资 人 在 美 国 投 资 创 业 与 投 资 移 民 相 比, 国 家 利 益 豁 免 与 特 殊 人 才 类 别 的 最 大 优 势 在 风 险 控 制 方 面 首 先, 这 个 过 程 不 涉 及 大 笔 资 金, 不 存 在 投 资 风 险 其 次, 国 家 利 益 豁 免 与 特 殊 人 才 申 请 一 旦 批 准, 即 为 正 式 绿 卡, 不 存 在 投 资 移 民 那 种 两 年 后 临 时 绿 卡 不 能 转 正 的 风 险 从 法 律 设 计 的 角 度 讲, 国 家 利 益 豁 免 与 特 殊 人 才 批 准 与 否 取 决 于 企 业 家 过 去 的 成 功 经 历 和 已 经 取 得 的 成 就, 而 不 像 投 资 移 民 那 样 取 1 2 刘 宗 坤 : 移 民 政 策 与 国 家 利 益 : 美 国 职 业 移 民 中 的 国 家 利 益 豁 免 条 款, 论 坛 : 出 境 入 境 管 理 法 中 国 和 世 界 论 文 集, 2012 年 11 月 18 日 刘 宗 坤 : 移 民 政 策 与 国 家 利 益 : 美 国 职 业 移 民 中 的 国 家 利 益 豁 免 条 款, 论 坛 : 出 境 入 境 管 理 法 中 国 和 世 界 论 文 集, 2012 年 11 月 18 日 第 四 届 移 民 法 第 四 届 移 民 法 131

决 于 一 笔 投 资 是 否 将 来 能 创 造 足 够 的 就 业 并 达 到 移 民 局 不 断 调 整 的 审 理 标 准 即 使 对 最 优 秀 的 企 业 家 来 说, 某 一 笔 投 资 将 来 成 功 也 有 相 当 大 的 不 确 定 性 国 家 利 益 豁 免 与 特 殊 人 才 移 民 因 为 依 据 的 是 企 业 家 已 有 的 成 功 创 业 史, 从 而 消 除 了 投 资 移 民 中 依 赖 未 来 投 资 成 功 的 不 确 定 因 素 五 趋 势 : 国 际 人 才 与 资 金 自 由 流 动 经 济 全 球 化 必 然 导 致 国 际 人 才 与 资 金 的 自 由 流 动 趋 势 问 题 在 于, 许 多 法 律, 包 括 美 国 的 移 民 法, 难 以 为 大 量 外 国 企 业 家 和 投 资 人 赴 美 创 业 提 供 一 条 通 畅 无 碍 的 途 径 尽 管 美 国 每 年 吸 收 大 量 移 民, 但 移 民 结 构 失 衡 现 象 突 出 过 去 十 年 间, 每 年 大 约 有 100 万 外 国 人 获 得 美 国 永 久 居 留 权, 其 中, 2 / 3 是 通 过 家 庭 关 系, 只 有 14% 是 美 国 经 济 发 展 所 亟 须 的 职 业 移 民, 而 这 14% 中 只 有 很 少 比 例 的 企 业 家 与 投 资 人 移 民, 这 无 疑 影 响 到 美 国 在 世 界 经 济 中 的 竞 争 力 在 综 合 移 民 改 革 近 期 无 望 的 情 况 下, 移 民 局 只 能 在 自 己 的 职 权 范 围 内 对 现 有 法 规 和 政 策 做 一 些 修 补 工 作, 以 期 让 过 时 的 移 民 法 尽 量 配 合 美 国 经 济 中 外 国 人 才 与 资 金 自 由 流 动 的 需 要 虽 然 移 民 局 新 政 并 不 能 完 全 改 变 美 国 移 民 法 与 现 实 脱 节 的 状 况, 但 是, 其 对 国 际 人 才 与 资 金 自 由 流 动 的 促 进 作 用 却 不 可 忽 视 值 得 注 意 的 是, 移 民 局 新 政 的 实 施 与 美 国 吸 引 外 资 的 上 升 趋 势 在 时 间 上 相 吻 合 据 2013 年 外 国 直 接 投 资 信 心 指 数, 美 国 超 越 中 国 成 为 世 界 上 最 具 投 资 吸 引 力 的 国 家 自 2001 年 以 来, 这 是 首 次 同 样 值 得 注 意 的 是, 美 国 移 民 局 新 政 的 实 施 与 中 国 企 业 家 对 美 国 投 资 的 迅 猛 增 长 在 时 间 上 相 吻 合 2013 年 度, 中 国 企 业 家 在 美 国 的 直 接 投 资 高 达 140 亿 美 元, 比 2012 年 的 70 亿 美 元 增 长 了 1 倍, 比 2009 年 的 20 亿 美 元 增 长 了 6 倍 显 然, 美 国 移 民 法 规 的 改 进 与 投 资 增 长 可 谓 相 互 促 进 互 为 因 果 当 今 世 界, 国 家 间 的 竞 争 关 键 在 于 人 才 与 资 金 的 竞 争 国 际 人 才 与 资 金 的 自 由 流 动 趋 势 为 每 个 国 家 提 供 了 机 会 是 否 能 抓 住 机 会, 则 取 决 于 一 个 国 家 是 否 能 顺 应 大 势, 适 时 修 改 旧 法, 订 立 新 法, 为 人 才 和 资 金 自 由 流 动 提 供 一 条 顺 畅 的 渠 道 132