中 國 大 陸 高 齡 化 衝 擊 及 養 老 服 務 業 發 展 時 評 中 國 大 陸 高 齡 化 衝 擊 及 養 老 服 務 業 發 展 The Impact of Aging Population and Development of Pension Services in Mainland China 王 信 賢 (Wang, Hsin- Hsien) 國 立 政 治 大 學 東 亞 研 究 所 副 教 授 2013 年 9 月 初 中 國 大 陸 公 布 關 於 加 快 發 展 養 老 服 務 業 的 若 干 意 見 ( 以 下 簡 稱 意 見 ), 不 僅 直 指 當 前 大 陸 人 口 結 構 中 最 為 關 鍵 的 老 齡 化 問 題, 也 將 民 眾 最 為 關 心 的 養 老 服 務 議 題 推 向 政 策 前 沿 針 對 此, 以 下 將 區 分 人 口 老 齡 化 養 老 服 務 業 的 發 展 現 況 與 政 策 以 及 討 論 與 評 析 三 方 面 說 明 之 壹 大 陸 人 口 老 齡 化 的 特 徵 與 趨 勢 人 口 老 齡 化 意 指 人 口 結 構 中 老 年 人 口 比 例 不 斷 上 升 的 過 程, 按 照 聯 合 國 標 準, 人 口 老 齡 化 有 兩 個 標 準, 一 是 65 歲 及 以 上 人 口 的 比 例 達 到 7%, 另 一 則 是 60 歲 及 以 上 人 口 比 例 達 到 10%, 該 社 會 稱 為 老 齡 社 會 1999 年, 大 陸 60 歲 以 上 老 年 人 達 到 1.31 億, 占 總 人 口 的 比 重 10%, 按 此 標 準, 大 陸 已 成 為 人 口 老 齡 型 國 家 ; 意 見 也 指 出, 截 至 2012 年 底, 大 陸 60 歲 以 上 的 老 年 人 口 已 達 1.94 億, 占 總 人 口 的 14.3%, 預 估 2020 年 將 達 到 2.43 億, 到 2025 年 則 會 突 破 3 億 這 意 味 著, 大 陸 人 口 老 齡 化 的 結 構 已 然 形 成, 且 短 時 間 內 將 難 以 逆 轉 根 據 大 陸 全 國 人 大 常 委 會 老 年 人 權 益 保 障 法 執 法 檢 查 報 告 以 及 民 政 部 社 會 福 利 和 慈 善 事 業 促 進 司 所 公 布 的 相 關 資 料 顯 示, 相 較 於 其 他 國 家, 大 陸 人 口 老 齡 化 社 會 呈 現 以 下 特 徵 與 趨 勢 : 19
第 11 卷 第 10 期 中 華 民 國 102 年 10 月 一 老 年 人 口 基 數 龐 大 : 大 陸 老 年 人 口 絕 對 值 居 世 界 之 冠, 是 世 界 上 唯 一 老 年 人 口 破 億 的 國 家, 也 是 老 齡 化 程 度 最 高 的 發 展 中 國 家, 總 數 約 占 亞 洲 老 年 人 口 的 二 分 之 一, 全 球 老 年 人 口 的 五 分 之 一 按 此 趨 勢, 到 2050 年 左 右, 老 年 人 口 將 逼 近 5 億, 超 過 已 開 發 國 家 老 年 人 口 的 總 和 二 老 齡 化 發 展 快 速 :1999 年, 大 陸 老 年 人 口 占 總 人 口 的 十 分 之 一, 目 前 為 七 分 之 一, 預 估 到 2020 年 為 六 分 之 一,2030 年 為 四 分 之 一,2050 年 則 達 到 三 分 之 一, 成 長 速 度 極 為 驚 人 從 國 際 比 較 來 看, 人 口 老 化 的 發 展 從 10% 提 升 到 30%, 大 陸 僅 用 47 年 時 間 便 達 到 英 法 美 等 工 業 化 國 家 經 過 約 一 百 年 的 人 口 結 構 變 化, 此 速 度 僅 次 於 日 本 三 老 齡 化 先 於 工 業 化 : 就 國 際 經 驗 來 看, 已 開 發 國 家 在 進 入 老 齡 化 社 會 時 都 實 現 工 業 化 ( 即 先 富 後 老 ), 以 日 本 為 例, 其 人 口 老 齡 化 速 度 雖 較 大 陸 稍 快, 但 其 早 已 進 入 已 開 發 國 家 之 林 相 較 於 此, 大 陸 目 前 仍 屬 下 中 等 收 入 就 已 步 入 老 齡 化 社 會, 又 伴 隨 低 生 育 發 生, 因 此 衍 生 未 富 先 老 的 問 題, 導 致 其 在 應 付 未 富 先 老 高 齡 化 人 口 結 構, 經 濟 實 力 尚 猶 不 足, 老 年 人 口 的 急 遽 增 加, 迫 使 大 陸 必 須 加 快 健 全 養 老 醫 療 等 社 會 保 障 制 度 和 公 共 服 務 體 系, 否 則 人 口 結 構 迅 速 老 化 將 嚴 重 影 響 未 來 經 濟 的 發 展 四 老 齡 化 與 家 庭 小 型 化 相 伴 隨 : 大 陸 平 均 家 庭 人 口 數 從 改 革 開 放 初 期 的 4.6 下 降 到 2000 年 的 3.42, 呈 現 持 續 縮 小 趨 勢, 預 估 2030 年 為 2.61,2050 年 為 2.51, 未 來 1 人 至 2 人 小 家 庭 的 增 長 要 快 於 較 大 規 模 的 家 庭 持 續 的 低 生 育 率 使 青 少 年 人 口 比 例 下 降, 新 增 勞 動 力 年 齡 人 口 減 少, 未 來 35 年, 大 陸 20 歲 至 44 歲 年 輕 勞 動 力 將 比 目 前 減 少 1.6 億, 減 幅 達 28% 五 老 年 撫 養 比 快 速 攀 升 : 人 口 年 齡 結 構 另 一 指 標 為 老 年 人 口 撫 養 比, 即 老 年 人 口 與 勞 動 力 人 口 的 比 例, 此 比 例 變 化 會 影 響 老 年 社 會 經 濟 的 可 持 續 增 長 從 大 陸 第 六 次 人 口 普 查 來 看,2010 年 老 年 撫 養 比 ( 每 百 名 勞 動 年 齡 人 口 負 擔 老 年 人 的 比 例 ) 為 19%, 大 約 五 個 勞 動 年 齡 人 口 負 擔 1 個 老 人 但 根 據 預 估,2020 年 約 三 個 勞 動 年 齡 人 口 負 擔 1 個 老 人,2030 年 約 二 點 五 個 勞 動 年 齡 人 口 負 擔 1 個 老 人, 超 越 已 開 發 國 家 的 平 均 水 準 依 照 國 際 經 驗, 較 高 的 老 年 人 口 撫 養 比, 不 僅 使 國 家 養 老 金 快 速 膨 脹, 亦 會 讓 國 家 醫 療 衛 生 費 用 支 出 大 幅 增 加, 又 嚴 重 影 響 國 家 經 濟 發 展 力 度 和 持 續 發 展 六 困 難 老 人 數 量 多 : 近 10 年 來,80 歲 以 上 高 齡 老 年 人 增 加 近 一 倍, 已 經 超 過 20
中 國 大 陸 高 齡 化 衝 擊 及 養 老 服 務 業 發 展 時 評 2,000 萬 ; 隨 著 年 輕 人 異 地 工 作, 父 母 與 子 女 異 地 居 住, 空 巢 老 人 越 來 越 多, 這 兩 年 城 鄉 空 巢 家 庭 已 超 過 50%, 失 能 或 半 失 能 老 年 人 已 達 三 千 三 百 多 萬 顯 見 隨 著 經 濟 的 發 展, 老 人 問 題 不 但 未 獲 得 解 決, 反 而 愈 來 愈 嚴 重 七 老 齡 化 具 城 鄉 差 異 : 大 陸 農 村 老 齡 化 顯 著 高 於 城 鎮, 人 口 老 齡 化 二 元 結 構 明 顯 目 前, 農 村 老 齡 化 水 平 高 於 城 鎮 1.24 個 百 分 點, 預 估 到 2028 年, 農 村 老 年 人 口 比 重 將 突 破 30%, 高 於 城 市 11 個 百 分 點, 到 2050 年 前 後, 將 達 到 39.9%, 高 於 城 市 7.7 個 百 分 點 與 人 口 老 化 相 關 的 是 衛 生 醫 療 體 系 的 問 題, 大 陸 人 口 在 平 均 壽 命 延 長 的 同 時, 反 映 疾 病 模 式 轉 變 上, 也 從 傳 染 性 寄 生 性 疾 病 轉 向 慢 性 病 變 性 疾 病 為 主, 此 將 會 大 量 增 加 醫 療 費 用 的 支 出, 也 會 導 致 巨 大 的 人 力 和 社 會 資 源 投 入 從 整 體 人 口 結 構 來 看, 人 口 高 齡 化 伴 隨 的 是 少 子 化 的 發 生, 長 期 受 到 一 胎 化 政 策 的 影 響, 目 前 大 陸 的 生 育 率 僅 1.21%, 這 就 意 味 著 人 口 紅 利 (demographic dividend) 下 降 人 口 負 擔 係 數 過 大 勞 動 力 下 降, 以 及 醫 療 社 會 福 利 與 財 政 負 擔 加 重 基 礎 建 設 與 產 業 結 構 調 整, 這 對 大 陸 發 展 將 是 一 大 挑 戰, 這 也 是 為 何 許 多 大 陸 學 者 疾 呼 一 胎 化 政 策 已 經 到 達 不 得 不 檢 討 的 關 口 貳 養 老 服 務 的 發 展 現 況 與 政 策 大 陸 在 快 速 發 展 的 老 齡 化 過 程 中, 養 老 服 務 的 發 展 卻 明 顯 滯 後, 也 因 此, 中 共 近 年 來 不 斷 推 出 相 關 政 策 以 為 因 應 就 養 老 服 務 業 的 發 展 現 況 而 言, 根 據 大 陸 民 政 部 2012 年 社 會 服 務 發 展 統 計 公 報 顯 示, 目 前 大 陸 各 類 養 老 服 務 機 構 共 有 44,304 個, 相 較 上 一 年 度 增 加 3,436 個, 擁 有 床 位 416.5 萬 張, 相 較 上 一 年 度 增 長 12.8%( 每 千 名 老 年 人 擁 有 養 老 床 位 21.5 張, 比 上 年 增 長 7.5%), 年 末 收 養 老 年 人 293.6 萬 人, 相 較 上 一 年 度 增 長 12.7% 其 中 社 區 留 宿 與 日 間 照 料 床 位 19.8 萬 張 此 外, 截 至 2012 年 底, 大 陸 老 齡 事 業 單 位 共 計 2,583 個, 老 年 法 律 援 助 中 心 2.2 萬 個, 百 歲 老 人 5.6 萬 人, 相 較 上 一 年 度 增 長 1.8%, 老 年 維 權 協 調 組 織 7.8 萬 個, 老 年 學 校 5.0 萬 個 在 校 學 習 人 員 625.3 萬 人, 各 類 老 年 活 動 室 34.6 萬 個 21
第 11 卷 第 10 期 中 華 民 國 102 年 10 月 從 數 據 可 看 出, 養 老 服 務 的 各 項 指 標 均 不 斷 成 長, 然 而 仍 跟 不 上 人 口 老 齡 化 的 需 求, 近 年 來 中 共 也 不 斷 推 出 相 關 政 策, 以 下 將 以 意 見 為 主, 配 合 中 國 老 齡 事 業 發 展 十 二 五 規 劃 社 會 養 老 服 務 體 系 建 設 規 劃 (2011-2015 年 ) 說 明 之 一 養 老 服 務 業 發 展 目 標 : 在 意 見 中 即 提 及 到 2020 年, 全 面 建 成 以 居 家 為 基 礎 社 區 為 依 托 機 構 為 支 撐, 功 能 完 善 規 模 適 度 覆 蓋 城 鄉 的 養 老 服 務 體 系 除 政 策 宣 示 外, 還 明 確 提 及 到 2020 年 90% 以 上 的 鄉 鎮 和 60% 以 上 的 農 村 社 區 建 立 包 括 養 老 服 務 在 内 的 綜 合 服 務 設 施 和 站 點 全 國 社 會 養 老 床 位 數 達 到 每 千 名 老 年 人 35-40 張 等 二 加 強 老 年 社 會 保 障 : 面 對 高 齡 化 社 會, 中 共 也 提 出 諸 多 社 會 保 障 政 策, 多 集 中 在 養 老 保 險 制 度 建 設 基 本 醫 療 保 險 制 度 老 年 社 會 救 助 力 度 以 及 老 年 社 會 福 利 制 度 等 方 面, 如 農 村 最 低 生 活 保 障 的 建 立 城 市 居 民 基 本 醫 療 保 險 啟 動 失 業 保 險 促 進 再 就 業 農 村 養 老 保 險 制 度 和 失 地 農 民 社 會 保 險 新 型 農 村 合 作 醫 療 普 遍 建 立 醫 療 救 助 制 度 以 及 農 民 工 社 會 保 障 權 益 的 維 護 等 三 強 化 六 項 任 務 與 統 籌 觀 點 : 意 見 明 確 提 出 六 個 主 要 任 務, 包 括 統 籌 發 展 城 市 養 老 服 務 設 施 完 善 居 家 養 老 服 務 網 路 加 強 養 老 機 構 建 設 發 展 農 村 養 老 服 務 繁 榮 養 老 服 務 消 費 市 場 積 極 推 進 醫 療 衛 生 與 養 老 服 務 相 結 合 等 此 外, 相 較 於 過 往 政 策 對 象 的 孤 立 性, 在 意 見 中 可 發 現, 統 籌 成 為 重 要 的 關 鍵 詞, 其 中 包 括 統 籌 居 家 和 機 構 城 市 和 農 村 養 老 與 相 關 領 域 的 互 動 發 展 等 四 引 入 社 會 力 量 參 與 : 意 見 提 及 在 資 本 金 場 地 人 員 等 方 面 進 一 步 降 低 社 會 力 量 舉 辦 養 老 機 構 的 門 檻, 簡 化 手 續 規 範 程 序 公 開 信 息, 行 政 許 可 和 登 記 機 關 要 核 定 其 經 營 和 活 動 範 圍, 為 社 會 力 量 舉 辦 養 老 機 構 提 供 便 捷 服 務, 且 於 投 融 資 政 策 土 地 供 應 政 策 稅 費 政 策 補 貼 支 持 政 策 等 給 予 優 惠, 並 提 出 引 導 公 益 慈 善 組 織 重 點 参 與 養 老 機 構 建 設 養 老 產 品 開 發 養 老 服 務 提 供 等 五 建 立 政 府 主 導 多 方 參 與 的 管 理 體 制 和 運 行 機 制 : 由 民 政 部 全 國 老 齡 辦 成 立 全 國 社 會 養 老 服 務 體 系 建 設 領 導 小 組, 加 強 對 社 會 養 老 服 務 發 展 的 組 織 協 調 於 政 府 主 導 作 用 的 基 礎 上, 透 過 政 策 扶 持 資 金 補 助 22
中 國 大 陸 高 齡 化 衝 擊 及 養 老 服 務 業 發 展 時 評 民 辦 公 助 公 建 民 營 等 多 種 方 式, 鼓 勵 和 引 導 民 間 資 本 進 入 養 老 服 務 領 域 加 強 養 老 服 務 行 業 組 織 建 設, 構 建 政 府 中 介 組 織 養 老 機 構 三 方 管 理 體 制 參 討 論 與 評 析 人 口 老 齡 化 與 養 老 服 務 不 單 單 僅 是 社 會 議 題 與 政 策, 近 來 世 界 各 國 均 以 國 家 安 全 的 規 格 待 之, 當 然 大 陸 也 不 例 外 目 前 大 陸 在 面 對 老 齡 化 衝 擊 以 及 養 老 服 務 發 展 所 提 出 的 政 策, 均 是 以 中 共 十 八 大 政 治 報 告 所 提 出 的 要 積 極 應 對 人 口 老 齡 化, 大 力 發 展 老 齡 服 務 事 業 和 產 業 為 基 礎 所 開 展 出 來, 其 在 發 展 目 標 政 策 任 務 參 與 主 體 以 及 組 織 領 導 等 各 方 面 都 有 所 著 墨 因 此, 此 議 題 將 涉 及 政 治 經 濟 與 社 會 等 各 方 面 的 因 素, 以 下 進 行 簡 要 的 評 析 與 討 論 一 構 建 新 的 經 濟 增 長 動 力 很 明 顯 地, 鼓 勵 養 老 服 務 頁 的 發 展 是 大 陸 拉 動 內 需 擴 大 就 業 推 動 經 濟 轉 型 升 級 的 重 大 舉 措 以 及 民 生 工 程, 也 是 李 克 強 經 濟 學 的 重 要 組 成 根 據 大 陸 民 政 部 的 說 法 養 老 服 務 業 既 是 為 老 年 人 服 務 的 夕 陽 事 業, 也 是 蓬 勃 發 展 的 朝 陽 產 業, 蘊 藏 著 巨 大 的 消 費 需 求, 是 調 結 構 惠 民 生 促 升 級 的 重 要 力 量, 而 意 見 也 提 出 : 到 2020 年, 養 老 服 務 業 增 加 值 在 服 務 業 中 的 比 重 顯 著 提 升, 生 活 照 料 和 護 理 服 務 提 供 約 1000 萬 個 就 業 崗 位, 湧 現 一 批 帶 動 力 強 的 龍 頭 企 業 和 大 批 富 有 創 新 活 力 的 中 小 企 業, 形 成 一 批 養 老 服 務 產 業 集 群 按 照 前 述, 人 口 老 齡 化 是 個 長 期 趨 勢, 養 老 服 務 業 也 將 會 是 大 陸 中 長 期 的 經 濟 增 長 點 二 出 現 新 的 養 老 商 機 承 前 所 述, 人 口 老 齡 化 與 養 老 服 務 業 的 發 展 也 將 帶 來 重 大 的 商 機, 主 要 包 括 養 老 保 險 與 養 老 地 產 在 養 老 保 險 方 面,2012 年 大 陸 保 險 行 業 保 費 成 長 速 度 放 緩 至 8%, 但 養 老 保 險 這 一 領 域 卻 依 然 蓬 勃 發 展, 根 據 保 監 會 統 計,2012 年 國 壽 養 老 平 安 養 老 泰 康 養 老 長 江 養 老 和 太 平 養 老 五 大 養 老 險 公 司 的 企 業 年 金 繳 費 共 計 662 億, 同 比 成 長 61.2%, 受 託 管 理 資 金 達 2,009 億, 同 比 增 長 45.8%; 投 資 管 理 資 產 達 1,711 億, 同 比 增 長 49.2%, 成 長 速 度 驚 人 在 養 老 地 23
第 11 卷 第 10 期 中 華 民 國 102 年 10 月 產 方 面, 大 陸 大 型 開 發 商 已 開 始 嘗 試 布 局 養 老 地 產, 包 括 萬 科 綠 城 龍 湖 複 星 遠 洋 地 產 等 開 發 商 均 已 在 養 老 地 產 領 域 爭 奪 市 場 份 額 ; 而 許 多 具 實 力 的 美 日 外 資 也 紛 紛 與 大 陸 相 關 企 業 合 作, 搶 食 養 老 大 餅 因 此, 相 較 於 過 往 以 嬰 幼 兒 為 主 的 商 機, 目 前 正 有 轉 移 至 養 老 服 務 業 的 趨 勢, 而 此 發 展 前 景 也 是 臺 商 值 得 思 考 規 劃 的 投 資 方 向 三 以 房 養 老 的 爭 議 在 意 見 中 雖 然 僅 出 現 在 完 善 投 融 資 政 策 中 開 展 老 年 人 住 房 反 向 抵 押 養 老 保 險 試 點 的 一 段 話, 但 卻 是 公 布 迄 今 最 受 人 矚 目 且 爭 論 的 政 策 其 所 指 的 是 老 年 人 可 將 名 下 房 產 抵 押 給 金 融 機 構, 可 定 期 獲 取 養 老 金 直 到 去 世, 房 主 去 世 後, 房 產 出 售 用 於 歸 還 貸 款, 其 升 值 部 分 歸 金 融 機 構 所 有, 也 就 是 以 房 養 老 政 策 其 實 早 於 意 見 發 布 前, 大 陸 一 些 地 方 曾 進 行 以 房 養 老 的 試 點, 如 從 2007 年 開 始, 中 共 先 後 在 北 京 上 海 開 始 進 行 以 房 養 老 試 點, 最 終 均 以 失 敗 告 終, 原 因 除 傳 統 養 老 觀 念 外, 最 主 要 的 乃 大 陸 的 房 地 產 市 場 充 滿 變 數, 且 大 陸 的 土 地 產 權 制 度 亦 產 生 房 地 產 市 場 的 不 確 定 性, 成 為 推 行 以 房 養 老 的 一 大 障 礙 而 在 農 村 方 面, 農 村 宅 基 地 產 禁 流 轉 也 造 成 以 房 養 老 幾 乎 無 法 推 行, 使 得 占 人 口 絕 大 多 數 的 農 村 老 人 被 排 除 在 以 房 養 老 的 門 外 除 此 之 外, 更 令 人 擔 憂 的 是, 此 政 策 是 否 會 成 為 下 一 輪 各 級 政 府 撈 錢 的 工 具, 不 無 疑 問, 這 也 是 為 何 有 大 陸 網 民 提 出 地 搶 完 了, 又 準 備 搶 房 的 批 評 四 組 織 領 導 的 挑 戰 如 前 所 述, 此 一 政 策 涉 及 居 家 和 機 構 城 市 和 農 村 養 老 與 相 關 領 域 的 互 動 與 統 籌, 涉 及 政 府 中 介 組 織 養 老 機 構 三 方 管 理 體 制, 涉 及 財 政 金 融 土 地 稅 費 人 才 技 術 及 服 務 模 式 等 政 策, 除 牽 涉 的 部 門 甚 多, 意 見 所 提 的 是 民 政 部 門 要 切 實 履 行 監 督 管 理 行 業 規 範 業 務 指 導 職 責, 推 動 公 辦 養 老 機 構 改 革 發 展 發 展 改 革 部 門 要 將 養 老 服 務 業 發 展 納 入 經 濟 社 會 發 展 規 劃 專 項 規 劃 和 區 域 規 劃, 支 援 養 老 服 務 設 施 建 設 財 政 部 門 要 在 現 有 資 金 管 道 內 對 養 老 服 務 業 發 展 給 予 財 力 保 障 老 齡 工 作 機 構 要 發 揮 綜 合 協 調 作 用, 加 強 督 促 指 導 工 作 但 問 題 是, 民 政 部 的 監 督 發 改 委 的 規 劃 財 政 部 的 財 力 保 障 以 及 老 齡 工 作 機 構 的 綜 合 協 調 如 何 有 聯 繫 又 有 區 別 的 互 動? 此 外, 此 政 策 也 與 教 育 公 安 消 防 衛 生 計 生 國 土 住 房 城 鄉 建 設 人 力 資 源 社 會 保 障 24
中國大陸高齡化衝擊及養老服務業發展 時 評 商務 稅務 金融 質檢 工商 食品藥品監管等部門有關 這部分直接挑戰 大陸最為脆弱的官僚利益與部門合作 各單位如何 顧全大局 也不無疑問 平實而論 目前兩岸皆面臨嚴重的人口老化問題 高齡社會的醫療產業 長期照護發展應該合作交流 例如肺結核 肝病 腎臟病等病的治療等 皆需 要兩岸建立合作平臺 讓醫療產業能夠有更好的發展 兩岸應在 海峽兩岸醫 藥衛生合作協議 的基礎上 更積極合作交流 同時 大陸目前亟欲推動養老 服務與老年社會保障 臺灣的全民健保與國民年金經驗 既可為之取經學習 成為日後兩岸合作交流的重點項目 25