熊 美 英 中 国 指 导 性 案 例 项 目 创 始 人 总 监 戴 杕 北 京 海 嘉 律 师 事 务 所 律 师 指 导 案 例 26 号 与 中 国 政 府 信 息 公 开 制 度 中 国 指 导 性 案 例 项 目 2014 年 3 月 12 日 ( ) 此 评 论 的 引 用 是 : 熊 美 英 戴 杕, 指 导 案 例 26 号 与 中 国 政 府 信 息 公 开 制 度, 中 国 指 导 性 案 例 项 目, 2014 年 3 月 12 日,http://cgc.law.stanford.edu/commentaries/10-gechlik-and-dai/ 此 评 论 的 英 文 版 本 是 由 熊 美 英 写 作, 并 由 Jordan Corrente Beck 编 辑, 中 文 版 本 由 戴 杕 与 熊 美 英 翻 译 完 成 原 文 见 Mei Gechlik and DAI Di, Guiding Case No. 26 and China s Open Government Information System, CHINA GUIDING CASES PROJECT, Mar. 12, 2014, available at http://cgc.law.stanford.edu/commentaries/10-gechlik-and-dai/ 指 导 案 例 26 号 的 全 文 : 李 健 雄 诉 广 东 省 交 通 运 输 厅 政 府 信 息 公 开 案, 中 国 指 导 性 案 例 项 目, 中 文 指 导 性 案 例 (CGC26),2014 年 2 月 11 日 ( 快 速 版 本 ),http://cgc.law.stanford.edu/guidingcases/guiding-case-26 英 文 版 本 是 LI Jianxiong v. Department of Transport of Guangdong Province, A Case About Open Government Information, CHINA GUIDING CASES PROJECT, English Guiding Case (EGC26), Mar. 12, 2014 (Express Edition), available at http://cgc.law.stanford.edu/guiding-cases/guidingcase-26 指 导 案 例 26 号 是 经 最 高 人 民 法 院 审 判 委 员 会 讨 论 通 过, 于 2014 年 1 月 26 日 发 布, http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/01/id/1209342.shtml 见 最 高 人 民 法 院 关 于 发 布 第 六 批 指 导 性 案 例 的 通 知, 人 民 法 院 报,2014 年 1 月 26 日, http://rmfyb.chinacourt.org/paper/images/2014-01/29/03/2014012903_pdf
2 2014 年 1 月 26 日, 最 高 人 民 法 院 发 布 了 指 导 案 例 26 号, 李 健 雄 诉 广 东 省 交 通 运 输 厅 政 府 信 息 公 开 案 这 是 第 一 起 关 于 政 府 信 息 公 开 的 指 导 性 案 例 指 导 案 例 26 号 解 决 了 中 国 政 府 信 息 公 开 制 度 实 施 过 程 中 遇 到 的 一 些 挑 战, 但 同 时 可 能 带 来 了 一 些 新 的 问 题 一 指 导 案 例 26 号 2011 年 6 月 1 日, 原 告 李 健 雄 通 过 广 东 省 人 民 政 府 公 众 网 络 系 统 向 被 告 广 东 省 交 通 运 输 厅 提 出 政 府 信 息 公 开 申 请 该 系 统 自 动 生 成 了 一 个 电 子 申 请 编 号, 并 向 原 告 手 机 发 送 了 申 请 提 交 成 功 的 短 信 然 而, 被 告 直 至 2011 年 7 月 28 日 才 发 现 并 确 认 这 一 申 请, 并 于 2011 年 8 月 4 日 向 原 告 作 出 了 答 复 原 告 诉 称, 被 告 未 依 照 中 华 人 民 共 和 国 政 府 信 息 公 开 条 例 ( 政 府 信 息 公 开 条 例 ) 1 第 二 十 四 条 第 二 款 的 规 定, 在 法 定 期 限 内 作 出 答 复 该 规 定 的 内 容 为 : 行 政 机 关 不 能 当 场 答 复 的, 应 当 自 收 到 申 请 之 日 起 15 个 工 作 日 内 予 以 答 复 ; 如 需 延 长 答 复 期 限 的, 应 当 经 政 府 信 息 公 开 工 作 机 构 负 责 人 同 意, 并 告 知 申 请 人, 延 长 答 复 的 期 限 最 长 不 得 超 过 15 个 工 作 日 被 告 指 出, 原 告 是 通 过 广 东 省 人 民 政 府 的 外 网 递 交 申 请, 而 非 被 告 的 内 部 局 域 网 ( 厅 内 网 ) 由 于 被 告 的 厅 内 网 与 省 外 网 物 理 隔 离, 省 外 网 数 据 都 无 法 直 接 进 入 厅 内 网 处 理, 需 通 过 网 闸 一 种 网 络 信 息 安 全 保 障 措 施 以 数 据 摆 渡 方 式 接 入 厅 内 网 办 理 因 为 这 一 方 式 所 造 成 的 延 误, 被 告 的 工 作 人 员 直 至 2011 年 7 月 28 日 才 发 现 原 告 的 申 请 被 告 辩 称,7 月 28 日 应 被 视 为 收 到 申 请 的 日 期 被 告 于 2011 年 8 月 4 日 作 出 答 复, 并 未 超 出 法 定 答 复 期 限 广 州 市 越 秀 区 人 民 法 院 判 决 被 告 败 诉 2 法 院 认 为, 广 东 省 人 民 政 府 的 政 府 信 息 网 上 依 申 请 公 开 系 统 应 当 具 有 整 合 性 与 权 威 性, 如 [ 该 网 络 系 统 ] 未 作 例 外 说 明, 从 该 平 台 上 递 交 成 功 的 申 请 应 视 为 相 关 行 政 机 关 已 收 到 申 请 法 院 进 一 步 阐 述, 外 网 与 内 网 上 下 级 行 政 机 关 之 间 对 于 该 申 请 的 流 转 属 于 行 政 机 关 内 部 管 理 事 务, 不 能 成 为 行 政 机 关 延 期 处 理 的 理 由 最 终, 法 院 于 2011 年 8 月 24 日 判 决 确 认 被 告 未 依 照 政 府 信 息 公 开 条 例 第 二 十 四 条 规 定 的 期 限 对 原 告 作 出 答 复 是 违 法 的 1 中 华 人 民 共 和 国 政 府 信 息 公 开 条 例, 国 务 院 于 2007 年 4 月 5 日 发 布,2008 年 5 月 1 日 起 施 行,http://www.gov.cn/zwgk/2007-04/24/content_592937.htm 2 判 决 原 文 (2011) 越 法 行 初 字 第 252 号 行 政 判 决 书 尚 未 公 布 本 评 论 中 对 该 判 决 的 全 部 引 用 均 出 自 最 高 人 民 法 院 指 导 案 例 26 号 中 对 判 决 原 文 的 摘 要
3 二 重 要 意 义 中 国 政 府 信 息 公 开 制 度 在 2007 年 取 得 了 里 程 碑 式 的 发 展, 是 年, 国 务 院 参 考 北 京 上 海 广 州 杭 州 等 大 城 市 的 相 关 实 践, 制 定 了 政 府 信 息 公 开 条 例 3 该 条 例 允 许 公 民 法 人 和 其 他 组 织 根 据 自 身 生 产 生 活 科 研 等 特 殊 需 要, 4 向 国 务 院 部 门 地 方 各 级 人 民 政 府 及 县 级 以 上 地 方 人 民 政 府 部 门 申 请 获 取 相 关 政 府 信 息 申 请 人 可 以 当 面 提 交 申 请, 也 可 以 通 过 信 件 传 真 互 联 网 等 其 他 渠 道 提 交 申 请 随 着 政 府 信 息 公 开 条 例 于 2008 年 施 行, 网 上 申 请 政 府 信 息 公 开 也 变 得 更 加 普 遍 例 如, 上 海 市 2012 年 共 收 到 18945 起 政 府 信 息 公 开 申 请, 其 中 网 上 申 请 的 比 例 占 35.4% 与 此 同 时, 杭 州 ( 总 计 4054 起 ) 广 州 ( 总 计 14049 起 ) 北 京 ( 总 计 15729 起 ) 三 市 网 上 申 请 的 比 例 分 别 为 18.7% 12.3% 2.2% ( 参 见 图 1-4) 5 6 图 1: 2008-2012 年 上 海 政 府 信 息 公 开 申 请 数 量 及 网 上 申 请 百 分 比 3 2003 年, 广 州 市 施 行 了 中 国 第 一 部 关 于 政 府 信 息 公 开 的 地 方 性 政 府 规 章, 上 海 杭 州 北 京 等 地 方 政 府 随 之 开 展 了 相 关 实 践 见 广 州 市 政 府 信 息 公 开 规 定,2002 年 11 月 6 日 发 布,2003 年 1 月 1 日 起 施 行, http://www.gz.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/zwgk/s5466/201005/129565.html ; 上 海 市 政 府 信 息 公 开 规 定 ( 已 被 废 止 ),2004 年 1 月 20 日 发 布,2004 年 5 月 1 日 起 施 行, http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node12959/node12967/userobject21ai28762.html; 杭 州 市 政 府 信 息 公 开 规 定,2004 年 4 月 27 日 发 布,2004 年 10 月 1 日 起 施 行 北 京 市 关 于 进 一 步 深 化 依 法 行 政 信 息 公 开 工 作 的 意 见 于 2004 年 7 月 发 布 见 北 京 政 府 机 关 重 大 决 策 要 定 期 向 社 会 公 开, 人 民 网,2004 年 7 月 28 日 http://www.people.com.cn/gb/shizheng/8198/36429/36432/2708301.html 4 政 府 信 息 公 开 条 例, 注 释 1, 第 13 条 5 图 1-4 包 含 一 些 值 得 进 一 步 研 究 的 走 向 例 如, 为 什 么 杭 州 和 广 州 的 政 府 信 息 公 开 申 请 数 量 近 年 来 出 现 了 显 著 下 降? 6 见 上 海 市 政 府 信 息 公 开 年 度 报 告 (2008-2012), 中 国 上 海, http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/node14868/index.html
4 7 图 2: 2008-2012 年 杭 州 政 府 信 息 公 开 申 请 数 量 及 网 上 申 请 百 分 比 8 图 3: 2008-2012 年 广 州 政 府 信 息 公 开 申 请 数 量 及 网 上 申 请 百 分 比 7 见 杭 州 市 2008-2012 年 政 府 信 息 公 开 工 作 年 度 报 告, 中 国 杭 州, http://xxgk.hangzhou.gov.cn/main/zfxxgk/ndbg/index.shtml 8 见 2008-2012 年 广 州 市 政 府 信 息 公 开 ( 工 作 ) 年 度 报 告, 中 国 广 州 政 府, http://www.gz.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/zwgk/index.html?siteid=91&sitecode=zwgk&catecode =s2237
5 9 图 4: 2008-2012 年 北 京 政 府 信 息 公 开 申 请 数 量 及 网 上 申 请 百 分 比 然 而, 随 着 网 上 申 请 数 量 的 增 长, 一 个 政 府 信 息 公 开 条 例 第 二 十 四 条 第 2 款 并 未 明 确 提 及 的 问 题 出 现 了 : 何 时 是 网 上 申 请 收 到 之 日? 问 题 在 于, 条 例 中 仅 规 定 了 行 政 机 关 不 能 当 场 答 复 的, 应 当 自 收 到 申 请 之 日 起 15 个 工 作 日 内 予 以 答 复, 但 是 谁 的 收 到 算 作 收 到? 申 请 必 须 由 负 责 接 收 此 类 申 请 的 工 作 人 员 收 取 吗? 网 上 申 请 系 统 对 于 申 请 的 收 取 是 否 构 成 收 到 申 请 呢? 如 指 导 案 例 26 号 中 的 被 告 一 样, 一 些 地 方 政 府 似 乎 认 为 必 须 由 工 作 人 员 实 际 收 到 申 请 例 如 北 京 上 海 广 州 与 杭 州 的 政 府 门 户 网 站 上 均 公 布 了 政 府 信 息 公 开 申 请 指 南, 几 份 指 南 中 均 规 定 了 当 行 政 机 关 不 能 当 场 答 复 时, 应 在 登 记 之 日 起 15 个 工 作 日 内 作 出 答 复 10 登 记 之 日 这 一 并 未 于 政 府 信 息 公 开 条 例 出 现 的 词 语, 意 味 着 相 关 工 作 人 员 需 要 履 行 一 道 申 请 登 记 程 序 但 是 登 记 程 序 的 具 体 内 容 及 其 应 何 时 开 始 并 不 明 确 上 述 所 有 的 不 确 定 性 使 部 分 不 负 责 的 工 作 人 员 有 机 会 以 不 立 即 登 记 申 请 的 方 式 延 迟 处 理 申 请 11 指 导 案 例 26 号 很 清 楚 地 表 现 了 依 赖 工 作 人 员 实 际 上 收 到 申 请 的 问 题 案 件 中, 原 告 于 2011 年 6 月 1 日 提 交 申 请, 而 被 告 称 其 直 至 2011 年 7 月 28 日 才 9 见 北 京 市 2008-2012 年 政 府 信 息 公 开 工 作 年 度 报 告, 首 都 之 窗, http://zfxxgk.beijing.gov.cn/columns/1302/orgyearinput.html 10 见 北 京 市 人 民 政 府 政 府 信 息 公 开 申 请 流 程, http://zfxxgk.beijing.gov.cn/columns/1302/flowmenu.html; 上 海 市 人 民 政 府 办 公 厅 依 申 请 公 开 的 有 关 事 项,http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node12713/index.html; 广 东 省 人 民 政 府 办 公 厅 政 府 信 息 公 开 指 南,http://zwgk.gd.gov.cn/006939748/xgfgwj/201211/t20121119_355120.htm; 杭 州 市 人 民 政 府 依 申 请 公 开 的 有 关 事 项,http://www.hangzhou.gov.cn/main/yxxgk/open_green.jsp 11 关 于 政 府 不 公 开 被 申 请 信 息 的 各 种 理 由, 见 蓝 皮 书 : 政 府 信 息 主 动 公 开 尚 未 达 标 理 由 五 花 八 门,2014 年 2 月 24 日, 中 国 网, http://www.chinanews.com/gn/2014/02-24/5876301.shtml
6 发 现 申 请 我 们 经 对 中 国 一 些 网 络 工 程 人 员 进 行 访 谈 得 知, 以 摆 渡 的 方 式 将 数 据 从 外 网 传 输 至 内 网 其 实 相 当 迅 速, 近 两 个 月 未 发 现 申 请 的 延 误 更 有 可 能 是 人 为 错 误 导 致 此 外, 如 果 类 似 于 指 导 案 例 26 号 中 的 网 络 系 统 可 以 自 动 向 申 请 人 发 送 确 认 收 到 申 请 的 信 息, 那 么 将 系 统 设 置 为 同 时 发 送 信 息 给 相 关 工 作 人 员 以 提 醒 他 们 及 时 收 取 申 请, 应 该 并 不 困 难 上 述 事 实 说 明 被 告 的 抗 辩 并 不 具 有 说 服 力 正 是 基 于 此 背 景, 指 导 案 例 26 号 为 一 个 崭 新 而 富 有 典 型 性 的 法 律 领 域 提 供 了 指 导 12 中 国 官 方 媒 体 称, 指 导 案 例 26 号 及 时 回 应 了 政 府 信 息 公 开 网 络 建 设 中 遇 到 的 法 律 问 题 13, 特 别 是 明 确 了 对 政 府 信 息 公 开 网 上 申 请 答 复 期 限 的 理 解 14 三 模 糊 之 处 与 建 议 指 导 案 例 26 号 无 疑 是 非 常 重 要, 但 它 可 能 也 带 来 了 一 些 新 的 问 题 最 高 人 民 法 院 所 写 的 裁 判 要 点 有 不 足 之 处, 其 表 述 如 下 : 公 民 法 人 或 者 其 他 组 织 通 过 政 府 公 众 网 络 系 统 向 行 政 机 关 提 交 政 府 信 息 公 开 申 请 的, 如 该 网 络 系 统 未 作 例 外 说 明, 则 系 统 确 认 申 请 提 交 成 功 的 日 期 应 当 视 为 行 政 机 关 收 到 政 府 信 息 公 开 申 请 之 日 行 政 机 关 对 于 该 申 请 的 内 部 处 理 流 程, 不 能 成 为 行 政 机 关 延 期 处 理 的 理 由, 逾 期 作 出 答 复 的, 应 当 确 认 为 违 法 1 如 该 网 络 系 统 未 作 例 外 说 明 根 据 最 高 人 民 法 院 对 判 决 原 文 的 摘 要, 越 秀 区 人 民 法 院 阐 述 道, 如 [ 该 网 络 系 统 ] 未 作 例 外 说 明, 则 通 过 平 台 成 功 提 交 的 申 请 应 视 为 相 关 行 政 机 关 已 经 收 到 该 表 述 允 许 地 方 政 府 在 网 络 系 统 上 作 出 例 外 说 明, 但 政 府 信 息 公 开 条 例 并 未 提 供 任 何 例 外 情 形 最 高 人 民 法 院 在 裁 判 要 点 中 作 此 表 述, 增 加 了 原 本 旨 在 提 供 明 确 指 导 的 原 则 的 模 糊 性 现 在, 因 为 有 了 在 其 网 络 平 台 上 加 入 例 外 说 明 的 可 能 性, 地 方 政 府 有 可 能 不 达 到 由 条 例 所 提 供 予 市 民 的 期 望 2 裁 判 要 点 的 范 围 越 秀 区 人 民 法 院 判 决 中 阐 述 道, 外 网 与 内 网 上 下 级 行 政 机 关 之 间 对 于 该 申 请 的 流 转, 属 于 行 政 机 关 内 部 管 理 事 务, 不 能 成 为 行 政 机 关 延 期 处 理 的 理 由 显 然, 最 高 人 民 法 院 根 据 上 述 理 由 在 裁 判 要 点 末 句 中 作 出 了 如 下 总 结 : 12 关 于 选 择 发 布 指 导 性 案 例 的 标 准, 见 最 高 人 民 法 院 关 于 案 例 指 导 工 作 的 规 定, 于 2010 年 11 月 15 日 由 最 高 人 民 法 院 审 判 委 员 会 通 过, 公 布 日 期 和 施 行 日 期 是 2010 年 11 月 26 日, 中 国 指 导 性 案 例 项 目, 中 文 指 导 性 案 例 规 则,2010 年 11 月 26 日 ( ), http://cgc.law.stanford.edu/guiding-cases-rules/20101126-chinese/ 13 最 高 人 民 法 院 发 布 第 六 批 指 导 性 案 例, 法 制 日 报, http://www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2014-01/28/content_5241697.htm?node=5955 14 同 上
7 行 政 机 关 对 于 该 申 请 的 内 部 处 理 流 程, 不 能 成 为 行 政 机 关 延 期 处 理 的 理 由, 逾 期 作 出 答 复 的, 应 当 确 认 为 违 法 根 据 这 一 表 述, 最 高 人 民 法 院 似 乎 试 图 提 供 一 项 指 导 性 原 则, 并 把 它 的 适 用 延 伸 至 非 通 过 互 联 网 提 交 的 政 府 信 息 公 开 申 请 最 高 人 民 法 院 为 了 提 供 更 广 的 指 导 性 原 则 所 作 出 的 努 力 是 值 得 肯 定 的, 不 过 人 们 可 能 会 质 疑 这 一 表 述 只 能 适 用 于 网 上 申 请, 因 为 该 案 例 并 不 涵 盖 通 过 其 他 渠 道 提 交 的 申 请 如 果 最 高 人 民 法 院 意 在 提 供 更 广 的 指 导 性 原 则, 出 台 一 部 针 对 此 问 题 以 条 款 形 式 表 述 的 司 法 解 释 可 能 是 更 合 适 之 举 15 总 而 言 之, 指 导 案 例 26 号 明 确 了 若 干 中 国 政 府 信 息 公 开 制 度 发 展 过 程 中 遇 到 的 重 要 问 题 如 果 (2011) 越 法 行 初 字 第 252 号 行 政 判 决 的 原 文 能 尽 快 公 布, 将 有 助 于 律 师 和 法 官 们 更 有 效 地 参 照 指 导 案 例 26 号 此 外, 指 导 案 例 26 号 突 出 了 一 些 可 适 用 于 所 有 指 导 性 案 例 的 问 题 : 指 导 性 案 例 的 那 一 ( 些 ) 部 分 可 以 被 下 级 法 院 参 照, 16 以 及 各 指 导 性 案 例 判 决 原 文 中 认 定 的 事 实 是 否 可 以 用 来 判 断 裁 判 要 点 的 范 围, 这 些 问 题 尚 不 明 确 如 果 上 述 问 题 可 在 最 高 人 民 法 院 正 在 起 草 的 关 于 指 导 性 案 例 的 具 体 规 定 中 得 到 明 确 说 明, 指 导 性 案 例 将 很 有 希 望 成 为 统 一 法 律 适 用, 提 高 审 判 质 量, 维 护 司 法 公 正 的 有 效 工 具 17 15 目 前 存 在 近 4000 条 生 效 的 最 高 人 民 法 院 司 法 解 释 最 高 人 民 法 院 出 台 司 法 解 释 的 权 力 出 自 全 国 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 关 于 加 强 法 律 解 释 工 作 的 决 议 第 2 条 : 凡 属 于 法 院 审 判 工 作 中 具 体 应 用 法 律 法 令 的 问 题, 由 最 高 人 民 法 院 进 行 解 释 见 全 国 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 关 于 加 强 法 律 解 释 工 作 的 决 议,1981 年 6 月 10 日 制 定 并 生 效 16 最 高 人 民 法 院 关 于 案 例 指 导 工 作 的 规 定, 注 释 12, 第 7 条 见 陈 葵, 司 法 实 务 中 如 何 适 用 最 高 法 院 指 导 性 案 例, 中 国 指 导 性 案 例 项 目,2012 年 4 月 22 日, http://cgc.law.stanford.edu/commentaries/3-judge-chen/ 17 最 高 人 民 法 院 关 于 案 例 指 导 工 作 的 规 定, 注 释 12, 前 言