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国 合 会 2014 年 年 会 ( 五 届 三 次 年 会 ) 给 中 国 政 府 的 政 策 建 议 中 国 环 境 与 发 展 国 际 合 作 委 员 会 ( 以 下 简 称 国 合 会 )2014 年 年 会 ( 第 五 届 第 三 次 年 会 ) 于 12 月 1 日 至 3 日 在 北 京 举 行, 会 议 主 题 是 绿 色 发 展 的 管 理 制 度 创 新 一 年 来, 国 合 会 委 员 非 常 关 注 中 国 全 面 深 化 改 革 进 程, 注 意 到 政 府 在 简 政 放 权 户 籍 制 度 和 人 口 生 育 政 策 等 方 面 改 革 的 显 著 进 展 结 合 十 八 届 四 中 全 会 精 神, 委 员 们 认 为, 全 面 深 化 改 革 和 全 面 推 进 依 法 治 国 构 成 实 现 中 国 梦 和 推 进 生 态 文 明 建 设 的 正 确 路 径 和 制 度 保 障 在 环 境 与 发 展 领 域, 中 国 政 府 在 2014 年 取 得 的 成 绩 给 委 员 们 留 下 深 刻 印 象 比 如, 经 济 增 速 始 终 保 持 在 合 理 区 间, 就 业 稳 步 增 加, 结 构 调 整 和 释 放 市 场 活 力 政 策 正 在 发 挥 较 大 作 用, 发 布 中 国 史 上 最 严 的 环 境 保 护 法, 实 施 大 气 污 染 防 治 行 动 计 划 ( 以 下 简 称 大 气 十 条 ) 取 得 初 步 成 效, 十 二 五 规 划 中 的 约 束 性 环 境 指 标 按 计 划 推 进, 确 定 新 型 城 镇 化 的 国 家 战 略 亚 太 经 济 合 作 组 织 领 导 人 会 议 的 成 功 举 办, 一 方 面, 彰 显 了 中 国 政 府 以 更 积 极 的 态 度 融 入 到 全 球 治 理 中, 在 地 区 和 全 球 经 济 社 会 发 展 中 发 挥 更 为 重 要 的 作 用 ; 另 一 方 面, 有 效 的 大 气 质 量 保 障 行 动 说 明, 中 国 近 年 来 治 理 污 染 策 略 和 措 施 是 正 确 的, 只 要 加 大 实 施 力 1

度, 就 会 有 明 显 成 效 委 员 们 还 特 别 注 意 到,APEC 北 京 宣 言 充 分 反 映 了 绿 色 循 环 低 碳 发 展 和 绿 色 供 应 链 的 内 容, 中 美 对 温 室 气 体 减 排 的 承 诺, 这 些 都 是 国 合 会 长 期 坚 持 研 究 并 向 中 国 政 府 持 续 建 议 的 议 题 委 员 们 期 望 这 些 建 议 最 终 被 付 诸 行 动 委 员 们 确 信, 过 去 十 几 年 来, 中 国 政 府 一 直 沿 着 绿 色 转 型 的 方 向 和 道 路 不 断 探 索 和 努 力, 并 有 所 建 树 但 总 体 上, 中 国 绿 色 转 型 的 进 展 慢 于 预 期, 仍 处 于 负 重 爬 坡 阶 段, 正 面 临 一 个 不 同 以 往 的 内 外 双 重 复 杂 形 势, 充 满 巨 大 挑 战 从 国 际 环 境 与 发 展 形 势 看, 世 界 经 济 复 苏 乏 力 国 际 政 治 新 秩 序 尚 在 孕 育 和 重 构, 实 现 2015 年 后 发 展 议 程 和 可 持 续 发 展 目 标 困 难 重 重 从 国 内 形 势 看, 中 国 正 处 于 一 个 艰 难 的 攻 坚 时 期, 集 中 了 增 长 速 度 换 挡 结 构 调 整 消 化 前 期 刺 激 政 策 社 会 矛 盾 凸 显 资 源 环 境 约 束 趋 紧 等 多 重 矛 盾 和 挑 战 上 述 问 题 交 织 叠 加, 构 成 了 中 国 环 境 与 发 展 的 新 常 态 在 这 种 新 常 态 下, 中 国 环 境 保 护 滞 后 于 经 济 社 会 发 展 的 问 题 还 没 有 解 决, 一 些 环 境 问 题 的 累 积 已 接 近 临 界 状 态, 一 旦 爆 发 危 害 极 大 近 两 年 出 现 的 雾 霾 就 极 具 代 表 性, 水 和 土 壤 污 染 生 态 服 务 功 能 损 害 等 也 有 类 似 趋 势 如 果 这 些 问 题 得 不 到 及 时 有 效 解 决, 将 可 能 成 为 中 国 实 现 全 面 建 成 小 康 社 会 的 关 键 性 阻 碍 和 风 险 因 此, 中 国 面 临 的 挑 战 是 如 何 通 过 不 断 强 化 解 决 问 题 的 政 治 意 愿, 坚 持 全 面 深 化 改 革 的 方 向, 加 大 依 法 严 格 保 护 环 境 的 力 度, 实 现 从 环 境 污 染 临 界 状 态 走 向 环 境 质 量 全 面 改 善 的 转 折 点 2

委 员 们 强 调, 未 来 15 年 是 绿 色 转 型 战 略 实 施 的 关 键 阶 段, 因 为 它 是 实 现 2030 年 发 展 目 标 的 过 渡 阶 段, 同 时 也 是 主 要 基 础 设 施 和 城 镇 化 完 成 的 关 键 时 期 更 重 要 的 是, 这 也 是 向 污 染 宣 战 生 态 服 务 和 生 物 多 样 性 保 护 减 缓 气 候 变 化 风 险 领 域 可 能 取 得 重 大 成 就 的 一 个 时 间 段 经 过 这 一 时 间 段 的 努 力, 委 员 们 认 为 中 国 将 能 够 到 达 向 污 染 宣 战 ( 尤 其 是 大 气 污 染 防 治 ) 的 转 折 点, 促 进 调 整 以 化 石 能 源 为 主 体 的 能 源 结 构, 落 实 生 态 保 护 红 线 制 度, 实 现 生 态 服 务 和 生 物 多 样 性 保 护 的 显 著 改 善, 以 及 正 在 研 发 的 环 境 技 术 在 2020-2030 年 得 到 全 面 推 广 未 来 15 年 的 环 保 成 就 取 决 于 中 国 绿 色 城 镇 化 市 场 手 段 在 环 境 保 护 中 的 应 用 以 及 环 境 可 持 续 的 经 济 发 展 模 式 的 形 成 根 据 中 国 环 境 与 发 展 的 新 常 态, 国 合 会 将 2014 年 的 主 题 确 定 为 绿 色 发 展 的 管 理 制 度 创 新 围 绕 这 一 主 题, 设 置 了 生 态 文 明 建 设 背 景 下 的 环 境 保 护 制 度 体 系 创 新 中 国 绿 色 转 型 进 程 评 估 与 展 望 两 个 课 题 组, 同 时 开 展 了 四 个 专 题 政 策 研 究, 包 括 : 大 气 十 条 绩 效 评 估 与 区 域 协 调 机 制 基 于 生 态 文 明 理 念 的 城 镇 化 发 展 模 式 与 制 度 生 态 保 护 红 线 制 度 创 新 政 府 环 境 审 计 制 度 2015 年 是 中 国 十 二 五 规 划 的 收 官 之 年, 也 是 谋 划 十 三 五 规 划 的 关 键 之 年, 对 此, 国 合 会 给 予 高 度 关 注 基 于 课 题 研 究 以 及 年 会 讨 论 结 果, 国 合 会 提 出 六 点 政 策 建 议, 期 望 能 够 对 新 一 轮 五 年 规 划 的 制 定 以 及 其 他 有 关 工 作 提 供 借 鉴 一 中 国 政 府 应 抓 住 十 三 五 机 遇 期, 全 面 深 化 改 革, 依 法 3

严 格 实 施, 加 快 绿 色 转 型 进 程 ( 一 ) 决 策 者 要 增 强 危 机 意 识, 树 立 最 佳 机 遇 期 观 念 即 将 跨 入 十 三 五 时 期, 中 国 的 各 级 决 策 者 必 须 既 要 具 备 解 决 不 了 危 机 就 会 带 来 更 大 危 机 的 强 烈 忧 患 意 识, 又 要 树 立 抓 住 最 佳 机 遇 期 就 能 迎 来 全 面 向 好 的 坚 定 信 心 特 别 是 在 经 济 新 常 态 下, 要 更 加 重 视 环 境 保 护, 在 经 济 增 速 换 挡 期 不 但 不 能 放 松 环 境 保 护 的 要 求, 而 且 要 强 化 相 关 目 标, 倒 逼 经 济 绿 色 转 型 ( 二 ) 将 国 家 五 年 国 民 经 济 和 社 会 发 展 规 划 名 称 修 改 为 国 民 经 济 社 会 与 环 境 发 展 规 划 修 改 政 府 五 年 规 划 的 名 称, 不 仅 有 利 于 促 进 新 修 订 的 环 境 保 护 法 中 关 于 使 经 济 社 会 发 展 与 环 境 保 护 相 协 调 的 规 定 落 到 实 处, 更 是 落 实 五 位 一 体 总 体 布 局 的 具 体 体 现 在 五 年 规 划 中 单 独 设 立 生 态 文 明 建 设 专 章, 强 化 生 态 环 境 保 护 内 容, 明 确 生 态 环 境 质 量 改 善 和 保 障 公 众 健 康 等 目 标 ( 三 ) 制 定 推 动 绿 色 转 型 发 展 的 长 期 路 线 图 中 国 的 发 展 转 型 是 经 济 社 会 与 资 源 环 境 的 综 合 转 型, 绿 色 转 型 的 任 务 就 是 使 常 规 经 济 社 会 转 型 的 进 程 绿 色 化, 必 然 是 一 个 较 长 的 过 程 抓 好 最 佳 机 遇 期, 应 制 定 未 来 10-20 年 的 绿 色 转 型 路 线 图, 包 括 大 气 水 土 壤 等 环 境 质 量 改 善 的 路 线 图 和 时 间 表, 确 保 2030 年 左 右 或 更 早 实 现 二 氧 化 碳 排 放 达 到 峰 值, 尽 早 迎 来 环 境 质 量 全 面 改 善 的 转 折 点 这 份 路 线 图 应 在 完 善 环 境 空 间 规 划 以 及 可 持 续 国 内 消 费 ( 尤 其 是 在 快 速 扩 张 的 城 市 地 区 ) 方 面 提 供 前 瞻 性 的 指 导 4

( 四 ) 加 快 生 态 文 明 体 制 建 设 和 生 态 环 保 体 制 改 革 进 程, 提 高 环 境 治 理 能 力 一 是 构 建 生 态 文 明 建 设 高 层 领 导 和 协 调 机 制 比 如, 成 立 中 央 生 态 文 明 建 设 领 导 小 组, 设 立 国 务 院 环 境 保 护 委 员 会 二 是 按 照 生 态 系 统 管 理 方 式, 建 立 职 能 科 学 结 构 优 化 权 责 统 一 运 行 高 效 的 生 态 环 保 管 理 体 制 整 合 分 散 在 各 部 门 的 污 染 防 治 职 能, 实 现 所 有 污 染 源 污 染 物 和 环 境 介 质 的 统 一 监 管 三 是 强 化 环 保 统 一 监 管 职 能 和 独 立 执 法 权 力, 提 高 执 行 力 加 强 国 家 对 地 方 政 府 环 境 保 护 绩 效 的 监 督, 将 环 境 质 量 作 为 地 方 政 府 政 绩 考 核 的 重 要 指 标, 组 织 第 三 方 定 期 对 有 关 部 门 环 保 绩 效 进 行 独 立 评 估 并 将 结 果 公 开 四 是 按 照 五 位 一 体 的 要 求, 对 经 济 政 治 文 化 和 社 会 等 领 域 提 出 生 态 环 境 保 护 改 革 的 具 体 要 求, 创 新 促 进 环 境 与 经 济 社 会 协 调 发 展 的 深 层 次 制 度 ( 五 ) 环 境 与 发 展 领 域 的 制 度 创 新 应 取 得 突 破 性 进 展 在 经 济 领 域, 落 实 面 向 绿 色 转 型 的 市 场 化 改 革 及 经 济 结 构 调 整, 纠 正 环 境 能 源 与 发 展 之 间 的 关 系 ; 在 环 境 保 护 领 域, 全 面 创 新 环 境 保 护 制 度, 促 进 环 境 治 理 体 系 现 代 化, 提 高 环 境 治 理 能 力 ; 加 快 实 施 新 型 城 镇 化 战 略, 探 索 基 于 生 态 文 明 理 念 的 城 镇 化 模 式, 制 定 具 体 的 政 策 方 案, 抓 好 落 实 ; 创 新 区 域 大 气 污 染 防 治 机 制, 加 强 温 室 气 体 和 大 气 污 染 物 协 同 减 排 ; 强 化 环 境 立 法, 尽 快 实 施 一 些 新 的 重 要 制 度, 如 生 态 保 护 红 线 环 境 审 计 等 5

二 围 绕 生 态 文 明 建 设 目 标 总 要 求, 改 革 创 新 环 境 保 护 制 度 体 系 国 家 治 理 体 系 与 治 理 能 力 现 代 化 应 以 环 保 大 部 制 和 增 强 环 保 部 门 权 威 为 总 体 改 革 方 向 同 时, 明 确 各 部 门 的 环 境 保 护 职 责, 提 高 环 保 工 作 能 力, 打 造 政 府 主 导 的 多 元 共 治 环 境 治 理 模 式, 推 进 环 境 管 理 各 个 领 域 的 转 型 和 创 新 ( 一 ) 全 面 推 动 国 家 环 境 治 理 体 系 现 代 化, 提 高 治 理 能 力 1. 构 建 现 代 化 的 国 家 环 境 治 理 体 系, 大 力 提 高 国 家 环 境 治 理 能 力 根 据 制 衡 公 平 和 效 率 原 则, 建 立 国 家 环 境 保 护 法 规 制 度 管 理 体 制 和 运 行 机 制 有 机 结 合 相 互 关 联 共 同 作 用 的 综 合 系 统, 形 成 有 效 的 制 衡 机 制, 确 保 环 境 治 理 主 体 之 间 的 公 平 当 代 与 后 代 之 间 的 公 平, 提 高 环 境 经 济 社 会 和 行 政 效 率 2. 推 动 建 立 体 现 生 态 文 明 建 设 目 标 的 环 境 法 治 体 系 一 是 构 建 体 现 生 态 文 明 建 设 目 标 的 法 律 体 系 将 生 态 文 明 建 设 中 关 于 生 态 环 境 保 护 的 要 求 以 及 相 关 配 套 的 体 制 机 制 和 政 策 固 化 到 法 律 文 本 中, 对 民 法 经 济 法 刑 法 行 政 法 等 进 行 生 态 化 改 造, 将 生 态 系 统 管 理 的 基 本 准 则 贯 穿 于 每 部 单 独 的 法 律 之 中 二 是 大 力 推 动 环 境 司 法 强 化 环 境 司 法 实 践, 推 动 环 境 和 司 法 部 门 之 间 的 协 调, 加 强 环 境 法 庭 和 环 境 法 官 队 伍 建 设 三 是 加 强 环 境 执 法 和 监 管 尽 快 制 定 新 环 境 保 护 法 相 关 条 款 实 施 细 则, 建 立 一 个 法 定 权 威 和 独 立 的 环 保 部 门 和 公 安 机 关 联 合 执 法 机 制, 提 高 执 法 监 督 实 效 3. 确 保 环 境 保 护 部 门 的 权 威 能 力 和 资 源 与 其 监 督 管 理 职 责 及 任 务 相 匹 配 一 是 落 实 环 境 保 护 法 中 环 境 保 护 主 管 部 门 对 6

全 国 环 境 保 护 工 作 实 施 统 一 监 督 管 理 的 规 定, 国 务 院 制 定 相 关 行 政 法 规, 明 确 规 定 环 保 部 门 监 督 同 级 政 府 相 关 部 门 及 下 级 政 府 环 保 工 作 的 权 责 及 程 序, 加 强 部 门 间 协 调 二 是 建 立 环 境 保 护 部 统 一 管 理 的 国 家 环 境 质 量 监 测 网, 向 公 众 报 告 生 态 系 统 状 况 和 环 境 质 量 改 革 和 完 善 环 境 统 计 制 度 三 是 加 大 财 政 对 环 保 科 学 研 究 监 测 及 信 息 化 能 力 监 督 执 法 能 力 的 支 持 力 度, 加 强 环 保 部 门 人 力 资 源 配 置, 尽 快 出 台 环 境 管 理 执 法 人 员 尽 职 免 责 的 司 法 解 释 ( 二 ) 加 强 环 境 保 护 社 会 治 理, 形 成 多 元 共 治 格 局 1. 优 先 制 定 落 实 公 众 参 与 信 息 公 开 环 境 诉 讼 的 具 体 制 度 借 鉴 国 际 上 公 众 参 与 环 保 的 经 验 和 多 方 共 治 的 模 式, 认 真 执 行 环 境 信 息 报 告 和 公 开 制 度 2. 培 育 发 挥 环 保 组 织 的 作 用, 营 造 有 利 于 其 发 展 的 社 会 环 境 制 定 相 关 法 规, 保 护 社 会 组 织 的 合 法 权 益, 规 范 其 行 为 ; 建 立 有 利 于 为 社 会 组 织 提 供 公 共 和 私 人 资 金 有 利 于 政 府 购 买 其 服 务 的 机 制 ; 建 立 对 公 益 环 保 组 织 的 社 会 考 评 制 度 3. 鼓 励 基 层 组 织 关 注 环 境 问 题 的 治 理 反 映 公 众 环 境 诉 求, 制 定 环 境 保 护 的 社 规 民 约, 倡 导 绿 色 生 活 方 式 4. 推 进 工 商 企 业 治 理 现 代 化 提 高 企 业 财 务 绩 效 和 环 境 社 会 绩 效 的 透 明 度 和 可 比 性 ; 逐 步 实 施 企 业 财 务 与 非 财 务 绩 效 综 合 报 告 ( 包 括 气 候 风 险 评 估 和 风 险 消 减 战 略 ) 的 标 准 化 制 度 ; 推 动 企 业 将 气 候 变 化 和 环 境 风 险 要 素 纳 入 其 主 要 决 策 工 具 和 进 程 7

( 三 ) 以 提 高 效 率 确 保 制 度 有 效 实 施 为 目 标, 改 革 环 境 管 理 制 度 1. 改 革 并 继 续 实 施 污 染 物 总 量 控 制 制 度 研 究 制 定 包 括 主 要 污 染 物 排 放 煤 炭 消 费 二 氧 化 碳 排 放 的 全 面 总 量 控 制 制 度 探 索 实 施 以 环 境 容 量 为 基 础 的 区 域 性 流 域 性 污 染 物 总 量 控 制 制 度 和 行 业 污 染 物 总 量 控 制 制 度 2. 出 台 污 染 物 排 放 许 可 制 度 相 关 法 规 和 实 施 细 则, 将 排 污 单 位 纳 入 统 一 监 管 改 革 环 境 影 响 评 价 制 度 和 三 同 时 制 度, 做 好 与 排 污 许 可 制 度 的 衔 接 开 展 将 环 境 影 响 评 价 与 排 污 许 可 制 度 整 合 试 点 环 境 影 响 评 价 制 度 可 重 点 用 于 战 略 规 划 政 策 和 国 家 跨 区 域 海 岸 带 以 及 河 流 流 域 对 生 态 环 境 有 重 大 影 响 项 目 的 评 价 3. 完 善 环 境 与 健 康 相 关 制 度 将 环 境 污 染 健 康 风 险 评 估 纳 入 环 境 政 策 标 准 的 制 定 过 程 中 健 全 环 境 公 益 诉 讼 制 度, 强 化 生 态 环 境 损 害 赔 偿 和 责 任 追 究, 强 化 司 法 机 关 追 究 环 境 违 法 行 为 的 责 任 和 能 力 ( 四 ) 建 立 有 利 于 环 境 保 护 的 激 励 机 制 1. 尽 快 落 实 国 家 鼓 励 环 境 保 护 的 各 项 财 税 物 价 金 融 等 政 策 中 央 财 政 带 头 确 保 环 保 投 入 资 金 增 长 率 不 低 于 财 政 收 入 增 长 率, 设 立 专 项 环 境 污 染 治 理 基 金 环 境 基 础 设 施 的 建 设 运 营 鼓 励 公 私 合 作 模 式, 降 低 投 资 成 本, 提 高 运 营 绩 效 2. 抓 紧 建 立 企 业 环 境 信 用 评 价 体 系 对 以 达 标 排 放 为 基 础 持 续 不 断 改 进 环 境 绩 效 的 企 业 给 予 鼓 励, 为 中 小 企 业 提 供 治 理 服 务 8

平 台 与 贷 款 支 持 积 极 推 动 行 业 企 业 自 愿 追 求 良 好 环 境 绩 效 的 行 动 3. 加 快 推 进 和 完 善 生 态 补 偿 制 度 坚 持 谁 污 染 谁 付 费, 谁 破 坏 谁 赔 偿, 谁 保 护 谁 受 益 的 原 则, 调 动 地 方 政 府 特 别 是 财 政 困 难 地 区 政 府 保 护 环 境 的 积 极 性 ( 五 ) 实 施 政 府 和 党 政 干 部 环 境 审 计 制 度 1. 制 定 政 府 环 境 审 计 制 度 实 施 路 线 图 结 合 大 气 十 条 实 施, 开 展 重 点 区 域 地 方 政 府 的 环 境 审 计 制 定 政 府 环 境 审 计 办 法, 明 确 地 方 各 级 政 府 党 政 领 导 干 部 为 环 境 审 计 的 主 要 对 象 强 化 政 府 环 境 审 计 的 独 立 性 公 开 性 和 透 明 度 探 索 建 立 人 民 代 表 大 会 下 的 政 府 环 境 与 资 源 一 体 化 的 审 计 制 度 2. 建 立 和 完 善 政 府 环 境 审 计 的 相 关 法 律 法 规 修 改 审 计 法 审 计 条 例 及 相 关 审 计 准 则 体 系, 完 善 环 境 审 计 结 果 公 开 相 关 管 理 办 法 ; 修 改 环 境 保 护 相 关 法 律 法 规, 增 加 环 境 审 计 相 关 内 容 ; 出 台 关 于 开 展 政 府 环 境 审 计 的 指 导 意 见, 实 现 审 计 机 关 全 面 独 立 开 展 环 境 审 计 3. 加 强 政 府 环 境 审 计 技 术 规 范 体 系 建 设 逐 步 研 究 建 立 不 同 类 型 政 府 环 境 审 计 的 体 系 ; 编 制 政 府 环 境 审 计 准 则 规 范 标 准 ; 加 强 政 府 环 境 审 计 制 度 与 政 府 向 同 级 人 大 报 告 制 度 环 境 信 息 公 开 制 度 公 众 参 与 制 度 之 间 的 协 调, 提 高 环 境 审 计 制 度 实 施 的 效 率 4. 加 强 政 府 环 境 审 计 的 能 力 建 设 加 强 各 级 政 府 审 计 部 门 环 境 审 计 职 能 机 构 和 人 才 队 伍 建 设 ; 提 高 政 府 环 境 审 计 的 独 立 性 和 9

权 威 性 ; 加 强 环 境 审 计 信 息 化 建 设 和 培 训 教 育, 加 强 与 国 际 审 计 机 构 合 作 ; 启 动 政 府 环 境 审 计 试 点, 增 加 政 府 环 境 审 计 能 力 建 设 的 资 金 投 入 三 创 新 经 济 绿 色 转 型 政 策, 实 现 经 济 结 构 再 平 衡 实 现 中 国 绿 色 转 型 的 核 心 是 实 现 经 济 的 绿 色 转 型 中 国 经 济 要 实 现 绿 色 转 型, 需 要 从 结 构 调 整 和 路 径 选 择 方 面, 特 别 是 从 能 源 消 费 入 手 进 行 突 破 中 美 达 成 的 温 室 气 体 减 排 目 标 提 出, 中 国 计 划 2030 年 二 氧 化 碳 排 放 达 到 峰 值 且 将 努 力 早 日 达 峰, 实 现 这 个 目 标 需 要 更 大 力 度 的 结 构 调 整 和 经 济 改 革 措 施 ( 一 ) 纠 正 以 高 投 资 - 低 消 费 和 过 度 投 资 为 特 征 的 经 济 和 产 业 结 构 失 衡, 实 现 再 平 衡 1. 将 储 蓄 - 投 资 - 消 费 结 构 比 例 调 整 到 适 当 水 平 在 2020 年 之 前, 将 消 费 与 GDP 比 率 增 加 10%, 以 及 相 应 减 少 投 资 与 GDP 比 率 10% 来 实 现 经 济 结 构 再 平 衡, 鼓 励 可 持 续 消 费 2. 调 整 政 策, 促 进 投 资 - 消 费 结 构 再 平 衡 推 进 财 税 体 制 行 政 体 制 户 籍 制 度 和 社 会 保 障 制 度 等 方 面 的 改 革, 使 政 府 支 出 结 构 合 理 化, 减 少 过 度 投 资, 改 善 社 会 保 障 和 公 共 服 务, 改 善 收 入 分 配 格 局, 缩 小 收 入 差 距 3. 推 动 产 业 结 构 的 绿 色 转 型 适 度 降 低 重 工 业 比 重, 大 力 推 动 服 务 业 发 展 取 消 对 工 业 部 门 的 特 殊 优 惠 政 策, 实 行 同 地 同 价 同 电 同 价 同 等 条 件 同 等 利 息 同 等 税 率 ( 二 ) 改 革 资 源 税 资 源 价 格, 设 立 环 境 税, 采 取 经 济 手 段 促 进 绿 色 转 型 1. 改 革 资 源 税 资 源 税 从 价 计 征 根 据 资 源 级 差, 对 石 油 征 10

收 10%-15% 资 源 税, 对 进 口 石 油 征 收 同 等 税 率 的 资 源 税 ; 对 煤 炭 征 收 10%-15% 资 源 税, 对 进 口 煤 炭 征 收 同 等 税 率 资 源 税 天 然 气 资 源 税 税 率 继 续 保 持 5%, 进 口 天 然 气 免 征 资 源 税 设 置 水 资 源 税 目, 根 据 资 源 级 差, 制 定 税 率 2. 改 革 汽 车 消 费 税 根 据 汽 车 燃 料 消 耗 评 估 水 平, 实 行 累 进 税 制 3. 改 革 价 格 形 成 机 制 除 限 额 内 居 民 用 电 和 农 业 用 电 外, 所 有 用 电 实 行 同 电 同 价, 提 高 到 合 理 市 场 价 格, 不 允 许 例 外 根 据 用 水 的 全 生 命 周 期 成 本 制 定 用 水 价 格 4. 设 立 环 境 税 根 据 污 染 者 付 费 原 则 对 污 染 物 排 放 征 收 环 境 税 ( 三 ) 实 行 能 源 消 费 总 量 控 制 目 标, 构 建 基 于 需 求 方 的 能 源 政 策 1. 实 行 能 源 消 费 总 量 控 制 政 策 中 国 能 源 消 费 总 量 力 争 低 于 48 亿 吨 标 准 煤, 煤 炭 消 费 总 量 不 超 过 40 亿 吨 标 准 煤, 并 力 争 在 2030 年 以 前 尽 早 实 现 二 氧 化 碳 排 放 达 到 峰 值 2. 确 定 能 源 结 构 调 整 战 略 目 标 建 议 2020 年 前 使 煤 炭 比 例 明 显 下 降, 并 控 制 石 油 增 量, 使 其 尽 早 于 2025 年 达 到 峰 值 2025 年 前 后 非 化 石 能 源 增 量 高 于 化 石 能 源 ;2030 年 前 化 石 能 源 消 费 实 现 绝 对 量 下 降 3. 构 建 基 于 需 求 方 的 可 再 生 能 源 发 展 政 策 运 用 强 制 性 的 法 律 法 规 推 动 可 再 生 能 源 发 电 能 力 和 使 用 ; 将 非 化 石 能 源 所 占 比 重 每 年 至 少 提 高 0.7 个 百 分 点, 使 可 再 生 能 源 在 2030 年 或 提 前 实 现 占 能 源 消 费 20% 以 上 的 目 标 11

4. 建 立 和 实 施 能 源 消 费 指 标 交 易 系 统 制 定 关 于 能 源 消 费 指 标 交 易 体 系 的 标 准 或 法 规 建 立 灵 活 的 质 量 控 制 目 标 系 统, 根 据 效 率 和 公 平 标 准 设 置 不 同 地 域 的 能 源 消 费 交 易 配 额, 并 逐 步 在 全 国 推 开 ( 四 ) 构 建 绿 色 金 融 体 系, 为 绿 色 转 型 提 供 金 融 支 持 1. 研 究 成 立 中 国 绿 色 银 行 以 绿 色 债 券 为 主 要 融 资 来 源, 考 虑 由 政 府 作 为 发 起 人 组 建 专 业 从 事 绿 色 投 资 的 银 行, 充 分 发 挥 绿 色 债 券 的 杠 杆 作 用 和 专 业 评 估 能 力 的 规 模 效 益 2. 完 善 财 政 贴 息 机 制, 鼓 励 绿 色 贷 款 建 议 财 政 部 门 发 展 改 革 与 银 行 监 管 部 门 和 金 融 机 构 合 作, 制 订 一 套 科 学 有 效 便 捷 的 对 绿 色 项 目 的 贴 息 计 划 3. 建 立 基 于 风 险 的 银 行 和 评 级 公 司 绿 色 信 贷 体 系 银 行 和 评 级 公 司 在 项 目 评 估 中 引 入 环 境 风 险 因 素, 建 立 绿 色 信 贷 体 系 强 化 银 行 对 贷 款 的 环 境 风 险 控 制, 减 少 绿 色 项 目 的 融 资 成 本 4. 建 立 公 益 性 的 环 境 成 本 信 息 系 统 建 立 基 于 自 然 资 本 负 债 概 念 的 公 共 环 境 成 本 信 息 系 统, 为 决 策 部 门 和 全 社 会 投 资 者 提 供 依 据 5. 实 行 强 制 性 绿 色 保 险 在 石 油 和 天 然 气 开 采 石 油 化 工 钢 铁 塑 料 等 行 业 强 制 投 保 6. 建 立 上 市 公 司 和 发 债 企 业 的 环 境 信 息 披 露 机 制 要 求 上 市 公 司 和 发 行 债 券 的 企 业 定 期 发 布 社 会 责 任 报 告, 披 露 其 环 境 影 响 信 息 四 探 索 基 于 生 态 文 明 理 念 的 城 镇 化 发 展 模 式 中 国 正 在 进 行 着 规 模 巨 大 快 速 变 化 的 城 镇 化 进 程 城 市 是 增 12

长 的 引 擎 创 新 发 展 模 式 的 榜 样 和 环 境 保 护 的 领 跑 者, 通 过 好 的 治 理 过 程 来 构 建 好 的 城 市, 才 可 以 在 中 国 迈 向 生 态 文 明 的 道 路 上 承 担 更 多 的 责 任 ( 一 ) 以 综 合 性 空 间 规 划 来 诊 断 城 镇 化 问 题, 制 定 城 镇 化 发 展 目 标 与 约 束 条 件 1. 建 立 健 全 省 市 两 级 空 间 管 制 体 系 在 省 级 层 面 建 立 基 于 整 体 生 态 安 全 和 环 境 保 护 的 空 间 管 制 制 度 ; 立 足 省 级 空 间 管 制, 制 定 特 大 城 市 地 区 和 城 镇 密 集 地 区 的 城 乡 一 体 化 规 划, 确 定 城 市 增 长 边 界, 统 筹 生 态 空 间 生 产 空 间 生 活 空 间 布 局 2. 构 建 有 利 于 环 境 与 居 民 健 康 的 城 市 布 局 从 城 市 规 划 建 设 到 管 理 各 个 方 面 都 以 人 的 健 康 为 中 心 以 多 中 心 和 保 护 绿 心 的 城 镇 群 发 展 替 代 单 个 特 大 城 市 持 续 蔓 延 的 模 式, 促 进 绿 色 交 通 发 展 3. 严 格 执 行 国 家 建 设 用 地 标 准 对 于 超 过 国 家 人 均 城 镇 建 设 用 地 标 准 30% 以 上 的 城 镇, 由 中 央 政 府 出 台 限 制 新 增 建 设 用 地 的 相 关 政 策 严 控 城 镇 空 间 不 合 理 增 长 与 无 序 蔓 延, 鼓 励 存 量 建 设 用 地 和 旧 建 筑 的 再 利 用, 确 保 城 市 扩 张 不 会 越 过 生 态 保 护 红 线 4. 立 足 多 部 门 协 作, 推 进 区 域 协 同 治 理 和 生 态 文 明 城 镇 化 试 点 工 作 将 生 态 文 明 城 镇 化 试 点 纳 入 现 有 的 国 家 生 态 文 明 示 范 创 建 体 系, 重 点 对 京 津 冀 长 三 角 珠 三 角 开 展 区 域 协 同 治 理 试 点, 推 进 生 态 文 明 的 城 镇 化 模 式 示 范 工 程 ( 二 ) 建 立 健 康 的 财 税 体 制 和 适 应 性 的 发 展 模 式 1. 地 方 财 政 应 逐 步 与 土 地 开 发 和 出 让 脱 钩 实 行 以 目 标 导 向 13

为 分 配 原 则 的 中 央 财 政 预 算, 建 立 地 方 财 产 税 或 城 市 开 发 建 设 其 他 税 费, 以 替 代 现 有 的 土 地 财 政 模 式, 应 确 保 环 境 敏 感 区 或 那 些 具 有 优 先 保 护 价 值 的 绿 地 空 间 仍 由 政 府 掌 控 2. 更 加 关 注 城 市 应 对 气 候 变 化 的 能 力 和 其 他 城 市 环 境 类 规 划 建 立 适 应 气 候 变 化 风 险 评 估 框 架 以 及 相 应 的 财 政 应 急 资 金 3. 通 过 发 行 绿 色 债 券 等 方 式 鼓 励 社 会 资 本 参 与 建 立 长 期 有 效 的 财 税 鼓 励 机 制, 降 低 城 市 生 活 对 资 源 与 能 源 的 消 耗, 应 对 老 龄 化 挑 战 ( 三 ) 落 实 以 人 为 本 尊 重 生 态 系 统 生 态 服 务 和 绿 色 空 间 的 城 镇 化 1. 加 强 对 城 市 发 展 决 策 者 ( 尤 其 是 书 记 市 长 ) 的 培 训 教 育 提 高 其 绿 色 低 碳 循 环 发 展 方 面 的 知 识 水 平, 建 立 奖 惩 考 核 机 制 构 建 面 向 公 众 的 生 态 文 明 宣 传 教 育 体 系 2. 城 市 设 计 应 立 足 人 的 尺 度 加 强 对 自 然 与 文 化 遗 产 的 系 统 保 护, 增 强 居 民 的 文 化 认 同 感 ; 倡 导 小 规 模 渐 进 式 多 方 参 与 的 更 新 方 式, 延 续 历 史 文 脉 和 传 统 记 忆 3. 建 立 城 市 资 源 环 境 有 效 利 用 和 生 活 质 量 等 绿 色 发 展 监 测 和 评 估 体 系 将 定 期 发 布 和 更 新 未 来 对 城 市 人 口 造 成 健 康 威 胁 的 空 气 水 和 土 壤 污 染 气 候 变 化 影 响 和 应 对 的 预 测 结 果, 作 为 政 府 官 员 绩 效 考 核 的 重 要 依 据 五 创 新 区 域 大 气 污 染 防 治 机 制, 切 实 遏 制 和 扭 转 严 重 的 大 气 污 染 局 面 为 改 善 空 气 质 量 和 保 护 公 众 健 康, 中 国 政 府 于 2013 年 出 台 了 14

历 史 上 最 严 格 的 大 气 污 染 治 理 措 施 大 气 十 条 为 顺 利 实 现 大 气 十 条 减 排 目 标, 亟 需 开 展 多 污 染 物 多 污 染 源 和 多 区 域 的 协 同 控 制, 采 用 调 整 能 源 结 构 提 高 能 源 效 率 加 强 末 端 治 理 等 全 过 程 的 控 制 措 施 ( 一 ) 建 立 基 于 质 量 改 善 的 大 气 污 染 防 治 管 理 模 式 1. 确 立 空 气 质 量 达 标 的 法 律 地 位 应 在 大 气 污 染 防 治 法 中 明 确 规 定 实 施 以 空 气 质 量 达 标 为 核 心 的 大 气 环 境 保 护 目 标 责 任 制 和 考 核 评 价 制 度 对 于 不 达 标 区 域, 应 设 定 今 后 五 年 大 气 质 量 改 善 的 量 化 目 标, 严 格 按 照 新 的 环 境 保 护 法 实 施 2. 采 用 科 学 的 大 气 环 境 管 理 分 区 以 空 气 质 量 改 善 为 核 心, 研 究 开 发 空 气 质 量 模 型, 对 大 气 环 境 管 理 进 行 科 学 分 区 在 分 区 内 通 过 统 一 的 机 构 法 规 和 政 策 对 空 气 质 量 实 施 统 一 管 理 3. 建 立 科 学 的 大 气 污 染 防 治 绩 效 评 估 制 度 建 立 大 气 十 条 实 施 的 预 评 估 年 度 评 估 和 终 期 评 估 制 度 ( 二 ) 完 善 区 域 大 气 污 染 联 防 联 控 机 制 1. 制 定 统 一 的 区 域 空 气 质 量 达 标 规 划 针 对 污 染 严 重 的 大 气 环 境 管 理 分 区, 从 国 家 层 面 以 区 域 空 气 质 量 整 体 达 标 为 目 标, 提 出 区 域 内 不 同 城 市 实 现 空 气 质 量 达 标 的 时 间 表 分 阶 段 空 气 质 量 改 善 目 标 及 合 理 可 行 的 控 制 方 案 2. 建 立 明 确 统 一 完 整 的 区 域 大 气 污 染 防 治 管 理 机 制 构 建 区 域 内 统 一 的 环 境 决 策 协 商 机 制, 建 立 区 域 环 境 影 响 评 价 会 商 机 制, 实 施 区 域 重 污 染 天 气 应 急 联 动, 保 障 预 警 应 急 信 息 及 时 传 达 给 公 众 15

3. 建 立 区 域 决 策 支 持 和 规 划 机 构 成 立 由 环 境 保 护 部 等 多 部 门 资 助 的 区 域 规 划 组 织, 组 织 开 展 区 域 大 气 污 染 成 因 溯 源 等 基 础 性 研 究, 筛 选 推 荐 先 进 适 用 的 区 域 共 性 的 工 程 化 的 大 气 污 染 治 理 技 术 ( 三 ) 进 一 步 强 化 区 域 大 气 污 染 防 治 政 策 1. 推 进 煤 炭 清 洁 高 效 可 持 续 利 用, 加 速 能 源 结 构 调 整 将 煤 炭 优 先 用 于 控 制 水 平 较 好 的 电 厂 等 大 型 燃 烧 设 备, 提 高 煤 炭 洗 选 比 例, 推 广 使 用 洁 净 煤 技 术, 实 施 煤 炭 总 量 控 制 2. 完 善 机 动 车 污 染 防 治 的 经 济 激 励 政 策 适 时 征 收 机 动 车 燃 油 附 加 费, 所 收 费 用 用 于 建 立 大 气 污 染 治 理 专 项 基 金 在 燃 油 质 量 提 高 的 前 提 下, 实 施 最 严 格 的 车 辆 排 放 标 准 通 过 财 税 手 段 促 进 老 旧 机 动 车 和 黄 标 车 淘 汰 3. 强 化 多 源 多 污 染 物 的 协 同 控 制 在 控 制 对 象 上 对 SO 2 NO X 一 次 PM 2.5 VOC NH 3 等 多 污 染 物 协 同 控 制, 在 控 制 领 域 上 对 工 业 源 民 用 和 农 村 面 源 机 动 车 和 非 道 路 机 械 综 合 控 制, 在 控 制 策 略 上 实 现 区 域 和 城 市 之 间 的 联 防 联 控, 推 行 充 分 体 现 区 域 特 点 的 差 异 化 大 气 污 染 防 治 策 略 六 实 施 国 家 生 态 保 护 红 线 制 度 十 八 届 三 中 全 会 明 确 提 出, 要 在 中 国 实 施 生 态 保 护 红 线 制 度 总 体 上, 中 国 的 生 态 保 护 红 线 制 度 在 实 践 中 仍 面 临 众 多 挑 战, 主 要 包 括 生 态 保 护 红 线 概 念 与 内 涵 的 认 识 不 统 一, 缺 乏 制 度 部 门 区 域 之 间 的 协 调 机 制, 缺 乏 生 态 保 护 红 线 管 护 标 准 和 制 度 等 16

( 一 ) 将 国 家 生 态 保 护 红 线 体 系 及 相 关 制 度 纳 入 立 法 1. 明 确 生 态 保 护 红 线 的 内 涵 与 体 系 构 成 生 态 保 护 红 线 是 指 为 维 护 国 家 区 域 和 地 方 生 态 系 统 和 环 境 服 务 持 续 供 给 所 必 须 严 格 保 护 的 最 小 空 间 范 围, 必 须 能 够 确 保 关 键 生 态 系 统 功 能 的 完 整 性, 避 免 优 先 保 护 物 种 栖 息 地 的 破 碎 化, 应 进 一 步 明 确 内 涵 与 体 系 构 成, 尽 快 开 展 红 线 划 定 试 点 工 作 2. 将 部 分 国 土 面 积 确 定 为 国 家 生 态 保 护 红 线 生 态 保 护 红 线 应 依 据 中 国 的 生 态 问 题 生 态 敏 感 性 和 生 态 系 统 服 务 重 要 性 空 间 特 征 划 定 生 态 保 护 红 线 总 量 将 涵 盖 大 部 分 ( 但 可 能 不 是 全 部 ) 现 有 的 保 护 区 3. 在 未 来 三 至 五 年 内 通 过 生 态 保 护 红 线 立 法 建 议 国 务 院 尽 快 制 定 生 态 保 护 红 线 管 理 办 法, 对 生 态 保 护 红 线 的 定 义 与 内 涵 划 定 方 法 管 理 体 制 等 作 出 规 定 ( 二 ) 完 善 陆 地 和 海 洋 利 用 空 间 规 划 体 系, 明 确 划 定 生 态 保 护 红 线 1. 完 善 土 地 利 用 规 划 分 类 体 系 增 设 生 态 用 地 类 型, 形 成 包 括 农 业 用 地 建 设 用 地 和 生 态 用 地 的 新 的 土 地 利 用 规 划 分 类 体 系, 取 消 原 有 的 未 利 用 地 类 型 在 空 间 规 划 中 明 确 划 定 生 态 保 护 红 线, 从 规 划 层 面 强 化 生 态 保 护 红 线 划 定 的 重 要 地 位 2. 划 定 海 洋 生 态 保 护 红 线 通 过 海 洋 生 态 功 能 区 划 和 海 洋 其 他 空 间 规 划, 划 定 海 洋 生 态 保 护 红 线, 维 护 海 洋 生 态 系 统 和 滨 海 湿 地 的 生 态 安 全 17

( 三 ) 建 立 新 的 生 态 保 护 监 测 和 执 法 国 家 协 调 机 制 成 立 自 然 生 态 保 护 管 理 机 构, 统 一 对 中 国 自 然 保 护 区 国 家 公 园 生 态 功 能 保 护 区 等 主 要 类 型 自 然 保 护 地 进 行 管 理, 强 化 生 态 保 护 红 线 监 管 ( 四 ) 完 善 自 然 保 护 地 体 系 1. 完 善 自 然 保 护 区 体 系 进 一 步 明 确 和 整 合 中 国 现 有 不 同 类 型 的 保 护 区 功 能 定 位 与 管 理 体 制, 建 立 由 自 然 保 护 区 国 家 公 园 风 景 名 胜 区 农 业 种 质 资 源 保 护 区 生 态 功 能 保 护 区 等 类 型 构 成 的 自 然 保 护 地 体 系 2. 建 立 生 态 保 护 红 线 分 部 门 分 类 分 级 管 理 机 制 统 筹 生 态 保 护 红 线 区 域 与 自 然 保 护 地, 将 生 态 保 护 红 线 区 域 落 实 到 自 然 保 护 地 体 系 中, 实 施 统 一 协 调 和 分 类 分 级 分 部 门 管 理, 实 现 生 态 保 护 红 线 区 域 的 有 效 保 护 ( 五 ) 以 生 态 保 护 红 线 为 基 础, 完 善 生 态 补 偿 制 度 和 激 励 机 制 综 合 考 虑 建 立 土 地 权 属 与 利 益 相 关 者 生 态 补 偿 长 效 机 制, 将 生 态 补 偿 直 接 支 付 到 生 态 保 护 红 线 区 的 土 地 所 有 者 或 经 营 者, 以 生 态 保 护 红 线 区 为 重 点 布 局 重 大 生 态 建 设 工 程 依 据 生 态 保 护 红 线 区 面 积 及 保 护 成 效, 完 善 生 态 转 移 支 付 政 策, 实 现 生 态 转 移 支 付 强 度 与 生 态 保 护 红 线 区 域 面 积 和 保 护 成 效 挂 钩 为 避 免 生 态 用 地 在 受 到 生 态 红 线 保 护 之 前 遭 受 其 他 用 途 的 突 击 开 发, 建 议 考 虑 冻 结 某 些 地 区 的 开 发 活 动 18