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社会蓝皮书 5 2015 年社会保障事业在改革中前进王发运武伟摘要 : 2015 年社会保障事业发展平稳, 保障体系更加完善, 机关事业单位养老保险制度改革正式启动, 基本养老保险基金投资运营进入实质操作, 城乡居民大病保险为居民就医撑起一片蓝天关键词 : 制度改革机关事业养老保险基金投资大病医保 2015 年是十二五规划的最后一年这一年, 在经济发展进入新常态的大背景下, 社会保障事业发展也呈现新的特点同时, 机关事业单位养老保险制度改革职工基本养老保险基金投资管理改革降低社会保险费率医疗保险大病统筹等改革方案集中出台实施, 延迟退休方案职工基本养老保险全国统筹方案加紧调研论证一 2015 年社会保障事业平稳发展 ( 一 ) 统筹城乡社会保障体系建设初见成效我国对城乡居民养老保险制度进行了整合各省直辖市自治区和王发运, 人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心 ; 武伟, 人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心 068

2015 年社会保障事业在改革中前进新疆生产建设兵团分别出台统一城乡居民养老保险制度的实施意见, 城镇职工和城乡居民养老保险制度衔接办法出台实施, 2014 年 7 ~ 12 月份转移接续 15 54 万人次整体推进了城乡居民大病保险制度的实施, 进一步扩大了基本医疗保险城乡统筹范围统筹城乡社会保障体系建设迈出了重要步伐 ( 二 ) 社会保险十二五扩大覆盖面任务全面完成从 2014 年开始, 人力资源和社会保障部启动了以养老医疗保险为重点的全民参保登记计划, 开始在 50 个地区开展了首批试点, 2015 年扩大到 50% 左右的地区计划的目的在于发现未参加社会保险的人员, 挖掘社会保险扩面潜力全国开展了建筑业参加工伤保险同舟计划专项扩面行动, 针对建筑业生产经营和用工特点, 创造性地提出项目参保全员覆盖概算提取一次性缴纳的政策措施, 计划用 3 年左右时间实现建筑业从业人员全部参加工伤保险截至 2015 年 9 月底, 全国基本养老基本医疗失业工伤生育保险参保人数分别为 8 52 亿人 6 58 亿人 1 71 亿人 2 11 亿人 1 78 亿人, 1 十二五计划确定的扩大覆盖面任务已全面提前完成我国已形成全球最大的养老保障计划和医疗保障计划 ( 三 ) 基金收支基本平衡 2015 年 1 ~ 9 月, 五项社会保险基金总支出 28190 5 亿元, 同比增长 17 8% ( 见图 1) 其中, 养老基本医疗失业工伤生育基金分别支出 20498 9 亿元 6499 2 亿元 457 7 亿元 427 9 亿元 306 8 亿元, 分别同比增长 18 9% 15 4% 13 2% 7 7% 22 9% 2015 年 1 ~ 9 月, 五项社会保险基金合计总收入 33187 亿元, 其中征缴收入 25280 亿元, 同比增幅分别为 18 3% 12 4% 近两年来, 基金收入从前几年的平均增幅 1 资料来源 : 人力资源和社会保障部 2015 年第三季度新闻发布会 069

社会蓝皮书 20% 下降到 10% 左右的趋势在持续总体来看, 由于基金支出刚性和老龄化的加剧, 出现各险种支出增幅均高于收入增幅的情况 9 月底, 五项社会保险基金累计结余 57366 亿元 1 图 1 2011 ~ 2015 年前三季度基金收支状况数据来源 : 人力资源和社会保障部 2011 ~ 2015 年新闻发布会 ( 四 ) 降低社会保险费率有行动回应近年有关我国社会保险费率与其他国家相比相对较高的议论, 面对经济发展新常态, 为减轻企业负担增强经济发展后劲, 2015 年国务院决定降低社会保险费率考虑到养老保险基金缺口较大, 医疗保险基金近年来支出增速快, 部分地区基金出现亏空的现实, 降低养老保险医疗保险费率不具现实可行性最终, 国家决定, 自 2015 年起, 失业保险费率由 3% 降至 2%, 初步测算每年将减轻企业负担 400 多亿元 ; 2 工伤保险的平均费率也从 1% 降到 0 75% ; 而生育保险费率从不超过 1% 降低到不超过 0 5% 随着上述政策的实施, 每年可减轻企业负担约 270 亿元 3 1 2 3 资料来源 : 人力资源和社会保障部网站, 2015 年前三季度人力资源社会保障统计数据资料来源 : 人民网, http: / / politics people com cn / n / 2015 / 0226 / c70731-26601310 html 数据来源 : 新华网, http: / / news xinhuanet com / fortune / 2015-07 / 30 / c_ 128074438 htm 070

2015 年社会保障事业在改革中前进 ( 五 ) 社会保险待遇水平继续提高在企业职工基本养老金水平连续十次提高的基础上, 2015 年再次上调企业退休人员基本养老金, 人均每月增加约 210 元, 调整后的月人均养老金水平达到 2200 元 ( 见图 2) 全国 1 46 亿城乡居民基础养老金最低标准从每人每月 55 元提高至 70 元, 提高后的月人均养老金水平超过 100 元完善居民医保筹资和待遇调整机制, 将城镇居民医保人均政府补助金提高 60 元, 达到 380 元 / 年随着全国职工平均工资的增长, 一次性工亡补助金额也相应提高报告图 2 2005 ~ 2015 年企业退休人员养老金水平数据来源 : 人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心 2011 ~ 2014 年社会保险运行二机关事业单位养老保险制度改革正式启动这无疑是 2015 年社会保障制度改革的最大亮点 2015 年初, 国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定发布, 正式启动机关事业单位养老保险制度改革, 企业养老保险制度与机关事业退休制度双轨 071

社会蓝皮书制运行彻底结束, 我国在建立更加公平更加可持续的养老保险制度上迈出了决定性的一步我国职工养老保障实际上一直实行的是双轨制 1951 年劳动保险条例规定企业职工实行劳动保险制度, 国家机关事业单位工作人员实行退休制度当时处于计划经济时代, 两种制度的待遇计发机制和档次设计大体相同, 主要差异在于保障待遇方面 : 企业职工的养老金数额为本人工资标准的 35% ~ 70%, 而机关事业单位工作人员退休金数额为本人工资的 50% ~ 80% 可以说, 当时两种制度运行, 矛盾并不突出 1984 年以后, 企业职工基本养老保险制度开始改革, 为均衡企业负担, 实行全社会共济赡养企业退休人员 ; 同时为激励职工参加, 建立了与个人缴费挂钩的待遇确定机制经过二十多年的运行, 企业养老保险制度已经趋于成熟反观机关事业单位工作人员, 60 年来一直实行单位保障方式, 职工个人不缴费, 退休时按退休前工资确定退休金水平, 两种制度并轨运行, 公平性和可持续性矛盾凸显出来, 社会舆论尤其是企业职工反应强烈, 造成了很多群体性上访事件从公平性讲, 机关事业单位工作人员退休待遇划档粗糙, 不能充分体现工作人员职业生涯的贡献, 临近退休前的提职一日游, 把工资涨上去, 即可多拿退休金最受社会诟病的是机关事业单位企业同类人员的待遇差距拉大, 严重时甚至相差一倍尽管国家为了解决待遇差的矛盾, 在近年来的企业退休人员养老金调整中向企业高级技术人员和企业干部倾斜, 但仍不能从根本上解决问题实现社会公平, 是机关事业单位养老保险制度改革的最大动力源从推进事业单位改革方便人员流动实现人力资源的合理配置上讲, 制度不同, 导致待遇衔接非常复杂, 人员横向流动很困难实际上, 机关事业单位养老保险制度改革并非现在才开始的早在 1992 年, 原人事部就发出通知, 明确了机关事业单位养老保险制度改革的基本原则和任务自 1995 年以来, 部分地区进行了机关单位养老保险制度改革探索, 但基本上是换汤不换药 2008 年, 国务院在山西省等五省市先 072

2015 年社会保障事业在改革中前进期开展事业单位养老保险改革试点, 但改革总体进展缓慢, 地区差异较大, 改革试点陷入困境究其原因, 大概有以下几点 : 一是改革部署的先后顺序最初, 机关事业单位改革的重点是规范公务员制度, 事业单位实行人事制度及薪酬制度改革, 再后来是分类改革养老保险制度改革不是最初的重点二是改革的目标方向不明企业职工实行社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式, 时至今日仍有争论此种情况下, 机关事业单位养老保障改革的目标方向就很难确定, 有人甚至认为双轨运行并无不可三是利益驱动客观来讲, 机关事业单位工作人员需要有一定文化水平, 其素质普遍高于企业职工, 政治影响力也大 ; 近年来机关事业单位改革力度较大, 原有的一些隐性福利在消失或衰减, 如果再让个人缴费, 实际上减少了个人收入, 阻力很大顺应人民群众的呼声, 2013 年, 十八届三中全会发布中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定, 明确提出推进机关事业单位养老保险制度改革此后, 具体改革方案经国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过, 改革正式拉开序幕改革的主要内容 : 一是将所有按照公务员法管理的单位参照公务员法管理的机关单位事业单位及其编制内的工作人员统一纳入改革范围二是将单位保障转变为社会保障, 机关事业单位也实施社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度, 缴费由单位和个人共同承担三是为方便制度衔接, 机关事业单位与企业采取相同的缴费基数和比例四是实行与企业职工相同的基本养老金待遇计发办法, 实现制度公平五是改革后的机关事业单位退休人员待遇调整与企业退休人员及城乡老年居民基本养老待遇调整统筹考虑六是改革的总原则是老人老办法新人新制度中人逐步过渡老人原待遇维持不变, 新人执行改革后新制度, 中人逐步过渡七是加强对基金的管理和监督具备条件的省份实行省级统筹, 暂不具备条件的省份实行省级基金调剂制度八是方便职工流动时养老保险关系的转续, 解决机关事业单位人员横向流动时养老保险关系转续衔接的难题, 促进相关人员合理流动并优化配置九是在机关事 073

社会蓝皮书业单位建立职业年金退休时按照其职业年金积累情况和相关约定领取职业年金此次改革实现了与城镇职工养老保险制度模式的基本统一, 得到了社会公众的认可和支持, 反响非常积极目前, 各省直辖市自治区和新疆生产建设兵团制定了实施方案, 上海天津等 6 个省市 2015 年 10 月份启动参保总体来看, 2015 年改革的整体推进还不理想, 体现如下 : 一是地区之间的观望心理改革毕竟不是免费午餐, 涉及几千万机关事业单位工作人员的切身利益各地区虽已基本出台相关方案, 但在推进中总想与相邻地区对比, 怕本地人员吃亏部分地区对符合原有加发退休费情况的人员改为退休时发放一次性补贴的问题, 由各地确定标准, 容易引发攀比二是改革与工资待遇调整同步加大了工作难度机关事业单位养老保险制度改革与完善工资制度同步推进, 而工资制度的完善涉及职务职级工资调整津贴补贴纳入基本工资等, 涉及个人缴费的计算和扣缴个人所得等, 工作量较大在国务院的督促下, 各地补发工资直至 2015 年 6 月底才发放到位三是事业单位数量大, 情况复杂总体来讲, 国家机关单位人员管理相对规范, 改革工作量较小但事业单位数量众多, 情况特别复杂从地域划分来看, 有属地管理的, 也有垂直管理的从单位性质来看, 分类改革尚未完成, 有的单位性质尚不明确从编制管理看, 医院大专院校职工人数多, 目前实行的编制管理落后于实践, 大部分单位既有在编人员, 也有非在编人员, 混编的现象很普遍四是受经办条件限制截至 2014 年底, 全国县级以上社会保险经办机构 8031 个人员 16 36 万人, 2014 年底工作人员与参保人次比例高达 1 10174, 远高于英国美国等发达国家 1 近年来编制管理日益收紧, 编制只减不增, 各地人员编制到位较慢, 大部分需要抽调原有人员经办加之新业务流程的编制系统开发调试都需要时间, 总体进展缓慢 1 孟昭喜傅志明主编中国社会保险管理服务发展报告 (1978-2013), 中国劳动社会保障出版社, 2015 074

2015 年社会保障事业在改革中前进三基本养老保险基金投资运营进入实质操作基本养老保险基金是退休人员的养命钱, 是养老保险制度的物质支撑, 也是重要的公共资金多年来, 我国基本养老保险基金的投资管理经历了放开混乱严格管理再放开的路程在养老保险制度改革初期的 1993 年, 原劳动部曾发布企业职工养老保险基金管理规定 ( 劳部发 1993 117 号 ), 允许社会保险机构对历年滚存结余的养老保险基金, 按照安全有效的原则, 运用一部分结余基金增值, 保值增值的方式包括购买国库券以及国家银行发行的债券, 以及委托国家银行国家信托投资公司放款出于多方面原因, 养老保险基金投资管理处于失控状态, 各地挤占挪用的现象时有发生 1995 年, 审计发现有 100 亿元左右的基金以各种名义被挤占挪用随后, 国家收紧了基金投资管理政策, 将投资范围严格限定于存款和购买国债但这种政策导致了基金的严重贬值据测算, 过去 20 年来基本养老保险以通胀率 (CPI) 作为基准, 贬值近千亿元 ; 以企业年金基金投资收益率为参考基准, 损失高达 3277 亿元 ; 以全国社会保障基金投资收益为参考基准, 潜在损失将近 5500 亿元 ; 以社会平均工资增长率作为参照, 福利损失高达 1 3 万亿元 1 针对这种情况, 国家在养老保险基金投资管理上进行了积极探索, 辽宁吉林黑龙江三省先后将做实的个人账户基金, 广东等省将部分养老保险结余基金交全国社会保障基金理事会投资运营同时, 企业年金基金投资管理也为基本养老保险基金投资管理提供了有益的经验随着我国经济发展进入新常态, 人口老龄化挑战日益严峻, 养老保险基金支付压力逐步加大正是在这种背景下, 2015 年 8 月 23 日, 国务院发布基本养老保险基金投资管理办法 ( 以下简称投资办法 ), 基金投资进入实质操作阶段 1 社科院专家 : 养老金不用来投资 20 年损失 1 3 万亿, 新华网, http: / / news xinhuanet com / yuqing / 2014-11 / 11 / c_ 127198993 htm 075

社会蓝皮书图 3 近年来基本养老保险基金滚存结余情况数据来源 : 人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心 2014 年社会保险运行报告根据投资办法, 目前可以投资运营的基金是基本养老保险基金, 包括城镇职工基本养老保险基金和城乡居民基本养老保险基金其他社会保险基金, 因为制度设计是当期收支基本平衡, 一般意义上不应有过多结余现有的部分结余, 一方面, 由于支付增速较快特别是医疗保险待遇支付增速大, 会逐步用于待遇支付 ; 另一方面, 随着费率的降低, 过多的结余也会逐步消肿投资办法吸取了以前基金投资管理方面的经验教训, 创新投资政策, 加强了各方面的管理首先是确保安全早在 2001 年, 时任国务院总理朱镕基就指出 : 社保基金要稳健运作首要原则是安全性宁肯少赚几个钱, 也不要赔本, 要有足够的风险意识 1 投资安全是第一位的, 也是最为社会关注的一起失败的投资案例不仅会给基金造成巨额缺失, 甚至会成为政治事件所以必须强调多元化投资, 绝不允许把鸡蛋放在一个篮子里其中投资股票股票基金混合基金股票型养老金产品的比例, 合计不得高于基金资产净值的 30% 其次是加强监管基金投资的委托人受托机构托管机构投资管理机构, 权利责任明确, 相互制衡管理机构 1 朱镕基讲话实录 ( 第四卷 ), 人民出版社, 2011 076

2015 年社会保障事业在改革中前进报图 4 2008 ~ 2014 年城镇基本养老保险收支情况数据来源 : 人力资源和社会保障部 2008 ~ 2014 年人力资源和社会保障事业发展统计公要建立健全内部控制制度, 加强风险管控, 维护委托人利益目前投资只能在境内进行最后是实行集中投资运营养老保险基金只能由省级政府委托给国务院授权的养老金管理机构投资运营 ( 目前限于全国社会保障基金 ), 不允许各地分散投资这有利于增强基金投资的规模效应, 争取最大收益, 避免地方分散投资的低效和风险, 也便于国家制定统一的优惠政策, 均衡投资收益, 避免相互攀比截至 2015 年 9 月底, 城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险基金累计结余 38372 亿元据估计, 扣除预留资金外, 全国可以用于投资运营的基金有两万亿多元即使这样, 由于从地方逐级归集需要一个过程, 现在能够用于投资的基金并不会太多, 可以进入股市的基金更少一些, 目前预计不超过 6000 亿元, 对股市的影响有限但不管怎样, 投资办法的出台实施, 有利于养老保险制度的完善, 特别是有利于个人账户管理的完善, 调动职工个人参保缴费的积极性 ; 有利于拓宽基金来源, 减轻企业和财政负担, 推进基础养老金的全国统筹 ; 有利于增强养老保险基金的支撑能力, 增强制度的可持续性当前, 由于经济增速下行压力大, 基金投资还有利于盘活存量资金促进经济 077

社会蓝皮书发展可以说, 投资办法为社会保障制度的可持续性发展提供了有效的途径四城乡居民大病保险为居民就医撑起一片蓝天辛辛苦苦几十年, 一病回到解放前可以想象, 大病突袭会给一个家庭造成多大的负担, 这种负担有时甚至是灾难性的大病保险制度建立前几年, 我们时常可以看到因为医疗费用负担问题而出现的突破社会道德底线的典型案例为了解决城乡居民因大额医疗费用导致的因病致贫因病返贫问题, 国家推动建立了城乡居民大病医疗保险制度 2012 年以来, 各地相继启动了城乡居民大病保险试点工作截至 2015 年 4 月底, 各省份的试点工作已展开, 其中 16 个省份全面推开, 覆盖人口约 7 亿, 大病患者实际报销比例在基本医保支付的基础上提高了 10 ~ 15 个百分点基本医保制度的保障效应得到进一步放大国务院医改办和人社部卫计委保监会等部门对大病保险试点情况进行了调研评估结果表明, 大病保险的基本定位筹资机制保障内容和承办方式等方向正确, 符合国情但是, 由于试点进展不平衡, 部分群众大病医疗费用负担仍然较重, 一些冲击社会道德底线的极端事件仍时有发生, 大病保险仍是全民医保体系建设中的一块短板国务院领导对此高度重视, 强调完善大病保险制度是社会托底和医改的重要内容, 要着力解决大病保险存在的突出问题, 不断提高保障水平和服务的可及性, 真正发挥托底功能, 避免发生冲击社会道德底线的悲剧 2015 年政府工作报告明确要求全面实施城乡居民大病保险制度国务院办公厅也印发关于全面实施城乡居民大病保险的意见, 要求在 2015 年底前, 所有城镇居民基本医疗保险新型农村合作医疗参保人群都能享受到大病保险目前, 全国有 31 个省份已出台城乡居民大病医保实施方案, 约 3 / 4 的省份在全域范围内启动大病保险工作, 超过 1 / 2 的省份全部开始待遇支付浙江和江苏的南京苏州常州等地建立了覆盖城镇职工城乡居民统一的 078

2015 年社会保障事业在改革中前进大病保险制度多数地区的筹资标准集中在每人每年 20 ~ 25 元之间, 有的按当年居民医保筹资额的 5% ~ 10% 划拨在资金来源上, 大部分地区从基金中直接划拨, 西藏青海等全部由财政负担大部分地区对医疗费用实行了分段式按比例报销, 报销比例根据各地情况有所不同, 最低段支付比例为 30% ~ 70%, 最高段支付比例为 60% ~ 90% 目前, 城乡居民大病保险制度还存在一些问题在可持续性方面, 大病保险资金从城乡居民基本医疗保险基金中划拨, 部分地区基金运行风险加大与部分商业保险公司出现亏损并存在制度公平方面, 随着城乡居民大病保险待遇水平的提高, 居民医疗保险报销比例不断提高, 越来越接近职工医疗保险的待遇水平, 由于职工医疗保险缴费水平高, 一些地方已经出现灵活就业人员从职工医疗保险转向居民医疗保险另外, 由于大部分地区居民医保分别由人社卫计部门管理, 基本医保政策不一致, 导致大病保险报销待遇水平差异, 一些地方引起待遇攀比但瑕不掩瑜, 大病保险这项制度创新为城乡居民就医撑起了一片蓝天, 使城乡居民就医更有保障五 2016 年社会保障事业发展展望党的十八届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议提出, 建立更加公平更加可持续的社会保障制度 2016 年是十三五规划的第一年, 国家将编制社会保障事业发展十三五规划, 明确发展目标, 提出更具体的思路和可操作性的措施 2016 年是社会保障制度政策落实年在 2015 年基础上, 机关事业单位养老保险制度改革全面实施, 机关事业单位人员按照新办法缴纳养老保险费 ; 基本养老保险基金投资办法普遍实行, 基金投资的额度和品种得到增加 ; 大病保险制度全面推进, 全国所有地区出台实施办法, 与社会医疗救助制度更好地衔接, 城乡居民大病医疗得到更好的保障全民参保登记计划在全国展开, 潜在的参保资源底数更清, 有更多的人参加社会保险企业从降 079

社会蓝皮书低社会保险费率中得到更多实惠, 负担减轻更多 2016 年是社会保障制度改革大力推进年 2015 年, 有关部门对延迟退休年龄方案和基础养老金全国统筹方案继续进行了深入研究和论证, 思路基本明确, 方案基本成型延迟退休年龄将采取渐进式方案, 即通过小步徐趋渐进到位的方式逐步延迟退休年龄基础养老金全国统筹的关键点在合理划分中央与地方对养老保险筹资和支付的责任, 明确双方事权和财权, 更多可能是从基金调剂入手, 适当照顾地方既得利益两个方案在经中央同意后, 会公开征求社会各界的意见建议 2016 年是各项社会保障待遇继续提高年除了随着工资增长自然增长的工伤保险待遇失业保险待遇外, 基本医疗保险待遇水平有可能继续提高企业退休人员基本养老金有望第十二次连续调整, 与以往不同之处在于, 这次调整很大程度上将是企业和机关同步调整, 在统筹考虑基本养老金调整机制上迈出实质性步伐当然, 2016 年也是社会保障事业发展困难十分大的一年一是扩大覆盖面空间收窄随着参保资源饱和度提高, 以往那种以外延性为主粗放式扩大覆盖面办法的边际效应递减, 跨地区跨制度转移衔接等流动性问题将愈显突出, 需要创新工作机制, 改进工作手段, 用更深入更精准的办法解决底数不清重复参保与漏保并存的问题, 实现全覆盖同时, 要针对互联网 + 的发展, 将更多的扩面精力放在网络从业人员身上二是基金支付压力持续加大经济发展进入新常态, 经济增速下行压力持续加大, 企业经营困难, 工资增幅趋缓, 基金征缴进入换挡期职工养老保险基金收支缺口越来越明显, 特别是继续提高企业退休人员基本养老金后, 基金缺口更大, 需要中央财政更多转移支付局部地区医疗保险基金出现吃紧, 前几年社会上对医疗保险基金结余过多的议论将逐渐转向对基金支付风险的担忧同时, 社会关注度继续提升, 民众诉求日趋多样化, 新媒体的发展使各种讨论广泛深入, 客观上形成公众对社会保障体系的社会评判环境随着越来越多的人的关注焦点从社会保障的可及性转向服务的高效便捷性, 社会保障服务能力特别是基层服务能力不足的问题会日益突出 080

2015 年社会保障事业在改革中前进参考文献人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心 : 中国社会保险发展年度报告 2014, 中国劳动社会保障出版社, 2015 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议 2014 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报社会保障研究所 : 十三五社会保障体系发展总体思路研究报告郑功成 : 中国社会保障改革与发展战略 : 理念目标与行动方案, 人民出版社, 2008 胡晓义主编安国之策, 中国人力资源和社会保障出版集团, 2011 人力资源和社会保障部养老保险司 : 养老保险工作手册, 中国劳动社会保障出版社, 2012 081