基 于 电 子 政 务 的 信 息 公 开 服 务 王 芳 王 小 丽 政 府 信 息 公 开 是 提 高 效 率 规 范 行 政 行 为 保 障 公 民 权 利 强 化 民 主 政 治 的 重 要 途 径 以 数 字 化 与 网 络 化 为 基 础 的 电 子 政 务 为 政 府 信 息 公 开 提 供 了 重 要 的 技 术 支 持 同 时, 政 府 信 息 公 开 是 电 子 政 务 的 重 要 功 能, 对 电 子 政 务 的 发 展 有 着 重 要 的 需 求 拉 动 作 用, 是 电 子 政 务 发 展 的 重 要 动 力 1 政 府 信 息 公 开 概 述 1.1 政 府 信 息 公 开 的 内 涵 关 于 政 府 信 息, 许 多 国 家 和 地 区 信 息 公 开 法 律 条 例 中 都 有 相 关 的 界 定 我 国 广 州 市 政 府 信 息 公 开 规 定 中 所 称 的 政 府 信 息, 是 指 各 级 人 民 政 府 及 其 职 能 部 门 以 及 依 法 行 使 行 政 职 权 的 组 织 在 其 管 理 或 提 供 公 共 服 务 过 程 中 制 作 获 得 或 拥 有 的 信 息 我 国 北 京 市 政 府 信 息 公 开 管 理 办 法 ( 征 求 意 见 稿 ) 所 称 的 政 府 信 息 是 指 政 府 机 关 合 法 产 生 采 集 和 整 合 的 与 经 济 社 会 管 理 公 共 服 务 和 内 部 行 政 相 关 的 内 容 在 学 术 界, 法 学 界 行 政 管 理 学 界 及 信 息 管 理 学 界 也 有 一 些 不 同 的 表 述, 但 看 法 基 本 上 是 一 致 的 陈 云 等 学 者 认 为, 政 府 信 息 是 政 府 部 门 为 履 行 职 责 而 产 生 获 取 利 用 传 播 保 存 和 负 责 处 理 的 信 息 政 府 信 息 有 广 义 与 狭 义 之 分, 广 义 地 讲, 政 府 信 息 包 括 政 府 司 法 党 务 及 一 些 事 业 单 位 所 拥 有 的 信 息 ; 狭 义 地 讲, 政 府 信 息 专 门 指 政 府 机 构 所 持 有 的 信 息 我 们 认 为, 政 府 信 息 是 指 各 级 政 府 机 构 在 管 理 决 策 以 及 服 务 过 程 中 所 获 取 拥 有 产 生 存 储 管 理 和 使 用 的 文 件 记 录 档 案 会 议 资 料 及 相 关 的 组 织 人 事 行 政 服 务 程 序 等 信 息, 这 些 信 息 既 包 括 与 政 府 自 身 行 政 管 理 服 务 相 关 的 信 息, 也 包 括 政 府 获 取 的 企 业 个 人 及 其 他 社 会 组 织 的 相 关 信 息 关 于 政 府 信 息 公 开, 在 国 外 文 献 的 表 述 中 主 要 有 government information sharing open government government sharing freedom of information 等, 文 献 中 很 少 把 政 府 信 息 公 开 与 共 享 做 区 分 根 据 在 中 国 期 刊 网 的 检 索, 国 内 研 究 政 府 信 息 公 开 的 文 献 较 多, 而 研 究 政 府 信 息 共 享 的 文 献 较 少 可 以 认 为, 政 府 信 息 公 开 与 共 享 的 侧 重 点 略 有 不 同, 政 府 信 息 公 开 主 要 是 针 对 企 业 与 法 人 的 信 息 公 开, 而 政 府 信 息 共 享 则 主 要 指 政 府 之 间 以 及 政 府 部 门 机 构 之 间 的 信 息 共 享 从 广 义 上 看, 公 开 是 共 享 的 一 种 特 殊 形 式 姚 国 章 教 授 等 认 为, 政 府 信 息 公 开 是 指 各 级 政 府 及 其 工 作 部 门 派 出 机 构 以 及 其 他 依 法 行 使 行 政 权 的 组 织, 按 照 规 定 的 标 准 程 序 和 时 限, 将 本 机 关 本 单 位 办 理 政 务 和 社 会 事 务 活 动 事 项, 利 用 信 息 载 体 予 以 公 开, 允 许 用 户 通 过 查 询 阅 览 复 制 下 载 摘 录 收 听 观 看 等 形 式, 依 法 利 用 其 所 控 制 的 信 息, 并 接 受 公 民 法 人 和 其 他 组 织 参 与 民 主 管 理 和 监 督 的 这 样 一 种 制 度 我 们 认 为, 政 府 信 息 公 开 除 了 政 务 及 行 政 信 息 之 外, 还 应 包 括 一 些 保 密 法 规 所 豁 免 的 相 关 信 息 资 源, 如 不 侵 犯 企 业 商 业 秘 密 及 个 人 隐 私 的 数 据 及 记 录 等 因 此, 政 府 信 息 公 开 是 指 各 级 政 府 部 门 及 相 关 机 构, 依 据 相 关 的 法 律 与 条 例, 将 其 政 务 与 行 政 信 息 以
及 所 拥 有 的 相 关 信 息 资 源, 通 过 一 定 的 信 息 渠 道 公 开 发 布, 或 者 根 据 信 息 的 不 同 使 甩 范 围, 应 企 业 或 公 民 的 申 请 向 其 提 供 使 用 的 制 度 可 以 看 出, 政 府 信 息 公 开 首 先 是 一 个 有 法 律 依 据 的 制 度, 是 依 法 保 障 公 民 的 知 情 权 监 督 权 及 参 与 国 家 事 务 等 权 利 的 有 效 途 径 因 此, 政 府 信 息 公 开 立 法 就 成 为 政 府 信 息 公 开 的 首 要 条 件 其 次, 需 要 一 定 的 信 息 传 播 途 径, 比 如 通 过 电 视 广 播 网 络 等 对 政 府 信 息 进 行 公 开 第 三, 信 息 公 开 是 政 府 部 门 的 重 要 职 责 和 义 务 目 前, 免 费 公 开 已 经 成 为 世 界 大 多 数 国 家 政 府 信 息 公 开 的 基 本 原 则 1.2 国 内 外 政 府 信 息 公 开 概 况 政 府 信 息 公 开 制 度 是 当 今 各 国 普 遍 推 行 的 一 项 制 度 到 2002 年, 世 界 上 已 经 有 近 50 个 国 家 建 立 了 政 府 信 息 公 开 法 律 制 度 1.2.1 国 外 政 府 信 息 公 开 情 况 1766 年, 瑞 典 制 定 了 出 版 自 由 法, 规 定 了 报 刊 为 了 出 版 可 以 阅 览 转 载 公 文 书 的 权 利 闷 这 是 世 界 上 最 早 出 现 的 与 信 息 自 由 相 关 的 法 律,1949 年, 瑞 典 国 会 通 过 了 现 行 的 出 版 自 由 法 后 来 又 于 1991 年 制 定 了 表 达 自 由 法 这 两 部 法 律 被 认 为 是 瑞 典 宪 法 不 可 分 割 的 组 成 部 分 从 1997 年 起, 瑞 典 政 府 开 始 有 目 标 地 推 进 电 子 政 务, 并 且 努 力 缩 小 数 字 鸿 沟 美 国 是 世 界 上 对 政 府 信 息 公 开 制 度 的 发 展 影 响 最 为 深 远 的 国 家 早 在 1909 年, 美 国 佛 罗 里 达 州 颁 布 了 名 为 政 府 记 录 法 的 法 律 1967 年, 美 国 总 统 签 署 了 信 息 自 由 法,1974 年 美 国 参 众 两 院 通 过 了 隐 私 权 法, 对 信 息 自 由 法 中 关 于 政 府 所 持 有 的 公 民 隐 私 信 息 的 保 护 做 了 规 定 1976 年 通 过 了 阳 光 下 的 政 府 法, 该 法 案 允 许 公 众 参 与 行 政 机 关 的 会 议 1996 年, 美 国 政 府 对 信 息 自 由 法 进 行 了 修 订, 称 之 为 电 子 信 息 公 开 法, 该 法 规 定 从 1996 年 11 月 以 后, 各 部 门 的 信 息 ( 部 分 除 外 ) 都 须 在 一 年 内 通 过 互 联 网 等 电 子 媒 体 向 国 民 公 开 另 外, 美 国 的 政 府 上 网 工 程 完 成 出 色 2000 年 9 月, 美 国 大 型 综 合 门 户 网 站 第 一 政 府 网 站 (www.firstgov.gov) 开 通, 面 向 市 民 面 向 企 业 和 面 向 政 府, 开 展 全 方 位 服 务 到 2003 年 年 初, 美 国 政 府 网 页 数 已 多 达 3500 万 页 英 国 于 1994 年 开 始 政 府 信 息 服 务 的 实 验 计 划,1996 年 公 布 直 通 政 府 计 划, 并 在 绿 皮 书 中 提 出 以 电 子 方 式 传 送 政 府 服 务 给 社 会 公 众 据 英 国 国 家 统 计 局 的 报 告, 到 2001 年 1 月, 已 有 40% 的 政 府 服 务 可 以 通 过 互 联 网 提 供 给 公 众 在 成 人 网 民 中,18% 的 人 使 用 政 府 机 构 网 站 获 取 服 务 或 官 方 文 件 等 信 息 政 府 机 构 网 站 总 数 达 1000 多 个, 每 星 期 的 访 问 请 求 超 过 24 万 在 立 法 方 面,1999 年 英 国 公 布 信 息 自 由 法 草 案,2005 年 1 月 正 式 生 效 按 照 这 一 法 律 规 定, 任 何 人, 不 管 是 否 拥 有 英 国 国 籍, 也 不 管 是 否 居 住 在 英 国, 都 有 权 利 了 解 包 括 中 央 和 地 方 各 级 政 府 部 门 警 察 国 家 医 疗 保 健 系 统 和 教 育 机 构 在 内 的 约 10 万 个 英 国 公 立 机 构 的 信 息 公 众 须 书 面 ( 包 括 以 电 子 邮 件 信 件 或 传 真 形 式 ) 提 出 咨 询, 写 清 咨 询 内 容 和 姓 名 地 址, 但 毋 须 说 明 理 由 除 特 殊 情 况 外, 被 咨 询 机 构 必 须 在 20 个 工 作 日 之 内 予 以 答 复 韩 国 于 1996 年 12 月 颁 布 了 公 共 机 构 信 息 公 开 法, 是 亚 洲 国 家 中 第 一 个 制 定 信 息 公 开 法 的 国 家 该 法 规 定 全 体 国 民 有 权 请 求 公 开 信 息, 外 国 人 的 信 息 公 开 请 求 由 总 统 特 定 日 本 于 1991 年 12 月 发 表 行 政 信 息 公 开 标 准,1998 年 3 月 通 过 信 息 公 开 法 案 2001 年 4 月 1 日, 日 本 信 息 公 开 法 ( 正 式 名 称 为 关 于 公 开 行 政 机 关 所 保 有 的 信 息 之 法 律 ) 正 式 开 始 实 施 1.2.2 我 国 政 府 信 息 公 开 的 情 况 由 于 历 史 原 因, 我 国 政 府 信 息 公 开 制 度 建
设 相 对 较 晚 1999 年 开 始 启 动 的 政 府 上 网 工 程 以 及 随 后 电 子 政 务 的 快 速 发 展, 对 我 国 政 府 信 息 公 开 起 到 巨 大 的 促 进 作 用 到 2005 年 7 月, 我 国 以 gov.cn 命 名 的 政 府 门 户 网 站 发 展 迅 速, 数 量 已 超 过 1 万 个 93% 以 上 的 部 委 拥 有 部 门 网 站,73% 以 上 的 地 方 政 府 ( 省 地 县 ) 拥 有 门 户 网 站,2004 年, 政 府 门 户 网 站 总 体 数 量 年 度 增 长 47% 在 信 息 公 开 立 法 方 面, 我 国 至 今 尚 未 正 式 颁 布 国 家 性 法 律, 但 是 在 一 些 相 关 的 法 规 中 已 经 涉 及 了 部 分 政 府 信 息 的 公 开 与 保 密 界 限, 比 如 档 案 法 保 密 法 与 统 计 法 等 信 息 公 开 的 另 一 面 则 是 信 息 保 密, 二 者 具 有 密 切 的 关 系 1983 年 12 月 通 过 的 中 华 人 民 共 和 国 统 计 法 涉 及 到 了 国 家 所 保 有 的 关 于 个 人 与 企 业 秘 密 信 息 的 公 开 限 制, 该 法 规 定 : 国 家 统 计 局 和 省 自 治 区 直 辖 市 的 人 民 政 府 统 计 机 构 依 照 国 家 规 定, 定 期 公 布 统 计 资 料 国 家 统 计 数 据 以 国 家 统 计 局 公 布 的 数 据 为 准 ( 第 十 四 条 ) ; 属 于 国 家 秘 密 的 统 计 资 料, 必 须 保 密 属 于 私 人 家 庭 的 单 项 调 查 资 料, 非 经 本 人 同 意, 不 得 泄 露 统 计 机 构 统 计 人 员 对 在 统 计 调 查 中 知 悉 的 统 计 调 查 对 象 的 商 业 秘 密, 负 有 保 密 义 务 ( 第 十 五 条 ) 1987 年 9 月 通 过 的 中 华 人 民 共 和 国 档 案 法 涉 及 到 了 国 家 档 案 向 社 会 开 放 的 年 限 及 保 密 档 案 的 解 密 条 件, 该 法 规 定 : 国 家 档 案 馆 保 管 的 档 案, 一 般 应 当 自 形 成 之 日 起 满 30 年 向 社 会 开 放 保 密 档 案 的 管 理 和 利 用, 密 级 的 变 更 和 解 密, 必 须 按 照 国 家 有 关 保 密 的 法 律 和 行 政 法 规 的 规 定 办 理 我 国 于 1989 年 5 月 开 始 实 行 中 华 人 民 共 和 国 保 守 国 家 秘 密 法 该 法 规 定 了 国 家 秘 密 的 范 围 和 密 级, 并 规 定 国 家 秘 密 事 项 的 保 密 期 限 届 满 的, 自 行 解 密 : 保 密 期 限 需 要 延 长 的, 由 原 确 定 密 级 和 保 密 期 限 的 机 关 单 位 或 者 其 上 级 机 关 决 定 国 家 秘 密 事 项 在 保 密 期 限 内 不 需 要 继 续 保 密 的, 原 确 定 密 级 和 保 密 期 限 的 机 关 单 位 或 者 其 上 级 机 关 应 当 及 时 解 密 ( 第 十 六 条 ) ; 不 属 于 国 家 秘 密 的, 不 应 标 为 国 家 秘 密 文 件 资 料 ( 第 十 二 条 ) 到 目 前 为 止, 我 国 的 地 方 性 政 府 信 息 公 开 法 规 建 设 取 得 了 很 大 的 进 展 2003 年 1 月 1 日 广 州 市 政 府 信 息 公 开 规 定 正 式 实 施, 这 是 我 国 出 台 的 第 一 部 地 方 性 政 府 信 息 公 开 条 例 受 2003 年 SARS 影 响, 我 国 政 府 信 息 公 开 进 程 空 前 加 快 2004 年 2 月, 北 京 市 信 息 化 工 作 办 公 室 在 首 都 之 窗 推 出 了 北 京 市 政 府 信 息 公 开 管 理 办 法 ( 征 求 意 见 稿 ), 公 开 征 求 社 会 各 界 意 见 2004 年 4 月 涮,, 市 政 府 信 息 网 上 公 开 办 法 正 式 实 施 2004 年 5 月 1 日, 上 海 市 政 府 信 息 公 开 规 定 成 都 市 政 府 信 息 公 开 规 定 正 式 实 施 2004 年 7 月 1 日, 重 庆 市 政 务 信 息 公 开 暂 行 办 法 正 式 实 施 2004 年 10 月 1 日 起, 杭 州 市 政 府 信 息 公 开 规 定 正 式 实 施 2005 年, 我 国 政 府 信 息 公 开 立 法 进 程 进 一 步 加 快 2005 年,3 月 24 日, 中 共 中 央 办 公 厅 国 务 院 办 公 厅 关 于 进 一 步 推 行 政 务 公 开 的 意 见 正 式 发 布 2005 年 7 月, 浙 江 下 发 了 关 于 进 一 步 推 行 政 务 公 开 的 实 施 意 见 2005 年 10 月, 中 央 政 府 门 户 网 站 开 始 试 运 行 2005 年 11 月, 苏 州 市 出 台 了 政 府 信 息 公 开 规 定 2006 年 1 月 10 日, 陕 西 省 政 府 信 息 公 开 规 定 正 式 施 行 2006 年 2 月 1 日, 辽 宁 省 政 府 信 息 公 开 规 定 开 始 施 行 1.3 政 府 信 息 公 开 的 方 式 1.3.1 主 动 公 开 主 动 公 开 是 指 政 府 机 关 通 过 某 种 方 式 主 动 地 公 开 政 府 信 息 而 不 需 要 申 请 它 的 特 点 是 : 以 不 特 定 的 多 数 人 即 社 会 公 众 为 公 开 对 象 ; 内 容 具 有 相 对 稳 定 性 一 般 包 括 事 权 财 权 人 事 权 及 行 政 行 为 等 方 面 的 信 息
以 广 州 市 政 府 信 息 公 开 的 规 定 为 例, 政 府 主 动 公 开 的 信 息 内 容 包 括 : 社 会 经 济 发 展 战 略 重 大 决 策 规 章 与 规 范 性 文 件 政 府 的 机 构 设 置 政 府 行 政 审 批 项 目 重 大 突 发 事 件 的 处 理 情 况 ; 财 政 预 算 报 告 及 其 执 行 情 况, 重 要 专 项 经 费 的 分 配 使 用 情 况, 重 要 物 资 和 项 目 的 招 标 采 购 情 况, 政 府 投 资 建 设 的 社 会 公 益 事 业 情 况 ; 政 府 领 导 成 员 的 履 历 分 工 和 调 整 变 化 情 况, 公 务 员 录 用 相 关 情 况 ; 行 政 行 为 的 依 据 程 序 等 相 关 情 况 实 行 内 部 公 开 的 信 息 内 容 包 括 : 本 机 构 领 导 成 员 廉 洁 自 律 内 部 财 务 收 支 内 部 审 计 结 果 等 情 况 属 于 主 动 告 知 的 政 府 信 息 包 括 : 对 相 关 人 作 出 行 政 处 理 决 定 的 部 门 程 序 依 据 和 理 由 结 果 救 济 途 径 和 时 限 等 1.3.2 申 请 公 开 申 请 公 开 是 指 只 涉 及 部 分 人 和 事 不 必 要 社 会 公 众 广 泛 知 晓 或 参 与 的 事 项, 公 民 法 人 和 其 他 社 会 组 织 根 据 自 身 需 要 通 过 电 子 邮 件 电 话 函 件 传 真 电 报 等 形 式 向 有 关 行 政 机 关 提 交 信 息 获 取 申 请, 政 府 根 据 有 关 法 律 法 规 规 定, 按 程 序 向 申 请 人 公 开 一 般 来 讲, 政 府 机 关 应 当 以 该 申 请 要 求 的 形 式 提 供 信 息, 因 各 种 原 因 无 法 满 足 的, 应 给 予 说 明, 并 选 择 以 符 合 该 政 府 信 息 特 点 的 形 式 提 供 申 请 公 开 是 政 府 信 息 公 开 的 一 种 重 要 形 式, 也 是 保 障 公 民 法 人 和 社 会 团 体 知 情 权 参 与 权 和 监 督 权 的 重 要 内 容 相 对 于 主 动 公 开, 申 请 公 开 具 有 更 强 的 针 对 性 和 实 际 效 果 2 电 子 政 务 信 息 公 开 的 优 势 政 府 信 息 公 开 的 基 本 精 神 可 以 总 结 为 政 府 信 息 面 前 人 人 平 等 从 历 史 上 看, 政 府 信 息 公 开 有 多 种 方 式, 如 大 众 传 媒 政 府 出 版 物 听 证 会 新 闻 发 布 会 等 目 前 我 国 网 络 的 普 及 率 还 不 够 高, 上 网 人 口 主 要 集 中 在 城 市 和 文 化 水 平 相 对 较 高 的 人 群 中 多 种 信 息 公 开 方 式 的 配 合 使 用, 将 充 分 体 现 出 我 国 建 设 和 谐 社 会 的 思 想 宗 旨 但 是, 从 长 远 来 看, 电 子 政 务 对 于 政 府 信 息 公 开 有 着 不 可 比 拟 的 优 势, 主 要 体 现 在 以 下 几 个 方 面 : 2.1 节 约 成 本 对 于 政 府 而 言, 电 子 政 务 系 统 的 建 设 需 要 较 大 的 投 入, 但 一 旦 硬 软 件 建 设 完 成 之 后, 信 息 经 济 的 高 固 定 成 本 与 低 复 制 成 本 的 特 点 就 体 现 了 出 来, 通 过 其 所 传 递 的 信 息 公 开 服 务 越 多, 其 利 用 率 越 高, 而 其 相 对 成 本 也 越 低 相 对 于 传 统 信 息 公 开 方 式, 电 子 政 务 信 息 公 开 服 务 可 减 少 交 通 人 力 邮 电 复 印 纸 张 等 费 用, 据 美 国 环 保 局 计 算, 如 果 将 一 些 环 保 资 料 送 上 网 络, 不 必 像 以 前 那 样, 通 过 邮 局 发 送, 一 年 可 节 约 大 约 500 万 美 元 政 府 还 可 通 过 减 少 人 手 来 节 约 开 支 美 国 亚 利 桑 那 州 政 府 将 车 辆 监 理 系 统 送 上 网 络, 每 年 可 节 约 125 万 美 元 对 于 公 众 而 言, 电 子 政 务 网 络 使 用 的 公 平 性 可 以 减 少 公 众 获 取 政 府 信 息 的 社 会 成 本, 充 分 实 现 其 知 情 权 对 于 企 业 而 言, 电 子 政 务 的 信 息 公 开 服 务 将 大 大 削 减 公 司 的 时 间 资 金 与 人 力 成 本 2.2 内 容 全 面 政 府 信 息 纷 繁 复 杂, 种 类 繁 多 传 统 的 信 息 公 开 方 式 受 到 成 本 的 限 制, 不 可 能 将 政 府 拥 有 的 所 有 信 息 向 公 众 公 开, 只 能 择 其 要 者 公 布, 如 各 种 政 策 法 律 法 规 方 针 等 而 政 府 网 站 却 具 有 超 强 的 信 息 沉 淀 和 积 累 功 能, 不 受 篇 幅 限 制, 可 以 同 时 向 公 众 公 开 大 量 过 期 与 当 期 信 息 2.3 获 取 便 利 任 何 一 种 传 统 的 政 府 信 息 公 开 方 式, 都 有 可 能 受 到 时 间 或 地 域 的 限 制, 这 使
得 电 子 政 务 具 有 极 大 的 优 势 和 潜 力 首 先, 对 公 民 与 企 业 来 说, 可 以 不 受 地 域 与 时 间 的 限 制, 只 要 是 互 联 网 所 在 的 地 方, 就 可 以 随 时 获 取 政 府 信 息 其 次, 政 府 网 站 无 可 比 拟 的 检 索 功 能 可 以 帮 助 用 户 快 速 找 到 所 需 信 息 第 三, 电 子 政 务 便 捷 的 复 制 下 载 存 储 与 信 息 传 递 功 能 也 是 传 统 公 开 方 式 所 无 法 与 之 相 比 的 2.4 互 动 性 强 传 统 的 政 府 信 息 公 开 方 式 主 要 是 以 大 众 传 播 为 基 础 的 单 向 信 息 传 递 模 式, 如 : 政 府 公 报 电 视 广 播 报 刊 新 闻 发 布 会, 等 等 公 众 对 政 府 公 开 的 信 息 基 本 上 处 于 被 动 接 受 的 地 位, 如 果 他 们 对 其 有 意 见 或 建 议, 反 馈 渠 道 则 非 常 狭 窄 在 电 子 政 务 环 境 下, 公 众 与 政 府 之 间 的 互 动 交 流 大 大 加 强 他 们 既 是 政 府 信 息 的 接 受 者, 也 是 信 息 的 反 馈 者 发 送 者 和 意 见 的 提 供 者 在 电 子 政 务 环 境 下, 公 众 可 以 实 现 如 下 权 利 : 其 一, 主 动 选 择 权 他 们 能 够 根 据 自 己 的 需 要 主 动 对 信 息 进 行 甄 别 拒 绝 选 择, 而 不 再 只 是 被 动 地 接 受 ; 其 二, 发 表 意 见 权 公 众 可 以 通 过 网 络 针 对 某 些 政 府 行 为 或 决 策 直 截 了 当 地 提 出 建 议 意 见 和 批 评 ; 其 三, 及 时 参 与 权 通 过 网 络, 公 众 可 以 不 受 时 间 和 空 间 的 限 制, 直 接 参 与 在 线 投 票, 如 选 举 投 票 以 及 对 某 些 政 策 进 行 评 价 等, 从 而 实 现 政 府 信 息 公 开 的 民 主 目 标 3 电 子 政 务 信 息 公 开 的 模 式 从 本 质 上 来 讲, 电 子 政 务 的 基 本 功 能 就 是 政 府 信 息 的 公 开 与 共 享 内 网 与 外 网 只 是 代 表 了 信 息 公 开 与 共 享 的 不 同 范 围 从 各 国 政 府 信 息 公 开 立 法 的 情 况 来 看, 信 息 公 开 主 要 指 的 是 政 府 信 息 对 公 众 与 企 业 的 公 开, 尽 管 也 有 谈 及 内 部 公 开, 如 广 州 市, 但 总 体 来 讲, 内 部 公 开 信 息 所 占 的 比 重 较 少 因 此, 可 以 说 电 子 政 务 的 信 息 公 开 主 要 是 由 外 网 的 政 府 门 户 网 站 来 承 担 的 根 据 我 们 对 大 量 国 内 外 政 府 门 户 网 站 的 调 查, 目 前 电 子 政 务 信 息 公 开 的 模 式 主 要 有 以 下 几 种 : 3.1 专 栏 式 所 谓 专 栏 式, 是 指 在 政 府 网 站 上 专 门 设 置 政 务 公 开 或 信 息 公 开 栏 目 我 们 认 为, 信 息 公 开 是 一 个 更 为 广 义 的 概 念, 它 既 包 括 了 政 务 信 息 公 开, 也 包 括 了 其 他 类 型 的 政 府 信 息 公 开 根 据 我 们 的 调 查, 目 前 这 种 方 式 主 要 见 于 中 国 比 较 大 型 的 政 府 网 站, 如 中 央 门 户 网 站 和 上 海 北 京 广 州 大 连 武 汉 等 政 府 门 户 网 站 在 政 府 信 息 公 开 专 栏 里 一 般 设 有 政 府 主 动 公 开 的 信 息 目 录 以 及 申 请 公 开 的 范 围 与 程 序 等, 体 现 出 我 国 电 子 政 务 信 息 公 开 的 进 程 正 在 不 断 深 化 国 外 如 美 国 英 国 韩 国 等 政 府 网 站 上 很 少 见 到 专 门 的 政 府 信 息 公 开 栏 目, 而 主 要 以 与 公 众 的 互 动 交 流 与 服 务 提 供 栏 目 为 主 3.2 新 闻 报 道 式 政 府 信 息 公 开 是 一 个 动 态 的 过 程, 而 新 闻 是 最 能 体 现 信 息 时 效 价 值 的 公 开 方 式 因 此, 在 政 府 网 站 上, 新 闻 报 道 是 一 种 非 常 重 要 的 信 息 公 开 方 式 这 在 国 外 及 中 国 的 部 委 及 地 方 政 府 网 站 中 都 十 分 常 见 以 往 我 们 批 评 电 子 政 务 进 程 缓 慢 或 者 政 府 网 站 建 设 不 够 完 善 时 常 指 出 信 息 更 新 缓 慢, 主 要 是 指 网 站 的 动 态 信 息 报 导 与 新 闻 发 布 滞 后 或 不 足 3.3 专 题 式 专 题 式 是 政 府 网 站 信 息 公 开 的 一 种 主 要 方 式, 主 要 针 对 相 对 稳 定 使 用 频 率 较 高 的 专 门 信 息, 设 立 相 关 的 栏 目, 如 政 府 概 况 政 策 法 规 政 府 机 构 设 置 等 信
息 不 同 级 别 不 同 职 能 的 政 府 部 门, 其 侧 重 的 专 题 也 有 所 不 同 专 题 式 信 息 服 务 的 后 台 是 一 些 专 题 数 据 库, 用 户 既 可 以 进 行 分 类 浏 览, 也 可 以 通 过 检 索 功 能 查 找 专 题 数 据 库 里 的 相 关 信 息 3.4 互 动 式 互 动 式 服 务 是 政 府 信 息 公 开 的 高 级 形 式, 也 是 电 子 政 务 发 展 到 高 级 阶 段 的 一 个 重 要 指 标 与 以 上 几 种 服 务 方 式 不 同 的 是, 互 动 式 服 务 不 再 以 政 府 为 中 心, 而 是 以 用 户 为 中 心, 针 对 用 户 的 具 体 需 要 提 供 个 性 化 的 信 息 服 务 在 我 们 的 调 查 中, 国 外 政 府 网 站 的 此 种 功 能 是 比 较 完 善 的, 比 如 : 美 国 联 邦 政 府 门 户 网 站 First.gov 在 非 常 显 眼 的 位 置 设 立 了 contact your government 栏 目, 旨 在 向 你 的 政 府 与 First.gov 提 出 评 价 与 反 馈, 并 罗 列 了 多 种 交 流 方 式 :1 向 First.gov 发 送 邮 件 ;2 联 系 你 所 选 举 的 官 员, 其 中 第 一 位 是 布 什 总 统 ;3 通 过 主 题 分 类 与 政 府 部 门 联 系 ;4 通 过 机 构 与 政 府 部 门 联 系 ;5 关 于 政 府 机 构 及 其 项 目 所 常 问 到 的 问 题 ;6 电 话 与 电 子 邮 件 目 录 ;7 个 人 服 务 目 录, 包 括 银 行 管 理 机 构 卫 生 教 育 乃 至 离 你 较 近 的 农 产 品 市 场 等 信 息 ;8 关 于 联 邦 法 规 的 评 论, 鼓 励 公 众 通 过 写 作 或 在 线 的 方 式 参 与 政 策 法 规 的 制 定 相 对 而 言, 我 国 电 子 政 务 的 互 动 式 信 息 公 开 已 经 起 步, 但 还 有 待 深 化 中 华 人 民 共 和 国 中 央 门 户 网 站 设 有 政 务 互 动 栏 目, 其 中 包 括 政 策 解 读 权 威 访 谈 建 言 议 政 与 意 见 征 集 4 个 分 栏 目, 到 目 前 为 止, 既 没 有 提 供 任 何 接 受 意 见 反 馈 的 机 构 与 部 门 的 名 称 和 联 系 方 式, 也 没 有 建 议 任 何 可 行 的 信 息 交 流 渠 道, 但 是 在 网 上 服 务 中 提 供 了 部 分 部 委 机 构 的 简 单 联 系 方 式 3.5 公 共 服 务 式 公 共 服 务 是 政 府 信 息 公 开 的 特 殊 形 式, 也 是 电 子 政 务 的 主 要 功 能 目 前 很 多 国 家 的 中 央 地 方 及 部 门 政 府 网 站 都 设 有 相 关 的 公 共 服 务 栏 目 电 子 政 务 的 公 共 服 务 既 包 括 公 共 信 息 服 务, 也 包 括 公 共 行 政 服 务 目 前 我 国 大 型 网 站 上 此 项 功 能 已 趋 成 熟, 但 中 小 型 政 府 网 站 上 此 项 功 能 还 显 得 单 调 不 足 以 我 国 中 央 政 府 门 户 网 站 为 例, 设 有 应 急 管 理 主 题 服 务 ( 针 对 公 民 企 业 与 外 国 人 提 供 几 乎 从 摇 篮 到 坟 墓 的 所 有 可 能 服 务 ) 公 益 性 信 息 ( 包 括 天 气 交 通 空 气 水 质 等 公 共 信 息 ) 与 信 访 服 务 等 栏 目 4 目 前 我 国 电 子 政 务 信 息 公 开 服 务 的 不 足 虽 然 电 子 政 务 信 息 公 开 有 许 多 优 点, 但 我 国 在 这 方 面 还 存 在 着 不 少 问 题, 主 要 表 现 在 以 下 几 个 方 面 : 4.1 信 息 公 开 量 少 从 我 国 目 前 的 情 况 来 看, 政 府 网 站 的 数 量 已 经 不 少, 但 是 信 息 公 开 的 质 量 还 有 待 进 一 步 提 高 有 些 网 站 只 是 一 种 形 式, 公 开 的 信 息 量 少, 部 分 信 息 陈 旧, 更 新 缓 慢 ; 有 些 只 提 供 照 片 地 址 机 构 设 置 等 基 本 信 息 ; 有 的 只 是 公 布 一 些 文 本 式 的 文 档 ; 有 的 则 完 全 是 死 链 接 笔 者 认 为 当 前 电 子 政 务 信 息 公 开 的 情 况 可 以 概 括 为 五 多 五 少, 即 形 式 上 公 开 多, 实 质 上 公 开 少 ; 结 果 公 开 多, 过 程 公 开 少 ; 宏 观 方 面 公 开 多, 微 观 内 容 公 开 少 ; 主 动 公 开 多, 申 请 公 开 少 ; 一 次 信 息 公 开 多, 二 次 三 次 信 息 公 开 少 另 外, 电 子 政 务 信 息 公 开 存 在 着 报 喜 不 报 忧 的 现 象 仅 向 公 众 公 开 正 面 的 信 息, 而 对 于 负 面 信 息 公 开 不 力 之 所 以 会 出 现 这 种 现 象, 其 中 一 个 很 关 键 的 原 因 就 是 政 府 工 作 的 公 开 性 和 透 明 度 不 够 高 要 从 根 本 上 杜 绝 这 种 报 功 不 报 过 现 象 的 发 生, 就 要 使 政 府 信 息 公 开 制 度 化 长 期
化, 并 且 要 受 到 有 效 的 监 督 4.2 互 动 交 流 不 足 一 般 把 电 子 政 府 ( 政 务 ) 建 设 分 为 4 个 阶 段 : 在 起 步 阶 段, 电 子 政 务 主 要 实 现 是 政 府 内 部 的 办 公 系 统 和 政 府 信 息 的 静 态 发 布 在 政 府 和 用 户 的 单 项 互 动 ( 第 二 阶 段 ) 以 及 双 向 互 动 阶 段 ( 第 三 阶 段 ), 政 府 的 信 息 实 现 了 动 态 发 布, 并 且 用 户 可 以 通 过 政 府 部 门 的 网 站 完 成 日 常 事 务 在 前 三 个 阶 段 中, 政 府 与 用 户 之 间 的 关 系 并 没 有 根 本 性 的 转 变, 所 改 变 的 只 是 交 流 的 手 段 在 第 四 阶 段 中, 政 府 部 门 之 间 数 据 集 成 的 实 现, 促 动 由 用 户 驱 动 到 政 府 驱 动 的 根 本 转 变 而 在 我 国, 政 府 信 息 化 的 工 作 目 前 还 主 要 集 中 在 前 两 个 阶 段, 表 现 在 大 多 数 网 站 仍 主 要 是 政 府 部 门 向 社 会 公 众 公 布 一 般 信 息 的 一 种 渠 道, 缺 少 互 动 性 的 栏 目 设 置, 只 有 少 数 政 府 网 站 设 有 电 子 邮 箱 留 言 版 聊 天 室 等 互 动 窗 口, 有 的 即 使 有 互 动 栏 目, 也 是 作 为 一 种 装 饰 而 已, 没 有 真 正 实 现 信 息 的 反 馈 和 互 动 4.3 公 开 途 径 比 较 单 一 自 从 1999 年 实 施 政 府 上 网 工 程 以 来, 电 子 政 务 政 府 信 息 公 开 服 务 基 本 上 是 通 过 政 府 自 己 建 立 的 门 户 网 站 来 实 现 的 如 深 圳 市 政 府 信 息 网 上 公 开 办 法 明 确 指 出 网 上 公 开 是 指 将 政 府 信 息 与 国 际 互 联 网 相 联 的 深 圳 市 政 府 的 公 开 信 息 网 络 上 给 予 发 布 这 一 规 定 基 本 上 把 通 过 互 联 网 的 非 政 府 网 站 公 开 政 府 信 息 的 方 式 排 除 在 外 类 似 的 还 有 广 州 市 和 上 海 市 都 规 定 用 互 联 网 上 的 政 府 网 站 来 公 开 政 府 信 息 虽 然, 政 府 网 站 公 开 有 诸 多 优 势, 而 且 要 求 通 过 政 府 的 网 站 来 公 开 政 府 信 息, 以 显 示 出 政 府 信 息 公 开 的 严 肃 性, 但 是 这 种 单 一 的 公 开 方 式 却 不 利 于 政 府 信 息 的 传 播 对 于 不 太 喜 欢 上 政 府 网 站 或 者 没 有 电 脑 的 人 群, 政 府 信 息 就 无 法 被 他 们 所 了 解 所 以, 除 政 府 网 站 之 外, 还 应 该 重 视 通 过 其 他 非 政 府 网 站 如 百 度 新 浪 雅 虎 等 来 进 行 信 息 公 开 服 务 5 借 鉴 国 外 经 验, 加 快 我 国 电 子 政 务 信 息 公 开 服 务 国 外 一 些 国 家 在 信 息 公 开 方 面 已 经 有 较 长 的 历 史, 在 电 子 政 务 的 信 息 公 开 服 务 方 面 也 有 许 多 值 得 借 鉴 的 经 验 5.1 在 政 府 网 站 上 设 置 专 门 的 信 息 公 开 窗 口 美 国 1996 年 制 定 的 电 子 信 息 公 开 法 规 定, 各 部 门 有 义 务 设 立 一 个 名 为 信 息 公 开 法 电 子 阅 览 室 (FOIA Electronic Reading Room) 的 主 页 该 主 页 将 各 部 门 的 年 度 报 告 等 基 本 资 料 和 过 去 常 被 要 求 公 开 的 信 息 登 载 在 一 个 网 页 上, 以 方 便 国 民 了 解 这 些 常 用 信 息 目 前, 我 国 的 中 央 门 户 网 站 大 型 地 方 及 部 委 网 站 已 有 这 样 的 功 能, 但 对 于 较 小 型 的 政 府 网 站 还 需 要 进 一 步 推 广 目 前 阶 段, 在 政 府 门 户 网 站 中 设 置 专 门 的 信 息 公 开 窗 口, 对 于 在 我 国 宣 传 普 及 政 府 信 息 公 开 提 高 政 府 信 息 利 用 率 有 着 重 要 的 意 义 5.2 拓 展 公 开 渠 道, 缩 小 数 字 鸿 沟 许 多 国 家 为 了 缩 小 数 字 鸿 沟, 促 进 政 府 信 息 公 开, 采 取 了 一 系 列 措 施 英 国 的 网 络 普 及 率 在 1999 年 为 22%, 不 算 高, 为 此 英 国 政 府 考 虑 除 了 电 脑 之 外, 今 后 会 普 及 数 码 电 视, 在 英 国 广 泛 使 用 的 电 话 呼 叫 中 心 基 础 游 戏 机 也 会 被 纳 入 电 子 政 府 的 服 务 终 端 2002 年, 美 国 休 斯 顿 市 投 入 950 万 美 元, 启 动 了 一 项 消 除 数 字 分 化 现 象 的 项 目, 为 那 些 没 有 条 件 使 用 计 算 机 或 上 网 的 市 民 在 图 书 馆 等 公 开 场 所 提 供 免 费 上 网 的 机 会 我 们 也 可 以 借 鉴 这 些 经 验, 加 大 公 共 投 入, 缩 小 数 字 鸿 沟, 为 公 众 提 供 获 取 政 府 信 息 资 源 的 设 备 和 有 关 信 息 化 方 面 的 知 识 和
技 能 培 训, 提 高 公 民 利 用 政 府 网 站 的 能 力 另 外, 需 要 提 供 其 他 信 息 公 开 渠 道, 让 那 些 没 有 条 件 访 问 到 政 府 网 站 的 公 众 充 分 享 受 获 取 政 府 信 息 的 权 利 5.3 设 立 政 府 首 席 信 息 官 制 度, 提 高 公 务 员 的 素 质 目 前 首 席 信 息 官 (CIO) 制 度 在 企 业 里 已 经 非 常 普 及, 一 些 国 家 也 已 经 建 立 了 政 府 首 席 信 息 官 制 度, 美 国 在 农 业 部 商 务 部 国 防 部 教 育 部 等 数 十 个 直 属 部 门 都 设 立 了 CIO 的 职 位 英 国 政 府 专 门 任 命 了 两 位 高 级 官 员 : 电 子 商 务 大 臣 (e-minister) 和 电 子 商 务 专 员 (e-envoy), 负 责 全 国 的 信 息 化 工 作 为 了 提 高 我 国 电 子 政 务 信 息 公 开 服 务 的 质 量 和 效 率, 需 要 在 政 府 部 门 设 立 首 席 信 息 官 籍 此, 可 以 对 政 府 机 构 的 信 息 公 开 做 统 一 规 划 系 统 集 成 和 资 源 整 合, 促 进 电 子 政 务 信 息 公 开 的 完 善 而 且, 还 有 利 于 提 高 机 关 人 员 整 体 的 电 子 政 务 素 质, 从 而 更 好 地 为 公 众 服 务 目 前 我 国 政 府 在 这 方 面 已 经 取 得 了 一 定 的 成 绩 2004 年 10 月, 上 海 市 有 20 位 高 级 信 息 技 术 主 管 (SIO) 获 得 了 职 业 资 格 证 书, 其 中 有 一 些 来 自 政 府 重 要 职 能 部 门 5.4 发 展 立 体 式 的 电 子 化 信 息 公 开 服 务 体 系 尽 管 我 国 电 子 政 务 的 建 设 已 经 取 得 了 很 大 成 就, 但 是 受 网 络 建 设 文 化 水 平 经 济 条 件 信 息 素 养 阅 读 习 惯 等 多 种 因 素 的 制 约, 电 子 政 务 的 信 息 受 众 面 仍 然 较 小 目 前, 我 国 上 网 人 口 刚 刚 超 过 一 亿, 相 对 于 总 人 口 来 讲 仍 然 是 一 个 较 小 的 比 例, 并 且 据 我 们 的 抽 样 访 谈 调 查, 在 上 网 人 口 中 经 常 浏 览 政 府 网 站 的 人 数 所 占 比 重 还 不 够 高 因 此, 我 们 在 加 强 电 子 政 务 建 设 重 视 传 统 信 息 公 开 方 式 的 同 时, 需 要 充 分 利 用 现 代 通 信 技 术, 加 强 其 他 形 式 的 电 子 化 信 息 公 开 服 务, 比 如 通 过 手 机 短 信 电 子 屏 幕 街 头 触 摸 屏 专 栏 性 的 农 村 信 息 服 务 电 视 节 目 等 方 式, 形 成 立 体 化 的 政 府 信 息 公 开 模 式, 来 弥 补 基 于 互 联 网 的 电 子 政 务 信 息 公 开 酌 不 足 总 之, 政 府 信 息 公 开 是 信 息 社 会 中 各 国 政 府 的 必 然 选 择, 是 民 主 政 治 赖 以 建 立 的 基 础 以 数 字 化 网 络 化 电 子 化 为 基 础 的 电 子 政 务 为 政 府 信 息 公 开 提 供 了 技 术 保 证, 而 信 息 公 开 的 内 在 要 求 也 极 大 地 推 动 了 电 子 政 务 的 发 展 目 前, 我 国 的 电 子 政 务 信 息 公 开 服 务 还 存 在 不 少 现 实 问 题, 需 要 在 思 想 认 识 制 度 规 范 技 术 设 施 等 方 面 不 断 提 高, 同 时 借 鉴 外 国 的 先 进 经 验 资 料 来 源 : 国 务 院 发 展 研 究 中 心 信 息 网 http://www.drcnet.com.cn/ 01/31/2007