对 策 SOLUTIONS 广东省 三旧 改造的创新机理研究 基于商业模式创新模型的视角 陈广仁 易露霞 吴雄生 田湘南 郑朝亮 摘 要 为了研究广东省在 三旧 改造项目中先试先行的创新性举措 本文试图 通过应用商业模式作为一种新的范式 首先以创新模型对现行和持续深入的 三旧 改 造项目进行剖析 诠释了 三旧 改造创新的机理 并为政府在 三旧 改造方面的创 新性提供新的参考建议 关键词 三旧 改造 商业模式创新 中图分类号 F203.9 doi: 0.3969/j.issn. 674-7 78.20 5.0.0 4 2009年8月 经国务院批准 国土资 项目3811个 涉及改造面积21.74万亩[2] 源部与广东省正式开创了以省部合作的 2014年6月27日 广东省国土资源厅根 方式开展节约集约用地试点的局面 从而 据省政府要求 颁布了 关于进一步做好 使广东省成为先行试点 三旧 改造的区 稳增长用地保障工作的通知 提出了15 域 三旧 改造作为广东省独特国土改 条用地保障措施以促进经济增长 提出了 造模式 包括了 旧城镇 旧厂房 旧村 确保全省2020年实施 三旧 改造面积达 庄 三方面的国土改造 但最早于2005年 到100万亩的目标 [3] 以上种种数据表明 佛山即实施 三旧 改造 积累了非常宝 三旧 改造政策实施以来 广东省成绩 [1] 贵的成功经验 2008年试点 三旧 改 斐然 效果显著 但也暴露出几方面的问 造项目以来 广东累计投入达资金5655.98 题 由于缺乏完善的信息机制 政府部门 亿 元 达 到 同 期 全 省 固 定 资 产 投 资 的 的服务水平仍须加强 改造过程中的监管 5.46% 并完成改造项目3111个 在改造 主体与市场主体的规范不到位 如难以高 面积方面 则达15.93万亩 从而达到节约 效约束相关政策实施部门 监督机制没有 土地约7.22万亩的效果 现阶段正在改造 完善 政府针对性政策不着力 因为现有 基金项目 广东省哲学社会科学 十二五 规划 2013 年度学科共建项目 项目编号 GD13XYJ22 114 城市观察 2015年第1期 Urban Insight, No. 1, 2015
SOLUTIONS 对 策 政 策 的 目 标 是 为 了 推 进 改 造 的 项 目 数 量, 但 没 有 对 改 造 后 的 蓝 图 进 [4] 行 长 期 性 规 划 以 及 跟 进 项 目 的 质 量 ; 同 时 由 于 改 造 的 政 策 特 殊 性 带 来 了 不 同 区 域 的 政 策 方 案 的 模 糊 性 与 非 对 等 性, 对 土 地 使 用 权 拥 有 者 的 权 益 保 障 不 充 分, 导 致 改 造 的 配 套 政 策 的 倾 斜 会 造 成 对 不 同 的 政 策 客 体 的 不 公 平 待 遇 等 分 析 上 述 问 题 出 现 的 根 源, 基 于 三 旧 改 造 作 为 一 种 国 务 院 根 据 广 东 省 特 殊 的 省 情 而 给 予 试 行 的 一 种 优 惠 政 策, 没 有 成 功 先 例, 而 由 于 其 涉 及 到 的 参 与 主 体 利 益 诉 求 政 策 创 新 制 度 设 计 以 及 执 行 流 程 方 面 错 综 复 杂, 同 时 由 于 各 地 方 政 府 往 往 出 于 行 政 性 强 制 性 教 条 化 以 及 简 单 化 的 惯 性 思 维, 所 以 在 对 该 试 行 政 策 的 实 施 过 程 中 往 往 容 易 造 成 片 面 化 的 短 视 性 后 果 如 何 克 服 改 造 过 程 中 的 利 益 冲 突 矛 盾 丛 生 以 及 消 除 改 造 完 成 后 的 社 会 负 面 隐 患 呢? 通 过 借 鉴 和 参 照 商 业 机 构 在 商 业 经 营 前 设 计 商 业 模 式 的 系 统 性 思 维 进 行 改 造 政 策 的 设 计, 可 以 为 政 府 部 门 提 供 新 的 思 路 这 要 求 地 方 政 府 部 门 在 制 度 设 计 与 政 策 创 新 时, 应 该 以 基 于 商 业 模 式 创 新 的 系 统 性 思 维 全 面 通 盘 考 量 各 利 益 相 关 者 的 利 益 诉 求, 设 计 实 施 三 旧 改 造 的 流 程 以 引 导 社 会 力 量 与 市 场 力 量 的 参 与, 最 大 程 度 地 将 改 造 政 策 红 利 效 益 最 大 化 一 商 业 模 式 创 新 模 型 阐 述 近 年 来, 学 术 理 论 界 加 大 了 对 商 业 模 式 的 研 究, 特 别 是 在 商 业 模 式 的 创 新 方 面, 基 于 我 国 正 处 于 产 业 经 济 与 企 业 升 级 转 型 的 关 键 时 期, 企 业 界 需 要 有 更 加 系 统 和 全 面 有 效 的 经 营 创 新 思 维 和 范 式 由 此, 商 业 模 式 创 新 作 为 管 理 者 对 商 业 经 营 活 动 的 系 统 性 思 维 框 架 和 工 具, 在 现 实 经 济 活 动 的 应 用 日 渐 广 泛, 现 阶 段 只 要 涉 及 到 经 济 效 益 甚 至 是 社 会 效 益 最 大 化 与 整 体 性 战 略 的 实 施, 都 会 应 用 到 商 业 模 式 的 创 新 思 维 ( 一 ) 商 业 模 式 创 新 概 念 商 业 模 式 创 新 是 以 商 业 机 构 ( 主 要 为 企 业 ) 为 主 体, 对 其 整 体 经 营 和 运 营 的 涉 及 到 各 个 功 能 模 块 的 系 统 性 设 计 和 安 排, 其 目 的 是 通 过 洞 察 企 业 所 有 行 业 的 价 值 链 构 成, 并 定 位 出 企 业 在 价 值 链 中 的 功 能 和 位 置, 以 获 得 更 大 的 商 业 价 值 商 业 模 式 创 新 往 往 基 于 增 强 企 业 的 核 心 竞 争 力 为 出 发 点, 重 构 企 业 的 业 务 系 统 和 定 位 利 益 相 关 者, 并 确 定 盈 利 模 式 ( 二 ) 商 业 模 式 创 新 模 型 概 念 商 业 模 式 创 新 模 型 是 以 企 业 为 主 要 研 究 对 象, 对 构 成 企 业 的 商 业 模 式 运 行 机 制 的 要 素 进 行 优 化 组 合 和 设 计 以 进 行 商 业 模 式 创 新 所 提 炼 出 的 创 新 路 径 形 成 的 逻 辑 模 型, 该 模 型 不 仅 为 以 盈 利 为 目 的 的 商 业 机 构 提 供 了 一 种 通 用 性 的 创 新 框 架 和 方 法 论, 并 且 也 适 用 于 所 有 基 于 经 济 效 益 和 运 营 效 率 提 升 的 组 织 机 构 ( 三 ) 商 业 模 式 创 新 模 型 的 应 用 商 业 模 式 创 新 模 型 以 创 新 路 径 为 基 础, 对 商 业 机 构 中 的 运 行 要 素 进 行 分 析 后 再 度 整 合, 以 达 到 最 后 输 出 的 效 益 或 效 率 最 大 化, 所 以 商 业 模 式 创 新 模 型 具 有 逻 辑 性 强 系 统 性 效 应 显 著 的 特 点, 其 强 调 整 体 性 的 思 维 以 进 行 创 新 以 企 业 所 在 行 业 城 市 观 察 2015 年 第 1 期 115
对 策 SOLUTIONS 的 供 应 链 构 成 为 例, 由 不 同 类 型 负 责 不 同 制 造 环 节 涉 及 到 提 供 不 同 产 品 的 企 业 的 经 营 活 动 构 成 了 整 体 的 供 应 链 运 营 系 统 在 改 造 的 项 目 建 设 方 面, 由 于 政 府 在 改 造 建 设 项 目 中 担 任 了 设 计 者 和 构 建 者 的 中 心 角 色, 同 样 需 要 考 虑 到 经 济 效 益 社 会 效 益 和 改 造 的 效 率 等, 所 以 也 可 以 应 用 先 进 的 商 业 模 式 创 新 模 型 对 改 造 项 目 进 行 设 计 和 运 营 在 以 政 府 部 门 为 行 政 主 体 对 制 度 或 政 策 进 行 设 计 的 过 程 中, 以 商 业 模 式 创 新 的 系 统 思 维 通 盘 考 量 各 利 益 相 关 者, 包 括 需 要 规 范 监 管 的 客 体 等, 另 外 也 要 考 虑 到 政 策 施 行 的 区 域 所 存 在 的 经 济 社 会 和 人 文 实 际 状 况, 以 令 创 新 后 的 政 策 与 制 度 所 指 引 的 改 造 项 目 的 整 体 效 益 比 改 革 之 前 更 大, 否 则 就 会 造 成 障 碍 二 改 造 的 现 状 与 问 题 分 析 众 所 周 知, 改 造 是 国 家 对 广 东 省 的 先 行 政 策, 目 的 是 盘 活 旧 村 庄 旧 工 厂 旧 城 镇 的 有 效 土 地 资 源, 以 解 决 土 地 使 用 效 率 低 的 局 面, 改 造 政 策 是 一 种 先 行 性 和 实 验 性 政 策, 在 实 施 过 程 中 具 有 很 大 的 弹 性 空 间, 考 验 着 各 地 方 政 府 以 科 学 发 展 观 勇 于 改 革 的 执 政 能 力, 同 时 也 给 地 方 政 府 提 出 很 大 的 挑 战, 因 为 容 易 诱 发 各 类 政 策 风 险 社 会 风 险 和 经 济 风 险 剖 析 ( 一 ) 现 有 改 造 中 存 在 问 题 从 现 阶 段 的 经 验 来 看, 政 府 部 门 由 于 政 策 的 频 繁 变 动 以 及 执 行 过 程 中 的 偏 差, 导 致 改 造 中 出 现 了 各 种 问 题, 主 要 表 现 在 : 一 是 改 造 过 程 中 各 利 益 相 关 者 的 冲 突 ; 二 是 出 现 了 不 同 标 准 的 改 造 成 本, 导 致 成 本 高 低 不 一 以 及 出 现 社 会 和 经 济 不 公 平 现 象, 引 发 群 体 事 件 ; 三 是 没 有 兼 顾 间 接 利 益 相 关 者 的 诉 求, 导 致 改 造 中 出 现 效 益 片 面 化 和 短 视 性, 从 而 为 未 来 的 发 展 埋 下 更 大 的 隐 患, 甚 至 会 背 离 了 三 旧 改 造 原 有 的 根 本 目 的 和 出 发 点 ( 二 ) 现 有 改 造 中 的 商 业 模 式 分 析 分 析 现 有 广 东 省 内 改 造 的 进 展 情 况, 从 商 业 模 式 创 新 模 型 的 视 角 来 综 合 考 虑, 如 果 将 政 府 比 喻 为 实 施 商 业 模 式 的 企 业, 则 政 府 以 系 统 性 创 新 思 维 进 行 设 计 和 主 导 下 的 改 造 运 行 可 以 商 业 模 式 的 运 行 机 制 的 构 成 进 行 分 析, 如 图 1 所 示 1. 商 业 定 位 对 于 改 造 创 新 来 说, 商 业 定 位 是 指 政 府 在 改 造 的 目 标 与 方 向 和 意 义, 根 据 广 东 省 国 土 资 源 厅 的 关 于 加 强 改 造 规 划 实 施 工 作 的 [5] 指 导 意 见 规 定, 我 省 进 行 三 旧 改 造 是 由 省 政 府 统 一 管 理, 地 方 政 府 直 接 领 导 的 对 三 旧 土 地 进 行 改 造, 以 盘 活 闲 置 资 源, 提 升 土 地 利 用 价 值, 解 决 我 省 土 地 用 地 紧 张, 效 率 低 的 问 题, 并 由 此 拉 动 民 生 投 资 以 及 推 动 城 镇 化 进 程, 此 为 对 改 造 的 定 位 2. 业 务 系 统 业 务 系 统 就 是 指 政 府 为 了 实 现 改 造 的 目 标 与 方 向 意 义 而 对 改 造 项 目 中 的 利 益 相 关 者 的 界 定 和 有 关 业 务 流 程 的 制 订 以 及 政 策 制 度 的 规 定, 业 务 系 116 城 市 观 察 2015 年 第 1 期
SOLUTIONS 对 策 运 行 机 制 商 业 定 位 业 务 系 统 关 键 资 源 能 力 盈 利 模 式 现 金 流 结 构 企 业 价 值 改 造 的 目 标 与 方 向 意 义 改 造 的 利 益 相 关 者 参 与 的 具 体 举 措 与 实 施 改 造 涉 及 到 的 政 策 制 度 资 金 参 与 方 改 造 的 市 场 经 济 交 易 规 则 改 造 后 原 国 土 的 经 济 价 值 改 造 的 的 社 会 效 益 和 经 济 效 益 图 1 改 造 创 新 商 业 模 式 运 行 机 制 图 统 要 解 决 的 问 题 是 : 现 有 项 目 的 业 务 系 统 是 否 有 效? 是 否 有 改 善 的 方 面? 有 关 支 持 措 施 是 否 能 体 现 利 益 相 关 者 的 价 值 诉 求? 根 据 广 东 省 国 土 资 源 厅 发 布 的 关 于 三 旧 改 造 实 施 工 作 有 关 事 项 的 通 知 [6] 规 范 的 改 造 实 施 具 体 操 作 办 法, 就 是 对 业 务 系 统 的 一 种 设 计 3. 盈 利 模 式 对 商 业 机 构 而 言, 盈 利 模 式 是 指 令 组 织 机 构 得 以 获 利 的 交 易 结 构 的 设 计 对 政 府 在 改 造 项 目 中 的 盈 利 来 说, 其 目 的 通 过 项 目 的 持 续 改 造 实 现 对 地 方 经 济 的 土 地 资 源 的 开 发 和 升 级, 从 而 在 保 持 社 会 稳 定 的 同 时, 促 进 地 方 经 济 的 效 益 的 提 升, 所 以 通 过 市 场 化 手 段 以 市 场 经 济 理 念 推 动 改 造, 设 计 出 令 市 场 力 量 广 泛 参 与 的 市 场 交 易 规 则, 甚 至 可 以 推 动 包 括 房 地 产 在 内 的 一 系 列 相 关 产 业 的 健 [7] 康 增 长 与 促 进 加 工 贸 易 的 升 级 转 型 4. 关 键 资 源 能 力 关 键 资 源 能 力 是 政 府 在 改 造 中 需 要 运 用 的 资 源 和 能 力, 除 了 政 府 自 主 开 发 的 资 源 和 能 力 如 软 性 资 源, 包 括 创 新 性 政 策 制 度 以 及 软 性 能 力 包 括 执 法 服 务 和 营 造 高 效 的 项 目 管 理 能 力 以 外, 还 包 括 对 社 会 资 源 和 能 力 的 整 合, 通 过 设 计 各 类 规 则, 吸 引 市 场 力 量 的 参 与 包 括 房 地 产 开 发 商 土 地 使 用 权 拥 有 者 以 及 其 他 交 易 者 利 用 社 会 力 量 进 行 改 造, 此 时 政 府 的 角 色 将 成 为 一 个 改 造 模 式 的 设 计 者 与 引 导 者 以 及 监 管 者, 所 以 政 府 不 能 完 全 主 宰 全 部 环 节, 而 是 成 为 规 则 的 制 定 者, 更 不 能 直 接 参 与 各 类 交 易 活 动, 以 保 持 公 平 透 明 5. 现 金 流 结 构 现 金 流 结 构 往 往 是 商 业 模 式 中 对 企 业 的 经 营 效 果 进 行 衡 量 的 标 准 以 政 府 为 主 体, 改 造 涉 及 到 的 所 谓 现 金 流 结 构 是 指 经 过 改 造 之 后, 项 目 的 整 体 经 济 回 报, 同 时 也 体 现 在 对 地 方 经 济 的 拉 动 作 用, 最 显 著 的 衡 量 指 标 由 于 实 施 改 造 政 策 所 带 来 的 对 地 方 经 济 GDP 的 增 长 作 用 6. 企 业 价 值 企 业 价 值 指 经 过 商 业 模 式 的 设 计 以 及 应 用 新 的 商 业 模 式 进 行 经 营 后, 从 资 本 投 资 的 角 度 分 析, 企 业 作 为 一 个 经 营 实 体 的 市 场 价 值 政 府 在 改 造 项 目 中, 城 市 观 察 2015 年 第 1 期 117
对 策 SOLUTIONS 从 改 造 项 目 价 值 的 角 度 分 析, 其 体 现 在 项 目 改 造 完 成 后 对 改 造 区 域 的 经 济 和 社 会 的 整 体 价 值, 而 非 仅 仅 是 项 目 自 身 的 经 济 性 增 值, 包 括 在 项 目 持 续 性 存 在 的 长 期 过 程 中, 对 区 域 经 济 的 长 远 性 战 略 性 社 会 效 益 和 经 济 效 益 的 正 面 影 响 ( 三 ) 结 论 综 上 所 述, 以 系 统 思 维 的 理 念 以 及 商 业 模 式 的 设 计 思 路 对 改 造 项 目 进 行 设 计, 则 能 最 大 程 度 地 保 证 改 造 完 成 后 其 社 会 效 益 和 经 济 效 益 能 超 过 改 造 过 程 中 投 入 的 资 源 和 能 力 所 带 来 的 成 本, 也 就 是 符 合 了 产 出 大 于 收 入 的 系 统 机 理, 从 而 保 障 改 造 的 目 标 以 及 意 义 得 以 实 现 三 基 于 商 业 模 式 创 新 模 型 进 行 改 造 的 创 新 路 径 分 析 由 以 上 分 析 可 知, 系 统 性 思 维 和 商 业 模 式 创 新 模 型 对 改 造 项 目 有 显 著 的 参 考 价 值, 而 在 具 体 的 操 作 和 运 营 方 面, 改 造 则 有 必 要 遵 循 或 参 照 商 业 模 式 创 新 模 型, 以 期 能 取 得 成 效, 以 下 为 改 造 项 目 的 商 业 模 式 的 构 建 路 径 ( 一 ) 应 用 商 业 模 式 创 新 模 型 进 行 改 造 的 探 索 在 进 行 改 造 过 程 中, 政 府 作 为 主 体 同 样 可 以 按 照 商 业 模 式 的 构 建 路 径, 创 造 出 新 的 项 目 模 式, 以 使 利 益 相 关 者 的 利 益 得 以 保 障 并 使 整 体 效 益 最 大 化, 最 大 程 度 地 用 好 先 行 政 策 创 新 先 行 政 策, 避 免 以 简 单 化 教 条 化 理 论 性 以 及 强 制 性 的 措 施 进 行 改 造, 遵 循 经 济 与 社 会 基 本 规 律 按 照 商 业 模 式 创 新 模 型, 应 用 商 业 模 式 进 行 改 造 的 创 新 路 径, 可 示 意 如 图 2 1. 分 析 改 造 涉 及 到 行 业 状 况 改 造 涉 及 到 国 土 利 用 房 地 产 建 设 商 业 地 产 公 共 设 施 改 造 以 及 历 史 古 迹 保 护 以 及 现 有 建 筑 的 拆 迁 等 复 杂 错 综 的 业 务 运 营 活 动, 其 中 有 不 同 的 行 业 参 与, 并 在 特 殊 的 社 会 环 境 和 经 济 环 境 下 运 作, 其 中 最 重 要 的 是 土 地 性 质 的 改 变 以 及 价 值 的 估 算 等, 其 次 才 是 地 产 开 发 设 施 改 造 等 ( 如 表 1) 2. 定 位 改 造 项 目 的 目 标 与 性 质 在 以 政 府 为 主 体 的 前 提 下, 则 政 府 进 行 改 造 的 目 标 是 什 么? 面 对 的 目 标 客 户 是 谁? 而 能 为 这 些 客 户 提 供 什 么 样 的 价 值? 包 括 社 会 价 值 与 经 济 价 值? 很 明 1 2 3 4 5 6 7 改 造 改 造 改 造 改 造 改 造 改 造 行 业 分 析 项 目 定 位 业 务 系 统 市 场 模 式 资 源 能 力 效 益 评 估 改 造 运 营 系 统 行 业 环 境 价 值 主 张 项 目 目 标 商 业 形 态 定 位 定 义 利 益 相 关 者 确 定 利 益 交 易 关 系 确 定 市 场 行 为 规 则 描 绘 市 场 力 量 交 易 结 构 扫 描 政 府 和 参 与 者 资 源 能 力 获 取 资 源 能 力 经 济 效 益 社 会 效 益 监 管 模 式 市 场 模 式 服 务 模 式 图 2 改 造 商 业 模 式 创 新 路 径 图 118 城 市 观 察 2015 年 第 1 期
SOLUTIONS 对 策 表 1 改 造 涉 及 行 业 列 表 涉 及 主 体 所 属 行 业 行 业 环 境 改 造 方 向 主 管 机 关 ( 国 土 部 门 ) 政 府 土 地 使 用 效 率 低 亟 待 盘 活 国 土 资 源 地 产 开 发 商 地 产 行 业 一 线 城 市 用 地 紧 张 二 三 线 城 市 进 入 大 规 模 用 地 高 峰 主 管 机 关 ( 市 政 部 门 ) 土 地 使 用 权 拥 有 者 政 府 旧 城 镇 旧 厂 房 旧 村 庄 公 共 设 施 和 历 史 古 迹 亟 待 保 护, 受 到 城 镇 化 的 影 响 日 益 增 加 受 到 拆 迁 和 改 造 的 负 面 影 响, 使 用 权 者 的 权 益 受 到 威 胁 对 涉 及 土 地 进 行 优 化 配 置 和 盘 活, 提 高 使 用 效 率 和 经 济 价 值 通 过 参 与 改 造, 合 理 成 本 获 得 国 土 用 地, 并 能 调 整 土 地 性 质 保 护 好 公 共 设 施 和 历 史 古 迹, 同 时 改 善 民 生, 提 升 城 市 文 化 品 位 令 使 用 权 者 的 权 益 得 到 保 障, 同 时 实 现 改 造 的 市 场 化, 保 护 好 人 文 与 民 生 显, 改 造 的 项 目 商 业 定 位 是 提 高 土 地 利 用 效 益 节 约 用 地, 同 时 可 以 激 发 土 地 的 经 济 价 值, 而 其 面 对 的 客 户 则 主 要 为 对 土 地 享 有 使 用 权 的 公 民 和 法 人, 同 时 也 包 括 其 他 与 土 地 市 场 效 益 的 相 关 者 能 为 这 些 土 地 的 使 用 者 提 供 的 价 值 应 该 侧 重 于 经 济 价 值 居 住 价 值 以 及 其 他 方 面 3. 设 计 改 造 项 目 的 业 务 系 统 政 府 为 了 适 应 各 方 面 的 利 益, 必 须 定 义 出 改 造 项 目 中 的 利 益 相 关 者, 同 时 分 析 各 利 益 相 关 者 的 价 值 诉 求, 构 建 出 令 利 益 相 关 者 多 赢 的 改 造 策 略, 以 最 大 程 度 地 降 低 成 本, 同 时 需 要 出 台 一 系 列 的 政 策 措 施, 以 解 决 改 造 过 程 中 的 利 益 博 弈 信 息 失 真 政 策 障 碍 寻 租 牟 利 等 冲 突 可 列 表 示 意 如 表 2 4. 明 确 改 造 项 目 的 市 场 模 式 ( 交 易 结 构 ) 政 府 将 根 据 项 目 的 定 位 以 及 业 务 系 统 的 设 计, 确 定 有 利 于 各 利 益 相 关 者 的 交 易 结 构 与 模 式 对 于 拥 有 土 地 使 用 权 的 居 民 和 农 民 而 言, 其 为 交 易 的 卖 方, 而 政 府 则 类 似 于 督 导 方 和 主 持 方, 房 产 商 以 及 其 他 商 业 机 构 工 业 开 发 商 为 买 方, 如 何 合 理 评 估 和 作 价, 考 验 着 政 府 的 执 法 能 力 和 市 场 交 易 的 策 划 能 力 关 于 市 场 模 式 方 面, 关 键 要 是 建 立 以 政 府 为 督 导 为 主 要 功 能 的 机 制, 而 全 部 参 与 者 则 以 市 场 经 济 规 则 为 指 引, 实 现 公 平 透 明 市 场 化 的 交 易, 以 促 进 以 市 场 力 量 引 导 的 土 地 资 源 的 有 效 配 置 改 造 的 市 场 模 式 可 以 下 图 示 意, 图 中 涉 及 到 以 政 府 为 中 心 的 五 大 主 体, 主 要 的 业 务 内 容 包 括 几 方 面 (1) 旧 村 庄 改 造 主 要 涉 及 到 城 镇 化 业 务 其 中 有 村 民 的 宅 基 地 性 质 改 变, 村 民 的 户 籍 更 改 土 地 出 让 和 确 权 等 等 以 及 随 后 的 一 系 列 对 土 地 的 建 设, 包 括 房 地 产 工 业 地 产 商 业 地 产 项 目 建 设 或 市 政 工 程 建 设 等 (2) 旧 厂 区 改 造 主 要 涉 及 到 地 产 业 务 包 括 按 政 府 规 定 对 工 业 区 厂 房 或 旧 厂 房 的 改 造, 厂 区 业 主 可 以 通 过 对 厂 区 建 筑 或 用 地 进 行 转 型 成 商 业 地 产 或 房 地 产, 但 城 市 观 察 2015 年 第 1 期 119
对 策 SOLUTIONS 表 2 利 益 相 关 者 价 值 诉 求 列 表 利 益 相 关 者 政 策 措 施 实 现 价 值 解 决 问 题 居 民 农 民 房 地 产 开 发 商 工 业 区 使 用 者 国 土 管 理 部 门 市 政 管 理 部 门 公 开 按 土 地 的 改 造 性 质 和 市 场 估 价 对 居 民 进 行 补 贴 和 交 易 公 开 保 护 好 宅 基 地 的 同 时, 按 土 地 的 改 造 性 质 和 用 途 进 行 补 贴 参 与 招 投 标 项 目, 参 照 市 场 价 格 对 涉 及 土 地 进 行 交 易 将 工 业 区 厂 房 进 行 改 造 以 具 有 系 统 化 功 能, 达 到 升 级 转 型 的 效 果 公 开 公 平 公 正 进 行 土 地 的 性 质 改 变, 推 动 三 旧 改 造, 保 障 相 关 者 利 益 出 台 保 护 地 方 历 史 古 迹 公 共 设 施, 防 止 野 蛮 改 造, 加 强 市 政 功 能 遵 循 市 场 行 为 的 经 济 价 值 防 止 管 理 部 门 以 权 谋 私 私 下 侵 占 居 民 土 地 使 用 权 者 权 益 实 现 土 地 作 为 产 出 要 素 进 行 交 易, 盘 活 土 地 资 源 遵 循 市 场 竞 价 规 则, 合 理 布 局 有 序 改 造 推 动 区 域 产 业 升 级 转 型, 盘 活 产 业 资 源, 吸 引 投 资 以 实 现 市 场 效 益 和 提 升 土 地 价 值 为 宗 旨, 保 障 土 地 使 用 权 出 让 者 权 益 在 实 现 改 造 的 同 时, 推 动 市 政 工 程 建 设 和 市 容 升 级 防 止 村 民 委 员 会 的 个 人 管 理 者 以 权 谋 私 和 地 方 主 管 部 门 的 变 相 寻 租 政 府 部 门 与 房 地 产 开 发 商 相 互 勾 结, 政 府 部 门 寻 租, 房 地 产 开 发 商 以 低 价 获 得 土 地 防 止 出 现 政 绩 工 程, 而 导 致 工 业 区 过 度 投 资, 但 脱 离 产 业 实 际 情 况 解 决 土 地 改 造 过 程 中 的 拆 迁 执 法 交 易 问 题, 公 平 透 明 加 强 民 生 人 文 的 保 护 和 权 益 农 村 村 民 土 地 城 镇 化 改 造, 村 民 转 变 为 居 民 城 镇 居 民 土 地 性 质 协 改 商 变 征, 地 招 拍 完 成, 支 付 拆 迁 费 用 和 购 地 费 用 房 地 产 开 发 商 拆 迁 改 造 安 置 更 改 土 地 性 质 土 地 规 划 和 招 投 拍 支 付 出 让 金 政 府 部 门 ( 国 地 / 市 政 ) 厂 房 改 造, 升 级 或 转 型 为 商 业 地 产 参 与 改 造, 购 买 或 投 资 拆 迁 改 造 土 地 补 贴 安 置 拆 迁 改 造 土 地 性 质 改 变 改 造 补 税 金 工 业 区 厂 房 业 主 图 3 以 政 府 为 中 心 的 业 务 系 统 交 易 结 构 图 120 城 市 观 察 2015 年 第 1 期
SOLUTIONS 对 策 需 要 缴 纳 土 地 有 关 费 用, 同 时 地 产 开 发 商 可 以 作 为 市 场 主 体 介 入 其 中 业 务 (3) 旧 城 镇 改 造 涉 及 到 多 种 形 态 业 务 旧 城 镇 改 造 项 目 在 改 造 中 由 于 其 涉 及 到 的 土 地 的 性 质 多 样 化, 因 而 涉 及 到 多 种 形 态 业 务, 包 括 城 镇 化 升 级 建 设, 如 市 政 工 程 民 生 公 共 设 施 工 程 外, 还 包 括 城 镇 居 民 区 的 拆 迁 工 业 地 产 以 及 商 业 地 产 房 地 产 的 建 设 等 等 5. 政 府 作 为 主 导 方, 整 合 改 造 项 目 的 资 源 能 力 政 府 通 过 以 政 策 创 新 和 制 度 创 新 为 引 擎, 对 改 造 项 目 中 的 社 会 资 源 和 政 府 以 及 参 与 者 的 能 力 进 行 整 合 政 府 应 该 侧 重 于 对 社 会 资 源 的 整 合 和 引 导, 以 实 现 过 程 中 的 市 场 导 向 和 资 源 的 最 佳 配 置, 包 括 对 政 策 资 源 的 规 定 商 业 机 构 的 规 范 土 地 使 用 权 者 的 资 源 规 划 以 及 其 他 参 与 者 的 市 场 力 量 引 导 等 6. 评 估 改 造 项 目 的 效 益 改 造 项 目 实 施 之 后, 政 府 作 为 主 体 应 该 设 计 系 统 性 的 评 估 机 制 和 评 估 体 系, 并 以 科 学 性 的 评 估 指 标 进 行 持 续 性 的 跟 踪 评 估, 保 证 改 造 项 目 的 效 益 三 旧 改 造 项 目 的 效 益 大 体 包 括 三 个 维 度 (1) 经 济 效 益 经 济 效 益 是 改 造 政 策 首 要 考 虑 的 因 素 改 造 以 在 政 府 主 导 下 构 建 市 场 机 制 激 活 市 场 活 力, 进 而 盘 活 土 地 资 源, 发 掘 原 低 效 土 地 的 经 济 价 值, 增 强 地 方 政 府 对 国 土 的 应 用 效 率, 所 以 经 济 效 益 应 是 的 首 要 改 造 标 准 经 济 效 益 的 衡 量 指 标 包 括 : 改 造 的 市 场 交 易 额 改 造 的 就 业 数 量 三 旧 改 造 项 目 的 运 营 的 后 续 税 收 额 等 等 (2) 社 会 效 益 社 会 效 益 是 改 造 政 策 实 施 是 否 有 效 的 另 一 个 考 核 因 素 改 造 尽 管 从 基 础 上 而 言 是 对 土 地 资 源 的 盘 活, 包 括 土 地 使 用 性 质 的 变 更 和 土 地 上 建 筑 的 建 设 等, 但 其 涉 及 到 的 延 伸 业 务 复 杂 错 综 由 于 涉 及 到 拆 迁 户 籍 变 更 土 地 出 让 补 差 价 居 民 集 体 与 开 发 商 协 商 交 易 民 生 等 业 务 活 动, 每 个 业 务 环 节 都 可 能 滋 生 利 益 冲 突, 从 而 造 成 社 会 的 不 和 谐 和 不 稳 定, 另 外 也 可 能 对 自 然 环 境 和 居 住 环 境 的 巨 大 破 坏 社 会 效 益 的 衡 量 指 标 包 括 : 居 民 居 住 环 境 的 适 宜 性 自 然 环 境 的 完 好 性 改 造 项 目 的 满 意 度 等 等 (3) 政 治 效 益 政 治 效 益 是 改 造 政 策 的 需 要 考 虑 的 隐 性 因 素, 由 于 改 造 是 一 项 以 政 府 主 导 的 特 殊 性 政 策, 这 项 政 策 具 有 涉 及 面 广 经 过 盘 活 后 的 升 值 空 间 大 权 力 集 中 在 少 数 部 门 等 特 点, 在 改 造 过 程 中, 制 度 的 建 设 往 往 并 不 健 全, 容 易 带 来 政 治 风 险 如 少 数 部 门 或 政 府 人 员 以 权 谋 私 和 寻 租 官 商 勾 结 贪 污 腐 化 等, 近 年 各 级 政 府 出 现 了 不 同 程 度 的 贪 腐 事 件, 多 数 与 土 地 交 易 或 地 产 开 发 有 关 所 以 在 改 造 项 目 完 成 后, 需 要 建 立 对 相 关 部 门 的 监 督 评 估 指 标, 包 括 : 违 规 拆 迁 情 况 违 规 审 批 情 况 直 接 利 益 部 门 的 利 益 输 送 情 况 等 7. 优 化 现 有 的 改 造 运 营 系 统 根 据 商 业 模 式 的 构 建 路 径 对 改 造 进 行 创 新 后, 最 后 一 步 是 根 据 三 旧 改 造 的 目 标 和 市 场 模 式 以 及 需 要 实 现 的 整 体 效 益, 对 现 有 的 运 营 系 统 进 行 优 化, 以 适 应 新 的 模 式 在 改 造 项 目 中, 运 营 系 统 包 括 : 监 管 模 式 交 易 模 城 市 观 察 2015 年 第 1 期 121
对 策 SOLUTIONS 式 服 务 模 式 其 中 监 管 模 式 是 政 府 对 参 与 主 体 的 监 管 以 及 政 府 部 门 不 同 层 级 和 同 层 级 之 间 的 相 互 监 管 ; 交 易 模 式 是 指 市 场 参 与 主 体 参 与 交 易 的 业 务 流 程 设 计 ; 服 务 模 式 是 政 府 部 门 对 各 参 与 主 体 在 政 策 交 易 过 程 中 的 指 导 服 务 经 过 以 上 七 个 步 骤 的 设 计, 一 个 具 有 系 统 性 完 整 的 改 造 项 目 的 商 业 模 式 会 形 成 ( 二 ) 应 用 商 业 模 式 创 新 模 型 进 行 改 造 创 新 的 关 键 因 素 分 析 商 业 模 式 作 为 源 于 商 业 机 构 在 市 场 经 济 商 业 行 为 赢 利 的 一 种 系 统 性 模 式, 其 应 用 于 改 造 项 目 中, 经 以 上 分 析, 可 以 发 现 有 显 著 的 借 鉴 和 参 考 价 值 其 根 本 原 因 是 在 于 改 造 项 目 是 以 政 府 为 主 导, 以 市 场 行 为 为 驱 动, 引 入 市 场 力 量 和 资 源 进 行 改 造, 最 终 实 现 盘 活 三 旧 土 地 的 目 的 但 在 设 计 改 造 政 策 的 机 制 时, 地 方 政 府 需 要 思 考 的 因 素 很 多, 主 要 是 要 处 理 好 以 下 几 个 关 键 因 素 1. 政 府 的 身 份 定 位 问 题 政 府 在 改 造 过 程 中 充 当 的 角 色 应 该 是 督 导 和 规 划 主 体 的 角 色, 而 不 是 参 与 交 易 的 角 色, 更 不 是 通 过 改 造 来 牟 利 的 角 色 改 造 的 根 本 目 的 应 该 是 促 进 国 土 资 源 的 经 济 价 值 与 社 会 价 值 最 大 化, 但 这 种 最 大 化 不 会 体 现 土 地 使 用 权 的 转 让 的 一 次 性 交 易 过 程 中, 而 最 重 要 的 是 体 现 在 改 造 之 后, 促 进 区 域 经 济 竞 争 力 人 文 环 境 以 及 民 生 的 升 级, 进 而 吸 引 更 多 的 社 会 投 资, 繁 荣 市 场 经 济 如 果 政 府 仅 仅 是 从 土 地 财 政 的 短 视 性 思 路 出 发, 一 味 从 土 地 出 让 金 中 受 益, 就 会 忽 略 长 远 的 系 统 性 规 划, 形 成 土 地 财 政 依 赖 症, 从 而 降 低 甚 至 阻 碍 土 地 的 有 效 利 用, 这 和 改 造 的 初 衷 是 背 道 而 驰 的 更 重 要 的 是, 这 直 接 鼓 励 了 政 府 的 市 场 化 交 易 行 为, 可 能 会 诱 发 地 方 政 府 打 改 造 之 幌 子, 行 出 卖 土 地 使 用 权 之 实, 并 且 导 致 与 市 场 购 买 者 进 行 勾 结 的 不 公 平 行 为, 寻 租 和 腐 败 问 题 就 会 滋 生 2. 市 场 力 量 的 规 范 问 题 市 场 力 量 主 要 是 参 与 到 改 造 过 程 中 的 地 产 开 发 商 和 各 类 中 介 商 业 机 构, 包 括 工 业 地 产 开 发 商 房 地 产 开 发 商 商 业 地 产 开 发 商 三 种 类 型 作 为 市 场 购 买 者, 受 到 逐 利 性 的 商 业 动 力 的 驱 使, 开 发 商 往 往 出 现 急 功 近 利 的 违 规 性 行 为, 如 野 蛮 拆 迁 暴 力 胁 迫 等, 这 对 建 设 和 谐 社 会, 促 进 社 会 公 平 正 义 的 原 则 显 然 是 格 格 不 入 的 另 一 方 面, 在 开 发 建 设 过 程 中, 开 发 商 也 可 能 出 现 偷 工 减 料, 擅 自 违 反 政 府 对 改 造 的 建 设 指 示, 暗 自 改 变 土 地 用 途 或 违 规 建 设 等 行 为 所 以 政 府 如 何 加 强 对 市 场 力 量 在 逐 利 动 机 下 各 类 不 法 行 为 的 监 管, 需 要 有 进 一 步 的 思 考 和 针 对 性 的 制 度 安 排 因 为 改 造 项 目 不 同 于 普 通 的 地 产 开 发 项 目, 其 存 在 一 定 的 特 殊 性 和 试 验 性, 这 就 有 可 能 给 开 发 商 和 部 分 政 府 人 员 利 用 权 力 进 行 寻 租 提 供 了 便 利 和 空 间 所 以 政 府 在 改 造 过 程 中, 更 侧 重 于 对 特 殊 性 项 目 土 地 性 质 更 改 等 项 目 进 行 重 要 监 控, 在 保 证 改 造 进 度 以 及 达 到 数 量 指 标 的 同 时, 更 要 防 止 腐 败 的 产 生 以 及 保 证 改 造 质 量, 否 则 大 规 模 的 豆 腐 122 城 市 观 察 2015 年 第 1 期
SOLUTIONS 对 策 渣 工 程 和 利 益 输 送 腐 败 链 就 会 形 成 3. 兼 顾 公 平 与 效 率 问 题 公 平 与 效 率 是 在 政 府 进 行 宏 观 调 控 的 市 场 经 济 环 境 下, 市 场 经 济 行 为 的 有 效 性, 即 是 指 交 易 过 程 中, 对 资 源 的 有 效 配 置 性 和 权 益 的 对 等 性 具 体 而 言, 公 平 是 指 在 同 等 条 件 下, 交 易 主 体 之 间 的 交 易 标 的 以 及 效 益 应 该 是 相 同 的, 而 效 率 则 指 交 易 过 程 中 的 信 息 障 碍 沟 通 成 本 的 高 低 问 题 在 改 造 过 程 中, 由 于 不 同 区 域 经 济 发 展 状 况 不 同 的 营 商 环 境 以 及 土 地 性 质 的 差 异 性, 都 可 能 导 致 改 造 政 策 的 具 体 执 行 存 在 相 当 大 的 差 异, 这 种 差 异 往 往 也 体 现 在 交 易 价 值 中, 而 交 易 价 值 的 差 异 则 往 往 造 成 了 不 公 平 至 于 效 率 问 题, 要 防 止 利 用 改 造 项 目 变 味 成 造 城 运 动 政 绩 工 程, 不 能 为 了 数 量 和 速 度 攀 比 GDP 而 盲 目 扩 大 化, 这 样 效 率 提 升 了, 但 内 涵 则 下 降 了, 严 重 的 后 果 会 造 成 区 域 的 地 产 开 发 产 过 剩 4. 弱 势 群 体 的 保 障 问 题 相 对 于 政 府 作 为 执 法 和 主 导 部 门 地 产 开 发 商 作 为 市 场 的 购 买 力 量 而 言, 弱 势 群 体 是 处 于 缺 乏 话 语 权 对 市 场 经 济 思 维 和 政 策 规 则 缺 乏 理 解 的 村 民 居 民 以 及 工 业 区 厂 房 业 主 在 改 造 过 程 中, 这 些 主 体 其 实 上 属 于 被 改 造 的 对 象, 而 在 国 土 整 体 规 划 的 前 提 下, 他 们 基 本 上 没 有 修 改 或 防 止 被 改 造 的 权 力, 所 以 称 之 为 弱 势 群 体 在 改 造 项 目 中, 弱 势 群 体 具 有 以 下 特 征 :(1) 力 量 无 法 聚 集, 相 当 分 散, 维 权 意 识 不 强, 维 权 能 力 差 ; (2) 属 于 游 戏 规 则 的 被 动 接 受 者, 在 市 场 交 易 中 处 于 议 价 能 力 低 的 地 位 ;(3) 缺 乏 法 律 法 规 意 识, 对 改 造 的 政 策 以 及 相 关 规 定 基 本 上 不 了 解 基 于 弱 势 群 体 的 以 上 特 征, 他 们 很 容 易 在 一 些 政 府 部 门 的 盲 目 造 城 运 动 和 政 绩 工 程 中, 权 益 受 到 侵 害 而 无 法 获 得 合 理 补 偿 并 且 在 土 地 使 用 权 的 出 让 交 易 行 为 中, 他 们 也 容 易 受 开 发 商 的 欺 诈 与 不 公 平 的 行 为 侵 犯 尤 其 是 在 地 方 政 府 部 分 执 法 人 员 与 开 发 商 勾 结 的 前 提 下, 更 加 会 对 弱 势 群 体 造 成 伤 害 为 此, 做 好 对 弱 势 群 体 的 保 障, 应 该 是 民 主 民 生 民 权 的 基 本 问 题, 也 是 改 造 的 核 心 问 题, 所 以 必 须 做 到 以 下 几 点 :(1) 建 立 公 平 透 明 的 改 造 项 目 土 地 使 用 权 物 权 等 交 易 规 则 ;(2) 在 自 愿 交 易 集 体 交 易 以 及 协 商 交 易 的 基 础 上 进 行 交 易, 即 使 政 府 和 开 发 商 遭 遇 到 钉 子 户 等, 也 需 要 在 尊 重 人 权 的 前 提 下 进 行 协 商 和 执 法 ;(3) 提 前 做 好 规 划 与 民 意 调 查 民 意 咨 询 工 作, 以 降 低 沟 通 成 本 ;(4) 交 易 按 照 市 场 合 理 价 格 进 行, 不 允 许 强 制 性 执 行, 除 非 有 恶 意 行 为 四 结 语 改 造 项 目 属 于 国 务 院 给 予 广 东 省 的 先 行 先 试 的 优 先 政 策, 所 以 无 先 例 可 遵 循, 并 且 在 实 施 过 程 中 会 因 区 域 性 差 异 政 府 具 体 执 行 也 存 在 一 定 的 差 异 性 和 风 险 性, 作 为 一 种 亟 待 成 熟 并 且 逐 步 开 展 的 试 探 性 政 策, 在 遵 循 基 本 政 策 指 引 的 前 提 下, 因 地 制 宜 以 开 放 思 维 甚 至 引 入 市 场 化 的 商 业 思 维 进 行 有 益 的 探 索, 无 疑 是 有 积 极 意 义 的 商 业 模 式 的 应 用 尽 管 来 源 于 商 界, 但 由 于 改 造 项 目 中 以 政 府 为 主 体 项 目 改 造 过 程 的 实 施 机 制 以 及 广 泛 存 在 市 场 交 易 行 为 等 特 征, 都 和 商 业 机 构 的 商 业 行 为 有 类 似 性, 所 以 具 有 系 统 城 市 观 察 2015 年 第 1 期 123
对 策 SOLUTIONS 思维的商业模式构创新模型对政府在实 究 商业模式创新将成为一种非常有益参 施 三旧 改造政策中有借鉴性作用 政 考范式 成为 三旧 改造中进行规划的 府部门如能开放思维 勇于探索 谨慎研 有力工具 参考文献 [1]广东省国土资源厅.大力推进 三旧 改造,促进节约集约用地,2008-04-08. [2]广东省国土资源厅.省国土资源厅成立领导小组统筹推进 三旧 改造工作,2014-05-15. [3]广东省国土资源厅.省国土资源厅为稳增长出台15条用地保障措施,2014-06-27. [4]谢戈力.广东 三旧 改造政策评估研究.中国土地,2011(11):48-50. [5]广东省国土资源厅.关于加强 三旧 改造规划实施工作的指导意见,2011-05-18. [6]广东省国土资源厅.关于 三旧 改造实施工作有关事项的通知,2011-11-24. [7]广东省国土资源厅.关于以 三旧 改造促进珠三角地区加工贸易企业转型升级的通知,2011-11-28. 作者简介 陈广仁 广东机电职业技术学院物流学院讲师 研究方向 供应链管理 金融投资 产 业经济 易露霞 广州工商学院经济与贸易系主任 教授 硕士生导师 吴雄生 广东省潮州市住 房和城乡建设局科长 西北大学在职博士 责任编辑 卢小文 Research on the Innovation of Three Old Transformation in Guangdong Province based on Business Model Innovation Chen Guangren, Yi Luxia, Wu Xiongsheng, Tian Xiangnan, Zheng Chaoliang Abstract: This paper studies the new practices during the implementation of Three Old Transformation based on a new paradigm - Systematic Business Model. It first reveals the Three Old Transformation project, then analyzes the mechanism of Systematic Business Model, and finally explains the process of setting up a new project to give updated reference for the government. Keywords: Three Old Transformation ; business model; innovation 124 城市观察 2015年第1期 Urban Insight, No. 1, 2015