行 政 改 革 蓝 皮 书 公 共 部 门 改 革 Public Sector Reform. 24 中 国 公 务 员 制 度 改 革 的 进 展 王 君 琦 摘 要 : 党 的 十 七 大 以 来, 我 国 公 务 员 制 度 改 革 积 极 稳 妥 推 进, 在 形 成 中 国 特 色 公 务 员 法 律 体 系 公 务 员 选 拔 机 制 创 新 公 务 员 科 学 依 法 管 理 公 务 员 绩 效 管 理 制 度 公 务 员 培 训 制 度 公 务 员 福 利 制 度 改 革 等 方 面 迈 出 了 重 要 步 伐, 取 得 了 可 喜 进 展 关 键 词 : 公 务 员 制 度 干 部 任 免 依 法 管 理 党 的 十 七 大 以 来, 中 国 公 务 员 制 度 从 国 情 和 实 际 出 发, 积 极 改 革, 不 断 完 善, 公 务 员 制 度 法 制 化 规 范 化 建 设 不 断 提 高, 公 务 员 管 理 机 制 日 益 健 全, 公 务 员 素 质 能 力 和 作 风 建 设 全 面 加 强, 在 公 务 员 科 学 任 用 依 法 管 理 等 方 面 取 得 一 系 列 进 展, 中 国 特 色 公 务 员 法 律 法 规 体 系 基 本 形 成, 公 务 员 制 度 改 革 与 中 国 特 色 社 会 主 义 政 治 制 度 相 适 应, 充 分 体 现 和 反 映 了 中 国 政 治 体 制 的 特 点 和 要 求, 具 有 十 分 鲜 明 的 中 国 特 色 王 君 琦, 国 家 行 政 学 院 决 策 咨 询 部 研 究 二 处 副 处 长, 主 要 研 究 方 向 为 行 政 体 制 改 革 与 社 会 管 理 创 新 272
中 国 公 务 员 制 度 改 革 的 进 展 一 五 年 来 我 国 公 务 员 制 度 改 革 的 进 展 ( 一 ) 中 国 特 色 公 务 员 制 度 法 律 体 系 基 本 形 成 公 务 员 法 实 施 六 年 多 来, 中 央 组 织 部 人 力 资 源 和 社 会 保 障 部 国 家 公 务 员 局 以 公 务 员 法 为 核 心, 相 继 研 究 制 定 了 20 多 个 配 套 法 规, 内 容 涵 盖 公 务 员 考 试 录 用 调 任 职 务 任 免 升 降 考 核 奖 励 惩 戒 辞 职 辞 退 回 避 申 诉 培 训 等 方 面 这 些 法 规 与 公 务 员 法 和 国 家 干 部 任 用 条 例 相 配 套, 初 步 构 成 了 中 国 特 色 公 务 员 法 律 法 规 体 系 的 基 本 框 架 在 公 务 员 法 的 规 范 下, 公 务 员 主 管 部 门 严 格 按 照 法 律 法 规 规 定, 严 格 制 定 标 准 和 条 件, 平 稳 顺 利 地 完 成 了 公 务 员 登 记 职 务 和 级 别 确 定 工 资 套 改 参 照 管 理 单 位 集 中 审 批 等 工 作, 公 务 员 进 管 出 各 环 节 进 一 步 规 范, 中 国 公 务 员 管 理 制 度 法 制 化 迈 上 了 新 台 阶 ( 二 ) 公 务 员 选 拔 制 度 改 革 成 效 显 著 1. 凡 进 必 考 逢 用 必 考 成 为 常 态 公 务 员 考 试 录 用 制 度 作 为 公 务 员 制 度 的 重 要 组 成 部 分, 自 1994 年 实 施 以 来, 已 成 为 我 国 干 部 人 事 制 度 改 革 最 成 功 的 领 域, 也 是 近 年 公 务 员 制 度 改 革 最 大 的 亮 点 在 进 入 机 制 方 面, 坚 持 凡 进 必 考, 依 法 科 学 公 平 考 录, 党 政 机 关 录 用 了 一 大 批 年 纪 轻 学 历 高 的 优 秀 人 才 2011 年, 共 录 用 1. 6 万 余 人, 2012 年, 录 用 1. 8 万 人 通 过 这 一 入 口, 大 量 优 秀 人 才 进 入 中 央 和 国 家 机 关, 对 于 提 升 公 务 员 队 伍 的 整 体 素 质 提 高 政 府 行 政 能 力 发 挥 了 重 要 作 用 2. 坚 持 从 基 层 招 录 公 务 员 近 年 来, 我 国 坚 持 注 重 基 层 的 选 人 用 人 导 向, 省 级 以 上 党 政 领 导 机 关 逐 年 提 高 有 基 层 工 作 经 历 的 人 员 考 录 比 例 2010 年, 中 组 部 人 力 资 源 和 社 会 保 障 部 国 家 公 务 员 局 印 发 关 于 开 展 从 大 学 生 村 官 等 服 务 基 层 项 目 人 员 中 考 试 录 用 公 务 员 工 作 的 通 知, 要 求 各 省 区 市 每 年 应 拿 出 公 务 员 考 录 计 划 的 10% ~ 15%, 面 向 大 学 生 村 官 等 服 务 基 层 项 目 人 员 定 向 考 录 自 2011 年 起, 有 关 部 门 连 续 组 织 开 展 了 中 央 国 家 机 关 公 开 遴 选 公 务 员, 安 徽 河 南 重 庆 等 23 个 省 区 市 也 开 展 了 公 开 遴 选 工 作, 努 力 建 立 来 自 基 层 的 公 务 员 培 养 选 拔 机 制 到 273
行 政 改 革 蓝 皮 书 2012 年, 中 央 机 关 和 省 级 机 关 录 用 公 务 员, 除 部 分 特 殊 职 位 外, 实 现 全 部 职 位 从 具 有 两 年 以 上 基 层 工 作 经 历 的 人 员 中 考 录, 从 而 探 索 建 立 了 从 村 ( 居 ) 党 支 部 书 记 大 学 生 村 官 和 工 人 农 民 等 基 层 一 线 人 员 中 考 录 公 务 员 制 度 3. 公 开 选 拔 的 范 围 和 比 例 不 断 提 高 公 务 员 选 拔 制 度 改 革 是 近 年 公 务 员 制 度 改 革 力 度 较 大 的 领 域 之 一 随 着 我 国 干 部 人 事 制 度 改 革 的 深 入 推 进, 公 务 员 公 开 选 拔 竞 争 上 岗 等 竞 争 性 选 拔 方 式 成 为 公 务 员 任 用 制 度 改 革 最 重 要 成 就 之 一 一 是 公 选 在 全 国 遍 地 开 花 仅 2010 年, 中 央 和 国 家 机 关 公 开 选 拔 竞 争 上 岗 局 处 级 干 部 达 2100 多 人 北 京 江 苏 湖 南 四 川 等 十 多 个 省 区 市 面 向 社 会 公 开 选 拔 的 干 部 数 量 创 历 年 之 最, 职 位 涵 盖 经 济 社 会 文 化 等 多 个 领 域 二 是 公 选 职 位 层 级 提 高, 范 围 扩 大 2010 年, 中 组 部 和 有 关 部 门 在 全 国 范 围 公 选 高 级 外 交 官, 江 苏 省 面 向 全 国 范 围 内 公 推 公 选 厅 级 干 部 30 名, 其 中 不 乏 如 国 土 交 通 商 务 卫 生 等 政 府 核 心 部 门 的 重 要 职 位 三 是 公 选 方 式 方 法 不 断 完 善 在 很 多 地 方 开 展 的 公 务 员 竞 争 性 选 拔 中, 越 来 越 注 重 改 进 考 评 方 式, 完 善 选 拔 方 法, 严 格 选 拔 程 序, 规 范 选 拔 环 节 ( 包 括 适 岗 评 价 笔 试 面 试 差 额 票 决 等 关 键 环 节 ), 努 力 实 现 职 权 匹 配, 人 职 相 当, 人 岗 相 适, 公 务 员 竞 争 性 选 拔 的 制 度 化 科 学 化 水 平 不 断 提 高 ( 三 ) 公 务 员 管 理 沿 着 依 法 管 理 轨 道 发 展 1. 分 类 管 理 格 局 基 本 形 成 国 家 对 公 务 员 实 行 分 类 管 理 是 我 国 公 务 员 法 的 重 要 突 破 我 国 公 务 员 管 理 依 法 推 进, 一 是 职 位 分 类, 将 公 务 员 职 位 类 别 分 为 综 合 管 理 类 专 业 技 术 类 和 行 政 执 法 类 等, 按 照 职 位 性 质 特 点 和 管 理 需 要, 逐 步 实 现 分 类 管 理 ; 二 是 职 务 分 类, 按 干 部 管 理 权 限, 将 公 务 员 分 为 领 导 成 员 和 一 般 公 务 员 ; 三 类 按 任 用 方 式 分 类, 公 务 员 职 务 实 行 选 任 制 委 任 制 和 聘 任 制 ; 四 是 按 录 用 考 试 内 容 分 类, 公 务 员 录 用 考 试 采 取 笔 试 和 面 试 方 式 进 行 2010 年 2 月, 深 圳 市 作 为 全 国 唯 一 试 点 城 市, 公 务 员 分 类 管 理 制 度 改 革 正 式 启 动 按 照 其 改 革 方 案, 深 圳 市 把 公 务 员 由 原 来 大 一 统 管 理 模 式 划 细 分 为 综 合 管 理 类 行 政 执 法 类 专 业 技 术 类 三 类 69% 的 公 务 员 被 划 入 行 政 执 法 类 和 专 业 技 术 类 中, 实 行 聘 任 制, 并 为 其 设 立 独 立 的 退 出 机 制 和 晋 升 机 制, 有 效 解 决 长 期 困 扰 公 务 员 的 天 花 板 问 题 另 外, 有 关 方 面 在 公 安 和 国 家 安 全 机 关 开 展 了 专 业 技 术 类 公 务 员 管 理 试 点, 在 质 274
中 国 公 务 员 制 度 改 革 的 进 展 检 工 商 税 务 等 系 统 开 展 了 行 政 执 法 类 公 务 员 管 理 试 点 公 务 员 分 类 管 理, 有 力 地 调 动 了 公 务 员 的 积 极 性 创 造 性, 提 高 了 政 府 工 作 效 率 2. 政 府 雇 员 制 继 续 推 进 政 府 雇 员 制 作 为 一 种 新 型 人 事 管 理 制 度, 2002 在 我 国 吉 林 省 率 先 推 行, 其 主 要 特 点 是 三 不 : 政 府 雇 员 不 具 有 行 政 职 务, 不 行 使 行 政 权 力, 不 占 用 行 政 编 制 其 后, 上 海 无 锡 长 沙 珠 海 芜 湖 青 岛 杭 州 等 地 纷 纷 试 行 近 年 来, 政 府 雇 员 制 在 一 些 地 方 大 胆 推 进 2009 年 3 月, 长 沙 市 委 市 政 府 出 台 关 于 引 进 储 备 万 名 优 秀 青 年 人 才 的 政 策 意 见 和 长 沙 市 引 进 储 备 万 名 优 秀 青 年 人 才 工 作 计 划, 揭 开 了 长 沙 市 实 行 政 府 雇 员 制 的 新 序 幕 而 深 圳 市 在 政 府 雇 员 制 方 面 则 更 向 前 迈 进 一 步, 即 实 行 所 有 新 进 入 行 政 机 关 的 公 务 员 一 律 实 行 聘 任 制 聘 任 人 员 实 行 试 用 制, 试 用 期 满 后, 经 考 核 胜 任 现 职 的, 方 可 正 式 聘 任, 聘 任 期 满 后, 根 据 工 作 需 要 和 本 人 表 现 决 定 是 否 续 聘 3. 公 务 员 领 导 职 务 聘 任 制 大 范 围 试 水 近 年 来, 为 满 足 政 府 对 公 共 管 理 专 业 人 才 的 需 求, 我 国 试 水 领 导 干 部 聘 任 制 自 2007 年 开 始, 深 圳 市 对 部 分 市 级 机 关 专 业 性 较 强 的 领 导 职 务 开 展 聘 任 制 试 点 之 后, 山 东 河 南 湖 北 成 都 等 多 个 省 市 试 点 公 务 员 聘 任 制 2010 年, 苏 州 市 出 台 关 于 进 一 步 深 化 干 部 人 事 制 度 改 革 的 若 干 意 见, 明 确 提 出 凡 新 提 拔 担 任 副 处 职 公 务 员, 除 法 律 法 规 另 有 规 定 外, 全 面 实 行 聘 任 制, 党 内 职 务 实 行 任 期 制 与 之 同 步 试 点 聘 任 制 的, 还 有 河 南 四 川 湖 北 等 地 同 年, 深 圳 市 继 续 深 化 公 务 员 聘 任 制 改 革, 从 而 拉 开 行 政 机 关 公 务 员 聘 任 制 改 革 的 大 幕 2012 年 3 月 8 日, 国 家 有 关 部 门 表 示, 目 前 正 积 极 支 持 深 圳 市 进 行 探 索, 不 断 完 善 聘 任 制 公 务 员 办 法, 为 在 全 国 推 行 聘 任 制 公 务 员 提 供 借 鉴 公 务 员 聘 任 制, 拓 宽 了 机 关 选 人 用 人 渠 道, 改 善 机 关 用 人 方 式, 避 免 了 公 务 员 队 伍 人 员 结 构 出 现 固 化 与 僵 化, 成 为 解 决 公 务 员 能 进 不 能 出 能 上 不 能 下 人 事 弊 端 的 有 效 探 索, 不 仅 使 人 才 流 动 更 加 合 理, 而 且 为 我 国 公 务 员 制 度 的 未 来 改 革 指 明 了 方 向 4. 公 务 员 交 流 任 职 制 度 广 泛 推 行 公 务 员 交 流 是 干 部 人 事 管 理 制 度 改 革 中 的 一 个 重 要 组 成 部 分, 也 是 保 证 实 现 人 适 其 事 事 得 其 人 的 重 要 手 段 2006 年, 我 国 颁 布 了 党 政 领 导 干 部 交 流 工 作 规 定, 在 公 务 员 交 流 上 实 现 了 诸 多 创 新 2010 年 以 来, 中 组 部 集 中 组 织 120 多 名 中 央 机 关 和 地 方 司 局 级 中 青 年 领 导 干 部 双 向 交 流 任 职 广 西 壮 族 自 治 区 还 实 275
行 政 改 革 蓝 皮 书 施 了 干 部 交 流 锻 炼 千 人 计 划, 共 安 排 7 批 近 1300 多 名 公 务 员 交 流 锻 炼 目 前, 我 国 公 务 员 交 流 已 形 成 范 围 广 形 式 多 样 的 发 展 态 势, 有 力 地 促 进 了 机 关 内 部 人 才 的 合 理 配 置, 也 避 免 了 因 长 期 在 某 一 岗 位 任 职 而 造 成 的 僵 化 保 守 因 循 守 旧 的 状 态, 保 持 了 公 务 员 队 伍 的 活 力 5. 公 务 员 权 力 监 察 制 度 逐 步 完 善 公 务 员 代 表 国 家 行 使 公 权 力, 掌 握 大 量 优 质 社 会 资 源, 容 易 导 致 公 务 员 的 私 权 利 和 公 权 力 的 混 用, 造 成 公 私 不 分 滥 用 权 力 的 结 果, 所 以 中 央 高 度 重 视 依 法 执 政 依 法 行 政 从 严 治 政, 不 断 加 强 对 行 政 权 力 运 行 的 监 督 2008 年 4 月, 中 华 人 民 共 和 国 行 政 监 察 法 ( 修 订 草 案 送 审 稿 ) 先 后 经 监 察 部 部 长 办 公 会 议 和 中 央 纪 委 书 记 办 公 会 议 审 议 通 过, 并 报 请 国 务 院 审 议 2009 年 3 月, 河 北 省 成 安 县 江 苏 省 睢 宁 县 四 川 成 都 市 武 侯 区 被 中 央 纪 委 中 央 组 织 部 确 定 为 权 力 公 开 透 明 运 行 试 点 2010 年 6 月, 全 国 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 关 于 修 改 中 华 人 民 共 和 国 行 政 监 察 法 的 决 定 表 决 通 过 该 法 扩 大 行 政 监 察 范 围, 将 原 行 政 监 察 法 中 的 国 家 公 务 员 修 改 为 国 家 行 政 机 关 公 务 员, 从 而 强 化 了 对 公 务 员 行 使 权 力 的 有 效 监 督 2010 年 3 月, 党 政 领 导 干 部 选 任 监 督 和 制 约 制 度 出 台, 对 公 务 员 权 力 监 督 和 制 约 制 度 体 系 已 初 具 雏 形 ( 四 ) 绩 效 管 理 制 度 改 革 有 了 新 进 展 1. 绩 效 管 理 制 度 改 革 有 了 新 突 破 政 府 绩 效 管 理 作 为 一 种 新 型 行 政 管 理 模 式, 近 年 在 实 践 中 不 断 发 展 2008 年 颁 布 实 施 的 国 务 院 工 作 规 则 要 求 国 务 院 及 部 门 实 行 绩 效 管 理 制 度, 此 后, 有 近 20 个 省 区 市 相 继 开 展 了 不 同 形 式 的 绩 效 管 理 制 度 改 革 2009 年, 深 圳 市 在 16 个 部 门 6 个 地 区 进 行 绩 效 评 估 试 点, 次 年, 又 在 全 市 政 府 所 有 工 作 部 门 和 各 区 全 面 推 行 2011 年 3 月, 由 监 察 部 中 组 部 中 央 编 办 国 家 发 改 委 等 9 部 门 组 成 的 政 府 绩 效 管 理 工 作 部 际 联 席 会 议 制 度 建 立, 绩 效 管 理 领 导 体 制 和 工 作 机 制 进 一 步 形 成 2011 年 6 月, 在 北 京 市 吉 林 省 福 建 省 四 川 省 深 圳 市 等 8 个 地 区 和 国 家 发 改 委 财 政 部 农 业 部 等 6 个 部 门 开 展 了 政 府 绩 效 管 理 试 点 工 作, 计 划 到 2012 年 底 基 本 形 成 规 范 各 具 特 色 的 绩 效 管 理 模 式 这 些 试 点 有 点 有 面 点 面 结 合, 地 方 政 府 与 国 务 院 机 构 统 筹 兼 顾, 对 全 面 推 进 绩 效 管 理 工 作 起 到 了 很 好 的 示 范 引 导 作 用 绩 效 管 理 工 作 的 推 进 给 地 方 政 府 和 部 门 276
中 国 公 务 员 制 度 改 革 的 进 展 公 务 员, 尤 其 是 领 导 干 部 带 来 了 很 大 压 力, 加 快 了 公 务 员 努 力 工 作 激 励 机 制 的 形 成 2. 公 务 员 考 核 制 度 进 一 步 健 全 公 务 员 考 核 制 度 是 公 务 员 评 价 的 基 本 依 据, 在 整 个 公 务 员 制 度 中 的 地 位 举 足 轻 重 2008 年 12 月, 国 家 公 务 员 局 公 布 公 务 员 考 核 规 定 ( 试 行 ) 规 定, 一 是 明 确 了 公 务 员 考 核 的 内 容 标 准, 即 以 公 务 员 的 职 位 职 责 及 所 承 担 的 工 作 任 务 为 基 本 依 据, 全 面 考 核 德 能 勤 绩 廉, 重 点 考 核 工 作 实 绩 二 是 明 确 了 公 务 员 考 核 分 为 平 时 考 核 和 定 期 考 核, 定 期 考 核 以 平 时 考 核 为 基 础 三 是 明 确 规 定 了 考 核 的 程 序 考 核 结 果 的 使 用 等, 坚 持 定 期 奖 励 和 及 时 奖 励 相 结 合 实 践 中, 一 些 地 方 就 公 务 员 考 核 进 行 了 大 胆 创 新 2009 年, 南 昌 市 某 局 开 始 探 索 公 务 员 平 时 考 核 机 制, 已 形 成 一 人 一 表 每 月 每 季 随 机 抽 考 计 算 机 量 化 分 析 绩 效, 考 核 结 果 与 职 务 晋 升 表 彰 奖 励 培 训 辞 退 挂 钩 的 平 时 考 核 管 理 模 式, 以 考 核 抓 管 理 激 活 力, 成 为 公 务 员 管 理 机 制 日 益 健 全 的 一 个 剪 影 3. 行 政 问 责 力 度 加 大 近 年 来, 中 央 和 各 地 区 各 部 门 高 度 重 视 推 行 行 政 问 责 制, 将 其 作 为 提 高 政 府 执 行 力 和 公 信 力 的 重 要 措 施, 逐 步 加 大 行 政 问 责 力 度, 出 台 了 一 系 列 有 关 行 政 问 责 的 规 定 和 办 法 2009 年, 中 办 国 办 印 发 关 于 实 行 党 政 领 导 干 部 问 责 的 暂 行 规 定, 领 导 干 部 问 责 实 现 了 有 规 可 依 2010 年 4 月, 广 东 省 出 台 关 于 实 施 这 一 规 定 的 办 法, 2011 年 初, 北 京 市 也 出 台 关 于 实 施 办 法, 根 据 其 办 法, 党 委 领 导 首 度 被 列 入 问 责 范 围, 这 被 认 为 是 问 责 制 实 施 以 来 具 有 里 程 碑 意 义 的 一 大 进 步 2011 年 6 月, 湖 北 省 制 定 湖 北 省 公 务 员 履 职 问 责 办 法 实 施 公 务 员 履 职 问 责 制 度, 完 善 公 务 员 问 责 的 形 式 标 准 权 限 程 序, 将 问 责 范 围 拓 展 至 政 府 机 关 全 体 公 务 员, 在 政 府 部 门 大 力 推 行 全 面 责 任 管 理 2012 年 10 月, 广 西 壮 族 自 治 区 出 台 广 西 壮 族 自 治 区 党 政 领 导 干 部 环 境 保 护 过 错 问 责 暂 行 办 法, 按 照 这 一 办 法, 广 西 壮 族 自 治 区 将 实 行 环 境 保 护 党 政 一 把 手 负 责 制, 并 根 据 情 节 轻 重 采 取 责 令 公 开 道 歉 停 职 检 查 引 咎 辞 职 责 令 辞 职 和 免 职 五 种 方 式 问 责 行 政 问 责 范 围 逐 步 扩 大, 特 别 是 在 重 大 安 全 事 故 环 境 污 染 等 方 面 失 职 渎 职 或 负 有 重 要 责 任 的 一 批 行 政 官 员 受 到 责 任 追 究, 行 政 问 责 的 领 导 体 制 和 工 作 机 制 正 在 形 成 4. 实 行 正 常 的 退 出 机 制 实 行 优 胜 劣 汰, 严 格 执 行 降 职 辞 退 制 度 是 公 务 员 制 度 改 革 的 重 要 举 措 近 年 277
行 政 改 革 蓝 皮 书 来, 我 国 以 公 务 员 法 为 基 础, 制 定 颁 布 了 行 政 机 关 公 务 员 处 分 条 例, 出 台 了 公 务 员 职 务 与 级 别 录 用 考 核 奖 励 培 训 调 任 辞 退 申 诉 等 18 个 配 套 法 规 及 9 部 专 项 处 分 规 章 2008 年 6 月, 建 立 健 全 惩 治 和 预 防 腐 败 体 系 2008 ~ 2012 年 工 作 规 划 正 式 印 发, 其 中 明 确 提 出 要 建 立 公 务 员 正 常 退 出 机 制 2008 年 12 月, 公 务 员 职 务 任 免 与 职 务 升 降 规 定 ( 试 行 ) 公 布, 公 务 员 退 出 机 制 进 一 步 完 善 2009 年 12 月, 中 央 印 发 2010 ~ 2020 年 深 化 干 部 人 事 制 度 改 革 规 划 纲 要, 明 确 要 求 健 全 调 整 不 适 宜 担 任 现 职 干 部 制 度, 做 到 调 整 不 适 宜 担 任 现 职 干 部 工 作 常 态 化 制 度 化, 畅 通 公 务 员 出 口, 成 为 当 前 和 今 后 一 个 时 期 党 政 干 部 改 革 取 得 突 破 性 进 展 的 重 点 工 作 在 公 务 员 退 出 实 践 中, 有 关 方 面 通 过 调 出 退 休 辞 去 公 职 辞 退 开 除 等 方 式, 一 大 批 公 务 员 退 出 了 公 务 员 队 伍 ( 五 ) 公 务 员 培 训 制 度 日 臻 制 度 化 培 训 是 公 务 员 人 才 资 源 可 持 续 发 展 的 重 要 途 径 近 年 来, 我 国 公 务 员 培 训 制 度 进 一 步 完 善, 培 训 力 度 进 一 步 加 大, 培 训 内 容 进 一 步 丰 富, 培 训 范 围 进 一 步 拓 宽, 培 训 机 制 进 一 步 顺 畅, 公 务 员 知 识 结 构 得 到 优 化, 工 作 能 力 得 到 提 升 一 是 公 务 员 培 训 实 现 制 度 化 规 范 化 干 部 教 育 培 训 工 作 条 例 ( 试 行 ) 提 出 到 2020 年, 要 建 立 健 全 一 个 更 加 开 放 更 具 活 力 更 有 实 效 的 中 国 特 色 干 部 教 育 培 训 体 系 为 推 进 公 务 员 培 训 工 作 科 学 化 制 度 化 规 范 化, 建 设 高 素 质 的 公 务 员 队 伍, 2008 年 12 月, 中 共 中 央 组 织 部 与 人 力 资 源 和 社 会 保 障 部 联 合 颁 发 公 务 员 培 训 规 定 ( 试 行 ), 详 细 规 定 了 公 务 员 培 训 对 象 培 训 分 类 培 训 方 式 培 训 保 障 等 内 容 2011 年, 国 务 院 办 公 厅 转 发 2011 ~ 2015 年 行 政 机 关 公 务 员 培 训 纲 要, 纲 要 提 出 要 以 提 高 培 训 质 量 为 主 线, 不 断 提 升 公 务 员 培 训 工 作 的 科 学 化 信 息 化 水 平, 要 将 我 国 公 务 员 打 造 成 为 一 支 政 治 坚 定 业 务 精 湛 作 风 过 硬 人 民 满 意 的 公 务 员 队 伍 二 是 实 行 按 需 培 训 2009 年 3 月, 中 央 和 国 家 机 关 厅 局 级 干 部 培 训 引 入 竞 争 机 制, 实 行 按 需 培 训, 2000 多 名 厅 局 级 干 部 在 接 受 组 织 培 训 时 可 以 自 主 选 择 培 训 机 构 和 所 需 课 题, 培 训 机 构 增 加, 培 训 需 求 多 样, 促 进 公 务 员 培 训 多 元 格 局 的 形 成 三 是 实 行 自 主 选 学 为 推 动 干 部 教 育 培 训 改 革 深 入 开 展, 2009 年 6 月, 中 组 部 有 关 负 责 人 在 干 部 自 主 选 学 工 作 交 流 会 上 指 出, 推 行 自 主 选 学, 是 中 央 对 干 部 教 育 培 训 改 革 提 出 的 明 确 要 求, 是 改 革 所 需, 是 干 部 所 盼 作 为 高 中 级 公 务 员 培 训 的 主 阵 地, 国 家 行 政 学 院 把 278
中 国 公 务 员 制 度 改 革 的 进 展 干 部 自 主 选 学 当 做 推 动 自 身 深 化 教 学 改 革 创 新 培 训 方 式 提 高 培 训 质 量 的 契 机, 成 立 了 专 门 的 自 主 选 学 办 公 室, 制 定 科 学 选 学 和 培 训 方 案, 吸 引 了 800 多 名 司 局 长 报 名 选 学 四 是 实 行 分 类 培 训 机 关 对 公 务 员 进 行 分 级 分 类 培 训, 公 务 员 培 训 分 为 初 任 培 训 任 职 培 训 专 门 业 务 培 训 和 在 职 培 训, 对 全 体 公 务 员 应 当 进 行 更 新 知 识 提 高 工 作 能 力 的 在 职 培 训, 其 中 对 担 任 专 业 技 术 职 务 的 公 务 员, 按 照 专 业 技 术 人 员 继 续 教 育 的 要 求, 进 行 专 业 技 术 培 训 ( 六 ) 积 极 探 索 公 务 员 福 利 制 度 改 革 1. 公 车 改 革 社 会 化 公 车 改 革 是 一 场 深 层 次 的 利 益 调 整 近 年 来, 我 国 坚 持 推 进 公 车 改 革, 一 些 地 方 大 胆 探 索, 走 出 了 一 条 多 样 化 公 车 接 待 公 务 用 车 改 革 之 路 2009 年, 杭 州 出 台 市 级 机 关 公 务 用 车 制 度 改 革 实 施 意 见, 明 确 了 单 轨 制 货 币 化 市 场 化 改 革 理 念 和 整 体 推 进 分 步 实 施 三 年 完 成 的 具 体 部 署 截 至 目 前, 全 市 已 有 12 个 区 县 ( 市 ) 开 发 区 和 141 家 市 级 机 关 实 施 车 改, 在 副 省 级 城 市 中 率 先 基 本 实 现 全 面 车 改 目 标 2011 年, 国 务 院 法 制 办 公 室 公 布 机 关 事 务 管 理 条 例 ( 征 求 意 见 稿 ) 公 开 征 求 意 见, 征 求 意 见 稿 规 定, 政 府 各 部 门 应 当 配 备 符 合 经 济 适 用 节 能 环 保 等 要 求 的 中 低 档 公 务 用 车, 不 得 超 编 制 超 标 准 配 备 公 务 用 车 2012 年 6 月, 国 务 院 常 务 会 议 通 过 该 条 例, 其 中 明 确 规 定, 县 以 上 人 民 政 府 应 当 推 进 公 务 用 车 社 会 化 改 革 这 是 社 会 化 改 革 字 样 首 次 出 现 在 我 国 行 政 法 规 中, 向 社 会 传 递 了 加 快 公 务 用 车 制 度 改 革 的 一 个 信 号 但 总 的 来 看, 由 于 缺 少 全 国 统 一 的 明 确 指 导 意 见 和 政 策, 我 国 公 车 改 革 仍 处 于 少 数 地 方 探 索 和 起 步 阶 段 2. 社 会 保 障 改 革 自 20 世 纪 90 年 代 我 国 全 面 启 动 医 疗 改 革 之 后, 企 业 事 业 单 位 医 疗 保 险 改 革 相 继 完 成, 公 务 员 医 保 改 革 也 随 之 逐 渐 启 动 2008 年 12 月, 天 津 市 发 布 天 津 市 国 家 公 务 员 医 疗 补 助 办 法, 海 南 省 出 台 海 南 省 国 家 公 务 员 医 疗 补 助 办 法, 一 些 地 方 公 务 员 医 保 改 革 相 继 破 冰 2010 年 后, 随 着 事 业 单 位 改 革 鼓 点 加 密, 加 快 公 务 员 医 疗 保 障 改 革, 将 公 务 员 医 疗 保 障 纳 入 医 保 统 筹 管 理 的 呼 声 渐 高, 全 国 多 地 启 动 相 关 改 革 工 作 截 至 2011 年 底, 目 前 内 地 31 个 省 市 中, 至 少 有 24 个 已 经 取 消 公 费 医 疗, 公 务 员 全 部 加 入 医 疗 保 险, 而 其 他 省 份 正 在 逐 步 279
行 政 改 革 蓝 皮 书 取 消 公 费 医 疗 1 其 中, 北 京 市 各 区 县 率 先 完 成 了 公 务 员 医 保 制 度 改 革, 45 万 名 公 务 员 被 并 入 职 工 医 保 体 系 据 北 京 市 社 保 局 负 责 人 透 露, 自 2012 年 1 月 1 日 起, 北 京 市 级 22 万 名 公 务 员 公 费 医 疗 也 全 部 纳 入 城 镇 职 工 医 保 体 系 与 此 同 时, 中 央 在 京 机 关 公 务 员 医 疗 保 障 改 革 工 作 也 将 陆 续 展 开, 改 革 方 向 与 北 京 市 公 务 员 医 疗 保 障 改 革 方 向 一 致, 即 将 公 务 员 医 疗 保 障 纳 入 城 镇 职 工 医 疗 保 险 体 系 统 筹 管 理 2012 年 10 月, 国 务 院 批 转 人 力 资 源 和 社 会 保 障 部 等 六 部 门 联 合 制 定 的 社 会 保 障 十 二 五 规 划 纲 要 纲 要 指 出, 十 二 五 时 期, 将 研 究 制 定 公 务 员 和 参 照 公 务 员 法 管 理 单 位 的 工 作 人 员 养 老 保 险 办 法 这 意 识 着 全 国 公 务 员 养 老 保 险 制 度 的 研 究 与 制 定 也 将 提 上 议 事 日 程 3. 财 产 申 报 制 度 改 革 我 国 官 员 财 产 申 报 制 度 1987 年 首 次 被 提 出, 近 年 来 一 些 地 方 不 断 探 索 和 试 验, 官 员 财 产 申 报 制 度 走 过 了 不 平 凡 的 改 革 之 路 2009 年, 新 疆 阿 勒 泰 四 川 高 县 湖 南 浏 阳 浙 江 慈 溪 宁 夏 银 川 等 多 个 地 区 进 行 官 员 财 产 申 报 公 示 实 践, 被 媒 体 称 为 官 员 财 产 公 开 制 度 改 革 的 地 方 探 索 样 本 2010 年 1 月, 宁 夏 银 川 市 开 始 实 施 新 提 拔 的 领 导 干 部 进 行 财 产 申 报, 这 是 全 国 首 个 明 确 提 拔 县 处 级 领 导 干 部 实 行 财 产 申 报 的 省 会 城 市 2010 年 5 月, 我 国 关 于 党 员 领 导 干 部 报 告 个 人 有 关 事 项 的 规 定 修 订 后 实 施, 房 产 投 资 配 偶 子 女 从 业 情 况 被 列 入 报 告 内 容, 适 应 于 县 处 级 以 上 公 务 员 官 员 财 产 公 开 是 中 国 反 腐 倡 廉 建 设 的 大 势 所 趋, 启 动 官 员 财 产 申 报 公 开 制 度, 也 是 推 动 公 务 员 福 利 制 度 改 革 的 重 要 窗 口, 但 其 中 也 暴 露 出 了 缺 乏 可 持 续 性 和 制 度 设 计 不 完 善 等 局 限 4. 公 务 员 权 利 救 济 体 系 逐 步 完 善 公 务 员 权 利 救 济 制 度 改 革, 既 是 完 善 公 务 员 制 度 体 系 的 重 要 内 容, 也 是 加 强 公 务 员 权 利 保 障 的 重 要 方 面 近 年 来, 我 国 公 务 员 权 益 保 障 工 作 开 始 步 入 规 范 化 法 制 化 轨 道, 权 益 保 障 机 制 不 断 完 善, 公 务 员 依 法 行 政 依 法 监 督 和 依 法 保 障 工 作 进 入 一 个 新 阶 段 为 进 一 步 加 强 对 公 务 员 申 诉 控 告 工 作 的 管 理, 各 级 地 方 政 府 相 关 部 门 健 全 相 关 机 构 设 置, 公 务 员 申 诉 控 告 制 度 运 行 步 入 良 性 轨 道 尤 其 是 公 务 员 聘 任 制 的 实 行, 加 快 了 将 司 法 救 济 纳 入 公 务 员 权 利 救 济 体 系 的 步 伐, 有 效 地 改 善 了 行 政 救 济 的 内 在 局 限, 完 善 了 公 务 员 权 利 救 济 体 系 1 参 见 人 民 日 报 2012 年 1 月 19 日 280
中 国 公 务 员 制 度 改 革 的 进 展 二 公 务 员 制 度 改 革 存 在 的 问 题 和 不 足 公 务 员 群 体 是 实 施 公 共 行 政 和 公 共 治 理 的 主 体, 也 是 我 国 各 项 改 革 措 施 出 台 实 施 推 进 的 主 体 当 前, 我 国 改 革 正 在 凝 聚 共 识 积 蓄 力 量 寻 求 突 破, 这 也 要 求 加 快 公 务 员 制 度 及 与 之 有 关 的 重 点 领 域 的 改 革 (1) 公 务 员 改 革 有 待 进 一 步 提 速 公 务 员 考 试 如 今 已 成 为 国 内 最 热 门 的 考 试 之 一, 这 与 公 务 员 这 一 职 业 本 身 所 附 着 的 社 会 保 障 间 接 收 益 以 及 社 会 地 位 声 望 评 价 等 直 接 相 关 它 既 反 映 了 我 国 转 型 期 价 值 嬗 变 社 会 发 展 阶 层 流 动 资 源 分 配 的 诸 多 侧 面, 也 启 示 我 们, 一 要 政 府 应 主 动 约 束 权 力, 使 公 权 力 不 能 具 有 太 多 附 加 值 ; 二 要 加 快 公 务 员 住 房 医 疗 社 会 保 障 等 改 革 进 程, 使 公 共 资 源 配 置 均 等, 公 共 服 务 共 享 (2) 公 务 员 管 理 有 待 差 异 化 公 务 员 法 虽 然 规 定 了 公 务 员 实 行 分 类 管 理, 但 对 中 央 与 地 方 公 务 员 的 差 异 涉 及 较 少 中 央 和 地 方 公 务 员 在 职 务 特 点 职 位 层 级 年 龄 特 征 发 展 空 间 等 方 面 都 存 在 很 大 不 同, 而 目 前 的 公 务 员 管 理 制 度 对 此 区 别 不 够, 对 中 央 与 地 方 公 务 员 的 不 同 特 点 考 虑 不 充 分 如 何 根 据 不 同 的 公 务 员 层 级 不 同 的 经 济 社 会 发 展 水 平, 制 定 有 差 别 的 公 务 员 管 理 办 法, 以 体 现 不 同 的 业 绩 管 理 和 职 位 评 价, 成 为 公 务 员 管 理 中 的 现 实 难 题 (3) 行 政 问 责 有 待 进 一 步 规 范 当 前 我 国 公 务 员 问 责 制 度 有 待 进 一 步 规 范, 问 责 启 动 的 时 间 程 序, 问 责 主 体 问 责 对 象 等 问 题 尚 需 进 一 步 明 确 具 体, 问 责 制 度 与 现 行 法 律 行 政 法 规 缺 少 有 机 衔 接, 如 何 完 善 问 责 制 度 规 范, 完 善 相 关 立 法, 做 到 公 务 员 在 责 任 事 件 中, 责 任 明 确, 权 责 相 配, 行 政 处 理 法 律 依 据 充 分, 等 等, 都 是 行 政 问 责 制 度 完 善 中 的 难 点 (4) 官 员 复 出 机 制 有 待 进 一 步 完 善 目 前 关 于 官 员 问 责 及 复 出 的 规 定, 散 见 于 一 些 规 范 性 文 件 中, 尚 未 在 制 度 上 形 成 体 系 对 于 一 时 失 职 的 官 员, 既 不 能 片 面 而 盲 目 的 决 定 不 再 录 用, 也 不 能 随 意 复 出, 对 于 如 何 把 握 缺 少 相 关 规 定, 主 观 随 意 性 较 大 官 员 复 出 应 进 一 步 建 立 健 全 复 出 程 序, 如 复 出 提 名 考 察 讨 论 决 定 公 示 等, 都 应 当 予 以 明 确, 并 用 制 度 进 行 规 范 (5) 绩 效 管 理 有 待 进 一 步 探 索 目 前 我 国 绩 效 管 理 工 作 仍 处 于 探 索 阶 段, 尚 无 成 熟 经 验 对 于 如 何 科 学 设 计 绩 效 考 评 指 标 体 系, 合 理 确 定 考 评 方 式 方 法, 281
行 政 改 革 蓝 皮 书 如 何 严 格 规 范 工 作 程 序, 如 何 有 效 运 用 考 评 结 果, 仍 然 需 要 在 实 践 中 逐 步 探 索 而 且, 如 何 推 动 绩 效 管 理 观 念 创 新, 推 动 绩 效 管 理 理 论 创 新, 推 动 绩 效 管 理 体 制 机 制 创 新, 等 等, 都 是 今 后 推 动 绩 效 管 理 发 展 需 要 着 力 之 处 (6) 考 核 机 制 有 待 进 一 步 细 化 关 于 公 务 员 考 核, 现 有 制 度 规 定 尚 显 笼 统 简 单, 无 论 是 考 核 的 内 容 还 是 具 体 程 序, 都 给 人 一 种 过 于 笼 统 之 感, 刚 性 规 定 缺 失, 操 作 起 来 容 易 流 于 形 式, 实 践 中 有 的 地 方 甚 至 出 现 优 秀 等 次 轮 流 坐 庄 现 象, 难 以 真 正 客 观 公 正 全 面 地 反 映 一 个 公 务 员 的 全 部 考 核 点 考 核 的 内 容 是 什 么, 考 核 的 结 果 如 何 得 来, 如 何 保 证 考 核 的 正 当 性, 等 等, 值 得 思 考 和 总 结 三 我 国 公 务 员 制 度 改 革 的 趋 势 党 的 十 八 大 提 出 : 坚 持 和 发 展 中 国 特 色 社 会 主 义, 关 键 在 于 建 设 一 支 政 治 坚 定 能 力 过 硬 作 风 优 良 奋 发 有 为 的 执 政 骨 干 队 伍, 并 明 确 提 出, 要 完 善 干 部 考 核 评 价 机 制, 健 全 干 部 管 理 体 制, 从 严 监 督 管 理 干 部, 完 善 公 务 员 制 度 这 些 重 要 部 署, 为 我 国 未 来 公 务 员 制 度 改 革 和 完 善 指 明 了 方 向, 也 昭 示 了 我 国 公 务 员 制 度 发 展 的 一 些 基 本 趋 势 (1) 公 务 员 录 用 凡 进 必 考 不 动 摇 公 平 公 开 公 正 是 公 务 员 考 录 制 度 设 计 追 求 的 首 要 价 值, 考 试 过 程 中 能 否 体 现 公 开 公 平 公 正, 一 直 是 社 会 关 注 的 焦 点 党 的 十 八 大 提 出, 要 全 面 准 确 贯 彻 民 主 公 开 竞 争 择 优 方 针, 完 善 竞 争 性 选 拔 干 部 方 式, 提 高 选 人 用 人 公 信 度 相 信 今 后 一 个 时 期, 坚 持 凡 进 必 考 的 原 则 不 会 动 摇, 坚 持 机 会 公 平 规 则 公 平 结 果 公 平 的 原 则 不 会 松 动, 完 善 考 录 程 序 设 计, 实 现 程 序 公 正 与 实 体 公 正 相 结 合 的 方 向 不 会 转 变, 公 务 员 考 试 越 来 越 会 成 为 玻 璃 房 子 里 的 竞 争 (2) 公 务 员 分 类 管 理 成 为 重 点 今 后 一 个 时 期, 有 关 部 门 将 把 推 进 公 务 员 分 类 管 理 作 为 深 入 实 施 公 务 员 法 的 重 点, 加 大 实 施 力 度, 加 快 推 进 速 度, 加 强 法 制 化 程 度, 以 更 好 地 落 实 公 务 员 法 关 于 推 行 公 务 员 职 位 分 类 制 度 的 规 定 进 一 步 建 立 分 类 考 试 制 度, 干 什 么, 考 什 么, 因 岗 择 人, 实 现 人 职 相 配, 将 成 为 公 务 中 管 理 的 一 大 趋 势 (3) 加 大 从 基 层 一 线 选 拔 公 务 员 的 力 度 党 的 十 八 大 明 确 提 出 : 要 优 化 领 282
中 国 公 务 员 制 度 改 革 的 进 展 导 班 子 配 备 和 干 部 队 伍 结 构, 注 重 从 基 层 一 线 培 养 选 拔 干 部, 拓 宽 社 会 优 秀 人 才 进 入 党 政 干 部 队 伍 渠 道 今 后, 我 国 将 完 善 公 务 员 考 试 录 用 和 从 基 层 遴 选 制 度, 进 一 步 优 化 领 导 机 关 公 务 员 来 源 结 构 和 经 历 结 构, 有 望 继 续 加 大 从 基 层 一 线 选 拔 公 务 员 力 度, 进 一 步 优 化 公 务 员 队 伍 结 构, 建 立 健 全 从 村 ( 居 ) 党 支 部 书 记 大 学 生 村 官 和 工 人 农 民 等 基 层 一 线 人 员 中 考 录 公 务 员 制 度 (4) 公 务 员 退 出 机 制 常 态 化 建 立 常 态 的 公 务 员 退 出 机 制, 做 到 公 务 员 能 进 能 出 能 上 能 下, 能 升 能 降, 使 公 务 员 队 伍 在 新 陈 代 谢 中 保 持 活 力, 是 公 务 员 队 伍 永 葆 活 力 的 关 键 只 有 将 公 务 员 退 出 机 制 常 态 化, 逐 步 建 立 公 务 员 退 出 机 制 并 实 现 常 态 化, 实 现 将 不 合 格 人 员 从 公 务 员 队 伍 中 分 离 出 去, 强 化 干 部 能 上 能 下 能 进 能 出, 才 能 实 现 像 恩 格 斯 所 说 的 那 样, 防 止 国 家 和 国 家 机 关 由 社 会 公 仆 变 为 社 会 主 人 (5) 进 一 步 健 全 公 务 员 法 律 法 规 体 系 有 关 方 面 正 在 通 过 对 公 务 员 法 规 建 设 情 况 进 行 总 结 分 析, 对 今 后 十 年 配 套 法 规 建 设 做 出 规 划 对 公 务 员 法 有 原 则 规 定 但 还 没 有 具 体 制 度 的, 要 抓 紧 研 究 细 化 对 正 在 试 行 的 制 度, 在 试 点 基 础 上 要 总 结 完 善 对 一 些 长 期 困 扰 公 务 员 队 伍 建 设 和 管 理 的 难 题, 积 极 探 索, 要 力 求 取 得 突 破 对 一 些 如 公 务 员 福 利 制 度 改 革 等 要 进 行 前 瞻 性 制 度 设 计 和 试 点 对 出 台 的 法 律 法 规 要 加 大 执 行 力 度, 维 护 法 律 的 严 肃 性 和 权 威 性 283