省 十 二 届 人 大 常 委 会 第 二 十 一 次 会 议 参 阅 文 件 (8) 2011~2014 年 广 东 省 农 村 危 房 改 造 补 助 专 项 资 金 绩 效 第 三 方 评 价 报 告 2015 年 11 月 广 州
前 言 受 广 东 省 人 大 常 委 会 专 项 委 托, 承 担 2011~2014 年 广 东 省 农 村 危 房 改 造 补 助 专 项 资 金 绩 效 第 三 方 评 价 研 究 评 价 范 围 包 括 2011~2014 年 度 省 级 以 上 财 政 下 达 的 农 村 危 房 改 造 补 助 专 项 资 金, 合 计 54 亿 元, 涉 及 全 省 14 个 地 市 44 万 户 改 造 任 务 财 政 专 项 资 金 绩 效 评 价 是 指 基 于 结 果 导 向 和 公 众 满 意 度 导 向, 运 用 科 学 方 法 规 范 流 程 相 对 统 一 的 指 标 及 标 准, 对 财 政 专 项 资 金 支 出 的 产 出 与 效 果 进 行 综 合 性 测 量 与 分 析 的 活 动 评 价 遵 循 评 估 水 平 识 别 问 题 方 便 操 作 驱 动 进 步 的 原 则, 即 采 用 科 学 规 范 的 方 法, 依 据 既 定 指 标 体 系, 基 于 预 定 绩 效 目 标, 系 统 评 判 全 省 农 村 危 房 改 造 补 助 专 项 资 金 绩 效, 对 各 地 该 项 政 策 ( 工 作 ) 实 施 的 经 济 性 效 率 性 效 果 性 和 公 平 性 进 行 评 析, 评 估 整 体 绩 效 水 平, 发 现 存 在 问 题, 提 出 绩 效 改 善 与 预 算 优 化 的 对 策 建 议 本 项 评 价 肩 负 着 省 级 人 大 开 展 财 政 重 要 专 项 资 金 绩 效 监 督 工 作 的 使 命, 并 为 优 化 全 省 财 政 专 项 资 金 分 配 机 制 合 理 配 置 公 共 财 政 资 源 提 供 重 要 依 据, 为 此, 我 们 更 关 注 报 告 的 宏 观 性 整 体 性 前 瞻 性 与 政 策 效 应 评 价 重 点 针 对 三 个 层 面 : 一 是 宏 观 层 面 针 对 ( 省 级 ) 专 项 资 金 立 项 决 策 及 管 理 办 法 设 定 目 标 的 科 学 性 与 可 行 性 ; 二 是 中 观 层 面 针 对 各 级 资 金 落 实 管 理 与 监 督 的 有 效 性 ; 三 是 微 观 层 面 针 对 ( 市 县 级 ) 主 管 部 门 推 进 农 村 危 房 改 造 任 务 完 成 与 资 金 支 付 的 合 规 性 同 时, 评 价 试 图 厘 清 现 行 体 制 下 财 政 专 项 资 金 绩 效 评 价 的 两 大 核 心 问 题 : 一 是 资 金 过 程 控 制 与 结 果 导 向 的 关 系, 二 是 资 金 管 理 绩 效 监 督 绩 效 与 使 用 绩 效 的 关 系 在 全 国 范 围 内, 由 人 大 直 接 委 托 第 三 方 实 施 财 政 专 项 资 金 绩 效 评 价 尚 处 于 探 索 阶 段, 并 作 为 我 们 提 出 人 大 主 导 财 政 部 门 协 同 第 三 方 实 施 财 政 绩 效 评 价 模 式 的 大 胆 践 行 在 将 近 4 个 月 的 评 价 过 程 中, 我 们 得 到 了 全 省 相 关 部 门 及 社 会 人 士 的 积 极 配 合 对 于 评 价 结 果, 期 望 理 性 对 待 本 报 告 由 主 导 完 成, 周 志 忍 教 授 主 持, 相 关 领 域 专 业 机 构 会 计 事 务 所 参 与 了 评 价 工 作 在 此 一 并 感 谢
目 录 摘 要... I 第 一 章 评 价 说 明...1 一 评 价 背 景 与 目 的...1 二 评 价 理 念 与 原 则...2 三 评 价 对 象 与 范 围...5 四 评 价 指 标 体 系...6 五 评 价 流 程 与 方 法...9 六 其 他 说 明... 11 第 二 章 政 策 过 程 与 自 评 结 果...14 一 全 省 农 村 危 房 改 造 工 作 实 施 程 序...14 二 省 级 主 管 部 门 自 评 结 果...16 ( 一 ) 主 管 部 门 自 评 分 及 其 特 点... 16 ( 二 ) 主 管 部 门 自 评 绩 效 表 现... 17 三 资 金 监 督 部 门 自 评 结 果...18 四 市 县 主 管 部 门 自 评 结 果...19 ( 一 ) 总 体 结 果... 19 ( 二 ) 按 指 标 分 类 结 果... 20 五 对 自 评 工 作 组 织 质 量 的 评 价...21 第 三 章 第 三 方 评 价 结 果...23 一 资 金 整 体 绩 效...23 二 资 金 监 督 绩 效...24 三 省 级 资 金 管 理 绩 效...24 四 市 县 资 金 管 理 绩 效...27 ( 一 ) 总 体 结 果 及 特 点... 27 ( 二 ) 按 地 区 分 类 结 果... 31 ( 三 ) 按 指 标 分 类 结 果... 32 ( 四 ) 满 意 度 调 查 结 果... 33 第 四 章 主 要 成 绩...37 一 工 作 措 施...37 二 主 要 成 绩...38 第 五 章 存 在 问 题 及 原 因...42
一 存 在 问 题...42 二 责 任 界 定...50 三 原 因 分 析...51 第 六 章 若 干 建 议...54 评 价 结 论...61 附 件 1: 入 户 调 查 / 访 谈 农 户 信 息 总 表 (176 户 )...64 附 件 2: 专 家 评 审 ( 宏 观 评 价 ) 方 案...68 附 件 3: 资 金 主 管 部 门 针 对 座 谈 会 提 纲 的 答 复...72 附 件 4: 评 价 组 织 与 团 队 负 责 人 简 介.78
摘 要 受 广 东 省 人 大 常 委 会 专 项 委 托,2015 年 7 月 至 11 月, 北 京 大 学 政 府 绩 效 评 估 中 心 2011~2014 年 度 全 省 农 村 危 房 改 造 补 助 专 项 资 金 实 施 第 三 方 绩 效 评 价 本 项 评 价 作 为 省 人 大 牵 头 对 省 级 财 政 重 要 专 项 资 金 开 展 绩 效 监 督 的 探 索 实 践, 旨 在 提 高 财 政 资 金 决 策 与 分 配 的 科 学 性 和 民 主 性 资 金 监 管 的 有 效 性 以 及 资 金 使 用 的 合 规 性, 并 力 图 强 化 人 大 监 督 职 能, 推 动 政 府 建 立 科 学 合 理 公 正 透 明 高 效 有 序 的 财 政 支 出 体 制, 提 升 公 共 财 政 的 公 信 力 与 执 行 力 一 评 价 说 明 农 村 危 房 改 造 是 事 关 广 大 农 民 切 身 利 益 与 农 村 和 谐 稳 定 的 重 要 民 生 工 程 据 十 一 五 期 末 全 面 核 查 统 计, 广 东 全 省 仍 有 54.15 万 户 农 村 低 收 入 家 庭 存 在 住 房 困 难 问 题 为 此, 根 据 省 政 府 要 求, 省 财 政 自 2011 年 起 至 2015 年 计 划 安 排 54.15 亿 元 专 项 资 金, 用 于 扶 持 农 村 低 收 入 住 房 困 难 户 建 设 或 改 造 住 房, 其 中 省 财 政 按 每 户 1 万 元 的 标 准 进 行 补 助,2013 年 在 中 央 资 金 的 支 持 下 提 高 至 每 户 1.5 万 元, 各 有 关 市 县 两 级 财 政 合 计 配 套 补 助 不 低 于 每 户 5000 元, 力 争 用 5 年 时 间 实 现 全 省 低 收 入 住 房 困 难 户 的 住 房 全 部 改 造 建 设 成 为 安 全 经 济 适 用 卫 生 的 安 居 房 需 要 说 明 的 是,2011 年 至 2014 年 6 月 此 项 工 作 由 省 扶 贫 办 负 责 组 织 实 施, 规 范 名 称 为 农 村 低 收 入 住 房 困 难 户 住 房 改 造 建 设 ; 自 2014 年 7 月 起, 农 村 低 收 入 住 房 困 难 户 住 房 改 造 纳 入 全 省 泥 砖 房 ( 危 房 ) 改 造 任 务 范 围, 剩 余 的 2014 年 至 2015 年 度 改 造 任 务 转 由 省 住 建 厅 负 责 实 施, 统 称 为 农 村 危 房 改 造 本 次 评 价 范 围 包 括 2011~2014 年 省 级 以 上 财 政 下 达 的 农 村 危 房 改 造 补 助 资 金 54 亿 元 ( 其 中 中 央 资 金 11.325 亿 元 省 级 资 金 42.675 亿 I
元 ), 并 延 伸 至 市 县 级 财 政 按 要 求 需 落 实 的 每 户 5000 元 配 套 资 金 从 结 构 上 看, 补 助 共 涉 及 全 省 14 个 地 市 116 个 县 ( 市 区 功 能 区 ) 44 万 户 改 造 任 务, 其 中 包 括 列 入 全 省 扶 贫 双 到 工 作 范 围 2012 年 底 前 需 完 成 的 3409 条 贫 困 村 约 14 万 户, 以 及 2012~2014 年 每 年 需 完 成 改 造 的 10 万 户 财 政 专 项 资 金 绩 效 评 价 是 基 于 结 果 导 向 和 公 众 满 意 导 向, 运 用 科 学 方 法 规 范 流 程 相 对 统 一 的 指 标 及 标 准, 对 资 金 支 出 的 产 出 效 益 和 效 果 等 进 行 综 合 性 测 量 与 分 析, 并 评 估 整 体 绩 效 水 平, 发 现 存 在 问 题, 以 及 提 出 绩 效 改 善 与 优 化 支 出 的 对 策 建 议 理 论 上, 财 政 专 项 资 金 绩 效 评 价 对 象 为 涉 及 资 金 管 理 使 用 和 监 督 的 责 任 主 体, 分 别 对 应 资 金 的 管 理 绩 效 使 用 绩 效 和 监 督 绩 效 但 基 于 本 项 资 金 的 特 殊 性 : 农 村 危 房 改 造 补 助 的 使 用 者 为 受 补 助 的 困 难 农 户, 他 们 本 身 作 为 政 府 服 务 而 非 管 理 对 象 换 言 之, 农 村 危 房 改 造 补 助 专 项 资 金 绩 效 的 评 价 对 象 仅 包 括 资 金 主 管 部 门 和 资 金 监 督 部 门 两 类, 分 别 对 应 资 金 管 理 绩 效 和 监 督 绩 效 为 使 评 价 更 有 针 对 性, 我 们 再 将 资 金 主 管 部 门 分 成 省 级 和 市 县 级 两 个 层 面 因 为 前 者 主 要 在 宏 观 层 面 负 责 专 项 资 金 的 设 立 论 证 确 定 和 分 配 资 金 总 体 绩 效 目 标 制 定 资 金 管 理 办 法 及 其 他 管 理 要 求, 后 者 则 在 微 观 层 面 负 责 承 接 总 体 目 标 分 解 采 取 措 施 督 促 和 推 进 本 地 任 务 按 时 完 成 等, 并 确 保 资 金 使 用 ( 补 助 发 放 ) 合 规 性, 实 际 上 涵 盖 了 一 部 分 资 金 使 用 绩 效 的 内 容 对 市 县 而 言, 一 方 面 由 于 省 政 府 已 明 确 各 市 县 人 民 政 府 作 为 农 村 危 房 改 造 建 设 的 责 任 主 体, 各 地 都 成 立 了 有 关 领 导 机 构 并 将 本 级 和 下 级 党 政 领 导 ( 班 子 ) 落 实 为 第 一 责 任 人 ; 另 一 方 面 该 项 工 作 开 展 的 大 量 实 际 事 务 却 落 到 镇 村 级 部 门 和 人 员 头 上, 他 们 的 工 作 质 量 直 接 影 响 到 专 项 资 金 微 观 乃 至 整 体 绩 效 发 挥 ; 所 以, II
有 必 要 将 评 价 对 象 在 这 两 个 方 面 进 行 适 当 延 伸, 即 本 项 评 价 实 际 被 评 单 位 包 括 了 省 级 和 市 县 级 的 资 金 主 管 资 金 监 督 部 门 及 其 延 伸 所 及 的 本 级 政 府 有 关 危 房 改 造 工 作 的 领 导 机 构 ( 如 党 政 领 导 / 班 子 成 员 ) 与 其 他 责 任 / 协 同 单 位 镇 村 级 有 关 领 导 / 部 门 和 工 作 人 员 他 们 在 专 项 资 金 管 理 中 分 别 承 担 不 同 责 任, 其 中 省 级 资 金 主 管 部 门 应 负 责 牵 头 组 织 全 省 农 村 危 房 改 造 工 作 实 施, 省 级 资 金 监 督 部 门 应 负 责 根 据 全 省 危 房 改 造 工 作 进 度 筹 措 并 及 时 拨 付 省 级 补 助 资 金, 市 县 级 人 民 政 府 应 负 责 落 实 推 动 和 确 保 本 地 农 村 危 房 改 造 任 务 完 成 并 达 到 预 定 目 标, 市 县 级 资 金 主 管 部 门 应 负 责 牵 头 组 织 本 地 农 村 危 房 改 造 工 作 实 施, 市 县 级 资 金 监 督 部 门 应 负 责 根 据 本 地 危 房 改 造 工 作 进 度 筹 措 并 及 时 拨 付 补 助 资 金, 镇 村 级 工 作 部 门 及 人 员 作 为 落 实 全 省 农 村 危 房 改 造 工 作 最 终 面 向 公 众 的 环 节, 亦 需 对 补 助 对 象 认 定 的 公 平 性 改 造 任 务 完 成 的 及 时 性 与 补 助 发 放 的 合 规 性 等 负 责 不 仅 如 此, 此 项 政 策 服 务 的 目 标 群 体 ( 包 含 实 际 和 可 能 的 受 补 助 对 象 ) 对 于 政 府 发 放 补 助 以 及 相 关 工 作 的 满 意 程 度 还 应 构 成 对 主 管 部 门 资 金 管 理 绩 效 评 价 的 重 要 内 容 归 结 起 来, 本 项 评 价 的 重 点 指 向 三 个 层 面 : 一 是 宏 观 层 面 针 对 ( 省 级 ) 专 项 资 金 立 项 决 策 及 管 理 办 法 设 定 目 标 的 科 学 性 与 可 行 性 ; 二 是 中 观 层 面 针 对 各 级 资 金 落 实 发 放 与 监 督 的 有 效 性 ; 三 是 微 观 层 面 针 对 ( 市 县 级 ) 主 管 部 门 推 进 农 村 危 房 改 造 任 务 完 成 情 况 评 价 采 用 层 次 分 析 法 专 家 咨 询 和 实 证 检 验 所 确 定 的 评 价 技 术 体 系, 其 中 自 评 工 作 组 织 质 量 通 过 材 料 完 整 性 报 送 及 时 性 和 材 料 有 效 性 3 项 指 标 来 评 价, 市 县 级 资 金 管 理 绩 效 通 过 前 期 工 作 实 施 过 程 与 目 标 实 现 3 项 一 级 指 标 和 对 应 的 9 项 二 级 指 标 15 项 三 级 指 标 来 评 价, 省 级 资 金 管 理 绩 效 通 过 资 金 设 立 必 要 性 目 标 设 置 科 学 性 管 理 办 法 可 行 性 资 金 监 管 有 效 性 总 体 目 标 实 现 程 度 和 专 家 满 意 度 6 项 III
指 标 评 价, 资 金 监 督 绩 效 通 过 明 确 监 督 职 责 制 定 监 督 办 法 采 取 监 督 措 施 及 时 下 达 资 金 审 批 资 金 支 付 违 规 项 目 问 责 6 项 指 标 评 价, 专 项 资 金 整 体 绩 效 评 分 由 自 评 工 作 组 织 质 量 省 级 资 金 管 理 绩 效 和 市 县 级 资 金 管 理 绩 效 三 者 各 按 10% 30% 和 60% 权 重 合 成 ; 并 经 过 单 位 自 评 书 面 审 核 现 场 核 查 社 会 满 意 度 调 查 与 专 家 评 审 等 评 价 流 程, 形 成 最 终 评 价 结 果 其 中 : 单 位 自 评 由 各 级 资 金 主 管 部 门 按 要 求 提 供 自 评 报 告 与 佐 证 材 料, 作 为 第 三 方 评 价 的 基 础 和 主 要 信 息 来 源 ; 书 面 审 核 与 现 场 核 查 由 第 三 方 组 织 管 理 技 术 和 财 务 等 领 域 专 家, 评 审 全 部 单 位 自 评 材 料 ( 实 际 仅 有 29 个 县 递 交 ) 及 抽 样 现 场 勘 验 ( 共 抽 查 25 个 县 ), 并 按 指 标 体 系 进 行 评 分 ; 满 意 度 调 查 为 取 得 市 县 级 资 金 管 理 绩 效 指 标 评 分 的 重 要 手 段, 实 际 在 全 省 共 回 收 有 效 问 卷 674 份 ( 其 中 补 助 对 象 526 份 其 他 公 众 148 份 ); 同 时 为 增 强 评 价 的 客 观 性 和 公 信 力, 服 务 于 宏 观 层 面 评 价 目 的 并 体 现 财 政 资 金 绩 效 内 涵, 特 别 增 加 了 专 家 评 审 环 节, 由 评 价 方 组 织 相 关 领 域 全 国 知 名 专 家 ( 共 13 位 ) 在 审 查 专 项 资 金 设 立 分 配 管 理 支 付 与 监 督 等 情 况 基 础 材 料 的 基 础 上, 形 成 专 家 对 省 级 资 金 管 理 和 监 督 绩 效 评 分 二 评 价 结 果 单 位 自 评 两 个 省 级 主 管 部 门 分 别 按 要 求 填 写 了 自 评 报 告, 其 中 省 扶 贫 办 对 2011~2013 年 度 全 省 农 村 危 房 改 造 补 助 专 项 资 金 绩 效 的 自 评 总 分 为 95.0 分, 省 住 建 厅 对 2014 年 度 全 省 农 村 危 房 改 造 补 助 专 项 资 金 绩 效 的 自 评 总 分 为 95.9 分,29 个 递 交 自 评 材 料 的 县 ( 市 区 功 能 区 ) 自 评 分 均 值 为 98.2 分 采 用 3 项 指 标 对 两 部 门 自 评 工 作 组 织 质 量 进 行 评 价, 其 得 分 ( 两 部 门 合 成 ) 依 次 为 材 料 完 整 性 72.7 分 报 送 及 时 性 70.3 分 材 料 有 效 性 72.7 分 总 体 71.9 分, 等 级 为 中 其 主 要 理 由 : 一 是 截 至 第 三 方 评 价 报 告 终 稿 递 交 前 的 11 月 IV
16 日, 全 省 仅 有 34 个 县 ( 市 区 ) 向 评 价 方 递 交 了 自 评 报 告 及 其 佐 证 材 料 ( 占 本 项 资 金 涉 及 县 域 总 数 的 29%); 二 是 省 级 主 管 部 门 提 交 自 评 材 料 不 完 整, 其 中 ( 省 扶 贫 办 ) 有 关 年 度 任 务 分 配 计 划 及 其 论 证 依 据 省 级 该 项 工 作 实 施 方 案 和 有 关 管 理 要 求 监 督 检 查 文 件 等 佐 证 材 料 均 未 提 供 对 此 希 望 引 起 重 视, 并 加 以 改 进 图 1: 专 项 资 金 整 体 绩 效 及 各 维 度 评 价 结 果 第 三 方 评 价 首 先, 通 过 评 价 方 对 自 评 材 料 的 书 面 评 审 及 现 场 核 查, 评 定 该 专 项 资 金 市 县 级 资 金 管 理 绩 效 得 分 均 值 为 80.2 分, 等 级 为 良, 总 体 上, 基 层 单 位 对 农 村 危 房 改 造 任 务 实 施 和 补 助 资 金 管 理 都 相 对 规 范 其 次, 基 于 专 家 评 审 的 省 级 资 金 管 理 绩 效 评 分 均 值 为 74.3 分, 两 个 部 门 在 专 项 资 金 的 宏 观 管 理 上 采 取 了 措 施, 取 得 一 定 效 果, 但 绩 效 表 现 一 般 ; 资 金 监 督 绩 效 评 分 均 值 为 84.2 分, 财 政 部 门 在 专 项 资 金 监 督 上 履 行 了 明 确 职 责, 采 取 了 有 效 措 施, 亦 取 得 了 较 好 成 绩 综 合 各 维 度 评 分, 计 算 2011~2014 年 广 东 省 农 村 危 房 改 造 补 助 专 项 资 金 整 体 绩 效 均 值 为 77.6 分, 等 级 为 中 三 绩 效 表 现 基 于 上 述 评 价 结 果 以 及 评 价 过 程 中 掌 握 的 各 类 信 息, 梳 理 全 省 农 村 危 房 改 造 补 助 工 作 实 施 及 专 项 资 金 管 理 的 主 要 绩 效 表 现, 分 列 如 V
下 : 1. 工 作 措 施 首 先, 各 级 资 金 主 管 部 门 根 据 省 政 府 有 关 要 求, 采 取 了 系 列 积 极 措 施 主 要 包 括 : 一 是 开 展 专 项 整 治, 核 准 扶 持 对 象, 特 别 住 建 部 门 接 管 后 亦 再 次 组 织 全 省 泥 砖 房 茅 草 房 核 查, 重 新 确 定 改 造 对 象 总 数 为 32.8671 万 户, 分 2015~2017 三 年 实 施 ; 二 是 加 大 投 入 力 度, 采 取 农 民 自 筹 为 主 政 府 补 一 点 银 行 贷 一 点 社 会 捐 一 点 帮 扶 单 位 助 一 点 的 办 法, 多 方 筹 集 资 金 ; 三 是 加 强 工 作 领 导, 落 实 层 级 责 任, 如 将 危 房 改 造 任 务 纳 入 民 生 实 事 督 办 及 领 导 干 部 年 度 考 核 范 畴 ; 四 是 完 善 监 管 措 施, 加 强 监 督 检 查, 实 行 省 督 查 到 县 市 督 查 到 镇 县 督 查 到 村 镇 督 查 到 户 的 机 制, 要 求 一 级 抓 一 级 层 层 抓 落 实 2. 主 要 成 绩 一 是 危 房 改 造 工 作 取 得 阶 段 性 成 果, 大 部 分 农 村 低 收 入 住 房 困 难 户 居 住 条 件 得 到 明 显 改 善, 保 障 了 群 众 的 生 命 财 产 安 全, 其 中 全 省 4 年 累 计 完 成 改 造 总 户 数 为 44 万 户, 除 个 别 镇 村 个 别 农 户 因 特 殊 情 况 有 所 延 误 之 外, 绝 大 多 数 列 入 补 助 范 围 的 农 户 都 能 在 当 年 完 成 住 房 改 造 并 达 到 验 收 要 求, 惠 州 肇 庆 江 门 阳 江 广 州 珠 海 汕 头 等 部 分 地 市 更 是 比 预 期 进 度 有 所 提 前 ; 二 是 建 立 了 较 为 完 整 的 补 助 对 象 认 定 与 公 示 住 房 改 造 督 查 验 收 补 助 资 金 发 放 与 签 领 等 程 序, 各 级 资 金 管 理 相 对 规 范, 省 级 以 上 补 助 基 本 按 标 准 落 实 发 放 到 户 ; 三 是 健 全 了 上 下 级 部 门 间 联 动 的 工 作 机 制, 创 新 了 农 房 改 造 扶 持 方 式, 包 括 统 一 搬 迁 集 建 廉 租 特 色 修 缮 优 惠 购 房 等, 一 定 程 度 提 升 了 政 府 对 农 村 治 理 的 效 能 与 公 众 形 象 ; 四 是 带 动 了 社 会 捐 助 对 口 帮 扶 与 亲 友 扶 助 等 大 量 慈 善 或 互 助 性 投 入, 其 中 2011~2013 年 各 级 财 政 补 助 49.03 亿 元, 累 计 带 动 帮 扶 单 位 支 持 5.52 亿 元 社 会 捐 资 7.85 亿 元 VI
银 行 贷 款 2.67 亿 元 农 户 自 筹 ( 含 亲 友 帮 扶 )137.27 亿 元, 财 政 支 出 乘 数 效 应 显 著, 弘 扬 了 全 社 会 关 心 和 帮 助 弱 势 人 群 的 良 好 风 气 ; 五 是 带 来 了 农 村 人 居 环 境 基 础 设 施 村 容 村 貌 的 改 善 及 优 化, 助 推 社 会 主 义 新 农 村 与 美 丽 乡 村 幸 福 家 园 等 建 设 ; 六 是 鼓 励 了 基 层 干 部 关 心 民 需 和 体 察 民 情 尤 其 为 困 难 群 体 谋 福 利 的 热 情, 密 切 了 党 群 干 群 关 系, 并 有 助 于 农 村 社 会 的 和 谐 稳 定 3. 存 在 问 题 及 责 任 在 宏 观 层 面 : 一 是 补 助 资 金 有 限 与 目 标 责 任 制 导 致 实 际 受 益 人 群 在 一 定 程 度 上 偏 离 政 策 最 优 目 标, 如 各 级 财 政 累 计 平 均 不 到 2 万 元 的 补 贴 额 离 农 户 建 房 总 投 资 ( 一 般 高 于 5 万 元 ) 相 比 差 距 较 大, 基 层 迫 于 考 核 压 力 通 常 把 补 助 名 额 先 给 有 一 定 自 筹 能 力 次 穷 群 体, 而 真 正 急 需 改 造 的 对 象 往 往 因 为 无 力 自 筹 而 被 迫 不 断 推 后 ( 不 能 及 时 享 受 补 助 ); 二 是 政 策 执 行 规 则 中 的 部 分 条 款 设 计 脱 离 农 村 现 实 或 农 民 风 俗 习 惯, 缺 乏 可 操 作 性, 比 如 补 助 对 象 认 定 要 求 进 行 危 房 鉴 定 而 基 层 主 管 部 门 经 费 不 足 农 户 新 建 住 房 要 求 规 划 设 计 而 补 贴 资 金 难 以 满 足 竣 工 验 收 要 求 面 积 上 限 而 农 村 宅 基 地 普 遍 较 大 领 取 补 助 需 已 通 过 验 收 而 农 户 缺 乏 启 动 资 金 等 ; 三 是 补 助 对 象 确 认 与 年 度 计 划 审 定 机 制 有 待 进 一 步 完 善, 如 未 建 立 有 效 的 动 态 管 理 机 制 个 别 镇 村 改 造 指 标 存 在 安 排 的 情 况 等, 以 更 加 尊 重 农 户 自 身 需 求 和 意 愿 并 适 应 住 房 困 难 群 体 动 态 变 化 ; 四 是 部 分 地 区 / 年 度 改 造 任 务 数 与 补 贴 资 金 下 达 较 晚, 加 上 农 民 建 房 普 遍 需 择 日 或 避 丧 等 风 俗, 给 各 地 按 时 完 成 带 来 压 力, 并 与 按 年 考 核 机 制 存 在 一 定 相 左 ; 五 是 除 少 数 集 中 安 置 点 外, 农 民 改 造 或 新 建 住 房 既 缺 乏 合 理 规 划, 政 府 对 配 套 基 础 设 施 建 设 也 投 入 较 少, 即 对 困 难 户 ( 住 房 以 外 ) 的 其 他 生 活 便 利 关 注 不 足 ; 六 是 补 助 对 象 核 实 与 其 改 建 房 的 督 导 验 收 等 工 作 量 大, 以 镇 村 级 为 VII
主, 但 目 前 其 普 遍 人 手 不 足 且 缺 少 稳 定 经 费 来 源 在 中 观 层 面 : 一 是 部 分 地 区 该 项 宣 传 工 作 力 度 有 待 加 强, 农 户 对 政 策 内 涵 ( 补 助 目 的 ) 缺 少 充 分 了 解, 相 关 指 标 满 意 度 评 分 偏 低 ; 二 是 部 分 市 县 由 于 财 政 困 难 未 在 省 级 以 上 补 贴 的 基 础 上 落 实 配 套 资 金, 或 统 筹 用 于 基 础 设 施 建 设 部 分 实 际 远 低 于 按 户 数 标 准 计 算 应 投 入 额 ; 三 是 部 分 市 县 对 农 户 改 造 或 新 建 住 房 的 技 术 指 导 帮 助 和 支 持 存 在 不 足, 出 现 农 户 为 节 约 成 本 而 降 低 新 房 质 量 ( 留 下 安 全 隐 患 ) 或 因 资 金 困 难 中 途 停 建 的 情 况 ; 四 是 部 分 市 县 部 分 年 度 对 已 完 成 改 造 农 户 的 验 收 和 补 贴 发 放 滞 后, 耽 误 时 间 较 长 ; 五 是 对 分 散 供 养 的 五 保 对 象 或 独 居 特 困 农 户 等 如 何 纳 入 保 障 尚 欠 妥 善 考 虑, 部 分 地 区 为 完 成 改 造 指 标, 仅 用 省 级 补 助 为 之 建 造 小 面 积 住 房, 既 缺 乏 生 活 照 料 又 存 在 长 期 隐 忧 在 微 观 层 面 : 一 是 补 助 资 金 发 放 程 序 有 待 进 一 步 统 一 规 范, 个 别 地 区 存 在 现 金 支 付 或 农 户 签 领 手 续 不 完 善 等 情 况 ; 二 是 部 分 市 县 部 分 镇 村 未 按 进 度 完 成 改 造 或 未 及 时 发 放 补 助 资 金 ; 三 是 补 助 对 象 档 案 资 料 管 理 仍 欠 规 范, 存 在 空 缺 错 漏 照 片 与 现 场 不 符 等 现 象, 同 时 各 级 各 部 门 数 据 ( 库 ) 对 接 不 顺 畅 也 给 基 层 工 作 者 造 成 麻 烦 上 述 问 题 归 属 于 不 同 层 级 不 同 部 门 的 责 任 范 畴 基 于 评 价 说 明 中 对 各 类 被 评 单 位 的 责 任 划 分, 我 们 认 为 : 省 级 主 管 部 门 应 着 重 对 该 项 政 策 定 位 不 明 确 部 分 程 序 设 计 不 合 理 年 度 任 务 下 达 晚 以 及 具 体 操 作 上 指 导 不 足 等 问 题 负 责 ; 省 级 监 督 部 门 应 对 政 府 补 贴 / 经 费 保 障 不 够 部 分 年 度 资 金 下 达 偏 晚 等 问 题 负 责 ; 市 县 级 政 府 应 对 本 级 配 套 资 金 未 落 实 基 础 设 施 建 设 投 入 与 特 别 困 难 群 体 保 障 不 充 分 改 造 任 务 未 按 时 完 成 等 负 责 ; 市 县 主 管 部 门 应 对 政 策 宣 传 和 跟 踪 / 指 导 / 帮 助 不 到 位 竣 工 验 收 与 补 助 发 放 不 及 时 支 付 手 续 不 规 范 等 负 责 ; 市 县 监 VIII
督 部 门 也 应 对 本 级 配 套 资 金 未 落 实 工 作 经 费 保 障 不 足 补 助 发 放 不 及 时 与 支 付 手 续 不 规 范 等 负 责, 镇 村 工 作 人 员 则 需 对 补 助 名 额 分 配 不 公 平 ( 特 别 困 难 群 体 保 障 不 充 分 ) 档 案 管 理 不 完 善 以 及 改 造 任 务 未 按 时 完 成 等 负 责, 并 加 以 改 进 4. 原 因 分 析 造 成 这 些 问 题 的 原 因 是 多 方 面 的, 主 要 有 : 一 是 政 策 目 标 定 位 不 清 晰, 对 农 村 危 房 改 造 究 竟 属 于 底 线 民 生 保 障 还 是 属 于 鼓 励 引 导 投 入 缺 乏 明 确 考 虑 ; 二 是 政 策 实 施 程 序 设 计 与 部 分 规 范 性 要 求 偏 离 基 层 工 作 实 际, 存 在 理 想 化 的 成 分 ; 三 是 主 管 部 门 间 业 务 对 接 与 信 息 沟 通 存 有 不 畅, 带 来 资 源 分 割 协 力 不 足 甚 至 重 复 劳 动 ; 四 是 责 任 考 核 压 力 较 大 与 地 方 完 成 任 务 心 切, 导 致 实 际 工 作 中 选 择 对 象 和 为 赶 进 度 应 急 应 付 的 现 象 在 所 难 免 ; 五 是 基 层 工 作 者 专 业 水 平 不 高 与 规 范 意 识 不 强, 档 案 资 料 甚 至 财 务 管 理 方 面 尚 有 缺 漏 ; 等 等 四 对 策 建 议 针 对 评 价 中 发 现 的 问 题 及 原 因 分 析, 我 们 对 专 项 资 金 管 理 提 出 以 下 建 议 : 一 是 明 确 政 策 定 位, 厘 清 底 线 民 生 保 障 与 鼓 励 引 导 型 政 策 的 差 异, 尽 量 减 轻 政 策 执 行 中 急 于 求 成 刚 性 约 束 的 因 素, 有 计 划 有 步 骤 地 实 施 该 项 政 策 ; 二 是 摸 清 对 象 分 类 情 况, 采 取 差 异 化 的 扶 持 补 助 机 制, 同 时 创 新 对 低 保 五 保 孤 寡 残 疾 等 特 殊 群 体 的 扶 持 保 障 方 式, 确 保 最 困 难 最 急 需 的 目 标 群 体 得 到 优 先 保 障 ; 三 是 梳 理 政 策 实 施 程 序, 修 正 或 调 整 其 中 脱 离 基 层 或 农 村 工 作 实 际 缺 乏 可 操 作 性 的 部 分, 包 括 补 助 对 象 认 定 中 的 危 房 鉴 定 要 求 农 户 新 建 住 房 中 的 图 纸 规 划 设 计 竣 工 验 收 条 件 中 的 面 积 上 限 与 功 能 分 区 补 助 申 领 中 的 已 通 过 验 收 前 置 条 件 等, 并 充 实 有 关 配 套 保 障, 确 保 其 科 学 性 ; 四 是 在 总 体 规 模 匡 算 的 基 础 上, 增 强 地 方 对 任 务 计 划 的 自 主 性, 提 早 资 金 下 IX
达 以 及 设 置 更 加 合 理 的 考 核 机 制 ; 五 是 加 强 对 市 县 级 配 套 资 金 落 实 的 监 管 督 促, 增 加 对 农 村 基 础 设 施 建 设 投 入, 强 调 对 农 户 改 建 住 房 的 技 术 指 导 和 安 全 把 关 ; 六 是 扩 大 政 策 宣 传 范 围 与 宣 传 深 度, 增 进 农 户 对 政 策 内 涵 及 目 的 的 理 解, 提 高 其 自 主 改 造 意 愿 以 及 自 筹 资 金 的 积 极 性 ; 七 是 把 基 层 开 展 此 项 工 作 经 费 纳 入 统 筹 考 虑 范 围, 建 议 由 各 级 财 政 按 比 例 分 担, 确 立 稳 定 有 保 障 的 来 源 ; 八 是 对 照 评 价 弱 势 指 标 重 点 加 以 改 善, 包 括 进 一 步 优 化 资 金 管 理 办 法 及 实 施 程 序 尽 快 完 成 业 务 和 数 据 对 接 逐 步 提 高 政 府 补 贴 / 经 费 保 障 水 平 等 X
一 评 价 背 景 与 目 的 第 一 章 评 价 说 明 2014 年, 作 为 省 级 人 大 开 展 财 政 重 要 专 项 资 金 绩 效 监 督 的 试 点, 广 东 省 人 大 常 委 会 选 择 了 全 省 战 略 性 新 兴 产 业 发 展 专 项 资 金 的 LED 与 新 能 源 汽 车 两 类 项 目 委 托 专 业 第 三 方 机 构 实 施 绩 效 评 价, 目 前 已 圆 满 结 束, 评 价 报 告 得 到 省 委 省 人 大 省 政 府 主 要 领 导 的 高 度 肯 定, 并 在 国 内 学 界 及 社 会 引 起 较 大 反 响 在 此 基 础 上, 为 进 一 步 推 进 该 项 工 作, 根 据 广 东 省 人 大 常 委 会 2015 年 监 督 工 作 计 划, 本 年 度 计 划 选 取 基 础 教 育 创 强 奖 补 和 农 村 危 房 改 造 补 助 两 个 专 项 资 金, 继 续 实 施 第 三 方 绩 效 评 价 这 两 个 专 项 分 属 基 础 性 的 民 生 保 障 ( 底 线 民 生 ) 领 域, 近 年 来 各 级 财 政 投 入 巨 大, 有 关 资 金 的 管 理 和 使 用 效 果 如 何 不 仅 关 乎 群 众 的 切 身 利 益, 亦 成 为 影 响 政 府 形 象 的 重 要 因 素 农 村 危 房 改 造 是 事 关 广 大 农 民 切 身 利 益 与 农 村 和 谐 稳 定 的 重 要 民 生 工 程 据 十 一 五 期 末 全 面 核 查 统 计, 广 东 全 省 仍 有 54.15 万 户 农 村 低 收 入 家 庭 存 在 住 房 困 难 问 题 为 此, 根 据 关 于 推 进 我 省 农 村 低 收 入 住 房 困 难 户 住 房 改 造 建 设 工 作 的 意 见 ( 粤 府 2011 24 号 ) 文, 由 省 财 政 自 2011 年 起 至 2015 年 计 划 安 排 54.15 亿 元 专 项 资 金, 用 于 扶 持 农 村 低 收 入 住 房 困 难 户 建 设 或 改 造 住 房, 其 中 省 财 政 按 每 户 1 万 元 (2013 年 在 中 央 资 金 的 支 持 下 提 高 至 每 户 1.5 万 元 ) 的 标 准 进 行 补 助, 各 有 关 市 县 两 级 财 政 合 计 配 套 补 助 不 低 于 每 户 5000 元, 力 争 用 5 年 时 间 实 现 全 省 低 收 入 住 房 困 难 户 的 住 房 全 部 改 造 建 设 成 为 安 全 经 济 适 用 卫 生 的 安 居 房 表 1-1:2011~2014 年 广 东 省 省 级 以 上 农 村 危 房 改 造 补 助 专 项 资 金 安 排 表 改 造 任 务 数 计 划 投 入 实 际 投 入 资 金 下 达 序 年 度 备 注 ( 万 户 ) ( 亿 元 ) ( 亿 元 ) 时 间 1 2011 14 14 14 2011 --- 2 2012 10 10 10 2012 含 中 央 资 金 3 2013 10 15 15 2013 11.325 亿 元 4 2014 10 15 15 2014 合 计 44 54 54 --- --- ( 注 :2014 年 住 建 部 门 接 手 后 对 全 省 进 行 了 复 核, 此 后 年 度 资 金 及 任 务 数 比 原 计 划 有 调 整, 但 因 为 2015 年 不 纳 入 评 价, 故 未 在 本 表 中 列 出 ) 需 要 说 明 的 是, 按 照 省 政 府 统 一 部 署,2011 年 至 2014 年 6 月 此 项 工 作 由 省 扶 贫 办 负 责 组 织 实 施, 规 范 名 称 为 农 村 低 收 入 住 房 困 难 户 住 房 改 造 建 设 ; 自 1
2014 年 7 月 起, 农 村 低 收 入 住 房 困 难 户 住 房 改 造 纳 入 全 省 泥 砖 房 ( 危 房 ) 改 造 任 务 范 围, 剩 余 的 2014 年 至 2015 年 ( 原 计 划 10.15 万 户 ) 改 造 任 务 转 由 省 住 建 厅 负 责 实 施, 统 称 为 农 村 危 房 改 造 考 虑 到 本 次 评 价 时 间 为 2015 年, 工 作 移 交 后 有 关 部 门 行 文 均 已 采 用 统 一 表 述, 故 本 报 告 亦 以 农 村 危 房 改 造 补 助 专 项 资 金 作 为 统 盖, 但 实 际 评 价 2011~2014 年 度 资 金 仍 属 于 农 村 低 收 入 住 房 困 难 户 住 房 改 造 范 畴 (2014 年 度 全 省 计 划 任 务 数 及 首 批 资 金 已 按 扶 贫 部 门 方 案 于 2013 年 12 月 提 前 下 达, 见 粤 财 农 2013 499 号 文 ) 二 评 价 理 念 与 原 则 财 政 专 项 资 金 绩 效 评 价 是 基 于 结 果 导 向 和 公 众 满 意 导 向, 运 用 科 学 方 法 规 范 流 程 相 对 统 一 的 指 标 及 标 准, 对 资 金 支 出 的 产 出 与 效 果 进 行 综 合 性 测 量 与 分 析 具 体 地, 评 价 遵 循 评 估 水 平 识 别 问 题 方 便 操 作 驱 动 进 步 的 原 则, 即 采 用 科 学 规 范 的 方 法, 依 据 既 定 指 标 体 系, 基 于 预 定 绩 效 目 标, 系 统 评 判 全 省 农 村 危 房 改 造 补 助 专 项 资 金 绩 效, 对 各 地 项 目 实 施 的 经 济 性 效 率 性 有 效 性 和 公 平 性 进 行 评 析, 并 评 估 整 体 绩 效 水 平, 发 现 存 在 问 题, 以 及 提 出 绩 效 改 善 与 优 化 支 出 的 对 策 建 议 理 论 上 讲, 财 政 专 项 资 金 绩 效 评 价 对 象 为 涉 及 资 金 管 理 使 用 和 监 督 的 责 任 主 体, 主 要 包 括 资 金 主 管 部 门 资 金 监 督 部 门 和 资 金 使 用 单 位 三 类 其 中 资 金 主 管 部 门 负 责 提 供 专 项 资 金 设 立 的 依 据 论 证 和 确 定 资 金 总 体 绩 效 目 标 会 同 资 金 监 督 部 门 制 定 资 金 管 理 办 法 及 其 他 管 理 要 求 采 取 措 施 督 促 与 推 进 全 省 项 目 实 施 与 绩 效 目 标 完 成 等, 构 成 资 金 管 理 绩 效 ; 资 金 监 督 部 门 负 责 按 要 求 落 实 与 及 时 拨 付 资 金 会 同 资 金 主 管 部 门 制 定 资 金 管 理 办 法 及 其 他 监 管 要 求 进 行 资 金 合 规 性 监 督 与 违 规 情 况 问 责 等, 构 成 资 金 监 督 绩 效 ; 1 资 金 使 用 者 ( 单 位 ) 负 责 按 计 划 合 规 使 用 资 金 采 取 措 施 推 进 项 目 实 施 与 目 标 按 期 完 成 等, 构 成 资 金 使 用 绩 效 对 应 本 项 评 价, 我 们 以 为 其 存 在 一 定 的 特 殊 性 : 农 村 危 房 改 造 补 助 资 金 的 使 用 者 为 受 补 助 的 困 难 农 户, 他 们 本 身 作 为 政 府 ( 资 金 主 管 部 门 ) 的 服 务 而 非 管 理 对 象, 且 其 所 获 补 助 用 途 单 一 ( 仅 用 于 危 房 改 造 ) 金 额 有 限 ( 只 占 整 体 改 造 成 本 的 小 1 根 据 广 东 省 人 民 政 府 关 于 修 订 广 东 省 省 级 财 政 专 项 资 金 管 理 办 法 的 通 知 ( 粤 府 2015 34 号 ), 审 计 部 门 和 监 察 部 门 负 责 对 专 项 资 金 管 理 情 况 进 行 监 督 检 查 受 理 检 举 及 举 报, 财 政 部 门 负 责 专 项 资 金 管 理 组 织 协 调 办 理 资 金 支 付 组 织 实 施 总 体 绩 效 评 价 等 工 作 因 此 广 义 的 资 金 监 督 部 门 应 包 括 财 政 审 计 和 监 察 等 单 位, 但 事 实 上, 由 于 财 政 部 门 与 专 项 资 金 管 理 组 织 工 作 的 关 系 最 为 密 切, 并 需 参 与 资 金 筹 措 与 分 配 审 核 与 支 付 监 管 与 评 价 等 具 体 业 务 环 节, 审 计 与 监 察 仅 对 资 金 监 督 并 就 发 现 的 违 规 情 况 予 以 追 责 ; 故 在 评 价 时 ( 考 虑 到 资 源 有 限 和 可 操 作 性 等 因 素 ), 我 们 重 点 将 财 政 部 门 列 入 资 金 监 督 绩 效 的 评 估 范 畴 2
部 分 ), 因 此 对 资 金 的 具 体 使 用 和 项 目 完 成 并 不 负 有 实 体 责 任, 反 而 是 资 金 主 管 部 门 应 当 提 高 服 务 和 加 强 保 障, 促 使 本 辖 区 内 危 房 改 造 任 务 尽 快 完 成 换 言 之, 农 村 危 房 改 造 补 助 专 项 资 金 绩 效 的 实 际 评 价 对 象 仅 包 括 资 金 主 管 部 门 和 资 金 监 督 部 门 两 类, 分 别 对 应 资 金 管 理 绩 效 和 监 督 绩 效 进 一 步 地, 为 使 评 价 更 有 针 对 性, 我 们 再 将 资 金 主 管 部 门 分 成 省 级 ( 以 上 ) 和 市 县 级 ( 以 下 ) 两 个 层 面 因 为 前 者 主 要 在 宏 观 层 面 负 责 专 项 资 金 的 设 立 论 证 确 定 和 分 配 资 金 总 体 绩 效 目 标 制 定 资 金 管 理 办 法 及 其 他 管 理 要 求, 后 者 则 在 微 观 层 面 负 责 承 接 总 体 目 标 分 解 采 取 措 施 督 促 和 推 进 本 地 任 务 按 时 完 成 等, 并 确 保 资 金 使 用 ( 补 助 发 放 ) 合 规 性, 实 际 上 涵 盖 了 一 部 分 资 金 使 用 绩 效 的 内 容 而 对 市 县 来 讲, 一 方 面 由 于 省 政 府 ( 粤 府 2011 24 号 文 ) 已 明 确 各 市 县 人 民 政 府 是 农 村 危 房 改 造 建 设 工 作 的 责 任 主 体, 并 且 农 村 危 房 改 造 ( 尤 其 贫 困 村 改 造 任 务 ) 被 纳 入 到 全 省 扶 贫 开 发 双 到 年 度 考 核 范 畴, 各 地 基 本 都 成 立 了 农 村 危 房 改 造 工 作 领 导 小 组 并 将 本 级 和 下 级 党 政 领 导 ( 班 子 ) 落 实 为 任 务 完 成 ( 考 核 ) 的 第 一 责 任 人 ; 另 一 方 面 有 关 该 项 工 作 开 展 的 对 象 认 定 指 标 落 实 跟 踪 监 督 竣 工 验 收 及 补 助 签 领 等 大 量 实 操 环 节 却 落 到 镇 村 级 部 门 和 工 作 人 员 头 上, 应 该 说, 他 们 的 工 作 质 量 直 接 影 响 专 项 资 金 微 观 乃 至 整 体 绩 效 发 挥 所 以 我 们 以 为, 在 确 定 评 价 对 象 ( 责 任 主 体 ) 时, 关 于 市 县 级 资 金 主 管 和 监 督 部 门 应 在 两 个 方 面 进 行 延 伸, 一 是 延 伸 到 本 级 政 府 有 关 危 房 改 造 工 作 的 领 导 机 构 ( 如 党 政 领 导 班 子 成 员 ) 与 其 他 责 任 / 协 同 单 位, 二 是 延 伸 到 镇 村 级 有 关 领 导 部 门 和 工 作 人 员 不 仅 如 此, 此 项 政 策 服 务 的 目 标 群 体 ( 包 含 实 际 和 可 能 的 受 补 助 对 象 ) 对 于 政 府 发 放 补 助 以 及 相 关 工 作 的 满 意 程 度 还 应 构 成 主 管 部 门 ( 尤 其 市 县 级 ) 资 金 管 理 绩 效 评 价 的 重 要 内 容 在 此 基 础 上, 我 们 将 不 同 类 别 不 同 层 级 被 评 单 位 在 此 项 工 作 中 承 担 的 责 任 予 以 明 确, 以 为 后 续 评 价 的 关 键 参 照 : 一 是 省 级 资 金 主 管 部 门 ( 省 扶 贫 办 和 省 住 建 厅 ), 负 责 牵 头 组 织 全 省 农 村 危 房 改 造 工 作 实 施, 包 括 承 接 中 央 及 省 委 省 政 府 有 关 该 项 工 作 要 求 核 查 确 认 全 省 农 村 危 房 改 造 总 任 务 数 并 提 出 绩 效 目 标 制 定 各 市 县 年 度 改 造 计 划 并 报 省 政 府 批 准 后 下 发 执 行 会 同 资 金 监 督 部 门 制 定 专 项 资 金 管 理 办 法 制 发 省 级 实 施 方 案 与 其 他 管 理 要 求 采 取 措 施 督 促 和 推 动 全 省 农 村 危 房 改 造 任 务 完 成 并 达 到 预 定 目 标 ; 二 是 省 级 资 金 监 督 部 门 ( 省 财 政 厅 ), 负 责 根 据 全 省 危 房 改 造 工 作 进 度 筹 措 并 及 时 拨 付 省 级 补 助 资 金, 具 体 包 括 会 同 省 级 资 金 3
主 管 部 门 制 定 专 项 资 金 管 理 办 法 确 定 年 度 资 金 来 源 与 分 配 计 划 并 及 时 下 达 资 金 提 出 各 级 资 金 管 理 和 监 督 的 指 导 性 意 见 或 具 体 要 求 督 促 各 市 县 按 要 求 及 时 支 付 补 助 资 金 对 资 金 预 算 执 行 / 使 用 效 益 / 财 务 管 理 实 施 常 态 化 的 监 督 检 查 等 ; 三 是 市 县 级 人 民 政 府, 通 常 由 本 级 危 房 改 造 ( 扶 贫 双 到 ) 工 作 的 领 导 机 构 即 党 政 领 导 班 子 成 员 与 相 关 责 任 / 协 同 单 位 负 责 人 组 成, 作 为 全 省 农 村 危 房 改 造 工 作 的 责 任 主 体, 应 负 责 落 实 推 动 和 确 保 本 地 农 村 危 房 改 造 任 务 完 成 并 达 到 预 定 目 标, 具 体 包 括 承 接 上 级 与 审 定 本 级 该 项 工 作 开 展 的 重 大 决 策 事 宜 ( 如 分 配 计 划 实 施 方 案 其 他 管 理 要 求 等 ), 协 调 有 关 部 门 间 的 权 责 与 业 务 关 系, 承 担 本 级 农 村 危 房 改 造 工 作 考 核 责 任 与 保 证 本 地 任 务 完 成 并 达 到 预 定 目 标 ; 四 是 市 县 级 资 金 主 管 部 门 ( 扶 贫 办 和 住 建 局 ), 负 责 牵 头 组 织 本 地 农 村 危 房 改 造 工 作 实 施, 包 括 核 准 上 报 与 承 接 下 达 的 本 地 农 村 危 房 改 造 任 务 数 制 定 本 级 实 施 方 案 及 下 辖 各 地 的 分 配 计 划 转 发 上 级 或 制 发 本 级 有 关 该 项 工 作 的 管 理 要 求 采 取 措 施 督 促 和 推 动 本 地 农 村 危 房 改 造 任 务 完 成 并 达 到 预 定 目 标 ( 尤 其 指 导 组 织 或 协 助 对 完 成 改 造 农 户 的 验 收 及 审 核 支 付 签 领 等 手 续 ); 五 是 市 县 级 资 金 监 督 部 门 ( 财 政 局 ), 负 责 根 据 本 地 危 房 改 造 工 作 进 度 筹 措 并 及 时 拨 付 补 助 资 金, 具 体 包 括 按 要 求 筹 措 落 实 本 级 财 政 需 配 套 资 金 及 时 转 拨 上 级 财 政 下 达 资 金 根 据 下 辖 各 地 改 造 进 度 审 核 与 及 时 足 额 支 付 补 助 转 发 上 级 与 制 定 本 级 资 金 管 理 相 关 指 导 性 意 见 或 其 他 要 求 进 行 资 金 合 规 性 监 督 与 违 规 情 况 问 责 等 ; 六 是 镇 村 级 工 作 部 门 及 人 员, 他 们 作 为 市 县 级 资 金 主 管 / 监 督 部 门 的 延 伸 或 派 出 机 构, 却 是 落 实 全 省 农 村 危 房 改 造 工 作 最 终 需 面 向 补 助 对 象 ( 公 众 ) 的 环 节, 在 实 际 操 作 中 承 担 着 调 查 核 准 与 上 报 本 地 符 合 条 件 的 补 助 对 象, 分 配 与 落 实 年 度 改 造 指 标, 落 实 上 级 有 关 该 项 工 作 各 项 要 求, 跟 踪 督 促 并 采 取 措 施 协 助 / 推 动 本 地 扶 持 对 象 按 时 按 质 完 成 住 房 改 造, 组 织 或 协 助 对 完 成 改 造 农 户 的 验 收 及 补 助 支 付 签 领 手 续 等 大 量 重 要 职 责, 故 需 对 补 助 对 象 认 定 的 公 平 性 改 造 任 务 完 成 的 及 时 性 与 补 助 发 放 的 合 规 性 等 负 责 归 结 起 来, 本 项 评 价 的 重 点 指 向 三 个 层 面 : 一 是 宏 观 层 面 针 对 ( 省 级 ) 专 项 资 金 立 项 决 策 及 管 理 办 法 设 定 目 标 的 科 学 性 与 可 行 性 ; 二 是 中 观 层 面 针 对 各 级 资 金 落 实 管 理 与 监 督 的 有 效 性 ; 三 是 微 观 层 面 针 对 ( 市 县 级 ) 主 管 部 门 推 进 农 村 危 房 改 造 任 务 完 成 与 资 金 支 付 的 合 规 性 作 为 评 价 的 基 本 原 则 : 一 是 贯 穿 第 三 方 财 政 政 策 专 项 资 金 绩 效 评 价 等 核 心 理 念, 与 会 计 稽 查 审 计 等 比 较 形 成 自 身 特 色 ; 二 是 统 一 技 术 体 系 ( 指 标 4
/ 权 重 / 评 分 ), 方 便 操 作, 规 范 流 程, 保 持 单 位 自 评 书 面 评 审 和 现 场 核 查 所 用 指 标 一 致 过 程 衔 接 及 重 点 有 别, 各 级 单 位 绩 效 自 评 报 告 统 一 量 表 简 洁 规 范 各 有 侧 重 ; 三 是 优 化 工 作 流 程, 为 减 少 现 场 核 查 工 作 量, 在 自 评 审 核 基 础 上, 以 属 地 情 况 ( 经 济 发 展 水 平 区 位 等 ) 资 金 情 况 ( 金 额 用 途 支 出 率 等 ) 项 目 情 况 ( 实 施 进 度 完 成 质 量 社 会 经 济 效 益 等 ) 及 审 核 绩 效 得 分 为 现 场 抽 样 的 配 额 条 件, 确 保 核 查 的 代 表 性 ; 四 是 以 社 会 满 意 度 作 为 衡 量 主 管 部 门 资 金 管 理 绩 效 的 重 要 产 出, 更 加 关 注 满 意 度 调 查 的 技 术 方 法 与 实 际 操 作 ; 五 是 强 化 报 告 的 专 业 性 体 现 评 估 绩 效 水 平 发 现 问 题 提 供 对 策 的 分 析 框 架 与 分 析 方 法 另 外, 评 价 亦 触 及 并 试 图 厘 清 现 行 体 制 下 财 政 专 项 资 金 绩 效 评 价 的 两 大 核 心 问 题 : 一 是 资 金 过 程 控 制 与 结 果 导 向 的 关 系, 二 是 资 金 管 理 ( 监 督 ) 绩 效 与 使 用 绩 效 的 关 系 由 于 肩 负 省 人 大 开 展 财 政 重 要 专 项 资 金 绩 效 监 督 工 作 的 使 命, 并 为 优 化 全 省 财 政 专 项 资 金 分 配 机 制 合 理 配 置 公 共 财 政 资 源 提 供 重 要 依 据, 故 在 实 践 层 面 要 求 我 们 更 关 注 评 价 的 宏 观 性 整 体 性 前 瞻 性 与 政 策 效 应 三 评 价 对 象 与 范 围 依 据 省 级 以 上 财 政 资 金 安 排 情 况, 考 虑 到 具 体 项 目 实 施 周 期 等 因 素, 纳 入 本 次 评 价 范 围 包 括 2011~2014 年 下 达 的 农 村 危 房 改 造 补 助 资 金 54 亿 元 ( 其 中 中 央 资 金 11.325 亿 元 省 级 资 金 42.675 亿 元 ), 并 延 伸 至 市 县 级 财 政 按 要 求 需 落 实 的 每 户 5000 元 配 套 资 金 补 助 共 涉 及 全 省 14 个 地 市 116 个 县 ( 市 区 功 能 区 ) 44 万 户 改 造 任 务, 详 见 表 1-2 省 级 和 这 些 地 区 ( 市 县 级 ) 的 资 金 主 管 资 金 监 督 部 门 及 其 延 伸 所 及 的 本 级 政 府 有 关 危 房 改 造 工 作 的 领 导 机 构 ( 如 党 政 领 导 / 班 子 成 员 ) 与 其 他 责 任 / 协 同 单 位 镇 村 级 有 关 领 导 / 部 门 和 工 作 人 员 等 构 成 被 评 对 象 表 1-2:2015 年 广 东 省 农 村 危 房 改 造 补 助 专 项 资 金 第 三 方 绩 效 评 价 范 围 专 项 名 称 序 1 资 金 下 达 文 件 关 于 下 达 2011 年 农 村 低 收 入 住 房 困 难 户 住 房 改 造 建 设 专 项 资 金 的 通 知 ( 粤 财 农 2011 140 号 ) 关 于 下 达 2012 年 农 村 低 收 入 住 房 困 难 户 住 房 改 造 建 设 专 项 资 金 的 通 知 ( 粤 财 农 2012 124 号 ) 下 达 时 间 2011 年 6 月 16 日 金 额 ( 亿 元 ) 中 央 资 金 省 级 资 金 合 计 改 造 数 ( 万 户 ) --- 14 14 14 农 村 危 房 改 造 2 2012 年 6 月 6 日 --- 10 10 10 3 关 于 提 前 下 达 2013 年 度 农 村 低 收 入 住 房 困 难 户 住 房 改 造 建 设 专 项 资 金 的 通 知 ( 粤 财 农 2012 535 号 ) 2012 年 12 月 30 日 7.5 2.5 10 10 5
3 4 5 6 关 于 下 达 2012 年 第 二 批 农 村 低 收 入 住 房 困 难 户 住 房 改 造 建 设 省 级 专 项 资 金 的 通 知 ( 粤 财 农 2013 222 号 ) 关 于 下 达 2013 年 农 村 低 收 入 住 房 困 难 户 住 房 改 造 建 设 专 项 资 金 的 通 知 ( 粤 财 农 2013 499 号 ) 关 于 下 达 2014 年 农 村 低 收 入 住 房 困 难 户 住 房 改 造 建 设 省 级 补 助 资 金 的 通 知 ( 粤 财 农 2014 215 号 ) 关 于 下 达 2014 年 农 村 危 房 改 造 资 金 的 通 知 ( 粤 财 农 2014 498 号 ) 2013 年 7 月 25 日 2013 年 12 月 16 日 2014 年 6 月 27 日 --- 5 5 2.25 --- 2.25 --- 7.75 7.75 2014 年 12 月 10 日 1.575 3.425 5 合 计 - 11.325 42.675 54 44 10 同 时, 依 照 全 省 测 算, 各 年 度 专 项 资 金 补 助 需 完 成 以 下 目 标 : 一 是 2012 年 底 前 完 成 列 入 双 到 工 作 范 围 的 3409 条 贫 困 村 约 14 万 户 改 造 建 设 任 务 ; 二 是 2012~2014 年 每 年 完 成 改 造 10 万 户 要 求 省 级 补 助 资 金 必 须 落 实 到 户, 市 县 两 级 补 助 资 金 可 由 各 有 关 县 ( 市 区 ) 在 确 保 完 成 农 村 低 收 入 住 房 困 难 户 住 房 改 造 建 设 任 务 的 前 提 下, 统 筹 用 于 有 关 村 庄 公 共 设 施 和 村 容 村 貌 整 治 建 设 这 些 目 标 成 为 我 们 设 计 评 价 技 术 体 系 的 重 要 依 据 四 评 价 指 标 体 系 制 定 科 学 的 评 价 技 术 体 系 是 保 证 评 价 结 果 客 观 有 效 的 前 提, 而 指 标 体 系 作 为 评 价 技 术 体 系 的 核 心 基 于 前 述 理 念, 评 价 指 标 体 系 分 别 对 应 资 金 管 理 绩 效 和 资 金 监 督 绩 效 设 计, 其 中 资 金 管 理 绩 效 又 分 成 省 级 和 市 县 级 两 个 层 面 在 2014 年 试 点 工 作 中, 省 人 大 常 委 会 与 第 三 方 机 构 共 同 研 发 了 科 学 可 行 的 评 价 技 术 体 系 该 体 系 将 财 政 专 项 资 金 整 体 绩 效 划 分 为 自 评 质 量 管 理 绩 效 使 用 绩 效 和 监 督 绩 效 4 个 维 度 其 中 自 评 质 量 采 用 材 料 完 整 性 等 3 项 指 标, 管 理 绩 效 采 用 资 金 设 立 的 必 要 性 等 6 项 指 标, 监 管 绩 效 采 用 明 确 监 督 职 责 等 6 项 指 标, 使 用 绩 效 评 价 指 标 体 系 由 从 前 期 工 作 实 施 过 程 目 标 实 现 3 项 一 级 指 标 和 对 应 的 9 项 二 级 指 标 15 项 三 级 指 标 组 成 实 践 证 明, 这 一 体 系 具 有 比 较 广 泛 的 适 用 性, 可 作 为 本 次 评 价 的 重 要 参 考 就 本 次 评 价 而 言, 我 们 并 不 针 对 资 金 使 用 绩 效 进 行 评 价, 但 将 资 金 管 理 绩 效 拆 分 成 宏 观 与 微 观 两 个 层 面, 其 中 微 观 层 面 的 市 县 级 主 管 部 门 实 际 承 担 了 部 分 资 金 使 用 者 职 责 相 应 地, 自 评 工 作 组 织 质 量 宏 观 层 面 的 资 金 管 理 绩 效 资 金 监 督 绩 效 基 本 沿 用 了 2014 年 评 价 指 标, 具 体 指 标 内 容 及 评 分 标 准 根 据 专 项 资 金 属 性 略 有 调 整 ; 微 观 层 面 的 资 金 管 理 绩 效 我 们 参 考 2014 年 资 金 使 用 绩 效 的 评 价 指 标, 在 调 整 评 分 内 容 的 基 础 上 对 应 社 会 经 济 效 益 和 可 持 续 发 展 两 项 重 新 设 计 了 个 6
性 化 的 四 级 指 标, 主 要 是 借 鉴 广 东 省 财 政 支 出 绩 效 评 价 试 行 方 案 及 有 关 同 类 研 究 成 果, 以 目 标 人 群 覆 盖 率 配 套 设 施 建 成 率 和 补 助 达 标 / 落 实 到 户 率 作 为 社 会 经 济 效 益 的 四 级 指 标, 以 政 府 补 贴 / 经 费 保 障 水 平 作 为 可 持 续 发 展 的 四 级 指 标 ( 如 表 1-4), 并 对 社 会 满 意 度 设 计 了 补 助 对 象 和 其 他 公 众 填 写 的 两 类 调 查 问 卷 表 1-3: 广 东 省 农 村 危 房 改 造 补 助 专 项 资 金 绩 效 评 价 指 标 体 系 ( 权 重 :%) 评 价 维 度 ( 方 式 / 权 重 ) 自 评 工 作 组 织 质 量 ( 课 题 组 评 审, 占 总 评 分 10%) 专 项 资 金 管 理 绩 效 宏 观 层 面 ( 专 家 评 审, 占 总 评 分 30%) 一 级 指 标 二 级 指 标 三 级 指 标 名 称 ( 权 重 ) 材 料 完 整 性 30 报 送 及 时 性 30 材 料 有 效 性 40 专 项 资 金 设 立 的 必 要 性 总 体 目 标 设 置 的 科 学 性 资 金 管 理 办 法 的 可 行 性 专 项 资 金 监 管 的 有 效 性 名 称 权 重 指 标 说 明 与 评 分 标 准 ( 按 100 分 制 ) 15 15 20 15 总 体 目 标 实 现 程 度 20 专 家 满 意 度 15 基 础 信 息 表 占 15 分 指 标 自 评 分 表 占 15 分 自 评 报 告 占 30 分 佐 证 材 料 占 40 分 在 2015 年 8 月 20 日 前 提 交 得 100 分,8 月 21 日 ~8 月 31 日 提 交 得 80 分,9 月 1 日 后 提 交 得 60 分 以 下 根 据 各 省 级 主 管 部 门 ( 专 项 资 金 ) 自 评 报 告 的 撰 写 质 量 及 提 供 佐 证 材 料 充 分 性 评 分 1. 资 金 投 向 占 30 分, 符 合 公 共 财 政 投 入 及 农 村 危 房 改 造 补 助 方 向 得 30 分, 否 则 酌 情 扣 分 ; 2. 实 施 方 案 与 论 证 占 30 分, 有 完 整 的 危 房 改 造 实 施 方 案 及 可 行 性 研 究 报 告 ( 论 证 充 分 ) 得 25 分 以 上, 实 施 方 案 或 可 行 性 论 证 欠 充 分 得 10~25 分, 无 方 案 或 论 证 得 10 分 以 下 ; 3. 资 金 分 配 合 理 性 及 依 据 占 40 分, 其 中 按 年 度 地 区 项 目 分 配 合 理 占 20 分, 提 供 评 审 与 论 证 依 据 占 20 分, 根 据 实 际 情 况 评 分 1. 目 标 完 整 占 30 分, 有 当 地 农 村 危 房 改 造 实 施 的 总 体 绩 效 目 标 得 20 分 以 上, 目 标 不 完 整 得 10~20 分, 无 目 标 得 0 分 ; 2. 目 标 具 体 化 占 40 分, 有 根 据 总 体 改 造 目 标 分 解 成 年 度 改 造 计 划 得 30 分 以 上, 部 分 分 解 为 年 度 改 造 计 划 得 10~30 分, 无 年 度 计 划 分 解 得 10 分 以 下 ; 3. 目 标 值 合 理 占 30 分, 合 理 可 实 现 并 提 供 调 研 / 论 证 依 据 得 20 分 以 上, 部 分 合 理 或 不 能 提 供 依 据 得 10~20 分, 不 合 理 得 10 分 以 下 1. 管 理 制 度 健 全 占 40 分 包 括 资 金 管 理 办 法 项 目 指 南 指 导 意 见 实 施 细 则 资 金 及 项 目 监 管 上 的 其 他 要 求 等, 视 其 内 容 完 备 性 评 分 ; 2. 管 理 办 法 可 行 占 60 分 其 中 设 定 绩 效 目 标 20 分, 明 确 各 方 权 责 20 分, 相 关 要 求 切 实 可 行 占 20 分, 根 据 实 际 情 况 评 分 可 具 体 化 为 明 确 监 督 职 责 制 定 监 督 办 法 采 取 监 督 措 施 及 时 下 达 资 金 审 批 资 金 支 付 违 规 项 目 问 责 等 方 面, 由 专 家 根 据 掌 握 材 料 酌 情 评 分, 再 取 平 均 值 1. 改 造 计 划 总 体 完 成 进 度 及 质 量 占 30 分, 根 据 本 次 评 价 涉 及 各 地 项 目 的 总 体 完 成 情 况 评 分 ; 2. 完 成 质 量 占 30 分, 根 据 完 成 质 量 及 未 完 成 理 由 综 合 评 价 ( 凡 属 各 级 主 管 部 门 和 项 目 单 位 原 因 未 按 计 划 完 成 的, 视 情 况 严 重 扣 分 ); 3. 社 会 经 济 效 益 占 40 分, 本 项 效 益 体 现 可 参 考 目 标 人 群 覆 盖 率 配 套 设 施 建 成 率 补 助 达 标 / 落 实 到 户 率 及 政 府 补 贴 / 经 费 保 障 水 平 四 个 方 面, 作 为 评 分 参 照 对 应 专 项 资 金 内 容 设 计 满 意 度 调 查 问 卷, 具 体 化 为 对 改 造 整 体 规 划 满 意 度 对 宣 传 动 员 工 作 满 意 度 对 政 府 补 助 标 准 满 意 度 对 补 助 发 放 方 式 满 意 度 对 补 助 发 放 及 时 满 意 度 对 补 助 发 放 公 平 满 意 度 对 配 套 设 施 建 设 满 意 度 和 总 体 满 意 度 8 个 方 面, 根 据 专 家 调 查 结 果 评 定 7
微 观 层 面 ( 现 场 核 查, 占 总 评 分 60%) 专 项 资 金 监 督 绩 效 前 期 工 作 (20) 实 施 过 程 (30) 目 标 实 现 (50) 前 期 研 究 目 标 设 置 保 障 机 制 资 金 管 理 项 目 管 理 经 济 性 效 率 性 效 果 性 公 平 性 7 6 7 17 13 5 10 30 5 论 证 与 申 报 目 标 完 整 性 目 标 科 学 性 7 3 3 资 金 投 向 和 结 构 合 理 性 与 合 规 性, 是 否 符 合 公 共 财 政 扶 持 方 向 及 农 村 危 房 改 造 补 助 专 项 资 金 设 立 目 标 目 标 设 置 是 否 全 面 体 现 资 金 目 标 的 全 部 内 容 目 标 设 置 明 确 合 理 细 化 量 化 程 度, 与 项 目 属 性 特 点 内 容 相 关, 体 现 决 策 意 图 组 织 机 构 3 实 施 机 构 是 否 健 全 分 工 是 否 明 确 制 度 措 施 4 资 金 到 位 5 是 否 制 定 了 相 应 的 管 理 制 度 以 及 实 施 方 案 ( 计 划 ) 资 金 的 到 位 情 况, 包 括 到 位 比 率 及 到 位 及 时 性 资 金 支 付 4 资 金 的 实 际 支 出 情 况 财 务 合 规 性 8 实 施 程 序 8 项 目 监 管 5 预 算 ( 成 本 ) 控 制 完 成 进 度 及 质 量 社 会 经 济 效 益 可 持 续 发 展 社 会 满 意 度 5 10 25 5 5 资 金 支 出 规 范 性 ( 资 金 管 理 费 用 支 付 等 制 度 是 否 严 格 执 行 ); 会 计 核 算 是 否 规 范 ( 支 出 依 据 不 合 规 虚 列 项 目 支 出 ; 截 留 挤 占 挪 用 资 金 ; 超 标 准 开 支 等 情 况 ) 实 施 过 程 是 否 规 范, 包 括 是 否 符 合 申 报 条 件 ; 申 报 批 复 程 序 是 否 符 合 相 关 管 理 办 法 ; 年 度 计 划 调 整 完 成 验 收 等 是 否 履 行 相 应 手 续 等 主 管 部 门 对 专 项 在 资 金 的 检 查 监 控 督 促 等 管 理 情 况 农 村 危 房 改 造 任 务 的 成 本 ( 预 算 ) 控 制 节 约 等 情 况 农 村 危 房 改 造 任 务 实 施 ( 完 成 ) 的 进 度 及 质 量 等 情 况 农 村 危 房 改 造 任 务 实 施 直 接 产 生 的 社 会 经 济 效 益, 主 要 通 过 个 性 指 标 完 成 情 况 得 以 反 映 农 村 危 房 改 造 任 务 完 成 后, 后 续 政 策 资 金 人 员 机 构 安 排 和 管 理 措 施 等 持 续 性 及 其 对 环 境 资 源 影 响 农 村 危 房 改 造 工 作 开 展 与 增 加 公 共 利 益 公 共 福 利 和 保 障 公 共 安 全 方 面 的 关 联 程 度, 实 施 是 否 引 起 纠 纷 诉 讼 信 访 上 访 甚 至 违 法 犯 罪 针 对 资 金 监 督 部 门, 采 用 明 确 监 督 职 责 (20%) 制 定 监 督 办 法 (20%) 采 取 监 督 措 施 (20%) 及 时 下 达 资 金 (10%) 审 批 资 金 支 付 (10%) 违 规 项 目 问 责 (20%)6 项 指 标, 由 评 审 专 家 组 进 行 主 观 评 价 表 1-4: 广 东 省 农 村 危 房 改 造 补 助 专 项 资 金 绩 效 评 价 四 级 指 标 表 ( 权 重 %) 三 级 指 标 社 会 经 济 效 益 可 持 续 发 展 四 级 指 标 目 标 人 群 覆 盖 率 配 套 设 施 建 成 率 补 助 达 标 / 落 实 到 户 率 政 府 补 贴 / 经 费 保 障 水 平 权 重 8 8 9 5 指 标 说 明 与 评 分 标 准 农 村 危 房 改 造 覆 盖 所 有 符 合 条 件 ( 申 请 ) 对 象 情 况, 覆 盖 率 = 实 际 改 造 户 数 / 应 改 造 户 数 ; 本 项 评 分 = 覆 盖 率 100 分 反 映 农 村 危 房 改 造 所 需 ( 计 划 ) 的 配 套 基 础 设 施 建 成 情 况, 建 成 率 = 已 完 工 或 投 入 使 用 面 积 / 计 划 建 造 总 面 积 本 项 评 分 = 建 成 率 100 分 反 映 危 房 改 造 补 助 发 放 达 标 及 落 实 到 户 情 况 其 中 达 标 占 50 分, 达 标 率 = 实 际 补 助 金 额 / 应 补 助 标 准 额, 评 分 =50 分 达 标 率, 超 过 50 分 按 50 分 算 ; 到 位 占 50 分, 全 部 发 放 到 位 得 50 分, 否 则 按 比 例 扣 减 农 村 危 房 改 造 所 需 经 费 由 财 政 负 担 / 保 障 ( 纳 入 财 政 预 算 ) 水 平, 财 政 负 担 比 例 = 财 政 安 排 的 经 费 额 / 农 村 危 房 改 造 所 需 经 费 总 额 100%, 本 项 得 分 = 财 政 负 担 比 例 100 分 8
在 此 基 础 上, 所 有 评 价 指 标 的 权 重 为 参 考 专 家 咨 询 调 查 结 果 确 定, 其 中 作 为 专 项 资 金 整 体 绩 效 构 成, 自 评 工 作 组 织 质 量 宏 观 层 面 资 金 管 理 绩 效 和 微 观 层 面 资 金 管 理 绩 效 三 者 权 重 确 定 分 别 为 10% 30% 和 60% 并 考 虑 到 不 同 评 价 方 式 覆 盖 面 的 不 同, 微 观 层 面 资 金 管 理 绩 效 评 分 由 自 评 审 核 ( 针 对 所 有 市 县, 占 30%) 与 现 场 核 查 ( 针 对 抽 查 市 县, 占 70%) 两 部 分 合 成 图 1-1: 专 项 资 金 整 体 绩 效 评 分 构 成 五 评 价 流 程 与 方 法 评 价 主 要 采 用 目 标 与 实 施 效 果 比 较 的 方 法, 并 在 技 术 层 面, 结 合 了 定 性 评 价 与 定 量 评 价 指 标 评 价 与 模 糊 评 价 主 观 评 价 与 客 观 评 价 单 位 自 评 与 专 家 评 价 等 多 种 方 法, 力 图 实 现 评 价 结 果 的 客 观 真 实 及 科 学 有 效, 增 强 评 价 的 公 信 力 从 操 作 上 讲, 财 政 专 项 资 金 绩 效 评 价 一 般 包 括 单 位 自 评 书 面 评 审 和 现 场 核 查 三 个 主 要 环 节, 具 体 内 容 如 下 : 1. 单 位 自 评 要 求 各 级 资 金 主 管 部 门 按 要 求 提 供 基 础 信 息 表 自 评 报 告 与 关 键 佐 证 材 料 地 市 省 级 主 管 部 门 应 对 自 评 材 料 的 完 整 性 规 范 性 与 真 实 性 进 行 审 核, 在 汇 总 核 实 材 料 的 基 础 上, 形 成 规 范 ( 针 对 整 体 分 析 ) 的 自 评 报 告 评 价 方 以 主 管 单 位 自 评 分 为 数 据 源, 得 到 全 省 项 目 绩 效 自 评 结 果, 并 按 属 地 层 级 指 标 等 进 行 结 构 分 析, 作 为 下 一 阶 段 评 审 工 作 的 重 要 参 考 2. 书 面 评 审 审 核 资 金 主 管 单 位 报 送 自 评 材 料 的 完 整 性 及 时 性 和 内 容 有 效 性 包 括 : 是 否 按 照 评 价 要 求 及 时 提 供 自 评 材 料 ; 资 金 监 管 与 发 放 是 否 符 合 资 金 管 理 办 法 的 规 定 与 要 求, 是 否 存 在 违 规 违 纪 甚 至 违 法 的 行 为 ; 立 项 申 报 ( 计 划 ) 的 绩 效 目 标 9
是 否 实 现, 以 及 所 取 得 的 社 会 经 济 效 益 ; 等 等 书 面 评 审 的 主 要 方 法 是 目 标 对 比 与 效 益 分 析, 重 点 考 察 专 项 资 金 的 产 出 ( 做 了 什 么 ) 和 效 益 ( 做 的 怎 么 样 ), 并 通 过 专 家 评 审 得 到 自 评 审 核 得 分, 与 主 管 部 门 自 评 结 果 形 成 对 照, 从 中 发 现 差 异 及 问 题, 为 遴 选 出 一 定 数 量 的 覆 盖 全 省 代 表 性 区 域 的 典 型 项 目 进 行 现 场 核 查 提 供 依 据 3. 现 场 核 查 现 场 核 查 的 目 的 : 一 是 为 弥 补 自 评 材 料 中 对 资 金 投 入 实 施 过 程 与 目 标 实 现 等 情 况 反 映 的 不 足 ; 二 是 对 重 点 项 目 实 施 进 展 与 绩 效 结 果 进 行 跟 进, 对 优 秀 项 目 ( 地 区 ) 管 理 经 验 进 行 总 结 ; 三 是 以 现 场 核 查 样 本 为 代 表, 通 过 对 其 材 料 质 量 管 理 过 程 及 绩 效 完 成 等 方 面 重 点 考 查, 形 成 专 家 评 分 与 核 查 意 见, 作 为 书 面 评 审 结 果 的 补 充 现 场 核 查 一 般 采 取 答 辩 会 与 现 场 勘 验 的 方 式, 由 对 应 项 目 内 容 的 财 务 管 理 和 技 术 三 个 领 域 资 深 学 者 研 究 人 员 或 实 务 专 家 组 成 核 查 小 组 4. 专 家 评 审 会 在 单 位 自 评 书 面 评 审 与 现 场 核 查 的 基 础 上, 由 评 价 方 组 织 有 关 专 家 召 开 评 审 会 其 主 要 议 程 : 一 是 听 取 主 管 部 门 对 专 项 资 金 立 项 分 配 使 用 和 监 督 等 情 况 的 总 体 报 告 ; 二 是 就 评 价 中 发 现 的 若 干 问 题 展 开 质 询 与 答 辩 ; 三 是 由 专 家 依 据 评 审 和 答 辩 情 况, 对 专 项 资 金 管 理 绩 效 监 督 绩 效 所 对 应 指 标 进 行 评 分, 作 为 总 体 评 价 结 果 的 重 要 组 成 部 分 实 际 操 作 中, 因 为 本 项 评 价 时 间 紧, 故 采 用 通 讯 评 审 的 方 式 替 代 现 场 评 审 会 议, 即 由 评 价 方 将 整 理 的 基 础 资 料 及 初 评 结 果 通 过 电 子 邮 件 或 书 信 发 给 有 关 专 家, 并 对 专 家 回 传 的 评 审 结 果 进 行 汇 总 和 报 告 图 1-2: 财 政 专 项 资 金 绩 效 评 价 报 告 结 构 与 内 容 10
5. 数 据 分 析 与 报 告 撰 写 评 价 报 告 分 为 专 项 简 报 与 专 业 报 告 两 个 版 本, 后 者 对 前 者 进 行 专 业 论 证 和 技 术 补 充 报 告 的 规 范 体 例 包 括 五 个 部 分 : 评 价 说 明 评 价 结 果 主 要 成 绩 存 在 问 题 及 原 因 分 析 对 策 建 议 作 为 专 业 报 告, 我 们 将 发 现 的 问 题 梳 理 成 宏 观 中 观 微 观 三 个 层 面, 分 别 对 应 三 个 层 次 的 评 价 重 点, 具 体 为 涵 盖 了 专 项 资 金 的 分 配 机 制 与 分 配 合 理 性 资 金 绩 效 目 标 设 置 与 相 关 规 则 的 可 行 性 资 金 下 达 与 支 付 过 程 对 管 理 制 度 的 执 行 情 况 财 政 及 主 管 部 门 对 资 金 监 管 的 有 效 性 总 体 计 划 完 成 进 度 与 绩 效 目 标 实 现 等 环 节 内 容 六 其 他 说 明 一 是 现 场 核 查 抽 样 计 划 2011~2014 年 省 级 以 上 财 政 资 金 共 下 达 给 全 省 116 个 县 ( 市 区 功 能 区 ), 补 助 对 象 为 44 万 户 农 村 低 收 入 住 房 困 难 户, 其 中 部 分 县 在 前 一 两 年 完 成 任 务 后 不 再 获 得 资 金 根 据 委 托 方 要 求, 本 次 评 价 应 按 不 小 于 20% 比 例 抽 取 县 域 ( 即 不 少 于 23 个 ) 进 行 现 场 核 查 为 此, 评 价 方 在 前 期 预 评 价 的 基 础 上, 综 合 考 虑 必 要 性 可 行 性 等 因 素, 并 按 属 地 情 况 ( 经 济 发 展 水 平 区 位 等 ) 资 金 情 况 ( 金 额 用 途 支 出 率 等 ) 项 目 情 况 ( 实 施 进 度 完 成 质 量 社 会 经 济 效 益 等 ) 及 书 面 评 审 绩 效 等 条 件, 最 终 在 全 省 范 围 内 抽 取 25 个 县 ( 市 区 ) 作 为 现 成 核 查 样 本, 其 中 珠 三 角 4 县 粤 东 5 县 粤 西 5 县 粤 北 11 县 ( 从 地 域 分 布 来 看 覆 盖 全 省 但 以 粤 东 西 北 欠 发 达 地 区 为 主, 符 合 该 项 政 策 的 目 标 原 则 与 资 金 分 配 特 点 ; 从 数 量 分 布 来 看 已 按 补 助 资 金 额 与 改 造 任 务 量 进 行 配 额 ; 从 选 点 分 布 来 看 尽 量 涉 及 不 同 经 济 发 展 水 平 与 财 力 状 况 县 区, 增 强 抽 样 代 表 性 ) 区 域 珠 三 角 粤 东 表 1-5: 广 东 省 农 村 危 房 改 造 补 助 专 项 资 金 绩 效 评 价 现 场 核 查 抽 样 表 地 市 县 市 区 金 额 抽 样 县 市 区 金 额 区 域 地 市 ( 个 ) ( 万 元 ) ( 个 ) ( 个 ) ( 万 元 ) 抽 样 ( 个 ) 广 州 5 5211 0 阳 江 6 21914 1 珠 海 5 1368 0 粤 西 湛 江 10 52645 2 惠 州 7 8505 2 茂 名 6 44192 2 江 门 6 2924 0 韶 关 10 21800 1 肇 庆 7 9693 2 河 源 6 94654 3 汕 头 7 6097 2 粤 北 梅 州 9 55178 3 汕 尾 6 32422 2 清 远 9 30880 1 潮 州 3 11962 0 云 浮 5 13626 3 揭 阳 9 23692 1 全 省 合 计 116 --- 25 组 别 行 程 时 间 (10 月 ) A/B 组 清 远 ( 佛 冈 ) 韶 关 ( 新 丰 ) 12~17 日 C 组 河 源 ( 和 平 东 源 龙 川 )- 梅 州 ( 兴 宁 五 华 丰 顺 ) 汕 头 ( 潮 南 ) 8~24 日 11
D 组 惠 州 ( 博 罗 惠 东 ) 汕 尾 ( 海 丰 陆 丰 ) 揭 阳 ( 惠 来 )- 汕 头 ( 潮 阳 ) 8~22 日 E 组 肇 庆 ( 封 开 ) 云 浮 ( 郁 南 ) 肇 庆 ( 德 庆 ) 云 浮 ( 云 安 ) 云 浮 ( 罗 定 ) 8~20 日 F 组 阳 江 ( 阳 春 ) 茂 名 ( 信 宜 电 白 ) 湛 江 ( 廉 江 雷 州 ) 8~17 日 ( 注 :1. 本 表 统 计 县 市 区 数 已 含 功 能 区 在 内, 并 为 操 作 方 便 将 省 直 管 县 划 归 原 属 地 市 进 行 抽 样 ;2. 因 评 价 方 未 取 得 粤 财 农 2012 535 号 文 原 件, 故 无 法 将 该 文 下 达 的 10 亿 元 资 金 按 地 市 分 配, 表 中 金 额 一 列 数 据 为 不 完 全 统 计 ) 二 是 满 意 度 调 查 方 案 公 共 财 政 追 求 的 目 标 是 社 会 福 利 最 大 化 作 为 政 府 绩 效 评 价 的 组 成 部 分, 财 政 资 金 绩 效 评 价 的 目 标 导 向 是 提 高 政 府 财 政 的 公 信 力, 即 公 众 对 财 政 支 出 的 满 意 度 考 虑 本 专 项 资 金 的 特 殊 性, 补 助 对 象 为 农 村 低 收 入 住 房 困 难 的 农 户, 他 们 作 为 政 府 实 施 该 项 政 策 的 目 标 群 体, 应 当 拥 有 对 其 服 务 质 量 ( 专 项 资 金 绩 效 ) 的 最 直 接 和 最 终 评 价 权 因 此, 我 们 在 设 计 资 金 绩 效 客 观 评 价 指 标 的 同 时, 为 增 强 针 对 性 与 合 理 性, 亦 在 微 观 层 面 ( 针 对 市 县 级 资 金 管 理 绩 效 ) 评 价 中 导 入 公 众 满 意 度, 在 宏 观 层 面 ( 针 对 省 级 资 金 管 理 绩 效 ) 评 价 中 导 入 专 家 满 意 度 ( 由 于 评 价 需 要 依 赖 一 定 技 术 理 性 和 专 业 知 识, 作 为 普 通 公 众 哪 怕 受 补 助 对 象 亦 未 必 完 全 具 备, 特 别 对 于 专 项 资 金 决 策 与 分 配 层 面 的 信 息 掌 握 不 充 分, 故 以 专 家 / 代 表 性 公 众 的 满 意 度 作 为 补 正 ), 分 别 通 过 全 省 范 围 的 抽 样 ( 入 户 ) 调 查 和 全 国 范 围 的 专 家 抽 样 调 查 取 得 数 据 其 中 在 公 众 满 意 度 方 面, 以 全 省 44 万 户 的 补 助 对 象 为 抽 样 框, 按 照 统 计 学 最 小 样 本 量 公 式 : 其 中 :Z 表 示 标 准 误 差 的 置 信 水 平 即 估 计 结 果 的 可 靠 性, 一 般 设 定 置 信 度 为 90%, 对 应 的 Z=1.64;σ 表 示 方 差 即 样 本 间 的 离 散 程 度, 当 未 知 方 差 的 情 况 下 可 用 样 本 率 p(1- p) 进 行 预 估, 设 样 本 率 p=0.5, 此 时 p(1-p) 达 到 最 大 ;E 表 示 可 接 受 的 抽 样 误 差 即 允 许 误 差 越 小, 所 需 样 本 量 越 大, 此 处 设 为 4%; 由 此 计 算 得 最 小 样 本 量 约 为 420 户 进 一 步 考 虑 到 各 地 补 助 对 象 在 自 然 分 布 的 条 件 下 存 在 差 异, 并 且 未 获 得 补 助 的 公 众 亦 在 一 定 程 度 上 对 该 项 政 策 实 施 的 公 平 性 与 合 规 性 等 拥 有 发 言 权, 我 们 最 终 决 定 在 全 省 范 围 内 抽 取 500 户 补 助 对 象 及 150 户 其 他 公 众 作 为 满 意 度 调 查 样 本 实 际 操 作 时, 则 以 县 为 单 位 基 于 方 便 原 则, 每 个 被 抽 中 现 场 核 查 的 县 至 少 完 成 30 份 问 卷, 其 中 补 助 对 象 20 份 其 他 公 众 10 份, 并 尽 可 能 分 布 在 不 同 镇 ( 街 ), 由 评 价 方 派 专 人 负 责 完 成 专 家 满 意 度 由 长 期 关 注 或 熟 知 该 领 域 工 作 的 专 家 学 者 及 实 务 人 士 组 成, 采 用 通 讯 调 查 与 会 议 ( 现 场 ) 调 查 相 12
结 合 的 方 式, 共 完 成 不 少 于 100 份 问 卷, 其 对 象 类 别 与 样 本 量 设 计 如 表 1-6 宏 观 层 面 微 观 层 面 表 1-6: 满 意 度 问 卷 调 查 样 本 分 配 表 对 象 类 别 样 本 分 布 ( 计 划 ) 最 小 样 本 量 ( 份 ) 主 管 部 门 省 市 两 级 相 关 主 管 ( 监 督 ) 部 门, 省 直 每 部 门 2~3 份, 市 ( 县 ) 每 部 门 1~2 份 30 专 家 学 者 省 人 大 财 经 咨 询 专 家, 财 政 政 策 专 家, 绩 效 管 理 专 家 30 人 大 代 表 广 东 省 人 大 代 表 30 媒 体 编 辑 记 者 广 东 省 内 有 关 媒 体 记 者 20 社 会 公 众 覆 盖 现 场 核 查 抽 样 县 区, 按 性 别 年 龄 户 籍 学 历 职 业 等 因 素 进 行 配 额 650 合 计 750 三 是 评 价 工 作 进 度 安 排 本 项 评 价 总 共 历 时 半 年, 主 体 工 作 在 3 个 月 内 完 成, 包 括 前 期 准 备 ( 制 订 方 案 下 发 评 价 通 知 ) 收 集 评 价 信 息 书 面 评 审 现 场 核 查 撰 写 报 告 与 意 见 征 询 等 环 节, 进 度 计 划 如 表 1-7 所 示 评 价 基 准 日 设 定 为 2015 年 7 月 30 日 表 1-7: 广 东 省 农 村 危 房 改 造 专 项 资 金 绩 效 绩 效 评 价 时 间 表 工 作 内 容 2015 年 7 月 2015 年 8 月 2015 年 8~9 月 2015 年 10 月 2015 年 11 月 前 期 准 备 ( 方 案 及 招 投 标 ) 主 管 部 门 自 评 自 评 审 核 现 场 核 查 报 告 撰 写 报 告 修 改 与 提 交 ( 意 见 征 询 ) 13
第 二 章 政 策 过 程 与 自 评 结 果 自 评 是 取 得 专 项 资 金 绩 效 信 息 的 主 要 途 径, 亦 为 第 三 方 评 价 结 果 的 重 要 参 考 根 据 预 设 方 案, 本 项 资 金 绩 效 自 评 的 责 任 主 体 包 括 资 金 主 管 部 门 和 资 金 监 督 部 门 两 类, 各 分 为 省 市 县 三 个 层 级, 需 由 各 单 位 按 照 规 定 内 容 及 格 式 填 写 基 础 信 息 表, 对 照 指 标 评 分 表 进 行 自 评 打 分, 并 提 供 主 要 成 绩 问 题 与 对 策 的 说 明, 以 及 递 交 相 应 的 佐 证 材 料 ; 省 级 主 管 部 门 应 汇 总 全 省 项 目 自 评 结 果, 撰 写 书 面 自 评 报 告 与 提 供 必 要 佐 证 在 此 基 础 上, 评 价 方 审 核 所 有 自 评 材 料, 明 确 本 专 项 资 金 ( 政 策 ) 实 施 的 完 整 过 程 并 进 一 步 开 展 有 针 对 性 的 评 价 一 全 省 农 村 危 房 改 造 工 作 实 施 程 序 按 照 广 东 省 政 府 关 于 推 进 我 省 农 村 低 收 入 住 房 困 难 户 住 房 改 造 建 设 工 作 的 意 见 ( 粤 府 2011 24 号 ),( 自 2011 年 起 ) 全 省 农 村 危 房 改 造 任 务 由 省 扶 贫 办 负 责 组 织 落 实 ; 而 据 2013 年 省 委 省 政 府 在 党 的 群 众 路 线 实 践 活 动 整 改 实 施 方 案 ( 粤 府 2013 128 号 ) 及 省 政 府 2014 年 3 月 26 日 召 开 协 调 会 议 中 的 要 求,2014 年 7 月 起 农 村 低 收 入 住 房 困 难 户 住 房 改 造 工 作 纳 入 全 省 泥 砖 房 ( 危 房 ) 改 造 范 围, 统 一 由 省 住 建 厅 组 织 实 施, 即 剩 余 的 2014 年 至 2015 年 共 20.15 万 户 改 造 任 务 ( 经 2009 年 核 查 确 认 总 数 为 54.15 万 户 ) 由 省 住 建 厅 负 责 汇 总 评 价 发 现, 扶 贫 和 住 建 两 类 资 金 主 管 部 门 在 本 项 工 作 有 关 内 容 上 进 行 了 必 要 的 交 接, 住 建 部 门 接 手 后 亦 对 危 房 改 造 部 分 程 序 和 要 求 做 了 调 整 和 优 化, 总 体 上 实 现 该 项 政 策 的 平 稳 延 续 和 2014 年 后 任 务 的 顺 利 开 展 需 要 指 出 的, 本 次 评 价 涉 及 资 金 范 围 是 2011~2014 年 度, 从 量 上 看 扶 贫 系 统 工 作 (2011~2013 年 度 ) 仍 占 主 导 ( 即 便 是 2014 年 度 的 各 市 县 改 造 任 务 数 亦 为 扶 贫 部 门 确 定 并 已 在 2013 年 底 下 达 ), 但 有 关 评 价 事 宜 无 疑 更 需 两 个 部 门 沟 通 协 调 与 进 一 步 合 作 事 实 上, 早 在 本 项 政 策 启 动 初 期, 农 村 低 收 入 住 房 改 造 即 已 形 成 一 套 完 整 的 实 施 程 序 1. 补 助 对 象 认 定 依 据 省 扶 贫 开 发 领 导 小 组 关 于 认 真 做 好 我 省 农 村 低 收 入 住 房 困 难 户 核 查 与 确 认 工 作 的 通 知 ( 粤 府 2009 1 号 ), 农 村 危 房 改 造 补 助 对 象 的 认 定 条 件 包 括 : 一 是 低 收 入 ( 即 当 时 扶 贫 标 准 线 年 人 均 收 入 1500 元 以 下 的 贫 困 户 ), 二 是 住 14
房 困 难 ( 即 农 村 居 住 在 土 坯 泥 砖 房 茅 草 房 和 借 用 他 人 住 房 的 无 房 户 ) 各 地 扶 贫 部 门 与 镇 村 工 作 人 员 应 对 合 此 条 件 的 对 象 进 行 全 面 核 查, 然 后 经 村 民 代 表 大 会 和 村 委 会 集 体 评 议, 并 在 村 中 公 示 群 众 无 异 议 后 逐 级 呈 批 确 认 ; 由 此 形 成 全 省 54.15 万 户 (2011~2015 年 ) 的 改 造 总 任 务 数 2014 年 省 住 建 厅 接 管 后, 在 前 期 已 完 成 改 造 任 务 的 基 础 上 再 次 组 织 泥 砖 房 茅 草 房 核 查 与 确 认, 通 过 区 分 不 同 类 别 的 居 住 情 况 ( 关 于 开 展 农 村 泥 砖 房 核 查 和 确 认 工 作 的 通 知 粤 建 村 函 2014 288 号 ) 并 以 农 村 分 散 供 养 的 低 保 / 五 保 / 残 疾 与 其 他 贫 困 户 经 住 建 部 门 鉴 定 的 C/D 级 危 房 唯 一 长 期 自 住 3 项 作 为 条 件 ( 广 东 省 农 村 危 房 改 造 工 作 指 引 ( 试 行 ) 粤 建 村 2015 149 号 ), 重 新 确 定 全 省 农 村 最 急 需 改 造 对 象 为 32.8671 万 户 ( 含 原 2015 年 的 10.15 万 户 ), 经 省 政 府 批 准 按 2015 年 12.82 万 户 2016 年 12 万 户 2017 年 8.0471 万 户 的 计 划 安 排 落 实 2. 年 度 计 划 分 配 2009 年 底 核 查 确 认 总 任 务 数 及 2014 年 复 核 新 增 任 务 所 含 各 户 在 落 实 为 年 度 改 造 计 划 时, 需 按 照 广 东 省 农 村 低 收 入 住 房 困 难 户 住 房 改 造 建 设 实 施 细 则 ( 粤 贫 2011 8 号 ) 进 行 复 核, 包 括 已 购 住 房 已 为 国 家 机 关 或 企 事 业 单 位 固 定 职 员 已 领 其 他 帮 扶 款 1 万 元 以 上 已 销 户 因 违 法 犯 罪 致 贫 等 情 况 者 不 再 享 受 扶 持 政 策, 凡 此 动 态 调 整 名 单 需 逐 级 上 报 省 扶 贫 办 在 此 基 础 上, 按 因 素 法 分 配 资 金, 即 由 省 扶 贫 办 对 全 省 各 县 原 则 上 按 统 一 比 例 分 解 年 度 任 务 数, 结 合 考 虑 省 财 政 专 项 资 金 年 度 计 划, 再 乘 以 当 年 补 助 标 准 安 排 各 地 年 度 补 助 资 金 省 住 建 厅 接 管 以 后,( 对 2015 年 任 务 ) 系 由 省 住 建 厅 制 订 每 年 分 配 到 各 县 的 改 造 农 户 数 量, 并 按 补 助 标 准 计 算 所 需 资 金 总 额, 该 方 案 经 厅 长 办 公 会 议 通 过 后 会 同 省 财 政 厅 一 起 挂 网 公 示 且 无 异 议 后, 由 省 财 政 厅 将 省 级 以 上 补 助 资 金 拨 付 各 县 (2014 年 任 务 已 由 省 扶 贫 办 在 移 交 前 分 解, 即 按 原 方 案 执 行 ) 仍 需 说 明 的, 部 分 地 市 ( 如 阳 江 ) 在 2014 年 提 出 将 2014~2015 年 改 造 任 务 在 2014 年 全 部 下 达, 以 便 提 前 完 成, 还 有 肇 庆 江 门 广 州 珠 海 汕 头 惠 州 等 地 均 有 提 前 3. 补 助 标 准 与 资 金 落 实 根 据 粤 府 2011 24 号 文, 从 2011 年 起 省 财 政 按 每 户 1 万 元 标 准 安 排 补 助 资 金, 各 有 关 市 县 两 级 财 政 合 计 要 按 每 户 不 低 于 5000 元 的 标 准 落 实 配 套 补 助 ; 其 中 省 级 补 助 资 金 必 须 落 实 到 户, 市 县 两 级 补 助 在 确 保 完 成 改 造 任 务 的 前 提 下, 可 由 县 级 统 筹 用 于 村 庄 公 共 设 施 和 村 容 村 貌 是 整 治 ; 有 关 市 县 财 政 需 按 要 求 下 达 15
本 级 应 负 担 资 金 自 2013 年 起, 在 中 央 专 项 资 金 的 支 持 下, 按 照 省 领 导 对 省 财 政 厅 < 关 于 农 村 危 房 改 造 省 财 政 溢 出 资 金 安 排 问 题 的 请 示 > 的 批 示 ( 农 政 0939 号 ), 省 级 以 上 补 助 标 准 从 1 万 元 / 户 提 高 至 1.5 万 元 / 户, 市 县 级 财 政 仍 按 每 户 不 低 于 5000 元 标 准 给 予 配 套, 并 需 照 原 要 求 落 实 4. 跟 踪 督 查 与 资 金 管 理 省 财 政 通 过 国 库 集 中 支 付 渠 道 将 年 度 专 项 资 金 直 接 拨 付 到 县 财 政 局, 然 后 由 县 级 主 管 部 门 组 织 下 辖 镇 村 对 列 入 年 度 改 建 计 划 农 户 进 行 建 房 验 收, 通 过 验 收 后 统 一 ( 以 镇 或 村 为 单 位 ) 向 县 财 政 局 申 请 审 核, 县 财 政 局 审 核 后 通 过 银 行 或 镇 财 政 所 将 补 助 资 金 发 放 到 户 ; 具 备 国 库 集 中 支 付 条 件 的 由 县 级 财 政 部 门 实 行 国 库 集 中 支 付, 暂 不 具 备 的 按 照 省 财 政 厅 印 发 广 东 省 财 政 支 农 专 项 资 金 报 账 制 实 施 办 法 ( 粤 财 农 2005 117 号 ) 规 定 实 行 报 账 管 理, 确 保 专 款 专 用 各 地 应 按 省 级 要 求 进 一 步 完 善 符 合 当 地 实 际 的 危 房 改 造 实 施 方 案 与 验 收 办 法, 包 括 : 一 是 将 统 一 核 定 的 住 房 困 难 户 基 本 资 料 录 入 信 息 管 理 系 统 (2010 年 录 入 扶 贫 部 门 系 统, 2014 年 后 转 到 住 建 部 门 系 统 ), 实 行 动 态 跟 踪 管 理 和 定 期 通 报 制 度 ; 二 是 健 全 受 补 助 农 户 纸 质 档 案, 包 括 建 房 申 请 登 记 表 改 建 前 后 照 片 对 比 验 收 审 核 表 补 助 资 金 签 收 表 等, 按 一 户 一 册 装 订 并 做 到 与 系 统 信 息 相 符 ; 三 是 对 已 完 成 改 造 农 户 及 时 组 织 验 收, 一 般 由 镇 村 初 验 和 县 级 复 核 ( 或 抽 查 ) 组 成, 汇 总 已 通 过 验 收 农 户 向 财 政 部 门 申 请 支 付 资 金 ; 四 是 开 展 逐 级 督 查, 尤 其 将 贫 困 村 改 造 任 务 纳 入 全 省 扶 贫 开 发 双 到 工 作 年 度 考 核 范 畴, 加 强 对 县 镇 村 级 领 导 的 责 任 考 核 二 省 级 主 管 部 门 自 评 结 果 ( 一 ) 主 管 部 门 自 评 分 及 其 特 点 本 次 评 价 涉 及 两 个 省 级 资 金 主 管 部 门 均 按 要 求 填 写 了 自 评 报 告 从 结 果 看 : 省 扶 贫 办 对 2011~2013 年 度 全 省 农 村 危 房 改 造 补 助 专 项 资 金 绩 效 的 自 评 总 分 为 95.0 分, 等 级 为 优, 除 资 金 到 位 完 成 进 度 及 质 量 配 套 设 施 建 成 率 与 政 府 补 贴 / 经 费 保 障 水 平 4 项 指 标 外, 其 余 各 项 指 标 自 评 分 均 为 满 分 ; 省 住 建 厅 对 2014 年 度 全 省 农 村 危 房 改 造 补 助 专 项 资 金 绩 效 的 自 评 总 分 为 95.9 分, 等 级 为 优 当 然, 由 于 两 个 部 门 所 负 责 的 任 务 年 度 不 同, 工 作 量 存 在 差 异, 并 且 他 们 在 具 体 组 织 程 序 上 的 思 路 和 要 求 多 有 出 入, 故 不 能 将 其 绩 效 评 分 进 行 简 单 比 较 ( 图 2-1 仅 把 各 项 指 标 得 分 率 罗 列, 不 作 对 比 ) 16
图 2-1: 省 级 主 管 部 门 绩 效 自 评 指 标 得 分 率 (%) ( 二 ) 主 管 部 门 自 评 绩 效 表 现 1. 省 扶 贫 办 自 评 绩 效 表 现 省 扶 贫 办 在 自 评 报 告 中 对 其 主 管 该 项 工 作 ( 专 项 资 金 ) 实 施 期 间 的 绩 效 表 现 概 括 如 表 2-1 表 2-1: 省 扶 贫 办 自 评 绩 效 表 现 突 出 成 绩 与 依 据 1. 改 善 了 居 住 条 件, 提 高 了 幸 福 指 数 通 过 项 目 的 实 施, 受 助 困 难 群 众 的 居 住 条 件 大 为 改 善, 住 房 安 全 问 题 得 到 了 一 定 保 障, 卫 生 得 到 综 合 整 治, 村 容 村 貌 明 显 改 观, 群 众 生 活 品 质 明 显 提 高 ; 2. 有 效 推 进 了 新 农 村 建 设 各 地 从 实 际 出 发, 因 地 制 宜, 科 学 规 划, 把 农 村 危 房 改 造 与 灾 后 重 建 家 园 村 容 村 貌 治 理 新 农 村 建 设 等 有 机 结 合 起 来, 在 改 善 农 民 居 住 条 件 的 同 时, 注 重 农 村 公 共 基 础 设 施 文 化 设 施 等 建 设, 使 农 村 人 居 环 境 得 到 进 一 步 改 善, 呈 现 出 一 批 生 态 文 明 村, 有 效 推 进 了 我 省 社 会 主 义 新 农 村 建 设 ; 3. 增 强 了 党 和 政 府 在 群 众 中 的 威 信 农 村 低 收 入 住 房 困 难 户 住 房 改 造 项 目 被 誉 为 民 心 工 程 德 政 工 程 ; 项 目 实 施 以 来, 受 助 农 户 的 住 房 条 件 得 到 改 善, 农 村 环 境 得 到 优 化, 农 民 生 活 质 量 得 到 提 高, 得 到 了 广 大 农 村 困 难 群 众 和 基 层 干 部 群 众 的 积 极 拥 护 主 要 问 题 及 原 因 资 金 落 实 资 金 分 配 任 务 完 成 省 政 府 出 台 了 广 东 省 农 村 低 收 入 住 房 困 难 户 住 房 改 造 建 设 工 作 的 意 见 ( 粤 府 [2011]24 号 ), 省 扶 贫 办 领 导 小 组 依 据 该 意 见 制 定 了 广 东 省 农 村 低 收 入 住 房 困 难 户 住 房 改 造 建 设 实 施 细 则 ( 粤 贫 [2012]8 号 ), 并 下 发 了 关 于 加 强 农 房 改 造 专 项 资 金 管 理 的 通 知 等 一 系 列 文 件, 从 制 度 上 严 格 实 行 农 村 低 收 入 住 房 改 建 资 金 专 账 专 户 专 款 专 用 ; 各 级 扶 贫 财 政 部 门 严 格 执 行 资 金 管 理 办 法 费 用 支 出 等 制 度, 由 地 方 财 政 部 门 依 据 县 ( 市 区 ) 扶 贫 部 门 对 竣 工 的 项 目 统 一 组 织 验 收 后 的 有 关 材 料, 及 时 足 额 将 专 项 资 金 通 过 银 行 转 账 的 方 式 直 接 拨 付 到 验 收 合 格 的 农 户 手 中 个 别 地 区 村 干 部 对 省 的 农 房 改 造 政 策 理 解 不 深 落 实 不 到 位, 个 别 乡 镇 对 下 辖 村 上 报 的 扶 持 对 象 没 有 做 到 住 户 实 地 核 查, 造 成 一 些 村 干 部 将 个 别 不 符 合 条 件 的 亲 属 纳 入 扶 持 范 围 1. 由 于 建 筑 材 料 和 人 工 费 用 大 幅 度 上 涨, 对 筹 资 能 力 弱 的 农 村 五 保 户 低 保 户 特 困 户 等 特 殊 困 难 家 庭 完 成 农 房 改 造 增 加 了 难 度, 影 响 整 个 工 程 的 进 展 ;2. 粤 东 西 北 山 区 市 县 本 级 财 政 薄 弱, 难 以 落 实 农 村 低 收 入 住 房 困 难 户 住 房 改 造 建 设 专 项 配 套 扶 持 资 金 17
农 户 反 馈 意 见 重 要 对 策 建 议 一 是 农 户 自 筹 建 房 资 金 难 ; 随 着 建 筑 材 料 和 人 工 费 用 的 大 幅 度 上 涨, 尤 其 是 个 别 特 困 家 庭, 特 别 是 农 村 五 保 户 低 保 户 特 困 户 等 特 殊 困 难 家 庭 无 法 完 成 农 房 改 造 任 务, 挫 伤 个 别 农 户 建 房 的 积 极 性, 影 响 整 个 工 程 的 进 展 二 是 由 于 市 县 本 级 财 政 薄 弱, 难 以 筹 集 农 村 低 收 入 住 房 改 造 建 设 专 项 配 套 扶 持 资 金 三 是 农 房 改 造 建 设 项 目 规 划 设 计 比 较 滞 后, 村 民 住 房 建 设 随 意 性 大, 新 农 村 建 设 普 遍 存 在 建 新 不 拆 旧 的 现 象, 规 划 设 计 水 平 还 比 较 低 一 是 提 高 到 户 补 助 资 金 标 准 ; 农 村 低 收 入 住 房 困 难 户 普 遍 家 庭 经 济 实 力 较 为 薄 弱, 特 别 是 主 要 缺 少 劳 动 力 及 残 疾 久 病 家 庭 自 筹 资 金 困 难 较 大, 同 时 建 房 所 需 材 料 价 格 上 涨, 造 成 人 工 成 本 增 加, 建 房 造 价 升 高, 建 议 提 高 每 户 补 助 标 准 二 是 加 强 农 村 村 庄 规 划 ; 按 照 城 乡 统 一 规 划, 完 善 农 村 污 水 处 理 网 络, 加 大 村 庄 卫 生 环 境 整 治, 切 实 改 善 农 村 人 居 环 境 2. 省 住 建 厅 自 评 绩 效 表 现 类 似 地, 省 住 建 厅 在 自 评 报 告 中 对 其 主 管 该 项 工 作 ( 专 项 资 金 ) 实 施 期 间 的 绩 效 表 现 概 括 如 表 2-2 表 2-2: 省 住 建 厅 自 评 绩 效 表 现 突 出 成 绩 与 依 据 主 要 问 题 及 原 因 资 金 落 实 资 金 分 配 任 务 完 成 农 户 反 馈 意 见 重 要 对 策 建 议 1. 省 级 财 政 补 助 资 金 足 额 落 实 到 位, 并 下 达 到 相 关 市 县 财 政 部 门 ; 2.2014 年 度 农 村 危 房 改 造 任 务 全 部 完 成 目 标 任 务 ; 3. 农 村 危 房 改 造 对 象 的 安 全 居 住 条 件 得 到 了 明 显 改 善 省 级 以 上 农 村 危 房 改 造 补 助 全 部 落 实 到 位, 少 数 经 济 欠 发 达 地 区 由 于 财 政 困 难, 农 村 危 房 改 造 补 助 资 金 未 能 足 额 配 套, 或 配 套 资 金 未 能 及 时 落 实 省 级 以 上 农 村 危 房 改 造 补 助 资 金 能 严 格 按 照 年 度 计 划 任 务 分 配 下 达, 但 个 别 乡 镇 由 于 未 认 真 核 查 等 原 因, 存 在 认 定 的 补 助 对 象 不 符 合 要 求 的 现 象, 造 成 资 金 分 配 在 个 别 乡 镇 层 面 未 能 完 全 符 合 设 定 的 目 标 人 群 因 部 分 农 户 经 济 条 件 困 难, 自 筹 资 金 能 力 较 差, 危 房 改 造 开 工 时 间 滞 后, 造 成 部 分 市 县 农 村 危 房 改 造 任 务 完 成 时 间 延 后 1. 对 农 村 危 房 改 造 工 作 实 施 感 到 满 意 2. 希 望 进 一 步 提 高 农 村 危 房 改 造 补 助 标 准 3. 希 望 加 大 有 关 政 策 的 宣 传 力 度 1. 进 一 步 加 强 农 村 危 房 改 造 的 管 理 和 指 导, 规 范 改 造 行 为 2. 强 化 农 村 危 房 改 造 专 项 补 助 资 金 管 理 使 用 的 社 会 监 督 3. 借 助 各 种 途 径 加 大 农 村 危 房 改 造 有 关 政 策 的 宣 传 力 度 三 资 金 监 督 部 门 自 评 结 果 财 政 部 门 作 为 专 项 资 金 监 督 的 责 任 主 体, 在 政 策 实 施 与 补 助 资 金 发 放 的 监 管 中 扮 演 了 重 要 角 色 省 财 政 厅 向 评 价 方 提 供 的 自 评 材 料 显 示, 其 针 对 全 省 农 村 危 房 改 造 补 助 专 项 资 金 落 实 和 监 督 付 出 了 重 要 努 力, 主 要 体 现 在 : 第 一, 创 造 条 件 大 力 支 持 农 村 危 房 改 造 工 作 按 照 中 央 和 省 的 部 署, 省 财 政 不 断 加 大 力 度 支 持 农 村 危 房 改 造 工 作 一 是 投 入 规 模 不 断 加 大 2010 年 以 前 省 财 政 每 年 安 排 农 村 危 房 改 造 资 金 3000 万 元, 到 2011 年 增 加 到 每 年 10 亿 元, 2013-2014 年 达 到 每 年 15 亿 元, 为 2010 年 的 50 倍, 远 超 省 级 财 力 增 长 水 平 ; 二 是 补 助 标 准 不 断 提 高 广 东 自 2003 年 开 展 农 村 危 房 改 造 工 作, 最 初 标 准 只 有 每 户 4000 元, 省 财 政 根 据 实 际 不 断 提 高 补 助 标 准,2005 年 将 每 户 补 助 标 准 从 4000 18
元 提 高 到 5000 元,2011 年 开 始 再 次 将 每 户 补 助 标 准 从 5000 元 提 高 到 1 万 元, 并 明 确 市 县 两 级 按 每 户 不 低 于 5000 元 的 标 准 安 排 地 方 财 政 专 项 资 金,2013 年 开 始 又 将 补 助 标 准 从 1 万 元 提 高 到 1.5 万 元, 短 短 8 年, 补 助 标 准 提 高 了 近 4 倍 第 二, 在 资 金 监 督 管 理 上 采 取 了 系 列 有 效 措 施 一 是 在 2011 年 安 排 了 专 项 经 费 333 万 元, 支 持 省 扶 贫 办 建 立 农 村 低 收 入 住 房 困 难 户 住 房 改 造 建 设 基 本 信 息 系 统, 将 54.15 万 户 改 造 农 户 逐 户 登 记 造 册, 建 立 改 造 档 案 ; 二 是 出 台 关 于 进 一 步 做 好 我 省 涉 农 补 贴 资 金 管 理 工 作 的 意 见, 明 确 从 2014 年 起, 对 于 包 括 农 村 危 房 改 造 资 金 在 内 的 各 项 中 央 省 及 市 县 各 级 政 府 安 排 的 有 关 直 接 补 助 到 农 民 个 人 的 涉 农 补 贴 资 金, 除 中 央 和 省 另 有 相 关 规 定 外, 原 则 上 一 律 要 求 由 县 ( 市 区 ) 财 政 部 门 组 织 通 过 一 卡 ( 折 ) 通 方 式 直 接 发 放 到 农 民 个 人, 不 得 再 通 过 现 金 等 其 他 方 式 发 放 或 由 乡 ( 镇 ) 村 代 领 代 发 ; 等 等 同 时, 财 政 部 门 在 监 管 工 作 中 亦 发 现, 全 省 农 村 危 房 改 造 补 助 专 项 资 金 支 出 存 在 一 些 不 足, 包 括 : 一 是 部 分 地 区 未 及 时 足 额 发 放 补 助 资 金, 省 制 定 的 相 关 政 策 明 确 了 补 助 资 金 发 放 方 式, 要 求 补 助 资 金 直 接 拨 付 到 农 户 银 行 账 号, 但 实 际 操 作 中 部 分 地 方 还 存 在 未 及 时 足 额 发 放 资 金 的 问 题 ; 二 是 个 别 地 方 存 在 截 留 补 助 资 金 的 违 规 行 为, 根 据 省 财 政 厅 省 发 改 委 省 农 业 厅 关 于 印 发 < 广 东 省 涉 农 资 金 专 项 整 治 行 动 省 级 重 点 检 查 工 作 方 案 > 的 通 知 ( 粤 财 农 2015 194 号 ) 的 相 关 规 定, 省 涉 农 资 金 专 项 整 治 行 动 领 导 小 组 办 公 室 派 出 省 涉 农 资 金 省 级 重 点 检 查 组, 于 2015 年 5 月 期 间 对 清 远 云 浮 的 部 分 县 ( 市 区 ) 进 行 重 点 检 查, 发 现 有 个 别 县 存 在 截 留 农 村 低 收 入 住 房 困 难 户 住 房 改 造 补 助 资 金 行 为 ; 三 是 部 分 地 方 配 套 资 金 投 入 不 足, 其 主 观 原 因 是 部 分 地 区 农 村 危 房 改 造 工 作 的 重 大 政 治 意 义 认 识 不 足, 对 中 央 和 省 的 有 关 工 作 要 求 重 视 程 度 不 够, 客 观 原 因 是 广 东 省 大 部 分 山 区 及 贫 困 地 区 属 于 自 然 环 境 重 点 保 护 地 区, 工 业 发 展 受 到 制 约, 财 政 底 子 较 薄, 主 要 靠 上 级 转 移 支 付 资 金 支 持, 要 求 市 县 按 0.5 万 元 每 户 的 标 准 安 排 配 套 资 金, 对 于 改 造 任 务 较 重 的 山 区 及 贫 困 地 区 来 说 落 实 难 度 较 大 资 金 监 督 部 门 的 这 些 自 评 信 息 将 作 为 我 们 实 施 第 三 方 绩 效 评 价 的 重 要 参 考 四 市 县 主 管 部 门 自 评 结 果 ( 一 ) 总 体 结 果 获 得 省 级 以 上 财 政 资 金 的 全 省 116 个 县 ( 市 区 ) 中,( 截 至 第 三 方 评 价 19
报 告 终 稿 递 交 前 的 11 月 16 日 ) 有 34 个 向 评 价 方 递 交 了 自 评 报 告 及 其 佐 证 材 料 ( 占 总 数 的 29%) 针 对 这 34 个 县 的 自 评 分 统 计 结 果 显 示 : 一 是 总 体 均 值 为 98.2 分, 等 级 为 优, 表 明 除 个 别 地 区 个 别 指 标 外, 市 县 级 资 金 主 管 部 门 普 遍 认 为 其 在 专 项 资 金 管 理 的 前 期 工 作 实 施 过 程 与 目 标 完 成 等 方 面 均 取 得 很 好 效 果 ; 二 是 结 构 上, 不 同 市 县 之 间 自 评 分 存 在 明 显 差 距, 其 中 惠 东 德 庆 潮 南 信 宜 连 平 平 远 蕉 岭 梅 县 大 埔 五 华 阳 春 雷 州 连 州 化 州 等 14 县 自 评 分 为 满 分, 陆 河 等 17 县 自 评 分 在 95~100 分 之 间, 陆 丰 和 平 潮 阳 3 县 自 评 分 在 90~95 分 之 间 图 2-2: 市 县 级 主 管 部 门 自 评 分 按 地 区 分 类 统 计 结 果 ( 二 ) 按 指 标 分 类 结 果 针 对 所 有 项 目 采 用 统 一 的 评 价 指 标 体 系, 分 析 指 标 得 分 率 可 有 效 识 别 专 项 资 金 绩 效 的 强 弱 项, 发 现 成 绩 与 问 题 从 市 县 级 自 评 结 果 看,3 项 一 级 指 标 得 分 率 ( 均 值 ) 分 别 为 前 期 工 作 98.6% 实 施 过 程 99.3% 和 目 标 实 现 97.4%, 可 见 三 者 得 分 较 高 且 差 异 不 大 具 体 而 言,17 项 三 级 指 标 得 分 率 如 图 2-3 可 见 : 其 中 最 高 的 是 财 务 合 规 性 (99.8%) 指 标, 其 次 为 制 度 措 施 实 施 程 序 目 标 人 群 覆 盖 率 与 公 众 满 意 度 4 项 指 标 ( 均 为 99.6%), 最 低 的 是 政 府 补 贴 / 经 费 保 障 水 平 (88.8%); 得 分 率 高 于 95% 的 有 16 项, 低 于 90% 仅 1 项 三 级 指 标 的 自 评 结 果 显 示 : 市 县 级 主 管 部 门 自 认 为 其 在 制 度 建 设 实 施 监 管 等 方 面 绩 效 总 体 较 好, 在 资 金 落 实 和 补 助 标 准 方 面 仍 需 进 一 步 提 升 20
图 2-3: 市 县 级 主 管 部 门 自 评 分 按 指 标 分 类 统 计 结 果 五 对 自 评 工 作 组 织 质 量 的 评 价 自 评 工 作 组 织 质 量 作 为 总 体 评 价 结 果 中 的 一 个 重 要 部 分, 亦 是 开 展 后 续 有 针 对 性 评 价 的 前 提 采 用 材 料 完 整 性 报 送 及 时 性 和 材 料 有 效 性 3 项 指 标, 对 各 级 两 部 门 自 评 过 程 ( 自 评 工 作 组 织 质 量 ) 进 行 评 价, 结 果 ( 取 平 均 值 ) 如 图 2-4 图 2-4: 自 评 工 作 组 织 质 量 各 项 指 标 得 分 率 (%) 其 中 : 省 扶 贫 办 3 项 指 标 得 分 率 依 次 为 70.5% 69.2% 和 74.3%, 由 此 合 成 该 部 门 自 评 组 织 质 量 评 分 71.6 分, 等 级 为 中 ; 省 住 建 厅 3 项 指 标 得 分 率 依 次 为 74.8% 71.3% 和 71.0%, 由 此 合 成 该 部 门 自 评 组 织 质 量 评 分 72.2 分, 等 级 亦 为 中 若 以 两 部 门 简 单 平 均 值 代 替, 则 2011~2014 年 全 省 农 村 危 房 改 造 补 助 专 项 资 金 绩 效 自 评 工 作 组 织 质 量 的 总 体 评 分 为 71.9 分, 等 级 为 中 评 价 认 为 : 或 由 于 此 项 工 作 中 途 移 交 某 些 业 务 关 系 尚 未 理 顺 等 因 素, 总 体 上 两 部 门 配 合 完 成 绩 效 自 评 的 力 度 仍 有 待 加 强, 包 括 材 料 报 送 及 时 性 且 完 整 性 有 效 性 等 皆 不 尽 如 意, 21