中 国 公 共 服 务 体 制 改 革 30 年 四 川 大 学 公 共 管 理 学 院 教 授 姜 晓 萍 公 共 服 务 是 指 政 府 或 非 营 利 组 织 等 公 共 部 门 以 及 部 分 私 营 组 织 为 满 足 社 会 公 共 需 求 维 护 公 共 利 益 依 法 进 行 公 共 物 品 的 生 产 与 供 给 的 行 为 改 革 开 放 以 来, 随 着 市 场 经 济 体 制 改 革 与 行 政 管 理 体 制 改 革 的 推 进, 我 国 公 共 服 务 体 制 改 革 也 取 得 了 一 定 成 效 在 纪 念 改 革 开 放 30 年 之 际, 我 们 既 需 要 梳 理 我 国 公 共 服 务 发 展 的 成 就, 更 需 要 理 性 分 析 存 在 的 问 题 与 不 足, 尤 其 要 深 刻 认 识 制 约 我 国 公 共 服 务 发 展 的 体 制 机 制 障 碍, 为 加 快 推 进 服 务 型 政 府 建 设 提 供 借 鉴 与 建 议 一 我 国 公 共 服 务 体 制 改 革 的 阶 段 与 特 色 公 共 服 务 体 制 是 指 以 政 府 为 主 导 以 提 供 基 本 而 有 保 障 的 公 共 产 品 为 主 要 任 务 以 全 体 社 会 成 员 分 享 改 革 发 展 成 果 为 基 本 目 标 的 一 系 列 制 度 安 排 [1] 改 革 开 放 后, 为 了 适 应 我 国 市 场 经 济 体 制 改 革 与 行 政 管 理 体 制 改 革 的 需 求, 公 共 服 务 体 制 改 革 经 历 了 四 个 阶 段, 呈 现 出 不 同 的 特 征 ( 一 ) 公 共 服 务 体 制 的 恢 复 阶 段 (1978 1984 年 ) 改 革 开 放 之 初, 面 对 公 共 事 业 受 到 严 重 破 坏 公 共 服 务 严 重 短 缺 的 社 会 现 实, 国 家 首 先 把 教 育 与 卫 生 体 制 作 为 重 点, 在 恢 复 大 学 全 国 统 一 录 取 考 试 制 度 的 基 础 上, 开 始 从 加 强 中 小 学 教 师 队 伍 管 理 工 作 普 及 中 小 学 教 育 等 方 面 尝 试 教 育 管 理 体 制 改 革 同 时, 开 始 允 许 个 体 医 生 开 业 行 医, 以 缓 解 卫 生 服 务 资 源 短 缺 的 现 实 困 难, 从 而 为 社 会 力 量 参 与 卫 生 服 务 的 有 限 供 给 打 开 了 缺 口 然 而, 此 阶 段 的 重 点 是 恢 复 和 整 顿 已 有 的 公 共 事 业, 建 立 相 关 制 度, 维 护 正 常 运 转 ; 公 共 服 务 管 理 体 制 基 本 上 还 是 停 留 在 计 划 经 济 时 代 的 政 府 包 揽 分 级 承 担 对 于 跨 地 区 的 公 用 事 业 项 目, 一 般 都 是 由 中 央 各 部 委 立 项 出 资 建 设 并 以 中 央 计 划 单 列 的 形 式 统 一 管 理 和 运 营 对 于 地 区 内 或 者 省 内 项 目, 一 般 都 是 由 地 方 立 项 报 批, 然 后 由 地 方 财 政 出 资 建 立 和 管 理 及 运 营 ( 二 ) 公 共 服 务 体 制 改 革 的 启 动 阶 段 (1985 1992 年 ) 经 济 体 制 改 革 的 推 进, 使 仍 然 保 留 计 划 经 济 惯 性 的 公 共 服 务 体 制 根 本 不 适 应 市 场 经 济 发 展 1985 年 开 始, 中 央 和 国 务 院 先 后 颁 布 了 关 于 教 育 体 制 改 革 的 决 定 关 于 卫 生 工 作 若 干 政 策 问 题 的 报 告 关 于 认 真 执 行 改 革 劳 动 制 度 几 个 规 定 的 通 知 关 于 企 业 职 工 养 老 保 险 制 度 改 革 的 决 定 等, 对 教 育 卫 生 社 会 保 障 等 公 共 服 务 领 域 的 体 制 改 革 作 政 策 性 指 导, 标 志 着 我 国 公 共 服 务 体 制 改 革 进 入 全 面 启 动 阶 段 此 阶 段 公 共 服 务 体 制 改 革 的 特 点 :1. 开 始 尝 试 打 破 公 共 品 供 给 的 政 府 包 揽, 允 许 多 种 所 有 制 并 存, 支 持 社 会 资 金 参 与 公 共 品 生 产 和 供 给 ;2. 公 共 服 务 责 任 下 移, 实 现 地 方 负 责 分 级 管 理 ;3. 推 进 事 业 单 位 承 包 制 责 任 制, 引 入 竞 争 机 制 ; 4. 放 松 对 事 业 单 位 的 管 制, 扩 大 经 营 自 主 权 ( 三 ) 公 共 服 务 体 制 改 革 快 速 发 展 阶 段 (1992 2003 年 ) 随 着 我 国 继 续 推 进 市 场 经 济 体 制 改 革 与 行 政 管 理 体 制 改 革 的 步 伐, 建 立 现 代
企 业 体 制 进 程 中 国 营 企 业 下 岗 工 人 的 社 会 保 障 问 题 城 市 居 民 生 活 保 障 问 题 分 税 制 后 中 央 与 地 方 政 府 的 公 共 服 务 职 责 问 题 市 场 化 进 程 中 事 业 单 位 的 分 类 改 革 等 问 题 凸 现, 成 为 影 响 社 会 稳 定 制 约 改 革 向 纵 深 发 展 的 障 碍 1993 1999 年, 中 国 教 育 改 革 和 发 展 纲 要 面 向 21 世 纪 教 育 振 兴 行 动 计 划 等 中 央 文 件 全 面 提 出 了 办 学 体 制 管 理 体 制 投 资 体 制 招 生 就 业 体 制 学 校 内 部 管 理 体 制 等 方 面 的 改 革 举 措 1994 2000 年, 国 家 先 后 发 布 了 关 于 职 工 医 疗 制 度 改 革 的 试 点 意 见 关 于 建 立 城 镇 职 工 基 本 医 疗 保 险 制 度 的 决 定 关 于 完 善 城 镇 社 会 保 障 体 系 的 试 点 方 案, 推 进 了 社 会 保 障 的 多 元 化 供 给 模 式, 逐 步 建 立 起 独 立 于 企 事 业 单 位 之 外 的 社 会 保 障 体 系 此 外,1992 年, 国 务 院 下 发 关 于 深 化 卫 生 改 革 的 几 点 意 见,1997 年, 国 务 院 作 出 关 于 卫 生 改 革 与 发 展 的 决 定, 对 医 疗 保 险 制 度 改 革 卫 生 管 理 体 制 改 革 城 市 卫 生 服 务 体 系 改 革 卫 生 机 构 运 行 机 制 改 革 药 品 流 通 体 制 改 革 等 作 了 部 署 这 一 系 列 政 策 法 规 的 出 台, 标 志 着 我 国 公 共 服 务 体 制 改 革 进 入 快 速 发 展 阶 段 此 阶 段 公 共 服 务 体 制 改 革 的 特 点 :1. 重 点 解 决 建 立 市 场 经 济 体 制 与 现 代 企 业 体 制 进 程 中 凸 现 的 城 镇 公 共 服 务 短 缺 问 题, 但 忽 视 了 农 村 公 共 服 务 短 缺 问 题 ;2. 推 进 公 共 服 务 供 给 的 社 会 化 和 市 场 化, 尝 试 建 立 政 府 企 业 社 会 个 人 的 分 担 机 制 ;3. 伴 随 着 公 共 服 务 的 市 场 化 与 社 会 化, 开 始 进 行 事 业 单 位 的 转 制 改 组 ( 四 ) 公 共 服 务 体 制 改 革 的 完 善 阶 段 (2003 2008 年 ) 从 2003 年 开 始, 国 家 开 始 把 农 村 基 础 教 育 发 展 作 为 教 育 体 制 改 革 的 重 点, 先 后 发 布 了 关 于 进 一 步 加 强 农 村 教 育 工 作 的 决 定 关 于 进 一 步 推 进 义 务 教 育 均 衡 发 展 的 若 干 意 见, 要 求 优 先 解 决 好 县 域 内 义 务 教 育 均 衡 发 展 的 问 题 2005 年 国 务 院 颁 布 了 关 于 进 一 步 加 强 就 业 再 就 业 工 作 的 通 知 和 关 于 完 善 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 制 度 的 决 定 ;2007 年, 国 务 院 发 出 关 于 在 全 国 建 立 农 村 最 低 生 活 保 障 制 度 的 通 知, 十 届 全 国 人 大 常 委 会 通 过 中 华 人 民 共 和 国 劳 动 合 同 法, 推 动 了 我 国 劳 动 和 社 会 保 障 体 制 改 革 的 全 面 深 入 2006 年 9 月, 国 务 院 出 台 农 村 卫 生 服 务 体 系 建 设 与 发 展 规 划 关 于 发 展 城 市 社 区 卫 生 服 务 的 指 导 意 见, 开 始 将 农 村 和 城 市 社 区 公 共 卫 生 服 务 体 系 建 设 作 为 改 革 的 重 点 此 阶 段 公 共 服 务 体 制 改 革 的 特 点 :1. 重 点 解 决 城 乡 基 本 公 共 服 务 供 给 失 衡 的 矛 盾, 促 进 公 共 服 务 从 效 率 走 向 公 平 ;2. 针 对 公 共 服 务 供 给 市 场 化 进 程 中 出 现 的 政 府 缺 位, 强 化 政 府 在 基 本 公 共 服 务 供 给 中 的 责 任 ;3. 加 大 了 对 农 村 公 共 服 务 的 投 入, 着 力 建 设 农 村 公 共 服 务 体 系, 推 进 城 乡 公 共 服 务 的 均 衡 化 二 我 国 公 共 服 务 体 制 改 革 的 主 要 成 就 30 年 来 的 公 共 服 务 体 制 改 革, 总 体 趋 势 是 破 除 计 划 经 济 色 彩 的 政 府 包 揽, 逐 步 引 入 市 场 机 制, 推 进 公 共 服 务 供 给 主 体 多 元 参 与, 以 提 高 公 共 服 务 水 平, 目 前 已 取 得 了 显 著 的 成 效 ( 一 ) 明 确 了 新 世 纪 公 共 服 务 的 发 展 目 标 改 革 开 放 之 初, 公 共 服 务 体 制 改 革 的 目 标 服 从 于 建 立 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 的 时 代 要 求, 重 在 恢 复 和 提 高 公 共 服 务 的 效 率, 解 决 建 立 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 进 程 中 出 现 的 城 市 公 共 服 务 短 缺 问 题 2003 年 以 后, 构 建 社 会 主 义 和 谐 社 会 的 战 略 目 标, 决 定 了 新 时 期 我 国 公 共 服 务 的 发 展 目 标 是 : 实 现 基 本 人 权, 建 立 人 人 共 享 的 基 本 公 共 服 务 体 系 ; 改 善 公 共 服 务 绩 效, 最 大 限 度 满 足 人 民 群 众 不 断 增 长 的 公 共 需 求 ; 促 进 城 乡 公 共 服 务 的 均 衡 化, 解 决 影 响 社 会 和 谐 的 城 乡 差 距 与 贫 富
分 化 问 题 ( 二 ) 推 进 公 共 服 务 体 制 改 革, 探 索 公 共 服 务 供 给 的 市 场 化 与 社 会 化 中 国 公 共 服 务 体 制 改 革 的 重 点 是 通 过 教 育 文 化 卫 生 体 制 改 革 以 及 事 业 单 位 改 革, 建 立 多 元 化 的 投 资 体 制 与 管 理 体 制, 以 打 破 政 府 垄 断, 激 励 企 业 和 社 会 组 织 参 与 公 共 产 品 生 产 其 一 是 制 定 了 一 些 推 进 公 共 品 市 场 化 和 社 会 化 的 公 共 政 策 ; 其 二 是 通 过 国 企 与 事 业 单 位 的 改 制, 合 理 区 分 政 府 市 场 社 会 在 公 共 服 务 中 的 角 色, 促 进 了 政 企 分 开 政 事 分 开, 既 有 利 于 政 府 将 核 心 职 能 转 向 基 本 公 共 服 务, 也 有 利 于 激 励 民 间 资 本 投 资 公 共 服 务 领 域, 参 与 准 公 共 品 的 生 产, 提 高 公 共 服 务 的 效 率 与 质 量 ; 其 三 是 在 城 市 基 础 设 施 公 共 交 通 城 市 环 境 卫 生 等 准 公 共 品 生 产 中 推 行 特 许 经 营, 合 同 外 包 等 市 场 化 方 式, 鼓 励 民 间 资 本 参 与 准 公 共 品 的 生 产 ; 其 四 是 在 教 育 卫 生 社 会 保 障 等 领 域 推 行 责 任 分 担 如 高 等 教 育 与 民 办 教 育 的 收 费 制 度, 社 会 养 老 保 险 中 政 府 企 业 个 人 强 制 性 分 担 制 度, 社 区 服 务 中 的 公 办 与 民 办 结 合 等 ; 其 五 是 在 供 气 燃 气 供 水 等 领 域 围 绕 价 格 调 整 推 行 使 用 者 付 费 的 改 革 [2] ( 三 ) 逐 步 加 大 对 公 共 服 务 的 投 入, 基 本 形 成 中 国 特 色 的 公 共 服 务 体 系 改 革 开 放 以 来, 各 级 政 府 对 公 共 服 务 投 入 逐 年 增 长, 尤 其 是 十 六 大 以 来, 社 会 矛 盾 的 转 型 和 政 府 职 能 的 转 变, 促 使 政 府 更 加 重 视 改 变 公 共 支 出 结 构, 加 大 对 公 共 服 务 的 投 入 如 图 1 所 示, 我 国 政 府 对 公 共 服 务 的 投 入 在 2000 年 以 前 呈 稳 步 增 长 趋 势,2003 年 以 后 则 呈 快 速 增 长 态 势 政 府 对 公 共 服 务 投 入 的 增 加 促 进 了 公 共 服 务 水 平 的 提 高 和 覆 盖 面 的 扩 大, 初 步 形 成 了 中 国 特 色 的 公 共 服 务 体 系 基 础 教 育 体 系 进 入 全 面 普 及 新 阶 段 2007 年 底 占 全 国 总 县 数 的 98.5%, 两 基 人 口 覆 盖 率 达 到 99%; 以 健 全 农 村 卫 生 与 社 区 卫 生 体 系 为 重 点 的 公 共 卫 生 体 系 建 设 取 得 初 步 成 效, 农 村 三 级 卫 生 服 务 网 也 初 步 形 成, 新 型 城 市 医 疗 卫 生 服 务 体 系 进 一 步 健 全 ;2007 年, 我 国 医 疗 保 障 体 系 也 逐 步 由 单 一 的 城 镇 职 工 医 疗 保 险 迈 向 由 城 镇 职 工 医 疗 保 险 城 镇 居 民 医 疗 保 险 和 农 村 合 作 医 疗 相 结 合 的 全 民 医 疗 保 险 体 系 ; 城 乡 养 老 保 险 与 基 本 生 活 保 障 制 度 也 逐 步 推 广, 全 国 参 加 城 镇 基 本 养 老 保 险 人 数 为 20137 万 人, 参 加 农 村 养 老 保 险 人 数 为 5171 万 人 图 1 1978-2006 年 国 家 财 政 用 于 文 教 科 学 卫 生 的 支 出 趋 势 ( 单 位 : 亿 元 ) 资 料 来 源 : 根 据 中 国 统 计 年 鉴 -2006 和 中 华 人 民 共 和 国 财 政 部 2006 年 全 国 财 政 支 出 决 算 表 的 数 据 整 理 三 中 国 公 共 服 务 发 展 中 的 问 题
然 而, 面 对 公 众 快 速 增 长 的 公 共 需 求, 我 国 目 前 的 公 共 服 务 水 平 仍 显 不 够, 公 共 服 务 体 制 改 革 也 远 远 不 能 适 应 当 前 社 会 矛 盾 的 深 刻 变 化, 主 要 体 现 在 : ( 一 ) 政 府 公 共 服 务 职 能 较 弱, 公 共 服 务 体 制 障 碍 仍 然 存 在 政 府 公 共 服 务 职 能 就 是 指 政 府 在 公 共 服 务 供 给 中 的 职 责, 包 括 基 本 公 共 服 务 的 范 围 质 量 以 及 政 府 的 公 共 服 务 供 给 能 力 等 目 前 我 国 重 视 经 济 建 设, 忽 略 社 会 管 理 与 公 共 服 务 职 能 的 观 念 依 然 存 在, 导 致 政 府 市 场 社 会 在 公 共 服 务 供 给 中 的 功 能 与 定 位 不 明, 政 府 在 公 共 服 务 职 能 发 挥 上 普 遍 存 在 缺 位 或 越 位 现 象, 本 来 应 该 由 政 府 承 担 的 纯 公 共 品 供 给 领 域, 由 于 政 府 采 取 了 卸 包 袱 的 方 式 推 向 市 场, 导 致 政 府 缺 位, 基 本 公 共 服 务 供 给 严 重 不 足, 公 众 利 益 受 损 如 教 育 与 公 共 卫 生 领 域 出 现 的 高 收 费 乱 收 费 现 象, 农 村 义 务 教 育 与 卫 生 服 务 的 投 入 不 足 资 源 匮 乏 等 造 成 了 弱 势 群 体 获 得 基 础 教 育 和 基 本 医 疗 保 障 的 权 利 无 法 得 到 保 障 ; 本 来 可 以 通 过 市 场 化 社 会 化 的 准 公 共 品 供 给 领 域, 由 于 政 府 垄 断 或 行 业 垄 断, 与 民 争 利, 缺 乏 市 场 竞 争 机 制, 导 致 公 共 服 务 资 源 短 缺, 公 共 品 质 量 得 不 到 保 障, 社 会 公 众 丧 失 用 脚 投 票 的 权 利 ( 二 ) 基 本 公 共 服 务 供 求 失 衡, 公 共 服 务 的 公 平 问 题 严 重 我 国 基 本 公 共 服 务 的 供 求 失 衡 主 要 表 现 在 地 区 之 间 和 城 乡 之 间 的 公 共 服 务 供 给 失 衡 在 社 会 保 险 方 面,2005 年, 我 国 三 项 保 险 ( 基 本 养 老 保 险 失 业 保 险 基 本 医 疗 保 险 ) 参 保 人 数 比 重, 东 部 地 区 达 到 41.9%, 中 部 地 区 为 27.6%, 西 部 地 区 为 22.7% 在 教 育 方 面, 城 乡 义 务 教 育 投 资 水 平 差 距 更 加 突 出, 农 村 义 务 教 育 经 费 不 足, 办 学 条 件 差, 师 资 水 平 低 等 现 象 仍 然 存 在 ( 参 见 表 1) 至 2005 年, 上 海 市 普 通 初 中 生 生 均 预 算 内 教 育 经 费 为 8934.52 元, 北 京 为 5706.57 元, 而 四 川 为 947.43 元, 安 徽 为 953.33 元, 河 南 为 932.28 元, 其 中, 上 海 与 河 南 的 差 距 为 9.67 倍 [3] 数 据 来 源 : 根 据 2001 和 2005 年 中 国 教 育 经 费 统 计 年 鉴 的 数 据 整 理 在 卫 生 服 务 方 面, 占 总 人 口 30% 的 城 市 人 口 享 受 70% 的 卫 生 资 源, 占 总 人 口 70% 的 农 村 人 口, 却 只 享 有 30% 的 卫 生 资 源 从 2001 2005 年, 全 国 城 市 医 院 增 长 率 为 13.8%, 而 乡 镇 卫 生 院 和 村 卫 生 室 却 分 别 下 降 14.94% 和 16.56%, 从 2000 年 至 2006 年 全 国 城 乡 卫 生 费 用 测 算 可 以 看 出 ( 参 见 表 2), 农 村 卫 生 费 用 远 远 低 于 城 市, 其 中 人 均 卫 生 费 用 城 市 比 农 村 多 3-4 倍
数 据 来 源 : 根 据 卫 生 部 统 计 信 息 中 心 2000 2007 年 中 国 卫 生 事 业 发 展 情 况 统 计 公 报 的 数 据 整 理 在 社 会 保 障 方 面, 城 乡 之 间 实 行 不 同 的 建 构 理 念 与 体 制 模 式, 导 致 城 乡 社 会 保 障 在 待 遇 模 式 与 待 遇 水 平 上 都 呈 现 不 均 等 特 征 如, 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 由 用 人 单 位 与 个 人 共 同 缴 费, 而 农 村 社 会 养 老 保 险 由 个 人 缴 费, 前 者 体 现 风 险 共 担 和 社 会 公 平, 后 者 突 出 个 人 责 任 在 失 业 保 险 中, 农 民 工 很 难 享 受 与 城 镇 居 民 同 样 的 失 业 保 险 待 遇, 处 于 被 边 缘 或 歧 视 的 地 位 城 乡 最 低 生 活 保 障 的 差 距 也 很 明 显,2005 年, 城 乡 居 民 享 受 最 低 生 活 保 障 的 人 数 相 差 2.71 倍, 户 数 相 差 2.45 倍, 平 均 标 准 相 差 2.08 倍, 补 差 水 平 相 差 1.91 倍 [4] ( 三 ) 对 公 共 服 务 投 入 不 足, 公 共 服 务 绩 效 总 体 偏 低 改 革 开 放 以 来, 虽 然 我 国 公 共 服 务 的 投 入 在 逐 年 上 涨, 但 相 对 于 公 共 需 求 的 增 长 速 度, 公 共 服 务 的 供 给 能 力 仍 然 不 足, 公 众 对 公 共 服 务 的 满 意 度 评 价 较 低 据 零 点 研 究 咨 询 集 团 对 2006 2007 年 中 国 公 共 服 务 公 众 评 价 指 数 的 调 查, 24.8% 的 公 众 认 为 政 府 公 共 服 务 水 平 比 较 高,41.5% 认 为 一 般,25.9% 认 为 比 较 低 或 很 低 另 据 陈 昌 盛 蔡 跃 洲 等 对 中 国 政 府 公 共 服 务 的 综 合 绩 效 评 估, 认 为 我 国 基 本 公 共 服 务 综 合 绩 效 整 体 处 于 偏 低 水 平 [5] 这 两 项 调 查 表 明, 无 论 是 从 公 共 服 务 主 体 的 投 入 产 出 绩 效 角 度 评 估, 还 是 从 公 共 服 务 对 象 的 公 众 满 意 度 方 面 评 估, 目 前 我 国 公 共 服 务 的 总 体 水 平 都 不 容 乐 观 尤 其 是 与 世 界 其 他 国 家 的 公 共 服 务 水 平 比 较, 我 国 公 共 服 务 的 供 给 能 力 与 水 平 都 存 在 较 大 的 差 距 ( 参 见 表 3)
数 据 来 源 : 根 据 相 关 资 料 整 理 四 中 国 公 共 服 务 的 改 革 创 新 : 建 设 服 务 型 政 府 我 国 公 共 服 务 30 年 的 成 就 为 进 一 步 探 索 公 共 服 务 的 改 革 创 新 奠 定 了 良 好 的 基 础, 而 发 展 中 出 现 的 问 题, 也 使 我 们 更 加 明 确 了 今 后 的 改 进 目 标 和 任 务 ( 一 ) 强 化 政 府 公 共 服 务 职 责, 深 化 公 共 服 务 体 制 改 革 强 化 政 府 公 共 服 务 职 责, 就 是 要 明 确 政 府 在 公 共 服 务 中 的 定 位 与 责 任, 建 立 健 全 各 级 政 府 在 公 共 服 务 中 的 职 责 体 系 当 前 的 重 点 是 从 纵 向 上 明 确 中 央 与 地 方 各 级 政 府 的 公 共 服 务 供 给 分 工 与 责 权, 从 横 向 上 整 合 部 门 职 能, 强 化 公 共 服 务 部 门 建 设, 努 力 形 成 适 合 服 务 型 政 府 建 设 要 求 的 政 府 组 织 构 架 大 量 的 研 究 表 明 : 政 府 在 公 共 服 务 中 的 正 当 角 色 主 要 体 现 为 :1. 制 定 公 共 服 务 规 划 与 政 策, 营 造 公 共 服 务 的 制 度 环 境, 保 障 公 共 服 务 均 衡 发 展 ;2. 监 管 公 共 服 务 的 行 业 生 产 与 供 给, 保 障 公 共 服 务 质 量 ;3. 通 过 付 费 购 买 公 共 产 品, 保 障 公 共 品 的 有 效 供 给 ;4. 直 接 生 产 和 提 供 基 本 公 共 服 务, 维 护 基 本 人 道 生 活 的 公 共 需 求 根 据 这 四 方 面 的 职 能, 中 央 政 府 的 公 共 服 务 职 责 主 要 是 : 制 定 有 关 公 共 服 务 的 法 律 法 规 方 针 政 策, 依 据 国 民 经 济 与 社 会 发 展 规 划 制 定 专 项 国 家 公 共 服 务 发 展 规 划 和 公 共 服 务 质 量 标 准, 提 供 国 家 层 面 的 公 共 产 品 和 公 共 服 务 ; 对 各 省 自 治 区 直 辖 市 的 公 共 服 务 进 行 宏 观 统 筹 管 理 和 监 督 检 查 ; 运 用 财 政 转 移 支 付 大 力 推 进 公 共 服 务 均 等 化, 保 障 公 共 服 务 的 公 平 公 正 省 级 政 府 的 公 共 服 务 职 责 主 要 是 : 保 证 国 家 法 律 法 规 政 策 规 划 质 量 的 执 行, 根 据 本 地 区 情 况 制 定 地 方 公 共 服 务 的 规 章 政 策 与 规 划 ; 提 供 本 区 域 内 的 公 共 产 品 和 服 务, 建 立 和 完 善 地 方 公 共 服 务 体 系 ; 对 各 市 县 的 公 共 服 务 进 行 组 织 协 调 和 监 督 检 查, 对 基 本 公 共 服 务 提 供 必 要 的 财 政 保 障 市 县 政 府 的 公 共 服 务 职 责 主 要 是 : 贯 彻 落 实 国 家 和 省 级 政 府 的 相 关 法 律 法 规 规 章 与 政 策, 提 供 区 域 内 各 项 公 共 产 品 与 公 共 服 务, 保 障 基 本 公 共 服 务 的 实 现 度 与 满 意 度, 维 护 社 会 稳 定, 促 进 社 会 和 谐 乡 镇 政 府 的 公 共 服 务 职 责 主 要 是 : 管 理 乡 镇 公 共 事 务, 落 实 各 级 政 府 的 公 共 服 务 政 策 到 村 到 户, 为 社 会 主 义 新 农 村 建 设 提 供 直 接 的 基 本 公 共 服 务 ; 及 时 化 解 基 层 纠 纷, 维 护 基 层 稳 定 与 社 会 和 谐 ; 逐 步 由 基 层 行 政 组 织 向 直 接 为 居 民 服 务 的 公 共 服 务 中 心 转 变 在 明 确 纵 向 各 级 政 府 公 共 服 务 职 责 的 基 础 上, 还 应 该 注 重 横 向 的 政 府 公 共 部 门 建 设, 按 照 探 索 职 能 有 机 统 一 的 大 部 门 体 制 的 思 路, 可 在 进 一 步 整 合 各 级 政 府 职 能 部 门 的 基 础 上, 尝 试 将 履 行 公 共 服 务 职 能 的 机 构 进 行 模 块 式 整 合, 并 适 度 调 整 和 充 实 编 制, 加 强 公 共 服 务 部 门 在 政 府 机 构 中 的 地 位 在 条 件 成 熟 的 情 况 下, 借 鉴 国 际 成 熟 经 验, 成 立 公 共 服 务 委 员 会, 负 责 协 调 相 关 职 能 部 门, 统 筹 全 国 公
共 服 务 工 作, 负 责 对 各 主 要 负 责 公 共 服 务 提 供 的 政 府 部 门 事 业 单 位 和 国 有 企 业 进 行 绩 效 考 核 等 ( 二 ) 加 快 公 共 财 政 体 制 改 革, 推 进 基 本 公 共 服 务 的 均 等 化 公 共 财 政 体 制 是 直 接 影 响 各 级 政 府 公 共 服 务 能 力 和 公 共 服 务 绩 效 的 关 键 因 素 建 立 以 基 本 公 共 服 务 为 导 向 的 公 共 财 政 体 制, 是 实 现 基 本 公 共 服 务 均 等 化 的 必 要 前 提 1. 建 立 事 权 与 财 力 相 匹 配 的 公 共 财 政 体 制, 推 进 各 级 政 府 财 政 能 力 均 等 化 针 对 我 国 地 方 政 府 由 于 区 域 发 展 不 平 衡 事 权 财 权 不 匹 配 导 致 公 共 服 务 供 给 能 力 不 均 衡 的 现 实 困 境, 要 在 宪 法 和 分 税 制 改 革 的 基 础 上, 根 据 国 家 基 本 公 共 服 务 范 围 和 基 本 公 共 服 务 标 准, 明 确 各 级 政 府 的 公 共 服 务 职 责, 据 此 调 整 各 级 政 府 间 财 力 分 配, 以 推 进 各 级 政 府 财 政 能 力 的 均 等 化 尤 其 要 以 增 强 基 层 政 府 财 政 保 障 能 力 为 重 点, 推 进 县 乡 财 政 管 理 体 制 改 革, 探 索 省 管 县 财 政 管 理 体 制 和 乡 镇 财 政 管 理 体 制 改 革, 减 少 财 政 管 理 层 级, 提 高 资 金 使 用 效 益 2. 优 化 财 政 支 出 结 构, 建 立 城 乡 统 筹 的 基 本 公 共 服 务 投 入 机 制 在 不 断 提 高 公 共 服 务 支 出 占 财 政 支 出 比 重 的 基 础 上, 应 建 立 公 共 服 务 投 入 的 稳 定 增 长 机 制, 努 力 把 新 增 财 政 收 入 主 要 用 于 公 共 服 务, 逐 步 使 公 共 服 务 支 出 成 为 财 政 支 出 的 主 体 尤 其 要 在 统 筹 城 乡 协 调 发 展 的 前 提 下, 加 大 对 农 村 基 本 公 共 服 务 的 投 入, 优 先 保 障 农 村 和 落 后 地 区 的 基 本 公 共 服 务, 鼓 励 城 乡 之 间 建 立 公 共 服 务 资 源 的 良 性 互 动 机 制, 切 实 解 决 农 村 基 本 公 共 品 供 给 不 足 的 矛 盾, 破 解 城 乡 二 元 公 共 服 务 体 系 的 障 碍, 确 保 农 民 能 够 享 受 与 城 市 居 民 同 质 化 的 公 共 服 务 3. 完 善 财 政 转 移 支 付 制 度, 优 化 转 移 支 付 结 构 应 充 分 发 挥 财 政 转 移 支 付 对 公 共 服 务 均 等 化 的 调 节 作 用, 逐 步 缩 小 税 收 返 还 和 原 体 制 补 助 范 围, 不 断 提 高 一 般 性 转 移 支 付 比 例, 重 点 帮 助 中 西 部 地 区 解 决 财 力 不 足 问 题, 促 进 区 域 间 公 共 服 务 水 平 的 协 调 发 展 要 进 一 步 降 低 专 项 转 移 支 付 的 比 重, 强 化 资 金 使 用 的 监 督 和 评 估, 提 高 中 央 财 政 转 移 支 付 的 效 果 要 推 进 转 移 支 付 制 度 的 透 明 化 与 规 范 化, 杜 绝 权 力 寻 租 空 间, 确 保 经 济 落 后 地 区 政 府 具 有 提 供 基 本 公 共 服 务 所 必 需 的 财 政 能 力, 逐 步 实 现 城 乡 之 间 地 区 之 间 不 同 群 体 之 间 的 基 本 公 共 服 务 均 衡 发 展 [6] ( 三 ) 完 善 城 乡 公 共 服 务 体 系, 提 升 公 共 服 务 绩 效 提 升 公 共 服 务 绩 效, 必 须 以 发 展 社 会 事 业 和 解 决 民 生 问 题 为 核 心, 逐 步 形 成 惠 及 全 民 的 基 本 公 共 服 务 体 系, 以 破 解 城 乡 之 间 区 域 之 间 公 共 服 务 供 给 失 衡 公 共 需 求 增 长 和 公 共 供 给 不 足 的 双 重 困 局 1. 制 定 和 实 施 我 国 公 共 服 务 体 系 建 设 的 总 体 发 展 规 划 公 共 服 务 体 系 建 设 既 是 一 项 艰 巨 复 杂 的 系 统 工 程, 又 是 一 个 需 求 不 断 更 新 与 完 善 的 动 态 进 程 要 确 保 我 国 基 本 公 共 服 务 体 系 建 设 与 国 家 经 济 社 会 发 展 规 划 相 衔 接, 与 全 面 建 设 小 康 的 要 求 相 适 应, 就 需 要 从 国 家 层 面 集 中 各 方 面 的 智 慧, 根 据 我 国 国 情 和 公 共 需 求 的 发 展 变 化, 制 定 总 体 的 公 共 服 务 发 展 规 划, 明 确 我 国 公 共 服 务 体 系 建 设 的 发 展 目 标 基 本 原 则 与 实 施 步 骤 要 坚 持 政 府 主 导 扩 大 覆 盖 注 重 公 平 提 高 效 率 的 原 则, 在 保 证 最 低 生 活 保 障 就 业 基 本 医 疗 义 务 教 育 的 基 础 上, 以 保 护 弱 势 群 体 为 重 点, 努 力 推 进 基 本 公 共 服 务 均 等 化, 不 断 提 升 公 共 服 务 质 量, 提 高 公 共 服 务 绩 效 2. 制 定 基 本 公 共 服 务 国 家 标 准, 建 立 公 共 服 务 体 系 建 设 的 激 励 约 束 机 制
由 于 公 共 服 务 涉 及 的 服 务 对 象 供 给 主 体 和 政 府 层 次 较 多, 在 服 务 程 序 支 出 标 准 服 务 质 量 等 方 面 的 要 求 不 一, 从 而 影 响 公 共 服 务 的 规 范 化 和 公 平 性 这 就 要 求 我 们 根 据 基 本 公 共 服 务 均 等 化 的 要 求, 分 类 制 定 基 本 公 共 服 务 国 家 标 准, 明 确 服 务 的 目 标 内 容 对 象 基 本 程 序 资 金 来 源 质 量 控 制 公 众 参 与 以 及 绩 效 评 估 等 内 容, 为 全 国 各 类 基 本 公 共 服 务 的 推 进 建 立 一 个 基 本 参 照 体 系 [7] 一 是 制 定 公 共 服 务 范 围 与 责 任 分 工 的 技 术 标 准, 即 确 定 各 级 政 府 应 该 提 供 的 公 共 服 务 范 围 和 分 类 与 责 任 分 工, 并 明 确 哪 些 应 该 政 府 承 担 哪 些 可 以 市 场 提 供 哪 些 可 以 由 社 会 组 织 承 担 哪 些 应 该 市 场 提 供 而 政 府 提 供 相 应 补 贴 哪 些 应 该 政 府 特 许 等 等, 作 为 政 府 职 能 转 变 的 前 提 ; 二 是 制 定 公 共 服 务 质 量 的 技 术 标 准, 即 根 据 各 类 公 共 服 务 的 特 性, 分 类 制 定 服 务 质 量 标 准 如 : 制 定 全 国 统 一 的 基 础 教 育 质 量 标 准, 公 共 卫 生 和 基 本 医 疗 质 量 标 准, 也 可 在 充 分 考 虑 了 当 地 价 格 和 消 费 指 数 的 前 提 下, 分 类 制 定 社 会 福 利 标 准 和 养 老 保 障 标 准 ; 三 是 制 定 公 共 服 务 绩 效 评 估 的 技 术 标 准, 通 过 制 定 政 府 公 共 服 务 绩 效 评 估 条 例 等, 规 范 公 共 服 务 绩 效 评 估 的 原 则 主 体 程 序 指 标 和 应 用 途 径, 用 以 检 测 城 乡 基 本 公 共 服 务 均 衡 化 程 度 和 公 共 服 务 的 效 率 与 质 量, 为 实 行 公 共 服 务 问 责 制 提 供 依 据, 形 成 激 励 约 束 机 制 ( 四 ) 创 新 公 共 服 务 供 给 方 式, 构 建 多 元 主 体 协 同 治 理 格 局 针 对 目 前 我 国 公 共 服 务 供 给 中 的 现 实 问 题, 要 应 用 治 理 理 论 指 导 公 共 服 务 方 式 的 创 新, 适 度 引 进 市 场 化 和 社 会 化 的 运 作 方 式, 逐 步 形 成 政 府 主 导, 多 元 主 体 协 同 互 动 的 公 共 服 务 治 理 格 局 一 是 要 合 理 界 定 政 府 市 场 社 会 在 公 共 服 务 供 给 中 的 功 能 与 定 位 优 化 公 共 服 务 市 场 化 社 会 化 的 制 度 环 境, 形 成 公 共 服 务 的 职 责 体 系 ; 二 是 要 建 立 公 共 服 务 多 元 主 体 协 同 的 有 效 机 制, 灵 活 采 取 授 权 特 许 合 同 外 包 购 买 服 务 公 私 协 作 凭 单 制 志 愿 者 服 务 等 多 种 模 式 提 供 公 共 服 务 ; 三 是 拓 展 公 共 服 务 中 公 民 参 与 的 渠 道 和 范 围, 大 力 培 育 社 会 组 织, 降 低 准 入 门 槛, 健 全 制 度 化 参 与 机 制, 鼓 励 和 引 导 社 会 组 织 积 极 参 与 基 本 公 共 服 务 的 提 供 管 理 和 监 督 参 考 文 献 : [1] 中 国 ( 海 南 ) 改 革 发 展 研 究 院. 加 快 建 立 社 会 主 义 公 共 服 务 体 制 [J]. 中 国 改 革 论 坛,2006(8). [2] 句 华. 公 共 服 务 中 的 市 场 机 制 : 理 论 方 法 与 技 术 [M]. 北 京 : 北 京 大 学 出 版 社, 2006.193. [3] 教 育 部 财 务 司, 国 家 统 计 局 社 会 和 科 技 统 计 司. 中 国 教 育 经 费 统 计 年 鉴 [Z]. 北 京 : 中 国 统 计 出 版 社,2006. [4][6] 中 国 海 南 改 革 发 展 研 究 院. 基 本 公 共 服 务 与 中 国 人 类 发 展 [M]. 北 京 : 中 国 经 济 出 版 社,2008.66,116,385. [5] 陈 昌 盛, 蔡 跃 洲 : 体 制 变 迁 与 地 区 综 合 评 估 [M]. 北 京 : 中 国 社 会 科 学 出 版 社,2007. 12. [7] 陈 昌 盛. 推 进 基 本 公 共 服 务 均 等 化 战 略 行 动 与 政 策 建 议 [J]. 财 会 研 究,2008(2). 资 料 来 源 : 中 国 行 政 管 理 杂 志 社 网 http://www.cpaj.com.cn/ 01/01/2009