我國地方自治法規監督之探討 壹 前言 依我國憲法之規定國家權力分為行政 立法 司法 考試 監察五權分立體制, 對地方自治法規之監督在形式上應可分為行政監督 立法監督 司法監督 考試監督及監察監督, 五種監督並行 究其實, 我國現行地方制度法之設計, 對地方自治法規之監督係僅行政監督而已 因監察院對地

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1 弘光人文社會學報第 6 期 我國地方自治法規監督之探討 林文清 羅際芳 摘要 地方自治團體對於自治事項得自為立法並執行, 並由地方立法機關或地方行政機關制 ( 訂 ) 定自治法規 問題在於監督地方自治團體的上級機關在尊重地方自治權的前提下, 應為如何之監督, 其監督之手段 程序為何? 我國地方制度法的規定並不甚明確, 或有缺漏之處 本文之探討在於地方法規監督的密度 ( 標準 ) 的區辨 ; 最後探討我國地方制度法有關地方法規監督措施是否與地方自治的本質相符合, 可以為未來修改地方制度法時的參考 關鍵詞 : 代行處理 非權力性監督 地方自治監督 地方自治法規 權力性監督 林文清, 現任弘光科技大學通識教育中心專任副教授, 國立台灣師範大學法學博士 羅際芳, 現任弘光科技大學文化事業發展系專任副教授, 國立台灣師範大學政治研究所博士 77

2 我國地方自治法規監督之探討 壹 前言 依我國憲法之規定國家權力分為行政 立法 司法 考試 監察五權分立體制, 對地方自治法規之監督在形式上應可分為行政監督 立法監督 司法監督 考試監督及監察監督, 五種監督並行 究其實, 我國現行地方制度法之設計, 對地方自治法規之監督係僅行政監督而已 因監察院對地方自治監督方式, 依其職權行使彈劾 糾舉 糾正等, 根本上並不涉及對地方自治法規之監督 ; 立法監督, 依地方制度法及立法院職權行使法之規定 (1) ( 羅志淵,1970; 許志雄 許宗力,1992; 薄慶玖, 1995; 張正修,2000), 亦根本無法找到實際的例證 就司法監督而言, 地方制度法第三十條第五項規定, 自治法規與憲法 法律 基於法律授權之法規 有無牴觸發生疑義時, 得聲請司法院解釋之 就此規定而言, 司法監督係被動的對自治法規加以監督, 對違法違憲之自治法規宣告無效, 作成終局之決定 2 至於考試監督亦屬於行政監督的一種, 地方制度法第五十四條及第六十二條規定, 地方議會及地方行政機關之組 (1) 有關立法監督之說法有二種, 第一說之見解認為, 立法監督乃上級立法機關以立法權規定下級政府之體制, 或賦予相當之職權, 使其組織及職權之行使獲得合法之根據, 並使之不得超越上級立法之範圍 ; 第二說則認為立法監督係國會監督, 地方議會制定的自治法規, 國會擁有批准權或同意權而言 第一說之見解, 係中央立法機關制定法律藉以設定地方自治團體之組織及職權而已, 並未對地方自治法規給予持續的注意或拘束, 尚未構成對自治法規加以監督控制 第二說之立法監督, 依地方制度法之規定並未有自治法規有函送立法院審查之規定 另就立法院職權行使法之規定而言 ( 第六十條至六十二條 ), 各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令送達到立法院後, 應提報立法院會議 立法院職權行使法之規定, 係對於行政機關行政命令之立法審查而言, 其實不及於地方自治法規 綜合上述之見解, 我國立法監督其實在實際操作上, 並未落實, 現行法制上亦無實際例證可以依循 參閱許宗力, 地方自治監督, 收錄於許志雄 許宗力等著, 地方自治之研究, 業強出版, 1992 年 8 月初版, 頁 ; 薄慶玖, 地方政府與自治, 五南,1995 年 2 月 2 版, 頁 478; 羅志淵, 地方自治的理論體系, 台灣商務印書館,1970 年 4 月初版, 頁 179; 張正修, 地方制度法理論與實用 ( 二 ), 學林文化,2000 年 9 月 1 版, 頁 (2) 依大法官釋字第五二七號解釋之意旨, 地方制度法第三十條第一項至第四項之自治法規, 與憲法 法律 中央法規或上級自治團體自治法規牴觸者無效 上述疑義得聲請司法院解釋之規定, 係指就相關業務有監督自治團體權限之各級主管機關對決議事項或自治法規是否牴觸憲法 法律或其他上位規範尚有疑義, 而未依各該條第四項逕予函告無效, 向本院大法官聲請解釋而言 地方自治團體對函告無效之內容持不同意見時, 應視受函告無效者為自治條例抑自治規則, 分別由該地方自治團體之立法機關或行政機關, 就事件之性質聲請本院解釋憲法或統一解釋法令 各級主管機關未函告無效時, 得就自治法規有無牴觸發生疑義, 向司法院聲請解釋 地方自治團體之地方立法機關或地方行政機關, 對於函告無效之自治條例或自治規則持不同意見時, 就事件之性質向司法院聲請解釋憲法或統一解釋法令, 至於委辦規則受函告無效時, 受函告無效之行政機關即應接受, 尚不得聲請司法院解釋 78

3 弘光人文社會學報第 6 期 織自治條例, 所屬機關及學校之組織, 其有關考銓業務事項, 不得牴觸中央考銓法規, 有關機關核定後, 應函送考試院備查 嚴格地說, 我國地方制度法所設計之監督機制, 對地方自治法規之監督, 只有行政監督一種而已, 司法監督亦僅為行政監督予以函告無效或發生疑義後, 再向司法院聲請解釋, 性質上屬於被動 輔佐上的監督機制 一 自治監督發動依據國家對地方自治監督之依據為何? 我國憲法本文對自治監督根本未作規定 就以地方自治為憲法所保障制度而言 ( 大法官釋字第四九八號 五五 號 五五三號解釋參照 ), 國家對地方自治監督措施, 係對地方自治團體之自治權能之干擾或侵害 但監督依據為何? 卻無憲法依據 (3), 如此, 國家對地方自治之合法性監督豈不違憲? 然而, 國家對地方自治監督之憲法依據為何? 在憲法民主共和國家的基本決定下, 國家權力被擬制為來自國民全體 權力的行使雖係一種政治上的付託, 但付託的內容卻有法律的責任, 監督國家內公權力主體以合乎 民主 法治 國家原則的方式運用國家權力, 擔保其所授權之地方自治團體之行使公權力應遵守法律及一般法律原則 (4) ( 李惠宗, 2001) 因此, 國家對地方自治監督之依據, 係導源於憲法民主法治國原則, 憲法賦予地方自治團體自治的權能, 國家對於分擔其權力行使之自治團體, 便有擔保其行為合法之義務 故國家對地方自治團體之監督係為一種法定義務, 此種義務得因監督職務內容與人民重要法益的相關聯程度而有不同的職務責任 國家對地方自治團體之監督, 在特定情形下, 是一種對人民的義務, 不是完全單純的行政裁量 (5) ( 李惠宗,2002) 二 地方自治監督之範圍國家對地方自治團體之監督, 在監督密度上可分為合法性監督 (Rechtsaufsicht) 與合目的性監督 (Fachaufsicht) 一般而言, 對自治事項上級機關只作合法性監督, 對委辦事項則作適當性監督 (6) ( 李惠宗,2001) 惟以地方自治團體之行為態樣而言, 其監督之範圍是否包 (3) (4) (5) (6) 我國憲法增修條文第九條第一項第七款 省承行政院之命, 監督縣自治事項, 就此規定可以說係承認 自治監督 制度的存在, 但不能逕指為自治監督發動之憲法依據 參閱李惠宗, 憲法要義, 元照,2001 年 8 月初版, 頁 644 李惠宗, 憲法要義, 元照,2001 年 8 月初版, 頁 655; 李惠宗, 地方自治立法監督之研究, 研考雙 月刊, 第 26 卷第 3 期,2002 年 6 月, 頁 78 參閱李惠宗, 憲法要義, 同前揭書, 頁

4 我國地方自治法規監督之探討 含公權力行政 (Hoheitsverwaltung ) 及私經濟行政 (Fiskalische Verwaltung) 在內, 抑或只及於公權力行政行為, 排除私經濟行政行為? 我國憲法及地方制度法之規定, 並未提及地方自治團體其行為態樣之監督界限, 故有說明之必要 公權力行政係地方自治團體以公法方式所為之行政 公行政行使公權力 (Oeffentliche Gewalt) 時, 係基於高權地位, 單方行使公權力, 況且地方自治團體之高權 (Hoheit) 行政行為常涉及居民權利義務之創設 變更, 自當須受到依法行政原則之拘束, 地方自治團體的所有高權行政行為, 均不能超然於國家之合法性監督 地方自治法規不論就自治事項或委辦事項, 均為地方自治機關依職權或授權單方之立法行為, 規制機關內部組織或居民之權利義務事項, 均屬公權力行政領域, 當受依法行政之嚴格要求 至於私經濟行政 (Fiskalische Verwaltung), 係為公行政立於國庫之地位, 以私法之法律形式作成行政行為 此種私法行政 (Privatrechtliche Verwaltung), 地方自治團體除負有公行政任務外, 係屬私法領域之行為, 地方自治團體之國庫行政行為原則上不受行政監督機關的適法監督 (7) ( 蔡碧真,1993) 貳 地方自治法規監督方式之探討 一 地方自治法規之監督種類 ( 一 ) 自治條例之監督地方制度法第二十五條規定, 直轄市 縣 ( 市 ) 鄉 ( 鎮 市 ) 得就其自治事項或依法律及上級法規之授權, 制定自治法規 同法第二十六條第四項規定, 自治條例經各該地方立法機關議決後, 如規定有罰則時, 應分別報經行政院 中央各該主管機關 縣政府核定後發布 ; 其餘除法律或縣規章另有規定外, 直轄市法規發布後, 應報中央各該主管機關轉行政院備查 ; 縣 ( 市 ) 規章發布後, 應報中央各該主管機關備查 ; 鄉 ( 鎮 市 ) 規約發布後, 應報縣政府備查 (7) 依德國通說地方自治團體之國庫行政原則上不受適法監督, 蓋國家監督只適用在監督地方自治團體之法定及依法委託之公法任務與義務之履行, 適法監督不及於地方自治團體民法上的義務, 對此之救濟須依循通常的司法程序 以上參閱蔡碧真, 地方自治監督之研究, 私立輔仁大學法律學研究所碩士論文,1993 年 6 月, 頁

5 弘光人文社會學報第 6 期 地方制度法對自治條例之監督分為 核定 備查 兩種, 定有罰則之自治條例, 應先經上級政府核定後發布 ; 未定有罰則之自治條例, 除法律或縣規章另有規定外, 直轄市法規發布後, 應報中央各該主管機關轉行政院備查 ; 縣 ( 市 ) 規章發布後, 應報中央各該主管機關備查 ; 鄉 ( 鎮 市 ) 規約發布後, 應報縣政府備查 所謂 核定, 地方制度法第二條第四款即稱 : 核定: 指上級政府或主管機關, 對於下級政府或機關所陳報之事項, 加以審查, 並作成決定, 以完成該事項之法定效力之謂 核定的監督包含適當性 ( 合目的性 ) 與合法性之監督, 上級機關在未完成核定以前, 原決定不生效力, 性質上屬事前監督 至於 備查, 地方制度法第二條第五款即規定, 備查係指下級政府或機關間就其得全權處理之業務, 依法完成法定效力後, 陳報上級政府或主管機關知悉, 性質上屬事後監督 基本上, 自治條例係地方立法機關對自治事項經由法定程序通過之地方性法律 對自治條例之監督方式係以罰則為區分標準 (8), 即設有罰則之自治條例, 應先經上級政府核定後發布, 直轄市之自治條例由行政院核定 ; 縣 ( 市 ) 之自治條例由中央各該主管機關核定 至於未設有罰則之自治條例, 除法律或縣規章另有規定外, 直轄市自治條例發布後, 應報中央各該主管機關轉行政院備查 ; 縣 ( 市 ) 自治條例發布後, 應報請中央各該主管機關備查 ; 鄉 ( 鎮 市 ) 自治條例發布後, 應報縣政府備查 二者之監督方式之區分則在於, 有罰則之自治條例係 事前監督, 以杜絕地方法規之浮濫, 致妨害基本人權, 除採取法律保留外, 並應嚴格遵守比例原則之法治原則 (9) ( 紀俊臣,1999) 未設有罰則之自治條例, 僅需於發布後送上級機關備查即可, 係採 事後低度監督 之立場 (10) 玆以圖 1 表列如下 : (8) 地方制度法有關罰則之規定, 其種類計有罰鍰之處罰, 其他行政罰之種類限於勒令停工 停止營業 吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分 例如, 撤銷許可 之規定, 並非地方制度法第二十六條所定行政罰之範圍, 參閱八十九年七月十三日台 ( 八九 ) 內民字第八九 六一 一號函 ; 高雄市立各級學校教師及職員出勤差假管理自治條例 規定教師或職員請事假滿規定之期限, 其超過部分按日扣除俸薪, 其處罰之規定, 似為 懲戒罰 範疇, 而非 行政罰, 從而非地方制度法所稱罰則之範圍, 參閱內政部八十九年十二月一日台 ( 八九 ) 內民字第八九 九 二五號函 (9) 參閱紀俊臣, 精省與新地方制度 始末 設計 發展系論, 時英出版社,1999 年 9 月初版, 頁 223 (10) 定有罰則之自治條例經核定公布後, 如其再修正而未涉罰則之相關條文時應如何處理, 依內政部之解釋認為 : 81

6 自治條例地方行政機關發市(30 日)地方議會通過我國地方自治法規監督之探討 圖 1: 自治條例之監督程序 有罰則之自治條例地方議會通過直轄市法規 行政院核定 直轄市政府發布 縣 ( 市 ) 規章 中央各該主管機關核定 縣 ( 市 ) 政府發布 未設罰則之自治條例 直轄市法規 報中央主管機關轉行政院備查 縣 ( 市 ) 規章 應報中央主管機關備查 鄉 ( 鎮市 ) 規約 應報縣政府備查 資料來源 : 作者自行整理 ( 二 ) 對自治規則之監督自治規則係地方行政機關對於自治事項, 依其法定職權或授權而訂定之地方法規, 其性質上屬於地方行政機關所訂定之地方行政命令, 係屬於行政立法行為, 與地方立法機關所制定之自治條例屬於立法權之作 依地方制度法第二十六條第四項規定, 直轄市制定自治條例時如定有罰則, 應報行政院核定後公布, 縣 ( 市 ) 制定自治條例時如定有罰則, 應報中央各該主管機關核定後公布 ; 核定機關於核定時應就整體之自治條例為核定, 而非僅就有罰則之部分條文核定, 以維自治條例之整體性 又核定後之自治條例, 其後再為修正時, 如其修正屬罰則相關之條文 ( 包括處罰要件 處罰態樣及處罰效果等均屬之 ), 應報各權責機關核定後再行公布 ; 如屬罰則相關條文以外之修正, 應於公布後報請權責機關備查 參閱內政部九十一年六月五日台內民字第 九一 六六一三四號令 82

7 弘光人文社會學報第 6 期 用, 二者在性質上有所不同, 自治規則之監督則採 備查 或 查照 之方式為之 依地方制度法第二十七條第三項之規定 : 直轄市政府 縣 ( 市 ) 政府及鄉 ( 鎮 市 ) 公所訂定之自治規則, 除法律或自治條例另有規定外, 應於發布後依下列規定分別函報有關機關備查 : 1. 其屬法律授權訂定者, 函報各該法律所定中央主管機關備查 2. 其屬依法定職權或自治條例授權訂定者, 分別函送上級政府及各該地方立法機關備查或查照 自治規則之監督, 除法律 (11) ( 劉文仕,1999) 或自治條例另有規定外, 僅以備查或查照為已足, 係採資訊管理之措施, 屬於事後低密度之監督手段 (12) ( 李惠宗,2002) 備查或查照之事項, 限於積極之地方行政作用 ( 例如行政立法行為或行政處分等 ), 此種事後的法律監督, 應報請備查之事項, 僅屬讓上級政府知悉而己, 上級機關不得不予備查, 更不得 部分不予備查 (13) ( 蘇詔勤,1996) 自治規則既然對於地方之自治事項加以規定, 且屬於執行地方自治行政事務之細節性 技術性之次要事項, 或者地方行政機關內部之運作 秩序之事務, 並不涉及居民權利義務之創設 變更, 當然在尊重地方自治團體之自主自律前提下, 監督機關所採監督密度上, 自較委辦規則或設有罰則之自治條例較為寬鬆 自治規則之發布程序, 幾與中央法規標準法之中央法規發布程序相若, 一方面顯示中央法規與地方法規之程序正義一致性 ; 一方面自治規則經由查照程序, 就其是否違反憲法 法律或法律授權之法規 自治條例加以必要性之審查, 使地方行政機關不致因有訂定行政規則之行 (11) 所謂法律另有規定者所指為何? 例如公害糾紛處理法第八條規定 : 公害糾紛調處委員會組織規程, 由省 ( 市 ) 政府或縣 ( 市 ) 政府擬訂, 報請行政院或省政府核定後發布 行政院環保署認為法律授權地方行政主管機關訂定之自治規則應送核定後發布, 參閱劉文仕, 地方立法權 體系概念的再造與詮釋, 學林文化,1999 年 7 月 1 版, 頁 197 (12) 資訊性管理, 嚴格上而言只是一種行政資訊的累積與管理而已 國家為統整各種行政資訊, 有必要收集各種必要之事務訊息, 以為統計之基礎 僅須報請備查的事項, 該地方自治團體有完全獨立自主權限可以決定 是否, 以及 如何 執行 僅需備查之事項, 該團體所為之行政行為本已生效, 唯基於事後資訊統計之必要, 將結果報請上級機關知悉而已, 故上級機關縱認為不當, 亦不得變更之 參閱李惠宗, 地方自治立法監督之研究, 研考雙月刊, 第 26 卷第 3 期,2002 年 6 月, 頁 80 (13) 參閱蘇詔勤, 從地方自治的觀點評論司法院釋字三六三號解釋, 中國地方自治月刊, 第 571 期, 1996 年 2 月, 頁 3 83

8 治規則鄉 ( 鎮 市 ) 公所訂定自我國地方自治法規監督之探討 政立法權, 而影響法效力位階之設定 (14) ( 紀俊臣,1999) 以下玆以圖 2 表列自治規則之監督程序 : 圖 2: 自治規則之監督程序依法律授權 中央主管機關備查 直轄市政府訂定 依法定職權 函送上級政府備查 縣 ( 市 ) 政府訂定 自治條例授權 函送直轄市議會查照依法律授權 中央主管機關備查依法定職權 函送上級政府備查自治條例授權 函送縣 ( 市 ) 議會查照依法律授權 中央主管機關備查依法定職權 函送上級政府備查自治條例授權 函送鄉鎮市民代表會查照資料來源 : 作者自行整理 ( 三 ) 委辦規則之監督委辦規則所規範之事項, 其皆屬於國家或上級政府之事務, 係基於行政效益或行政上經濟, 交付地方行政機關辦理, 地方行政機關基於其 法定職權 或 法律 中央法規之授權, 為執行委辦事項之補充 委辦規則既係為辦理上級機關委辦事項所訂定之地方行政法規, 但為避免上級機關之政策或地方行政機關逾越權越, 在監督設計上應由委辦機關以高密度之 事前監督, 對其合法性及適當性加以審查應先送委辦機關核定後, 始能發布 ( 地方制度法第二十九條第二項參照 ) 有關委辦規則之監督程序玆以圖 3 表列如下 : (14) 參閱紀俊臣, 精省與新地方制度 始末 設計 發展系論, 時英出版社,1999 年 9 月初版, 頁

9 委辦規則自律規則弘光人文社會學報第 6 期 圖 3: 委辦規則之監督程序 直轄市政府 縣 ( 市 ) 政府 鄉 ( 鎮 市 ) 公所 依法定職權法律授權中央法規授權依法定職權法律授權中央法規授權依法定職權法律授權中央法規授權 行政院或中央委辦機關核定後發布 中央委辦機關核定後發布 縣政府核定後發布 資料來源 : 作者自行整理 ( 四 ) 自律規則之監督地方立法機關得訂定自律規則 ( 地方制度法第三十一條第一項 ), 地方議會基於職權範圍內之事項, 得自行訂定規範, 就議會議事程序, 議會內部事項 內部秩序, 賦予自治自律之權責 自律規則係屬於議會自律, 於不牴觸憲法 法律 中央法規或上級自治法規時, 地方立法機關本得自行決定 故對於自律規則之監督, 地方制度法第三十一條第二項規定, 自律規則除法律或自治條例另有規定外, 由各該立法機關發布, 並報上級政府備查, 亦採事後低密度之法律 ( 合法性 ) 監督 其監督程序玆以圖 4 表列如下 : 圖 4: 自律規則之監督程序 直轄市議會訂定 發布後 行政院備查 縣 ( 市 ) 議會訂定 發布後 內政部備查 鄉 ( 鎮市 ) 民代表會訂定 發布後 縣政府備查 資料來源 : 作者自行整理 85

10 我國地方自治法規監督之探討 86 綜上所述, 我國地方制度法對於地方自治法規之監督機制, 係採 核定 備查 區分為事前合法性監督 事前合目的性監督 事後低密度監督三種方式, 就以自治事項, 委辦事項或議會自律之自主性及事務之性質區分監督密度, 自屬合理完善之設計, 玆將我國地方制度法所規定之地方自治法規之監督機制以圖 5 表列如下 : 圖 5: 地方自治法規監督體系資料來源 : 作者自行整理地方自治法規監督體系自治條例自治規則委辦規則自律規則罰則自治條例無罰則自治條例事前合法性監督事後低密度監督事後低密度監督事前合目的性監督事後低密度監督地方立法機關查照縣政府核定自治監督機關備查中央主管機關備查中央委辦機關核定行政院核定縣政府備查內政部備查行政院備查

11 弘光人文社會學報第 6 期 二 地方自治法規監督之實施我國地方制度法對於地方自治法規之監督方式, 係採取事前合法性監督 事前合目的性監督 事後低密度監督三種方式 至於對地方自治法規監督之實施手段, 國內學者有不同之區分類型 (15) ( 薄慶玖,1995; 管歐,1996; 李惠宗,2001; 張正修,2001), 本文之見解認為宜將地方自治法規之監督手段, 區分為 權力性監督 非權力性監督 二種類型 因國內學者之區分方法雖可以對監督手段加以說明, 但對於監督手段之事後救濟上並無區分實益, 而且對監督手段之分析亦有缺漏 因此, 本文擬改採權力性監督, 非權力性監督二種類型加以分析 (16) ( 陳樹村,2001; 園部逸夫,1986; 雄川一郎 塩野宏 園部逸夫,1989), 以便瞭解地方自治團體對於上級監督機關所作成監督之司法救濟途徑 玆將地方制度法及行政程序法之監督手段以圖 6 表列如下, 並加以說明 (15) 國內學者對於監督權行使有不同的區分, 薄慶玖教授列舉其種類 :1. 指揮命令權,2. 核准備案權, 3. 解決爭議權,4. 監視檢舉權,5. 矯正處分權,6. 依法獎懲權,7. 上級另可以利用補助金之核給, 對下級政府行使監督權 依管歐教授之見解, 氏將自治監督之方法區分為對事項之監督, 對人員之監督兩種 李惠宗教授之見解則區分為, 事前監督與事後監督之手段, 事後監督之手段則又區分為作為與不作為之監督 張正修教授則依地方制度法之規定分列其監督方式,1. 撤銷 變更 廢止 停止執行,2. 作為命令與代行處理,3. 核定, 核准與同意,4. 備查與備案,5. 同級地方自治團體間之事權爭議以及地方自治團體內機關爭議之解決,6. 對地方自治人員之監督, 又可分為停職 解除職務 ( 權 ) 補選 延期辦理改選與補選 辭職去職死亡與代理 停職與代理等之監督 黃錦堂教授之分類係以地方之行為作為區分,1. 就地方立法行為之監督,2. 地方之行政組織與員額 職等, 職缺之立法行為,3. 就地方府會互動行為之監督,4. 就地方政府執行法律之行為,5. 上級監督機關之代行處理權 參閱薄慶玖, 地方政府與自治, 五南,1995 年 2 月 2 版, 頁 ; 管歐, 地方自治, 三民,1996 年 4 月初版, 頁 ; 李惠宗, 憲法要義, 元照,2001 年 8 月初版, 頁 ; 張正修, 地方制度法理論與實用 ( 二 ), 學林文化,2000 年 9 月 1 版, 頁 ; 黃錦堂, 地方制度法基本問題之研究, 翰蘆,2000 年 8 月初版, 頁 (16) 對地方自治團體之監督手段, 以其監督手段是否具有強制力, 分為權力性與非權力性監督二大類, 並分類其行政救濟, 參閱陳樹村, 地方自治監督與行政救濟, 收錄於地方自治法 2001, 台北市政府法規委員會,2001 年 10 月初版, 頁 其實日本地方自治法有關國家對地方自治團體之關與 ( 監督 ), 在行政監督之分類上, 亦採權力的關與, 非權力的關與二種類型, 參閱園部逸夫, 地方自治法, 地方公務員のための法律講座 4, 第一法規,1986 年 10 月, 頁 249; 雄川一郎 塩野宏 園部逸夫, 現代行政法大系, 第 8 卷, 有斐閣,1989 年 8 月, 頁

12 治法規監督手段非權力性監督自我國地方自治法規監督之探討 圖 6: 我國地方自治法規監督手段 1. 宣告無效 權力性監督 2. 廢止 3. 停止執行 4. 代行處理 5. 地方自治團體間, 地方自治團體機關權限爭議 6. 地方自治法規之撤銷 1. 地方議會議決案之延不執行 執行不當之監督 2. 行政指導之建議 勸告 資料來源 : 作者自行整理 ( 一 ) 權力性監督所謂權力性監督, 係指國家或上級政府對地方自治團體所為之監督措施係以強制, 命令或禁止之方式要求地方自治團體作為 不作為或忍受之義務 其目的在要求地方自治團體之自治行政之合法與合目的性, 以矯正其逾越權限或有濫用自治權之情形, 不外達成公益不受危害, 國家整體利益確保之要求 (17) ( 雄川一郎 塩野宏 園部逸夫,1989; 園部逸夫,1989; 南博方 原田尚彥 田村悅一,1990) 我國地方制度法所設計之權力性監督措施計有宣告無效 廢止 停止執行 代行處理, 權限爭議解決及撤銷等, 玆分別說明如下 : 1. 宣告無效地方自治監督機關對於地方自治團體自為立法之自治法規, 為確保其合法合憲的法律秩序, 地方自治法規如果牴觸憲法 法律 中央法規或上級自治團體自治法規, 監督機關得函告其無效, 地方制度法第三十條規定, 自治條例, 自治規則發生牴 (17) 參閱雄川一郎 塩野宏 園部逸夫, 現代行政法大系, 第 8 卷 ( 地方自治 ), 有斐閣,1989 年 8 月, 頁 ( 木佐茂男執筆部份 ); 另參閱園部逸夫, 地方自治法, 地方公務員のための法律講座 4, 第一法規,1989 年 10 月, 頁 ; 南博方 原田尚彥 田村悅一編, 新版行政法 (3), 地方自治法, 有斐閣,1990 年 5 月新版, 頁

13 弘光人文社會學報第 6 期 觸無效者, 分別由行政院 中央各該主管機關, 縣政府予以函告無效 委辦規則發生牴觸無效者, 由委辦機關予以函告無效 ( 地方制度法第三十條第四項參照 ) 宣告無效之監督措施, 係自治監督機關對於自治法規之合法性監督, 對於自治法規之合法性予以指責駁斥, 不論是核定或備查之自治法規, 其無效係該自治法規有違反上位規範之情形, 自治監督機關再予以函告 因此, 自治監機關對自治法規之函告無效, 係對於地方自治團體之確認處分性質, 且對地方自治團體具有不利益之效果, 亦應踐行正當行政程序, 給予陳述意見之機會, 並於函告公文中記明理由, 並得聲請司法院大法官解釋 ( 地方制度第三十條第五項參照 ) 2. 廢止自治監督機關初未注意地方法規之違法性, 其後發現者, 仍得廢止該法規 (18) ( 李惠宗,2001) 按地方制度法第七十五條之規定係對於違法之自治事項予以廢止, 乃就地方行政機關辦理之自治事項予以廢止, 使其失去效力 惟地方制度法並未規定監督機關可以廢止地方自治團體之自治法規, 況且, 所謂廢止係因法令修正, 政策變更或有公益上之原因, 而廢止該地方自治法規而言, 其本身並非具有違法性之存在 因此, 此處所謂之廢止, 應指對違反上位規範之自治法規嗣後發現其有無效之原因, 予以函告無效, 對已公布生效之自治法規予以廢止之謂, 其監督措施, 仍雖無效監督性質之一, 或者可以說是無效之延伸監督措施, 至於委辦規則, 本文之見解認為, 委辦規則自治監督機關本可進行合目的性之監督, 以維政策及整體法秩序之維持, 應可對內容不當或不合時宜之規定部分, 予以廢止 3. 停止執行自治監督機關對地方自治法規, 若認為一時難以執行或不能適應客觀需要, 予以暫時停止其實施, 俟適當時機再予恢復 停止執行之法律性質為行政處分, 而且地方制度法亦未規定可否對地方自治法規停止執行 基本上, 監督機關對於自治事項所為規 (18) 參閱李惠宗, 憲法要義, 元照,2001 年 8 月初版, 頁

14 我國地方自治法規監督之探討 範之自治條例, 自治規則, 係為合法性之審查, 並予核定或備查, 地方自治團體有自行 如何 何時 是否 執行之權 本文之見解認為, 停止執行之措施應不及於自治條例及自治規其次, 自治監督機關對於已施行生效之委辦規則停止執行, 雖為政策之整體推行考量, 但仍應兼顧受規範對象之信賴保護 (19), 採取合理之補救措施, 或訂定過渡期間之條款, 以減輕其損害, 且有公益上必要之原因為妥適 是以, 自治監督機關雖可對委辦規則停止執行, 但仍需基於公益上之必要, 並兼顧信賴保護之界限較為適宜 4. 撤銷行政機關之規範審查權, 在我國通說皆謂, 上級機關基於監督權限, 對下級機關發布之命令違法或不當, 得予以撤銷 ; 而不相隸屬機關間之命令, 則基於互相尊重之原則, 自不得拒絕適用 惟上述見解雖屬正確, 但所謂上下機關須限於隸屬同一統治層級 ( 即公法人 ) 間之機關, 例如同屬中央機關或同屬縣 ( 市 ) 法人之機關 若涉及中央與地方之權限劃分問題時, 應適用地方 (19) 有關行政法規之信賴保護, 大法官釋字第五二五號 五二九號 五三八號及五四七號解釋, 均指陳行政處分 ( 授益處分 ) 撤銷或廢止有關信賴保護外, 行政法規亦有其適用 其內容如下 : 1. 信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障, 公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者, 不限於授益行政處分之撤銷或廢止 ( 行政程序法一一七 一二 及一二六 ), 即行政法規之廢止或變更亦有其適用 2. 行政法規公布施行後, 制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時, 應兼顧規範對象信賴利益之保護 除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用, 不生信賴保護問題外, 其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害, 應採取合理之補救措施, 或訂定過渡期間之條款, 俾減輕損害, 方符憲法保障人民權利之意旨 3. 不值得保護之排除 : 制定或發布法規之機關基於公益之考量, 即社會整體利益優先於法規適用對象之個別利益時, 自得依法定程序停止法規適用或修改其內容, 若因此使人民出於信賴先前法規繼續施行, 而有因信賴所生之實體法上利益受損害者, 倘現有法規中無相關補救規定可資援用時 ( 如 : 稅捐稽徵法四八之三等 ), 基於信賴之保護, 制定或發布法規之機關應採取合理之補救措施或訂定過渡期間條款, 俾減輕損害 至有下列情形之一時, 則無信賴保護原則之適用 : (1) 經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形者 (2) 相關法規 ( 如各種解釋性 裁量性之函釋 ), 係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布, 其信賴顯有瑕疵不值得保護者 (3) 純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之事實者, 蓋任何法規皆非永久不能改變, 法規未來可以修改或廢止, 受規範之對象並非毫無預見, 故必須有客觀上具體表現信賴之行為, 始足當之 90

15 弘光人文社會學報第 6 期 制度法之規定 ( 第三十條 三十二條 四十三條及七十五條 ), 並遵循釋字第五二七號解釋所作之補充 (20) ( 吳庚,2005) 是以, 自治監督機關自不得對自治條例 自治規則於核定, 備查後予以撤銷, 使其失去效力 對於委辦規則, 本文之見解認為, 自治監督機關基於監督權限, 應有撤銷之權, 在考量公益原則及信賴保護原則之下, 自可在依法行政之前提下, 進行合法性之審查 5. 代行處理代行處理係監督機關對於地方自治團體依法應作為而不作為之事項, 其適於代執行者, 由自治監督機關代為處理 我國地方制度法第七十六條規定 : 直轄市 縣 ( 市 ) 鄉( 鎮 市 ) 依法應作為而不作為, 致嚴重危害公益或妨礙地方政務正常運作, 其適於代行處理者, 得分別由行政院 中央主管機關 縣政府命其於一定期限內為之 ; 逾期仍不作為者, 得代行處理 但情況急迫時, 得逕予代行處理 地方制度法第七十六條之規定實包含下列二種監督手段 (21) ( 張正修,2001): (1) 作為命令 : 對於地方自治團體應作為而不作為致嚴重危害公益或妨礙地方政務運作, 而適於代行處理之行為, 地方自治監督機關得先命令其於一定期限內作為 (2) 代行處理 : 地方自治團體逾期不為或情況急迫時, 自治監督機關得代行處理 (20) 以上見解參閱吳庚, 行政法之理論與實用, 作者自刊,2005 年 10 月增訂 9 版, 頁 75 (21) 參閱張正修, 地方制度法理論與實用 ( 二 ), 學林文化,2000 年 9 月 1 版, 頁 氏並將我國之作為命令與德國之 糾正令 加以比較, 玆整理如下 : 1. 地制法之 作為命令 與德國之 糾正令 二者有相似之處 2. 在德國, 自治監督機關得以書面對地方自治團體發出糾正令, 並命地方對於違法, 不當之措施, 限定期間使其自行變更或廢棄原決定 3. 此種監督手段, 提供地方自治團體自我審查之機會, 並尊重地方自治團體之體制, 屬於一種緩和之監督機制 4. 我國之 作為命令 : (1) 所謂 逾越期限而不作為, 或 情況急迫 得逕予代行處理 (2) 其所謂 所訂期限 為何, 並以不確定概念之 情況急迫 作為代行處理之要件 實易使監督機關便宜行事而侵害自治團體之自治權限 91

16 我國地方自治法規監督之探討 依地方制度法第三十條之規定, 作為命令及代行處理之要件如下 : (1) 作為命令之要件, 作為命令之發布須符合下列要件 : 地方自治團體應作為而不作為, 致嚴重危害公益或妨礙地方政務之正常運作者 須適於代行處理者 發布命令之監督機關之行政院 中央各該主管機關 縣政府 作為命令須限定在一定期限內為之 (2) 代行處理之要件 : 上級監督機關代行處理前, 應函知被代行處理之機關 經通知代行處理後, 該事項即移轉至代行處理之機關, 直至代行處理完竣 代行處理之費用, 應由被代行處理之機關負擔 (3) 代行處理之申訴及程序 申訴 : 地方政府對代行處理之申訴 : 直轄市 縣 ( 市 ) 鄉( 鎮 市 ) 對前項處分如認為窒礙難行時, 應於期限屆滿前提出申訴 行政院 中央各該主管機關 縣政府得審酌事實變更或撤銷原處分 代行處理之程序 : 行政院 中央各該主管機關 縣政府決定代行處理前, 應函知被代行處理之機關及該自治團體相關機關, 經權責機關通知代行處理後, 該事項即轉移至代行處理機關, 直至代行處理完竣 代行處理之監督措施是否包含對自治條例, 自治規則在內, 實不無疑問 地方制度法並未明確指出其監督標的, 僅指陳其構成要件而已 本文之見解認為, 自治條例 自治規則均係對自治事項所為之抽象規範, 地方自治團體有自行決定執行, 是否執行之權, 監督機關之介入並予以代行處理, 實有侵害地方自治團體自治權限之虞 6. 地方自治團體間, 地方自治機關權限爭議地方制度法第七十七條規定, 直轄市間 直轄市與縣 ( 市 ) 間, 事權發生爭議時, 由行政院解決之 ; 縣 ( 市 ) 間, 事權發生爭議時, 由內政部解決之 ; 鄉 ( 鎮 市 ) 間, 事權發生爭議時, 92

17 弘光人文社會學報第 6 期 由縣政府解決之 ; 縣與鄉 ( 鎮 市 ) 間, 自治事項遇有爭議時, 由內政部會同中央各該主管機關解決之 上述之規定 事權發生爭議 時, 自亦包含地方自治團體之間有關其所訂定自治法規所發生之權限爭議在內, 自治監督機關加以解決, 亦屬自治監督行政監督之一, 但自治監督機關之解決, 其法律性質為何? 自治監督機關基於監督權限, 所為之公權力之決定, 對於地方自治團體間有關事權爭議之單方決定, 且直接對外發生法律效果, 自當為行政處分之性質 另依行政程序法第十三條及第十四條之規定, 行政機關有關權限爭議時, 上級監督機關亦可藉由監督權加以解決 (22) 地方自治法規中, 自治規則及委辦規則, 其中依法定職權及法律 中央法規之授權者, 由行政機關訂定, 若有關事權之爭議, 亦即地方行政機關彼此有關自治規則與委辦規則之管轄爭議, 自治監督機關之決定, 自亦屬行政處分, 亦為監督實施之一種 ( 二 ) 非權力性監督自治監督機關關於非權力性監督行為, 大約有 : 對地方自治團體之行為為一定法律上或技術上建議, 要求地方自治團體改善其施政之措施, 要求地方自治團體提出報告或提出文件查詢之監督權限 (23) ( 南博 (22) 行政機關之權限爭議之管轄競合, 可分為積極競合及消極競合, 所謂積極競合係指同一事件, 有數機關均有管轄權限, 而彼此之間發生衝突之情形而言 而所謂消極競合是同一事件數機關之間均認為無管轄權而發生爭議而言 我國行政程序法之規定如下 : 1. 依行政程序法第十三條規定 : 同一事件, 數行政機關依前二條之規定均有管轄權者, 由受理在先之機關管轄, 不能分別受理之先後者, 由各該機關協議定之, 不能協議或有統一管轄之必要時, 由其共同上級機關指定管轄, 無共同上級機關時, 由各該上級機關協議定之 前項機關於必要之情形時, 應為必要之職務行為, 並即通知其他機關 2. 依行政程序法第十四條規定 : 數行政機關於管轄權有爭議時, 由其共同上級機關決定之, 無共同上級機關時, 由各該上級機關協議定之 前項情形, 人民就其依法規申請之事件, 得向共同上級機關申請指定管轄, 無共同上級機關者, 得向各該上級機關之一為之 受理申請之機關應自請求到達之日起十日內決定之 在前二項情形未經決定前, 如有導致國家或人民難以回復之重大損害之虞時, 該管轄權爭議之一方, 應依當事人申請或依職權為緊急之臨時處置, 並應層報共同上級機關及通知他方 人民對行政機關依本條所為指定管轄之決定, 不得聲明不服 (23) 參閱日本地方自治法第二百四十五條 二百四十六條規定, 另有關國家的行政關與 ( 監督 ), 參閱南博方 原田尚彥 田村悅一著, 新版行政法 (3) 地方自治法, 有斐閣,1990 年 5 月新版, 頁

18 我國地方自治法規監督之探討 方 原田尚彥 田村悅一,1990) 我國地方制度法及行政程序法亦有相關規定, 玆分別說明如下 : 1. 地方自治團體內部權限爭議之解決地方自治團體內部機關之權限爭議, 自治監督機關予以解決亦為監督權之一, 我國地方制度法第三十八條規定 : 直轄市政府 縣 ( 市 ) 政府 鄉 ( 鎮 市 ) 公所, 對直轄市議會 縣 ( 市 ) 議會 鄉 ( 鎮 市 ) 民代表會之議決案應予執行, 如延不執行或執行不當, 直轄市議會 縣 ( 市 ) 議會 鄉 ( 鎮 市 ) 民代表得請其說明理由, 必要時得報請行政院 內政部 縣政府邀集各有關機關協商解決之 依地方制度法第三十八條之規定, 議會 代表會之議決案若地方行政機關延不執行或執行不當時, 地方議會得請地方行政機關說明理由, 必要時, 直轄市議會得報請行政院 ; 縣 ( 市 ) 議會得報內政部 ; 鄉 ( 鎮 市 ) 得報請縣政府邀集各有關機關協商解決 是以, 地方議會所為之議決案, 地方行政機關延不執行或執行不當時, 地方議會對地方行政機關有請求說明之權, 必要時得向自治監督機關請求協商解決 地方議會所議決之自治條例, 地方行政機關若延不執行或執行不當時, 必要時得報請監督機關協商解決之 此時自治監督機關乃立於被動之地位而行使協商解決之權, 其性質為何? 不無爭議 本文認為本條協商解決之法律性質與地方制度法第七十七條 第四十條之解決, 逕為決定不同, 前者之性質並非行政處分, 而係調停, 後者之性質則為單方決定具有法效性之行政處分 (24) ( 南博方 原田尚彥 田村悦一,1990; 張正修,2001) 地制法第三十八條之協商解決, 係自治監督機關依職權或事務權限範圍內, 對地方自治團體內機關相互之爭議, 予以協助 建議 勸告等不具強制力之方法, 促請申請之機關為一定作為或不作為 自治監督機關雖有法令上 ( 第三十八條 ) 的依據, 但非 (24) 日本地方公共團體相互間, 地方公共團體機關相互間紛爭, 當事者得向自治紛爭調停委員會申請調停, 並作成勸告或建議 ( 參照日本地方自治法第二五一條第一項 第二項 第三項 ), 其性質上為 調停 並作成建議或勸告, 並不對外發生法律效果, 對當事人並不具拘束力, 應屬於協商性行政指導的措施, 參閱南博方 原田尚彥 田村悅一著, 新版行政法 (3), 地方自治法, 有斐閣,1990 年 5 月新版, 頁 143 另學者張正修亦採相同之見解, 參閱張正修, 地方制度法理論與實用 ( 二 ), 同前揭書, 頁

19 弘光人文社會學報第 6 期 法律行為, 而不具法律上的拘束力或強制力, 僅屬於自治監督機關對地方自治團體內機關爭議, 由其居間協調促成相互妥協之協調性行政指導 (25) 況且, 地方自治團體內部立法機關與行政機關之府會衝突爭議, 本屬於府會運作關係, 宜由其自行解決, 並不適合由監督機關之強制性權力性之監督加以干預 2. 另外自治監督機關亦可經由對地方自治團體於法規制定前, 對其提供資訊或意見, 或者建議制定某一法規, 並於自治法規核定備查後附帶作成修正建議 (26) ( 謝碩駿,2002), 均為自治監督 (25) (26) 行政指導雖屬單純之事實行為, 惟仍應遵守法律優越原則, 依行政程序法之規定, 其特性如下 : 1. 任意性 : 行政指導係非權力之行政活動, 與權力行為之行政處分 行政立法 行政強制等有別, 故不得對不服從行政指導者, 課予行政罰或對之為行政上強制執行 行政程序法第一六六條第二項即規定 : 相對人明確拒絕指導時, 行政機關應即停止, 並不得據此對相對人為不利之處置 2. 裁量性 : (1) 行政指導係積極誘導人民, 以形成一定之秩序或達成一定之行政目的, 行政機關為行政指導時, 所需考慮者, 僅為達成行政目的手段適當性, 不必受相對人意思之拘束, 故行政指導具有裁量性, 特別是屬 決定裁量, 亦即行政機關可以決定是否進行行政指導 如果該行政行為是一種羈束處分, 就不得進行行政指導 然在進行行政指導時, 仍不得濫用, 亦應遵守平等原則與比例原則, 例如 : 行政機關如以給付行政協助一特定群族之人民, 對相同條件之人民, 即不能不予以相同的協助 (2) 故行政程序法第一六六條第一項規定 : 行政機關為行政指導時, 應注意有關法規規定之目的, 不得濫用 3. 明示性 : 行政機關於行政指導時, 應明確使人民知悉該行政指導之目的與該行政指導的界限或其他相關事項 就此行政程序法第一六七條規定 : 行政機關對相對人為行政指導時, 應明示行政指導之目的 內容及負責指導者等事項 前項明示, 得以書面 言詞或其他方式為之 如相對人請求交付文書時, 除行政上有特別困難外, 應以書面為之 參閱謝碩駿, 地方法規定位與監督之研究, 國立政治大學法律學系碩士論文,2002 年 5 月, 頁 有關自治監督機關之建議, 附帶作修正意見, 意見之提供等, 氏並例示如下 : 例如苗栗縣建築投資商業同業公會建議苗栗縣政府草擬 苗栗縣建築投資業輔導管理自治條例, 其內容包括已於他地區取得登記證照之商業公司 行號, 必須加入苗栗縣商業同業公會之規定 苗栗縣政府草擬上開自治條例時, 將此一規定函請內政部釋示其合法性, 內政部函覆告以 : 商業團體法第十二條規定 : 同一區域內, 依公司法或商業登記法取得登記證照之公營或民營商業之公司 行號, 均應於開業後一個月內, 加入該地區商業同業公會為會員 ; 是公司 行號僅應加入該地區商業同業公會為會員, 並無須再加入其他縣 ( 市 ) 商業同業公會為會員之規定, 因此是否制定 苗栗縣建築投資業輔導管理自治條例, 仍請自行斟酌 例如目前台灣省政府及高雄市政府分別訂有 台灣省醫療機構及醫師舉報規則 及 高雄市公私立醫療機構診療可疑傷病患舉報自治條例, 內政部警政署認為上開兩則抽象規範對於治安維護發揮相當功能, 不過就 台灣省醫療機構及醫師舉報規則 而言, 由於其內容涉及人民權利義務事項, 再加上 台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例 有其施行期限 ( 至民國九十年底 ), 因此內政部行文台灣省各縣市政府 台北市政府 福建省金門縣 連江縣政府, 建請各該地方自治團 95

20 我國地方自治法規監督之探討 機關非權力性監督之適例 綜上所述, 我國地方制度法所設計之自治監督機制, 係以行政監督為主軸, 並以司法審查之最後確認為輔, 對於地方自治之監督措施, 基本上係以自治事項與委辦事項為區分基礎 但本法之設計仍含有若干之缺失, 及在救濟制度上銜接不完全之處, 猶有待修法及建構相關之制度加以補強 參 我國地方自治法規監督機制之探討 一 我國地方自治監督機制之缺失與檢討我國地方制度法對於地方自治之監督方式, 係基於自治事項與委辦事項而加以區分, 玆分述如下 : ( 一 ) 撤銷 變更 廢止或停止執行之探討地方制度法第七十五條第二 四 六項, 係監督機關對於自治事項監督之規定 : 1. 直轄市政府辦理自治事項違背憲法 法律或基於法律授權之法規者, 由中央各該主管機關報行政院予以撤銷 變更 廢止或停止其執行 2. 縣 ( 市 ) 政府辦理自治事項違背憲法 法律或基於法律授權之法規者, 由中央各該主管機關報行政院予以撤銷 變更 廢止或停止其執行 3. 鄉 ( 鎮 市 ) 公所辦理自治事項違背憲法 法律 中央法規或縣規章者, 由縣政府予以撤銷 變更 廢止或停止其執行 依事務屬性之不同, 對於自治事項, 上級政府只作合法性監督, 以擔保其合憲之法律秩序, 若地方自治機關所執行之自治事項牴觸憲法 法律 中央法規或上級自治團體自治法規者, 監督機關自可介入加以審查 惟本條之規定卻有下列疑義, 值得討論 (1) 監督機關對於地方自治機關所辦理之自治事項, 予以撤銷或停 96 體制定 醫療機構診所可疑傷病患舉報自治條例, 規範醫療機構及醫師之舉報責任, 以建構醫療體系協助治安通報網路 例如屏東縣政府函請內政部 ( 社會司 ) 備查 屏東縣設置婦女保護安置處所辦法, 內政部於備查後, 並在函覆中附帶提出以下建議 : 該辦法第七條第一項第二款之 社工人員 改為 社會工作人員 第八條前段 緊急庇護之家及中途之家建立個案資料 改為 緊急庇護之家及中途之家 應 建立個案資料, 請屏東縣政府於下次修正該辦法時參考

21 弘光人文社會學報第 6 期 止其執行係常見之監督手段 但對於自治事項廢止 變更等監督措施, 卻有侵害地方自治本質之虞 蓋廢止係將合法之處分終止並使其不再發生效力之謂, 而監督機關對於自治機關合法之自治事項可逕予廢止, 實已侵害地方自治團體之自治權 其次, 變更係為形成處分, 對於已成立之法律關係或事實加以變更, 消滅之謂 監督機關對於自治事項之執行概括可加以變更, 進而改變地方自治團體之意志內容, 此種監督手段, 實屬國內特設之例, 實有嚴格限制其行使之必要 (27) ( 田黎麗,1982; 李漢祥,1987; 張家洋,1993) (2) 撤銷, 係對於自治機關所辦理之自治事項, 若有違法或不當之情事者, 監督機關使自治機關之命令或處分撤銷, 使其溯及失去效力之謂 此種監督機關直接撤銷地方政府所為之違法執行行為, 應考慮正當合理之信賴之外, 依比例原則, 監督機關應考量事前之討論或協商, 使自治團體有重新思考改正之機會 地方制度法第七十五條第三項 第五項 第七項規定 : 1. 直轄市政府辦理委辦事項違背憲法 法律 中央法令或逾越權限者, 由中央各該主管機關報行政院予以撤銷 變更 廢止或停止其執行 2. 縣 ( 市 ) 政府辦理委辦事項違背憲法 法律 中央法令或逾越權限者, 由委辦機關予以撤銷 變更 廢止或停止其執行 3. 鄉 ( 鎮 市 ) 公所辦理委辦事項違背憲法 法律, 中央法令 縣規章 縣自治規則或逾越權限者, 由委辦機關予以撤銷 變更 廢止或停止其執行 對於委辦事項監督機關得實施合目的性監督, 委辦事項之執行有違 (27) 廢止 變更之監督措施, 日本 德國 法國等國之地方自治法規均無此相關規定 本條之規定除沿用行憲前的省政府組織法 ( 第三條 ), 各部組織法 ( 第三條 ) 之外, 係我國長期視地方自治機關為層層節制關係之組織體系, 而以行政組織內部之全面且多元之上級機關對下級機關職權監督所致 為鞏固地方自治之自主, 此種不符自治精神之監督方式, 未來立法宜加修正之必要 有關文獻參見田黎麗, 我國現行地方自治監督之研究, 國立政治大學公共行政研究所碩士論文,1982 年 6 月, 頁 58; 李漢祥, 台灣省縣間監督關係之研究, 國立台灣師範大學三民主義研究所碩士論文,1987 年 6 月, 頁 44; 另有關之行政監督參看張家洋, 行政法, 三民,1993 年 4 月 6 版, 頁

22 我國地方自治法規監督之探討 法不當或逾越權限者, 委辦機關在法理上予以撤銷 變更 廢止或停止其執行, 並無不可 惟本條對於自治事項與委辦事項均採相同之監督手段, 於法理上有不合之處, 宜修正為不同之監督強度為宜 ( 二 ) 函告地方議會議決事項無效之探討地方制度法第四十三條規定 : 直轄市議會議決自治事項與憲法 法律或基於法律授權之法規牴觸者無效 ; 議決委辦事項與憲法 法律 中央法令牴觸者無效 縣 ( 市 ) 議會議決自治事項與憲法 法律或基於法律授權之法規牴觸者無效 ; 議決委辦事項與憲法 法律 中央法令牴觸者無效 鄉 ( 鎮 市 ) 民代表會議決自治事項與憲法 法律 中央法規 縣規章牴觸者無效 ; 議決委辦事項與憲法 法律 中央法令 縣規章 縣自治規則牴觸者無效 前三項議決事項無效者, 除總預算案應依第四十條第五項規定處理外, 直轄市議會議決事項由行政院予以函告 ; 縣 ( 市 ) 議會議決事項由中央各該主管機關予以函告 ; 鄉 ( 鎮 市 ) 民代表會議決事項由縣政府予以函告 第一項至第三項議決自治事項與憲法 法律 中央法規 縣規章有無牴觸發生疑義時, 得聲請司法院解釋之 此條規範之意旨係對於地方議會議決之自治事項, 委辦事項因牴觸上級法規或法令而無效者, 由自治監督機關予以函告 惟有無牴觸發生疑義時, 由司法院解釋 1. 自治監督機關對於議決事項予以函告無效, 因自治事項與委辦事項二者之上位法規範不同, 議決事項是否有牴觸之情事, 首先, 應予區分自治事項與委辦事項事務有明確之劃分, 以免監督機關以違反 牴觸中央法令 ( 行政規則 ) 為由, 而恣意加以函告無效, 侵害自治權限 2. 此處之函告, 當由監督機關行文地方議會, 並告以其議決有違反上級法規或法令之情事 惟此函告無效為確認抑或形成之表示, 亦不明白 (28) ( 陳敏,1998) 3. 自治監督機關實施監督, 函告議會議決事項無效, 應有行政程序法之適用, 在實施函告無效之前, 應予地方議會陳述意見之機 (28) 有關函告無效之性質, 參看陳敏, 行政法總論, 作者自刊,1998 年 5 月初版, 頁

23 弘光人文社會學報第 6 期 會, 並於函告時記明理由, 若函告之事項為自治法規 ( 自治條例 ) 者, 應主動資訊公開, 以維人民權益 (29) ( 蔡茂寅等,2000) 4. 民選之地方議會議決之自治事項, 是否牴觸上位法規範, 卻由非民選之上級行政機關 ( 行政院 中央各該主管機關 縣政府 ), 予以函告無效 此種監督手段, 除有違民主原則, 亦有過度侵害自治團體自主性之虞 就我國現行之自治監督之現制而言, 立法院並未對直轄市 縣 ( 市 ) 議會所制 ( 訂定 ) 之自治法規行使批准或同意之權 惟目前中央法律授權地方政府訂定命令者, 立法院多不保留同意權, 而寧願將命令違法監督權交給中央主管機關行使 (30) ( 趙永茂,1999) 目前地方制度法亦採此制度, 而造成立法監督之偏廢 二 有關代行處理之探討代行處理係地方自治團體不履行法定之義務時, 國家得自行或使第三人履行該義務, 並由地方自治團體負擔其費用 各地方自治團體依法應作為而怠於行使而由自治監督機關予以代行處理, 實與代個人履行其法律義務具相同作用 (31) ( 城仲模,1994) 代行處理係國家機關基於法規範的一致性所採取之強烈監督措施, 並由監督機關代地方政府作成特定作為 其監督的密度應兼及適當性監督與合法性監督, 其監督標的指典型的行政行為或人事問題上, 亦應含地方議會有關立法性之行為 (32) ( 李惠宗,2001) 我國地方制度法第七十六條有關代行處理之規定如下 : 直轄市 縣 ( 市 ) 鄉( 鎮 市 ) 依法應作為而不作為, 致嚴重危害公益或妨礙地方政務正常運作, 其適於代行處理者, 得分別由行政院 中央各該主管機關 縣政府命其於一定期限內為之 ; 逾期仍不作為 (29) 監督機關對於地方自治機關所為之監督措施, 亦應適用行政程序法之正當法律程序 有關行政程序部分, 參閱蔡茂寅 李建良 林明鏘 周志宏等合著, 行政程序法實用, 學林文化,2000 年 11 月 1 版, 頁 (30) 參見趙永茂, 地方自治立法監督之研究, 台灣省政府經濟建設委員會及研究考核委員會委託,1999 年, 頁 15 (31) 法律規範個人應履行之義務, 如個人不履行時, 法律通常授予行政機關依法採取強制執行手段, 行政機關亦可由他人代為履行, 或由行政機關本身直接實現義務之狀態 參見城仲模, 行政法之基礎理論, 三民,1994 年 10 月增訂再版, 頁 247 (32) 參閱李惠宗, 憲法要義, 元照,2001 年 8 月初版, 頁

24 我國地方自治法規監督之探討 者, 得代行處理 但情況急迫時, 得逕予代行處理 直轄市 縣 ( 市 ) 鄉( 鎮 市 ) 對前項處分如認為窒礙難行時, 應於期限屆滿前提出申訴 行政院 中央各該主管機關 縣政府得審酌事實變更或撤銷原處分 行政院 中央各該主管機關 縣政府決定代行處理前, 應函知被代行處理之機關及該自治團體相關機關, 經權責機關通知代行處理後, 該事項即轉移至代行處理機關, 直至代行處理完竣 代行處理所支出之費用, 應由被代行處理之機關負擔, 各該地方機關如拒絕支付該項費用, 上級政府得自以後年度之補助款中扣減抵充之 直轄市 縣 ( 市 ) 鄉( 鎮 市 ) 對於代行處理之處分, 如認為有違法時, 依行政救濟程序辦理之 現行地方制度法第七十六條有關代行處理之規定大體上係延續省縣自治法第五十五條及直轄市自治法第四十六條規定而來 (33), 惟我國以往地方自治經驗與慣例中, 尚乏代行處理之法令及前例可供參考, 因此, 可以預期未來第七十六條之代行處理在實際適用施行過程中, 不免出現疑義與爭端 (34) ( 劉華美,2000) 以下玆將代行處理之相關問題加以說明, 並將外國法制比較探討如后 : ( 一 ) 首先, 代行處理在性質上, 屬於國家監督地方自治之一環, 惟由於高度介入地方自治單位之自主性和獨立性, 其監督措施須具有法律基礎, 在實踐上仍必須符合比例原則, 而具有最後手段 (ultimaration) 之性格, 以避免掏空憲法所保障地方自治權之核心內容 (Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie) (35) 以合憲性之角度探討, 代行處理之啟動係矯正地方自治團體之應作為而不作為, 其合法性應無疑義 (36) ( 黃錦堂,2000) (33) 直轄市自治法及省縣自治法有關代行處理之規定內容為 : 直轄市政府省政府 縣( 市 ) 政府 鄉 ( 鎮 市 ) 公所依法應為之行為而不為, 其適於代行處理者, 各該自治監督機關得命其於一定期限內為之, 如逾期仍不為者, 各該自治監督機關得代行處理 但情況急迫時, 得逕行代行處理 前項自治監督機關之代行處理辦法, 由內政部會同中央相關主管機關擬訂, 報請行政院核定 但該辦法卻遲未擬訂, 而地方制度法第七十六條亦將此項規定加以刪除 (34) 參見劉華美, 德國地方自治代行處理之研究 兼論對台灣的啟示, 台北大學法學論叢, 第 47 期,2000 年 12 月, 頁 382 (35) 參見劉華美, 德國地方自治代行處理之研究 兼論對台灣之啟示, 同前揭註, 頁 367 (36) 關於代行處理制度之正當性及合憲性問題, 參見黃錦堂主持, 地方制度法有關中央代行處理地方 100

25 弘光人文社會學報第 6 期 ( 二 ) 我國代行處理制度之探討 1. 依地方制度法第七十六條規定, 監督機關實施代行處理可區分為二種 : (1) 一般代行處理 : 地方自治團體依法應作為而不作為之事項, 而適於代行處理者, 致嚴重危害公益或妨礙地方政務正常運作, 得分別由監督機關命其於一定期限內為之 ; 逾期仍不作為者, 得代行處理 (2) 即時代行處理 : 監督機關對於地方自治團體應作為而不作為之事項, 致嚴重危害公益或妨礙地方政務正常運作, 於情況急迫時, 得逕予代行處理 2. 依據地方制度法第七十六條之規範, 監督機關啟動代行處理, 須符合下列要件方得為之 (1) 地方自治團體依法應作為而不作為, 而適於代行處理者 所謂適於代行處理之標的, 一般認為限於委辦事項, 是否包含自治事項, 尚有疑義 有待釐清 (2) 嚴重危害公益或妨礙地方政務之正常運作此要件除必須有相當之因果關係, 因不作為而致危害公益或妨礙地方政務之正常運作之外, 更屬不確定法律概念之具體化, 應由代行處理之機關本於職權涵攝 (Subsumtion) 判斷, 將抽象之規範於該當之具體事實關係, 在尊重地方自治團體之權限下, 依比例原則為適當之裁量 例如, 縣 ( 市 ) 對於地方環境衛生 有毒之廢棄物未予處理, 或者地方政府以各種理由對於人民之申請案, 不願依各該專業法律之規定核發相關執照 ( 主要為土地變更使用執照 水權執照 建築執照, 各種公害防治法律有關證照 ) 等 (37) ( 黃錦堂,2000) 至於屬於地方之固有事務, 或屬於尊重自治權限者, 例如自治條例 自治規則不得由監督代為訂定, 或者代為徵收地方稅捐, 否則便有侵害地方自治核心範圍之虞 (3) 須先定期命為執行至於代行處理必須作為命令發布後, 逾越發布命令所定期限而 事務之研究, 行政院經濟建設委員會委託專案研究計劃,2000 年, 頁 112 (37) 有關代行處理之探討另參閱黃錦堂, 地方制度法基本問題之研究, 翰蘆,2000 年 8 月初版, 頁

26 我國地方自治法規監督之探討 仍不作為時, 方可實施代行處理 此一程序如同行政執行法第二十七條之規定, 須先以書面定期預為告戒, 否則不得為之 不過即時代行處理時, 監督機關基於情況急迫, 不必先定期命地方自治團體為之, 即可逕予代行處理 所謂情況急迫者為高度之不確定法律概念, 不須為預為告戒之程序, 由監督機關逕予代行處理, 此種規定實有侵害自治權之虞 ( 三 ) 各國有關代行處理制度之比較 1. 德國之代行處理 (38) ( 董保城譯,1995) (1) 黑森邦 (Hessen) 鄉鎮自治法監督機關對鄉鎮怠忽職權者, 應以書面限定期限預為告戒 ( 第一三九條 ) 鄉鎮若未在監督機關規定期限內完成其指示事項, 監督機關得代行鄉鎮下達必要命令, 並以鄉鎮之費用代其執行必要職務或委託第三人代為執行 ( 第一四 條 ) 鄉鎮如不服監督機關代行處理之措施, 得向行政法院提起行政訴訟 ( 第一四二條 ) (2) 巴伐利亞邦 (Bayern) 鄉鎮自治法 鄉鎮若未在法律監督機關規定期限內完成其告戒事項, 監督機關得代替鄉鎮處以必要措施並執行之, 其所生費用由鄉鎮支付 ( 第一一三條 ) 至於委辦事項, 法律監督機關, 須先經負責之專業監督機關下達指示後予以代行處理 ( 第一一六條 ) (3) 薩克森邦 (Sachsen) 鄉鎮自治法 鄉鎮若未在一定期間內完成法律監督機關依照規定指示事項, 監督機關得代鄉鎮並以鄉鎮之費用執行必要職務或委託第三人代為執行 ( 第一一三條 第一一五條 第一一六條 ) 德國之代行處理之標的為委辦事項, 亦可包括自治事項, 但代行處理係最後手段之輔助措施, 除應嚴格遵守比例原則之要求外, 監督機關須先為告戒之命令, 非由監督機關可恣意為之 此外, 代行處理已涉及對地方自治權之侵犯, 在行政程序上, (38) 參閱董保城譯, 德國地方自治機關法規, 收錄於內政部編印之德法地方自治法規彙編,1995 年 4 月出版, 頁 3 102

27 弘光人文社會學報第 6 期 應保障地方自治團體有陳述意見之機會, 方符正當行政程序之意旨 2. 日本之代行處理 (39) ( 施嘉明譯,1993) (1) 地方自治法第一百五十一條之二主管大臣認為都道府縣知事管理或執行屬於其權限之中央事務, 有違反法令之規定或主管大臣之處分或對中央事務之管理或執行有怠忽之情事, 如以其他方法要求其改正有困難, 且如置之不理顯然有害公益時, 得以書面勸告各該都道府縣知事限期改正其違反事項或改善其對事務管理或執行之怠忽 都道府縣知事不在前項期限內執行同項規定之勸告事項時, 主管大臣得以書面命令各該都道府縣知事限期執行之 都道府縣知事不在前項期限內執行時, 主管大臣得以書面向高等法院訴請裁判, 命其應執行各該事項 主管大臣依前項規定向高等法院提訴時, 應即以書面通告各該都道府縣知事, 並向各該高等法院通知其通告之時日 場所及方法 各該高等法院受理依第三項規定之提訴時, 應即決定口頭辯論之日期, 要求當事人出面 其日期應為自同項之訴提起之日起十五日內 各該高等法院認為主管大臣之請求有理由時, 應對各該都道府縣知事作成裁判, 命其在限期內執行各該事項 第三項之訴, 由管轄各該都道府縣區域之高等法院專屬管轄 都道府縣知事不依第六項裁判在限期內執行各該事項時, 主管大臣得代各該都道府縣知事執行之 此時, 主管大臣應事先將執行之時日 場所及方法通知各該都道府縣知事 對於第三項之訴有關高等法院之判決, 其上訴期間定為一星期 前項之上訴, 不具停止執行之效力 主管大臣之請求經判決為無理由確定, 但已根據第八項之規 (39) 參閱施嘉明譯, 日本地方自治法暨地方財政法, 內政部編印,1993 年 12 月出版, 頁

28 我國地方自治法規監督之探討 定執行, 依第二項規定命令辦理之事項時, 都道府縣知事應於各該判決確定後三個月內, 撤銷其處分或回復原狀及採取其他必要之措施 前各項之規定, 對於市町村長管理或執行屬於其權限之中央事務, 有違反法令之規定或主管大臣或都道府縣知事之處分, 或對中央事務之管理或執行有怠忽之情事, 依本項規定之措施以外之方法要求其改正有困難且如置之不理顯然有害公益時, 準用之 此時, 前各項規定中 主管大臣 改為 都道府縣知事, 都道府縣知事 改為 市町村長 各該都道府縣區域 改為 各該市町村區域 (2) 地方自治法第二百四十六條之二內閣總理大臣, 認為普通公共團體之事務處理或其首長之事務管理及執行有違反法令規定時, 或認為對於應確保之收入確保不當, 或支出經費不當或處分財產不當等事務之執行顯有失當且明顯妨害公益時, 得對於各該普通公共團體或其首長, 糾正其事務處理或管理及執行之違失或要求其採取改善之必要措施 又認為普通地方公共團體首長對於依各該普通地方公共團體之條例 議會之議決或法令規定屬其義務之事務, 在管理及執行上顯有怠忽情事時, 亦同 內閣總理大臣依前項規定採行之措施, 對於市町村事務之處理或其首長之事務管理及執行事項, 得由都道府縣知事採行 但內閣總理大臣認為必要時, 得親自採行各該措施 綜上述之規定, 日本法所採用之代行處理有如下之特性 : (1) 主管大臣 ( 知事對市町村長 ) 得經提出勸告 下達命令, 於職務執行命令經法院之裁決後, 代替首長執行各該事務 (2) 日本之代行處理, 其標的為中央機關委任之事務而言 地方政府有怠惰之情事者, 得先予勸告等非權力性之監督措施, 惟監督機關得以書面命令各該地方政府限期執行, 地方政府仍不作為者, 主管大臣得以書面訴請高等法院裁判, 命其應執行各該事項 此與我國 德國之制度設計上, 日本之規定實有其特色 (3) 內閣總理大臣 ( 都道府縣知事對市町村之事務 ), 對於地方公 104

29 弘光人文社會學報第 6 期 共團體或首長的事務處理違法時, 得要求其採取改善措施 對於地方公共團體之條例 議會之議決或法令規定之義務, 監督機關得採行糾正或改善之必要措施, 地方政府有異議時, 得請求表示其意見, 此項規定為日本於昭和三十一年 ( 一九五六年 ) 之新規定, 以確保地方行政運作的適當公正, 但監督機關並未有代行處理之權限 3. 英法等國之代行處理 (40) ( 林清琪,1996; 劉瓊,1980; 張正修, 2001) (1) 英國之代行處理制度英國之地方政府, 皆以國家之法律賦予一定之自治權力, 地方團體不履行其義務時, 則主管部長得經適當之調查後, 宣告該地方政府之怠忽職務 (default), 並採取下列措施 : 由主管部長自行處理 : 地方團體怠忽職務時, 由主管部長自為地方團體應為之義務, 並由被代行之機關支付代行所生之費用 主管部長對不履行之地方團體得發出正式之命令, 令其於特定期間內為必要之行為, 如命令不獲履行, 得請求法院對該地方團體發出職務命令狀 (Mandanus), 以強制其履行 若法院之命令仍不被遵行時, 地方團體之成員或職員會被處以罰金, 或以侮辱法庭之罪名被逮捕 主管部長得將怠忽職務機關之職權移轉於另一機關履行 例如區議會怠於履行其公共衛生事務, 縣議會得請衛生部長注意, 並得將該職權移轉於縣議會, 或由該部之首長將其任務自行處理 (2) 法國之代行處理制度法國自一九八二年實施地方分權法後大幅放鬆對地方政府之自治權限, 並將以往之監護式的行政監督加以廢止 (41) 其監 (40) 有關英法等國之代行處理制度, 參見林清淇, 地方政府怠權行為代行處理之探討, 收錄於地方自治論述專輯第二輯, 內政部編輯,1996 年 1 月出版, 頁 331 以下, 另參閱張正修, 地方制度法理論與實用 ( 一 ), 台北 學林文化,2000 年 9 月 1 版, 頁 130; 劉瓊, 比較地方政府, 第一冊, 三民, 1980 年 2 月再版, 頁 120 (41) 法國向來將地方自治監督分為三類, 一為行政監督, 二為財政監督, 三為技術監督, 並由中央政府派遺共和國專員 (Commissaire de la Republique), 對於地方自治團體施以監督 105

30 我國地方自治法規監督之探討 督機關對於地方政府之代行處理亦僅限於下列事項 : 地方自治團體之所通過之預算未達收支平衡時, 共和國專員得向地區審計單位 (Chambre regionale des Comptes) 提出, 地區審計單位可向有關之地方議會提出糾正措施 地方議會不接受該糾正措施時, 共和國專員有代行處理之權 地方自治團體之預算並未列入義務支出事項或經通過之必要預算時, 共和國專員向有關議會告戒後仍不執行時, 可以代為列入之權 地方行政首長對義務性之支出拒不簽發支付命令, 經共和國專員告戒後仍不執行時, 得不須徵詢地區審計單位之建議, 逕予代行處理 ( 四 ) 比較比之心得各國有關代行處理之制度不一, 代行之標的亦互為差異 然而, 在比較法上, 我國地方制度法之代行處理有若干之缺失, 未來修法時, 可加以適度修正 1. 代行處理雖具有合法性, 但此種手段係最後 最強烈之監督方式, 除依比例原則之界限外, 另須遵守便宜原則, 監督機關應於非不得已時行使 2. 我國地方制度法第七十六條並未明確規定代行之標的, 未來修法時應可考量加以明訂 本文認為代行處理之標的僅限委辦事項, 不應包含義務性自治事項在內 而地方自治團體之自願性自治事項, 為尊重其自治權, 則不在代行處理之射程範圍內 3. 有關情況急迫, 監督機關得逕予代行處理部分, 應予廢止 蓋何謂 情況急迫? 其本身並無一明確之標準及界限, 賦予監督機關逕予代行處理, 毋庸預為告戒之裁量權限, 實有過度干預之嫌 4. 代行處理為侵害地方自治團體權利之不利處分, 地方制度法雖有予地方自治團體申訴及行政救濟之設計 (42) 然而, 地方自治團體對於代行處理之處分前, 監督機關亦應遵守行政程序法上之資訊公開及予該自治團體閱覽卷宗, 記明理由或由監督督機關舉行聽證 ( 言詞辯論 ) 之程序, 以保障地方自治團體之權利 (42) 有關代行處理之行政救濟部分, 請參照地方制度法第七十六條之規定, 並於下一節有關自治監督與司法救濟之中加以詳論 106

31 弘光人文社會學報第 6 期 肆 我國地方自治法規監督機制的建構 結論 我國地方制度法將地方自治法規在廣義上賦予地方自治團體對於自治事項制定自治條例, 訂定自治規則之權, 對於委辦事項訂定委辦規則, 並賦予地方議會對議會自律自行訂定自律規則之權 為使地方自治法規符合地方自治的自主性及地域特殊要求, 另方面亦應符合法令授權之目的, 當然亦受國家或上級自治監督機關之統制與監督, 但除前述之監督內部 外部界限外, 自治機關所採取之監督措施應依下述原則為之 : 一 委辦規則監督之建構自治監督機關對於委辦規則之監督得採取事前合目的性之監督, 所採取監督之實施, 並得以宣告無效 廢止 停止執行 撤銷 代行處理 事權爭議之解決等監督方法 畢竟, 委辦規則係委辦事項之抽象性規範, 終究為上級政策或法令的延伸, 自治監督機關得予事前監督 事後監督, 亦得進行合目的性及合法性監督 二 自治條例監督之建構對於設有罰則之自治條例, 為保障人民之權益, 確保依法行政原則的要求, 自治監督機關宜採事前合法性之監督 但自治條例亦對自治事項所為之規定, 地方立法機關代表地方居民之意志經由法定程序通過, 並享有自行決定 如何執行之權, 採取事前合法性之監督, 以杜絕地方法規之浮濫, 致妨害基本人權, 仍屬必要 至於未設有罰則之自治條例, 並不涉及對居民權利義務之裁罰, 係對自治事項之重要事項 自治機關組織或法律規定屬於議會保留之領域, 其監督措施採事後低密度之監督, 自屬合理 三 自治規則監督之建構自治規則係對於自治事項之規範, 亦不涉及居民之權利義務事項, 概均屬地方行政機關之內部運作 秩序之規範, 或屬於自治事項之細節性 技術性之次要事項 自治監督機關採取事後低度之監督, 係屬合理之推論, 宜由地方行政機關能自行決定, 監督措施僅以合法性之注意較為妥適 四 自律規則監督之建構地方議會基於議會自律, 得訂定自律規則, 於不牴觸憲法 法律 107

32 我國地方自治法規監督之探討 中央法規或上級法規時, 地方立法機關本得自行決定, 由各該立法機關發布, 並報上級政府備查 自律規則之監督亦採事後低密度之合法性監督 參考書目 一 中文部份 ( 一 ) 專書李惠宗 (2001) 憲法要義 台北: 元照出版 吳庚 (2005) 行政法之理論與實用 台北: 作者自刊 林清淇 (1996) 地方政府怠權行為代行處理之探討 收錄於地方自治論逑專輯第二輯 台北 : 內政部編印 紀俊臣 (1999) 精省與新地方制度 台北: 時英出版 城仲模 (1994) 行政法之基礎理論 台北: 三民出版 施嘉明譯 (1993) 日本地方自治法規暨地方財政法 台北: 內政部編印 許宗力 (1992) 地方自治監督, 收錄於許志雄 許宗力等者地方自治之研究 台北 : 業強出版 張正修 (2000) 地方制度法理論與實用 ( 二 ) 台北: 學林文化出版 張家洋 (1993) 行政法 台北: 三民出版 黃錦堂 (2000) 地方制度法基本問題之研究 台北: 翰蘆出版 黃錦堂 (2000) 地方制度法有關中央代行處理地方事務之研究 台北 : 行政院經建會委託研究計劃 陳樹村 (2001) 地方自治監督與行政救濟, 收錄於地方自治法 2001 台北: 台北市政府法規委員會編印 陳敏 (1998) 行政法總論 台北: 作者自刊 董保城譯 (1995) 德國地方自治法規, 收錄於內政部編印之德法地方自治法規彚編 台北 : 內政部 劉文仕 (1999) 地方立法權 體系概念的再造與詮釋 台北 : 學林文化出版 劉瓊 (1980) 比較地方政府 台北: 三民出版 管歐 (1996) 地方自治 台北: 三民出版 蔡茂寅 李建良 林明鏘 周志宏 (2000) 行政程序法實用 台 108

33 弘光人文社會學報第 6 期 北 : 學林出版 趙永茂 (1999) 地方自治立法監督之研究 南投: 台灣省政府經建會及研考會委託研究報告 薄慶玖 (1995) 地方政府與自治 台北: 五南圖書出版 羅志淵 (1970) 地方自治的理論體系 台北: 台灣商務出版 ( 二 ) 期刊論文李惠宗 (2002) 地方自治立法監督之研究 研考雙月刊第 26 卷 3 期 劉美華 (2000) 德國地方自治代行處理之研究 兼論對台灣的啟示 台北大學法學論叢第 47 期 蘇詔勤 (2000) 從地方自治的觀點評論司法院釋字三六三號解釋 中國地方自治月刊第 571 期 ( 三 ) 學位論文田黎麗 (1982) 我國現行地方自治監督之研究 台北: 國立政治大學公共行政研究所碩士論文 李漢祥 (1987) 台灣省縣間監督關係之研究 台北: 國立台灣師範大學三民主義研究所碩士論文 蔡碧真 (1993) 地方自治監督之研究 台北: 私立輔仁大學法律研究所碩士論文 謝碩駿 (2002) 地方法規定位與監督之研究 台北: 國立政治大學法律學系碩士論文 二 日文部份南博方 原田尚彥 田村悅一 (1990) 地方自治法 日本 : 有斐閣 雄川一郎 塩野宏 園部逸夫 (1989) 現代行政法大系 日本: 有斐閣 園部逸夫 (1986) 地方自治法 日本: 第一法規 109

34 我國地方自治法規監督之探討 A Study of the Supervision of Local Self-Government Government Regulations in Taiwan Lin Wen-ching Lo Ji-fang Abstract Local Self-Government Groups can legislate and execute self-governance items and local legislative departments and executive departments can enact self-government regulations. The problems are how a superior authority supervises local self-government groups under the premise of respecting local self-governments and what are the means and procedures of such supervisions. They are unclear or even exist some loopholes in the terms of our local system laws. The article is trying to explore distinctions of density (criterions) of supervision by local regulations. At the end, the article explores if the supervision measures on local regulations in local system laws meet the nature of local self-government. The conclusions could be provided for the reference in the period of revision of local system laws. Key words: handle in acting capacity, non-power supervision, local government supervision, local government regulations, power supervision, 110