1 公 权 力 说 该 类 界 定 的 主 要 特 点 的 强 调 了 城 市 社 会 治 理 中 公 权 力 的 不 可 或 缺 性 认 为, 城 市 社 会 治 理 就 是 如 何 运 用 公 共 权 力 建 设 管 理 和 发 展 城 市 的 所 有 规 则 实 施 机 制 与 组 织 的 总

World Philosophy and Connotation of Good Governance of Social Governance of Modern Cities 当 代 城 市 社 会 治 理 的 世 界 理 念 与 善 治 内 涵 文 \ 王 枫 云 \ Wang Fengyun \ 广 州 大 学 公 共 管 理 学 院 副 院 长, 教 授, 管 理 学 博 士 导 读 : 胡 锦 涛 同 志 在 庆 祝 中 国 共 产 党 成 立 90 周 年 的 大 会 讲 话 中 提 出, 要 加 强 和 创 新 社 会 管 理, 完 善 党 委 领 导 政 府 负 责 社 会 协 同 公 众 参 与 的 社 会 管 理 格 局 这 为 当 代 中 国 城 市 社 会 管 理 的 改 革 提 供 了 一 种 全 新 的 思 维 : 从 传 统 的 城 市 社 会 管 理 走 向 新 型 的 城 市 社 会 治 理, 推 进 当 代 中 国 城 市 社 会 管 理 模 式 的 创 新, 而 建 立 在 当 代 治 理 理 念 基 础 上 的 城 市 社 会 治 理 内 涵, 具 有 重 要 的 理 论 和 现 实 意 义 关 键 词 : 城 市 社 会 治 理 ; 当 代 治 理 理 念 ; 善 治 城 市 ; 公 共 利 益 最 大 化 自 20 世 纪 70 年 代 末 以 来, 我 国 城 市 社 会 发 展 面 临 着 越 来 越 多 的 挑 战 : 经 济 全 球 化 急 剧 的 市 场 竞 争 资 本 的 快 速 流 动 不 断 分 化 的 利 益 群 体 紧 张 的 公 共 财 政 公 民 社 会 的 崛 起 等 在 城 市 内 部, 纵 向 协 作 的 工 业 企 业 科 层 分 明 的 政 府 体 制 工 业 时 代 的 核 心 家 庭 清 晰 可 辨 的 城 乡 景 观 已 经 一 去 不 复 返 了 这 些 激 烈 的 变 化 刺 激 着 人 们 对 当 代 城 市 社 会 的 思 考, 传 统 的 城 市 社 会 管 理 思 维, 面 对 全 球 化 权 力 分 化 的 城 市 现 状 必 须 寻 求 新 的 突 破 [1] 与 此 同 时, 西 方 治 理 理 念 被 引 入 中 国 治 理 作 为 促 进 参 与 透 明 度 和 问 责 性 的 制 度 模 式, 被 推 广 到 各 个 层 面, 企 业 政 府 社 会 均 致 力 于 寻 求 治 理 素 质 的 改 善, 以 达 到 更 佳 的 效 益 和 更 能 适 应 信 息 时 代 急 剧 转 变 的 要 求 [2] 因 此, 当 人 们 把 治 理 的 分 析 框 架 应 用 于 城 市 社 会 管 理 层 面 时, 关 于 城 市 社 会 治 理 内 涵 的 各 种 界 定, 便 应 运 而 生 了 一 当 前 国 内 关 于 城 市 社 会 治 理 内 涵 的 代 表 性 观 点 及 其 评 析 ( 一 ) 当 前 国 内 关 于 城 市 社 会 治 理 内 涵 的 代 表 性 观 点 宏 观 视 野 37

1 公 权 力 说 该 类 界 定 的 主 要 特 点 的 强 调 了 城 市 社 会 治 理 中 公 权 力 的 不 可 或 缺 性 认 为, 城 市 社 会 治 理 就 是 如 何 运 用 公 共 权 力 建 设 管 理 和 发 展 城 市 的 所 有 规 则 实 施 机 制 与 组 织 的 总 称 [3] 2 多 主 体 多 渠 道 多 手 段 说 该 类 界 定 的 主 要 特 点 就 是 强 调 参 与 城 市 社 会 治 理 主 体 的 多 元 化 治 理 渠 道 的 多 样 性 以 及 实 施 治 理 手 段 的 非 单 一 化 认 为, 城 市 社 会 治 理 是 城 市 政 府 和 市 场 以 及 其 他 社 会 角 色, 通 过 正 式 和 非 正 式 的 渠 道, 影 响 对 方 的 决 策 和 行 为 的 动 态 互 动 过 程 [4] ; 城 市 社 会 治 理 是 城 市 政 府 和 其 它 利 益 相 关 者 根 据 城 市 发 展 的 要 求, 通 过 监 督 调 研 稽 查 和 市 民 反 映 发 现 的 经 济 社 会 环 境 方 面 的 无 序 现 象 和 各 种 矛 盾, 采 取 经 济 的 行 政 的 法 律 的 手 段 和 方 法 进 行 以 有 序 化 为 目 标 的 整 治 矫 正 调 理 的 综 合 性 经 常 性 职 能 [5] 3 冲 突 缓 解 或 利 益 整 合 过 程 说 该 类 界 定 的 主 要 特 点 是 强 调, 城 市 社 会 治 理 是 一 个 缓 解 冲 突 相 互 合 作 达 成 共 识 利 益 整 合 的 过 程 认 为, 城 市 社 会 治 理 是 使 相 互 冲 突 缓 解 或 不 同 利 益 得 以 调 和 并 且 在 达 成 共 识 的 基 础 上 采 取 联 合 行 动 的 持 续 过 程, 既 包 括 使 人 们 遵 守 和 服 从 法 律 制 度 和 规 划, 也 包 括 各 种 人 们 协 商 同 意 并 符 合 其 利 益 的 非 正 式 制 度 安 排 ; 也 是 由 共 同 的 目 标 支 持 的 由 政 府 机 制 和 非 政 府 机 制 共 同 作 用 的 现 代 城 市 管 理 活 动 [6] 城 市 社 会 治 理 是 在 平 等 的 基 础 上 按 照 参 与 沟 通 协 商 合 作 的 治 理 机 制, 在 解 决 城 市 公 共 问 题 提 供 城 市 公 共 服 务 增 进 城 市 公 共 利 益 的 过 程 中 相 互 合 作 的 利 益 整 合 过 程 [7] 4 政 府 职 能 稀 释 与 政 府 管 理 方 式 变 革 说 该 类 界 定 的 主 要 特 点 是, 强 调 在 城 市 社 会 治 理 中 政 府 的 部 分 职 能 应 向 社 会 转 移, 要 求 政 府 善 于 协 调 各 种 治 理 中 存 在 的 关 系, 政 府 更 具 责 任 性 回 应 性 等 特 征 认 为, 城 市 社 会 治 理 强 调 政 府 职 能 的 稀 释 和 政 府 组 织 的 精 干, 主 张 城 市 的 决 策 不 应 由 政 府 单 方 面 主 导, 非 政 府 部 门 也 应 被 容 纳 进 来, 并 最 终 形 成 多 重 治 理 体 系, 共 同 影 响 城 市 的 建 设 和 发 展 [8] 城 市 社 会 治 理 过 程 中 城 市 政 府 必 须 协 调 其 内 部 政 府 与 市 场 间 政 府 间 政 府 与 经 济 利 益 集 团 间 政 府 与 市 民 社 会 及 其 他 组 织 间 的 关 系, 以 合 力 来 促 进 城 市 的 发 展 和 城 市 竞 争 力 的 提 高 城 市 社 会 治 理 不 仅 要 求 城 市 政 府 的 有 效 性 责 任 性 透 明 性 和 回 应 性, 而 且 要 求 城 市 政 府 管 理 方 式 的 巨 大 变 革 [9] 评 析 ( 二 ) 对 当 前 国 内 关 于 城 市 社 会 治 理 内 涵 各 种 观 点 的 纵 览 上 述 各 种 观 点, 我 们 可 以 发 现, 目 前 国 内 学 者 对 城 市 社 会 治 理 内 涵 的 界 定 主 要 有 以 下 几 个 特 点 : 第 一, 肯 定 城 市 社 会 治 理 需 要 运 用 公 共 权 力 ; 第 二, 指 出 参 与 城 市 社 会 治 理 的 不 仅 仅 限 于 政 府 单 一 主 体, 政 府 私 营 部 门 非 政 府 组 织 市 民 等 都 是 城 市 社 会 治 理 的 主 体 ; 第 三, 指 出 城 市 社 会 治 理 的 手 段 包 括 经 济 政 治 法 律 等 各 种 手 段 ; 第 四, 指 出 城 市 社 会 治 理 是 一 个 参 与 沟 通 协 商 合 作 的 过 程, 既 包 括 正 式 的, 也 包 括 非 正 式 的 制 度 安 排 ; 第 五, 指 出 城 市 社 会 治 理 是 一 个 冲 突 缓 解 利 益 整 合 的 过 程 ; 第 六, 强 调 城 市 社 会 治 理 中 政 府 职 能 与 行 政 方 式 的 变 革 此 外, 我 们 需 要 明 确 的 一 点 是, 治 理 理 论 是 一 套 用 于 解 释 现 代 国 家 与 社 会 结 构 变 化 特 征 的 规 范 性 理 论 分 析 框 架 但 是, 由 于 一 方 面 治 理 理 论 试 图 概 括 现 代 社 会 变 迁 中 纷 繁 复 杂 异 彩 纷 呈 的 现 象, 所 以, 其 概 念 体 系 变 得 十 分 复 杂, 理 解 起 来 并 非 易 事 ; 另 一 方 面, 由 于 研 究 者 的 视 野 局 限 在 特 定 的 国 家 或 特 定 的 角 度, 对 初 露 端 倪 的 或 不 断 变 化 的 现 象 的 把 握 尺 度 采 用 的 标 准 得 出 的 结 论 并 不 统 一 [10] 故 此, 当 学 者 们 把 治 理 的 理 念 引 入 到 城 市 的 层 面, 并 试 图 对 城 市 社 会 治 理 的 内 涵 做 出 界 定 时, 难 免 会 存 在 顾 此 失 彼 难 以 准 确 全 面 把 握 城 市 社 会 治 理 内 涵 的 问 题 因 此, 要 对 当 代 城 市 社 会 治 理 的 内 涵 做 出 全 面 准 确 的 解 读, 我 们 需 要 从 当 代 治 理 理 论 出 发 来 展 开 分 析 与 探 讨 二 当 代 治 理 内 涵 的 权 威 性 界 定 英 文 中 的 治 理 (g o v e r n a n c e) 一 词 源 于 拉 丁 文 和 古 希 腊 语, 原 意 是 控 制 引 导 和 操 纵 长 期 以 来 它 与 统 治 (g o v e r n m e n t) 一 词 交 叉 使 用, 并 且 主 要 用 于 与 国 家 的 宏 观 视 野 38

公 共 事 务 相 关 的 管 理 活 动 和 政 治 活 动 中 但 是, 自 20 世 纪 90 年 代 以 来, 西 方 政 治 学 家 和 经 济 学 家 赋 予 了 governance 以 新 的 含 义, 不 仅 其 涵 盖 的 范 围 远 远 超 出 了 传 统 的 经 典 意 义, 而 且 其 涵 义 与 government 相 去 甚 远 它 不 再 局 限 于 政 治 学 领 域, 而 被 广 泛 运 用 于 社 会 经 济 领 域 [11] 治 理 理 论 的 主 要 创 始 人 之 一 罗 西 瑙 (J.N.Rosenau) 在 其 代 表 作 没 有 政 府 的 治 理 和 21 世 纪 的 治 理 等 文 章 中, 将 治 理 定 义 为 一 系 列 活 动 领 域 里 的 管 理 机 制, 它 们 虽 未 得 到 正 式 授 权, 却 能 有 效 发 挥 作 用, 与 统 治 不 同, 治 理 指 的 是 一 种 由 共 同 的 目 标 支 持 的 活 动, 这 些 管 理 活 动 的 主 体 未 必 是 政 府, 也 无 须 依 靠 国 家 的 强 制 力 量 来 实 现 [12] 研 究 治 理 的 另 一 位 权 威 格 里 斯 托 克 ( G e r r y S t o k e r) 对 目 前 流 行 的 各 种 治 理 概 念 作 了 一 番 梳 理 后 指 出, 到 目 前 为 止 各 国 学 者 们 对 作 为 一 种 理 论 的 治 理 已 经 提 出 了 五 种 主 要 观 点 这 五 种 观 点 分 别 是 :(1) 治 理 意 味 着 一 系 列 来 自 政 府 但 又 不 限 于 政 府 的 社 会 公 共 机 构 和 行 为 者 它 对 传 统 的 国 家 和 政 府 权 威 提 出 挑 战, 它 认 为 政 府 并 不 是 国 家 唯 一 的 权 力 中 心 各 种 公 共 的 和 私 人 的 机 构 只 要 其 行 使 的 权 力 得 到 了 公 众 的 认 可, 就 都 可 能 成 为 在 各 个 不 同 层 面 上 的 权 力 中 心 ;(2) 治 理 意 味 着 在 为 社 会 和 经 济 问 题 寻 求 解 决 答 案 的 过 程 中 存 在 着 界 限 和 责 任 方 面 的 模 糊 性 它 表 明, 在 现 代 社 会 国 家 正 在 把 原 先 由 它 独 立 承 担 的 责 任 转 移 给 公 民 社 会, 即 各 种 私 人 部 门 和 公 民 自 愿 性 团 体, 后 者 正 在 承 担 越 来 越 多 的 原 先 由 国 家 承 担 的 责 任 这 样, 国 家 与 社 会 之 间 公 共 部 门 与 私 人 部 门 之 间 的 界 限 和 责 任 便 日 益 变 得 模 糊 不 清 ;(3) 治 理 明 确 肯 定 了 在 涉 及 集 体 行 为 的 各 个 社 会 公 共 机 构 之 间 存 在 着 权 力 依 赖 进 一 步 说, 致 力 于 集 体 行 动 的 组 织 必 须 依 靠 其 它 组 织 ; 为 达 到 目 的, 各 个 组 织 必 须 交 换 资 源 谈 判 共 同 的 目 标 ; 交 换 的 结 果 不 仅 取 决 于 各 参 与 者 的 资 源, 而 且 也 取 决 于 游 戏 规 则 以 及 进 行 交 换 的 环 境 ;(4) 治 理 意 味 着 办 好 事 情 的 能 力 并 不 仅 限 于 政 府 的 权 力, 不 限 于 政 府 的 发 号 施 令 或 运 用 权 威 在 公 共 事 务 的 管 理 中, 还 存 在 着 其 他 的 管 理 方 法 和 技 术, 政 府 有 责 任 使 用 这 种 新 的 方 法 和 技 术 来 更 好 地 公 共 事 务 进 行 控 制 和 引 导 ;(5) 治 理 意 味 着 参 与 者 最 终 将 形 成 一 个 自 主 网 络 这 一 自 主 网 络 的 某 个 特 定 的 领 域 中 拥 有 发 号 施 令 的 权 威, 它 与 政 府 在 特 定 的 领 域 中 进 行 合 作, 分 担 政 府 的 行 政 管 理 责 任 [13] 在 关 于 治 理 的 各 种 定 义 中, 全 球 治 理 委 员 会 的 定 义 具 有 很 大 的 代 表 性 和 权 威 性 该 委 员 会 于 1995 年 发 表 了 一 份 我 们 的 全 球 伙 伴 关 系 的 研 究 报 告, 对 治 理 作 出 了 如 下 界 定 : 治 理 是 各 种 公 共 的 或 私 人 的 个 人 和 机 构 管 理 其 共 同 事 务 的 诸 多 方 式 的 总 和 它 是 使 相 互 冲 突 的 或 不 同 的 利 益 得 以 调 和 并 且 采 取 联 合 行 动 的 持 续 过 程 这 既 包 括 有 权 迫 使 人 们 服 从 正 式 的 制 度 和 规 则, 也 包 括 各 种 人 们 同 意 或 以 为 符 合 其 利 益 的 非 正 式 的 制 度 安 排 它 有 四 个 特 征 : 治 理 不 是 一 整 套 规 则, 也 不 是 一 种 活 动, 而 是 一 个 过 程 ; 治 理 过 程 的 基 础 不 是 控 制, 而 是 协 调 ; 治 理 既 涉 及 公 共 部 门, 也 包 括 私 人 部 门 ; 治 理 不 是 一 种 正 式 制 度, 而 是 持 续 的 互 动 [14] 三 建 立 在 当 代 治 理 理 念 基 础 上 的 城 市 社 会 治 理 内 涵 城 市 社 会 治 理 是 当 代 社 会 治 理 体 系 的 重 要 组 成 部 分, 它 基 于 当 代 的 治 理 理 念 和 思 维 模 式, 将 治 理 的 基 本 理 论 和 观 点 渗 透 到 推 进 城 市 政 府 行 政 革 新 和 城 市 社 会 公 共 事 务 有 效 管 理 的 各 个 环 节 和 全 部 过 程 中 去 一 方 面, 城 市 社 会 治 理 是 一 种 特 定 区 域 内 的 治 理, 它 具 有 治 理 的 本 质 和 基 本 特 征 ; 另 一 方 面, 城 市 社 会 治 理 又 具 有 自 身 的 特 色, 要 体 现 出 城 市 中 各 个 行 为 主 体 的 特 征 和 要 求 因 此, 基 于 以 上 两 点 认 识, 我 们 认 为 城 市 社 会 治 理 可 做 如 下 界 定 : 城 市 社 会 治 理 是 一 个 协 调 与 持 续 互 动 的 过 程 在 这 一 过 程 中, 城 市 公 共 管 理 权 力 得 以 重 新 配 置, 城 市 公 共 政 策 形 成 过 程 中 利 益 相 关 者 之 间 博 弈 与 妥 协 不 断 展 开, 同 时, 城 市 政 府 也 不 断 进 行 自 我 调 整 和 重 新 定 位, 城 市 公 民 社 会 的 发 育 以 及 政 府 与 社 会 公 民 之 间 信 赖 合 作 关 系 不 断 强 化 此 外, 城 市 社 会 治 理 也 是 具 有 强 烈 现 实 回 应 性 和 未 来 前 瞻 性 的 走 向 善 治 城 市 的 持 续 不 断 的 过 程 具 体 而 言, 当 代 城 市 社 会 治 理 的 内 涵 可 作 如 下 解 读 : ( 一 ) 城 市 社 会 治 理 是 城 市 公 共 管 理 权 力 重 新 配 置 的 过 程 在 治 理 的 理 念 下, 参 与 城 市 社 会 管 理 的 主 体 包 括 政 府 组 织 社 会 组 织 和 民 间 公 民 组 织, 在 这 种 主 体 众 多 的 集 体 行 动 中, 如 何 走 出 集 体 行 动 的 困 境, 是 我 们 首 先 需 要 考 虑 的 问 题 因 此, 作 为 一 种 新 型 制 度 安 排 的 城 市 社 会 治 理, 首 先 要 解 决 的 就 是 如 何 科 学 合 理 地 分 配 城 市 社 会 管 理 权 力, 这 是 城 市 社 会 治 理 实 践 得 以 进 行 的 基 础 其 中, 最 基 本 的 城 市 社 会 管 理 权 力 分 配 关 系 包 括 : 城 市 公 共 事 务 管 理 的 决 策 权 与 执 行 权 财 权 和 事 权 关 系 的 划 分 ; 社 会 组 织 和 民 间 公 民 组 织 参 与 城 市 管 理 的 权 力 保 障 ; 政 府 社 会 组 织 和 民 间 公 民 组 织 的 权 力 范 围 和 边 界 等 宏 观 视 野 39

( 二 ) 城 市 社 会 治 理 是 城 市 利 益 相 关 者 博 弈 与 妥 协 的 过 程 城 市 社 会 治 理 行 动 的 主 要 载 体 是, 为 应 对 城 市 公 共 问 题 而 生 成 的 各 种 利 益 相 关 的 组 织 与 个 人 所 结 成 的 关 系 网 络, 表 现 为 纵 向 横 向 以 及 纵 横 交 错 的 相 互 交 织 的 城 市 共 同 治 理 网 络 组 织 体 系 在 为 应 对 城 市 公 共 问 题 而 形 成 各 种 城 市 公 共 政 策 的 过 程 中, 城 市 社 会 治 理 网 络 中 的 各 利 益 相 关 的 团 体 和 个 人 通 过 不 同 的 路 径 进 入 到 公 共 政 策 的 决 策 与 实 施 中 来, 从 各 自 不 同 的 角 度 对 城 市 公 共 政 策 的 制 定 施 加 影 响, 从 而 使 城 市 公 共 政 策 的 制 定 与 执 行 过 程 充 满 了 谈 判 协 商 沟 通 协 调 的 利 益 博 弈 而 正 是 这 种 反 复 博 弈 的 过 程, 才 使 得 城 市 公 共 政 策 能 够 充 分 体 现 公 开 公 平 公 正 的 特 征, 能 为 城 市 大 多 数 市 民 所 接 受, 因 而 也 能 得 以 顺 利 执 行 因 此, 城 市 社 会 治 理 在 承 认 政 策 过 程 的 不 同 主 体 利 益 的 差 异 与 冲 突 城 市 集 体 行 动 中 的 讨 价 还 价 合 理 性 的 前 提 下 始 终 坚 信, 城 市 社 会 的 多 元 利 益 主 体 共 同 参 与 的 治 理 进 程, 能 够 形 成 利 益 互 惠 和 彼 此 合 作 的 关 系 也 就 是 说, 不 同 利 益 主 体 在 有 利 于 他 们 共 同 利 益 的 公 共 政 策 面 前, 有 着 可 以 谋 求 的 共 同 发 展 以 及 强 化 彼 此 共 识 的 内 在 机 制 因 此, 城 市 社 会 治 理 理 念 下 的 公 共 政 策 过 程, 能 够 整 合 各 种 利 益, 建 立 共 同 愿 景, 推 进 资 源 共 享, 形 成 共 同 认 可 的 目 标 ( 三 ) 城 市 社 会 治 理 是 城 市 政 府 自 我 调 适 与 重 新 定 位 的 过 程 20 世 纪 下 半 叶 兴 起 的 城 市 治 理 运 动 具 有 其 非 常 明 确 的 目 标 指 向 : 借 助 治 理 的 新 机 制, 唤 醒 各 种 沉 睡 的 作 用 未 得 以 充 分 发 挥 的 城 市 社 会 资 源, 通 过 各 种 城 市 社 会 力 量 各 自 不 同 的 视 野 和 各 种 不 同 的 发 力 角 度, 共 同 解 决 城 市 的 公 共 问 题, 改 善 和 提 高 市 民 生 活 的 质 量, 形 成 城 市 可 持 续 发 展 的 多 维 度 推 动 力 因 此, 完 成 城 市 社 会 网 络 组 织 的 构 建 信 任 关 系 的 形 成 与 合 作 方 式 的 建 立 是 城 市 社 会 治 理 赖 以 发 挥 作 用 的 核 心 环 节, 同 时 也 要 求 城 市 政 府 进 行 自 我 调 整 与 重 新 定 位 具 体 来 说, 城 市 政 府 的 自 我 调 整 与 重 新 定 位 包 括 如 下 内 容 : 城 市 政 府 的 角 色 重 新 定 位 ; 城 市 政 府 的 职 能 重 新 界 定 ; 科 学 安 排 与 设 置 城 市 政 府 机 构 ; 城 市 政 府 社 会 管 理 与 公 共 服 务 的 改 革 ; 与 非 政 府 团 体 与 个 人 的 关 系 调 整 等 另 外, 为 确 保 城 市 政 府 自 我 调 整 与 重 新 定 位 的 顺 利 实 现, 我 们 尤 须 注 重 推 进 城 市 政 府 组 织 结 构 的 变 迁, 因 为 城 市 政 府 的 组 织 结 构 是 其 角 色 调 整 与 职 能 重 新 定 位 的 重 要 载 体 传 统 城 市 社 会 管 理 所 依 托 的 单 一 政 府 中 心 的 自 上 而 下 的 垂 直 权 威 控 制 层 级 节 制, 以 及 公 共 政 策 资 源 主 要 掌 控 在 城 市 政 府 手 中 的 组 织 结 构 模 式 将 逐 渐 被 取 代, 代 之 而 起 的 是 通 过 城 市 政 府 组 织 结 构 的 变 迁, 建 立 起 自 上 而 下 与 自 下 而 上 相 结 合 的 网 络 组 织 结 构, 以 及 多 样 化 的 社 会 资 源 动 员 的 组 织 体 系, 从 而 使 城 市 政 府 逐 渐 改 变 了 原 有 僵 硬 刻 板 的 组 织 体 系, 建 构 起 以 弹 性 化 或 回 应 性 为 特 征 的 新 型 组 织 形 态 ( 四 ) 城 市 社 会 治 理 是 城 市 公 民 社 会 培 育 的 过 程 在 治 理 理 念 看 来, 治 理 的 成 功 实 施 离 不 开 一 个 繁 荣 活 跃 的 公 民 社 会, 离 不 开 政 府 与 公 民 之 间 信 赖 合 作 关 系 的 加 强 因 为, 公 民 社 会 的 发 展 和 公 民 积 极 参 与 公 共 事 务 共 同 治 理 是 治 理 得 以 运 转 的 现 实 基 础 所 以, 治 理 理 念 要 求 政 府 放 松 对 社 会 的 过 度 管 制, 逐 步 授 权 给 社 区, 授 权 给 公 民, 大 力 发 展 公 民 自 组 织 社 会 管 理, 不 断 增 强 公 民 的 参 与 意 识 权 力 回 归 于 民, 民 间 社 会 的 兴 起 和 城 市 政 府 权 力 的 相 对 弱 化, 正 是 治 理 背 景 下 政 府 社 会 关 系 变 迁 和 调 整 的 重 要 表 现 城 市 社 会 治 理 从 理 念 走 向 实 践, 社 会 网 络 组 织 体 系 能 够 运 行, 主 要 依 靠 的 是 存 在 于 公 民 社 会 中 的 社 会 资 本 力 量, 依 赖 于 政 府 与 社 会 公 民 之 间 的 相 互 信 任 与 积 极 合 作 态 度 这 些 要 素 成 为 城 市 社 会 治 理 过 程 中 资 源 分 享 组 织 间 协 调 有 效 沟 通 伙 伴 关 系 形 成 的 内 在 道 德 基 础 ( 五 ) 城 市 社 会 治 理 是 人 们 对 现 实 回 应 和 未 来 前 瞻 的 过 程 城 市 社 会 治 理 是 人 们 在 寻 求 解 决 城 市 公 共 问 题 有 效 途 径 的 过 程 中, 所 引 进 的 一 种 新 型 城 市 管 理 制 度 和 机 制 因 此, 在 城 市 社 会 治 理 的 主 体 确 立 网 络 构 建 主 体 间 关 系 处 理 公 共 政 策 形 成 等 重 要 方 面, 无 不 体 现 出 适 应 环 境 变 迁 回 应 性 城 市 社 会 需 求 的 特 征 城 市 社 会 治 理 的 整 个 体 系 构 建, 都 着 眼 于 敏 锐 地 判 断 城 市 发 展 中 出 现 的 新 情 况 新 问 题, 提 升 城 市 在 日 趋 复 杂 的 内 外 环 境 中, 识 别 防 范 和 化 解 危 机 局 势 的 能 力, 以 求 在 日 新 月 异 的 变 化 中, 洞 悉 并 把 握 城 市 发 展 的 良 好 契 机 城 市 社 会 治 理 强 烈 的 现 实 回 应 性, 推 动 着 城 市 发 展 战 略 目 光 的 形 成, 使 城 市 发 展 的 战 略 设 计 不 再 将 着 眼 点 仅 仅 局 限 于 当 前, 而 是 将 目 光 投 向 了 城 市 未 来 经 济 政 治 社 会 文 化 生 态 特 色 形 象 等 发 展 走 向 上, 聚 焦 在 城 市 可 持 续 发 展 的 能 力 锻 造 上 因 为 只 有 这 样 的 城 市 社 会 治 理, 才 能 向 城 市 社 会 治 理 网 络 中 的 各 类 主 体 展 现 通 过 协 商 与 合 作 后 共 同 发 展 的 前 景 宏 观 视 野 40

程 ( 六 ) 城 市 社 会 治 理 是 走 向 可 持 续 善 治 城 市 的 过 作 为 旨 在 提 升 城 市 整 体 竞 争 力 推 进 城 市 各 个 构 成 要 素 可 持 续 发 展 的 城 市 社 会 治 理, 其 本 身 应 该 是 一 个 不 断 寻 求 更 加 有 效 的 制 度 安 排, 进 而 实 现 城 市 善 治 目 标 的 持 续 不 断 的 过 程 因 为, 在 推 进 城 市 可 持 续 发 展 的 过 程 中, 不 仅 存 在 市 场 的 失 灵 政 府 的 失 败, 也 存 在 治 理 的 失 效 那 么 如 何 克 服 治 理 的 失 效? 不 少 学 者 和 国 际 组 织 纷 纷 提 出 了 善 治 的 概 念 概 括 地 讲, 善 治 就 是 使 公 共 利 益 最 大 化 的 社 会 管 理 过 程 玛 丽 - 克 劳 德 斯 莫 茨 (M a r i e- Claude Smouts) 在 治 理 在 国 际 关 系 中 的 正 确 运 用 一 文 中 指 出 了 善 治 的 四 个 主 要 构 成 要 素 : 1 公 民 安 全 得 到 保 障, 法 律 得 到 尊 重, 特 别 是 这 一 切 必 须 通 过 司 法 独 立, 亦 即 法 治 来 实 现 ;2 公 共 机 构 正 确 而 公 正 地 管 理 公 共 开 支, 亦 即 进 行 有 效 的 行 政 管 理 ;3 政 府 领 导 人 对 其 行 为 向 人 民 负 责, 亦 即 实 行 职 责 责 任 制 ;4 信 息 灵 通, 便 于 全 体 公 民 了 解 情 况, 亦 即 具 有 政 治 透 明 性 [15] 从 斯 莫 茨 对 善 治 的 认 识 出 发, 我 们 认 为, 一 个 善 治 的 城 市 应 该 具 有 如 下 特 征 [16] : 1 合 法 性 (l e g i t i m a c y) 即 尽 可 能 增 加 城 市 市 民 的 共 识 和 政 治 认 同 感, 使 社 会 秩 序 和 权 威 被 自 觉 认 同 和 服 从 2 透 明 性 (transparency) 即 城 市 公 共 信 息 能 够 及 时 通 过 各 种 传 媒 为 市 民 所 知, 以 便 城 市 市 民 能 够 有 效 地 参 与 公 共 政 策 过 程, 并 且 对 公 共 管 理 过 程 实 施 有 效 的 监 督 3 责 任 性 (accountability) 公 众 尤 其 是 公 职 人 员 和 管 理 机 构 的 责 任 性 越 大, 表 明 善 治 的 程 度 越 高 善 治 要 求 运 用 法 律 和 道 义 的 双 重 手 段, 增 大 个 人 及 机 构 的 责 任 性 4 法 治 性 (rule under law) 法 治 与 人 治 相 对 立, 它 不 仅 规 范 公 民 行 为, 更 是 要 制 约 政 府 的 行 为 法 治 是 善 治 的 基 本 要 求, 没 有 健 全 的 法 治, 没 有 对 法 律 的 充 分 尊 重, 没 有 建 立 在 法 律 之 上 的 社 会 秩 序, 就 没 有 善 治 5 回 应 性 (responsiveness) 公 共 管 理 人 员 和 管 理 机 构 必 须 对 公 民 的 要 求 作 出 及 时 和 负 责 的 反 应, 不 得 无 故 拖 延 和 没 有 下 文 在 必 要 时 还 应 当 定 期 地 主 动 地 向 公 民 征 求 意 见 解 释 政 策 和 回 答 问 题 回 应 性 越 大, 善 治 的 程 度 就 越 高 6 有 效 性 (effectiveness) 具 有 两 层 含 义 : 一 是 管 理 机 构 设 置 合 理, 管 理 程 序 科 学, 管 理 活 动 灵 活 ; 二 是 最 大 限 度 地 降 低 管 理 成 本 [2] 申 剑, 白 庆 华. 城 市 治 理 理 论 在 我 国 的 适 用 [J]. 现 代 城 市 研 究,2006(9). [3] 常 永 胜.20 年 来 城 市 化 与 城 市 治 理 问 题 研 究 进 展 [J]. 嘉 应 学 院 学 报 ( 哲 社 版 ), 2004(2). [4] 申 剑. 从 城 市 管 理 走 向 城 市 治 理 [J]. 上 海 城 市 管 理 职 业 技 术 学 院 学 报,2006(5). [5] 葛 海 鹰. 经 营 城 市 与 城 市 管 理 [J]. 中 国 行 政 管 理,2005(1). [6] 丁 健. 论 城 市 治 理 兼 论 构 建 上 海 城 市 治 理 新 体 系 [J]. 上 海 经 济 管 理 干 部 学 院 学 报,2004(4). [8] 龙 菲. 西 方 的 城 市 治 理 及 其 对 我 国 的 启 示 [J]. 城 市 问 题,2004(2). [9] 黄 楠, 踪 家 峰. 中 国 城 市 化 快 速 发 展 中 的 城 市 治 理 分 析 [J]. 学 习 与 实 践,2005(9). [10] 孙 柏 英. 当 代 地 方 治 理 [M]. 中 国 人 民 大 学 出 版 社,2004:19. [11][16] 俞 可 平. 治 理 与 善 治 [M]. 社 会 科 学 文 献 出 版 社,2000:1-2,8-11. [12] 罗 西 瑙. 没 有 政 府 的 治 理 [M]. 剑 桥 大 学 出 版 社 1995:5. [13] 格 里 斯 托 克. 作 为 理 论 的 治 理 : 五 个 观 点 [ J ]. 国 际 社 会 科 学 ( 中 文 版 ), 1999(2). [14] 全 球 治 理 委 员 会. 我 们 的 全 球 伙 伴 关 系 [M]. 牛 津 大 学 出 版 社,1995.23. [15] 玛 丽 - 克 劳 德 斯 莫 茨. 治 理 在 国 际 关 系 中 的 正 确 运 用 [J]. 国 际 社 会 科 学 杂 志 ( 中 文 版 ),1999(1). 责 任 编 辑 : 张 炜 参 考 文 献 : [1][7] 王 佃 利. 城 市 管 理 转 型 与 城 市 治 理 分 析 框 架 [J]. 中 国 行 政 管 理,2006(12). 宏 观 视 野 41