案 例 CASE STUDY 特 殊 群 体, 规 模 迅 速 扩 大 据 预 测,2020 年 中 国 失 地 农 民 总 数 将 超 过 1 亿 1 对 于 这 些 失 地 农 民, 由 于 对 他 们 权 益 的 有 效 制 度 保 障 与 政 策 支 持 的 不 完 善, 从 而 可 能 引
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- 井 濮
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1 CASE STUDY 案 例 南京市高淳区失地农民社会保障问题研究 唐定虎 陈秋玫 刘 荣 摘 要 我国在城镇化进程中 产生了大量的失地农民 如何保障这些农民的利 益 使得他们能够实现经济状况的改善 并且能够迅速地融入城市生活之中 一直是学 术界关注的重点问题 本文以南京市高淳区的失地农民社会保障为切入口 探讨当地在 解决该问题上的一些独创性的举措 主要是 规范补偿安置工作 创新安置方式 加大 就业扶助力度 强化社会公共服务 本文还就失地农民目前遇到的问题给出了四点建 议 制定理财方案 发展集体经济 增进身份认同 增强保障政策的适应性与前瞻性 以资为其他地区解决该问题提供借鉴 关键词 失地农民 社会保障 南京 中图分类号 F323.8 doi: /j.issn 色认同 真正地融入城市 成为市民 从 一 前言 而使全体社会成员共享改革与发展成果 真正实现农民生活富裕 农业生产有序 当前 我国城镇化的发展如火如荼 农村生态良好 社会和谐稳定 伴随新型 党中央 国务院着重强调 在推进新型城 城镇化的进一步推进 我国农村失地农民 镇化建设过程中 要牢固树立与全面落实 的数量将日益增多 所谓失地农民是指因 科学发展观 要坚持 以人为本 根本 失去土地而失去土地上财产权利 基本生 目的就是要维护 保障与增进广大农民特 活保障权利 就业机会权利以及与土地相 别是失地农民的根本利益 不仅仅是让农 关的一系列权利的一类特殊法律主体 据 民进城上楼 而是要让农民能够享受与市 不完全统计 中国部分失地和完全失地农 民相同的社会保障制度 让农民在失去土 民人数已经高达6000万人 随着我国城 地之后 能够生存有道 幼有所教 病有 市化和工业化进程的加快 农村集体土地 所医 老有所养 使得农民转变自身的角 被大量征用 失地农民作为农民中的一个 城市观察 2015年第3期 Urban Insight, No. 3,
2 案 例 CASE STUDY 特 殊 群 体, 规 模 迅 速 扩 大 据 预 测,2020 年 中 国 失 地 农 民 总 数 将 超 过 1 亿 1 对 于 这 些 失 地 农 民, 由 于 对 他 们 权 益 的 有 效 制 度 保 障 与 政 策 支 持 的 不 完 善, 从 而 可 能 引 发 一 系 列 因 征 地 补 偿 与 失 地 后 的 安 置 问 题, 引 发 失 地 农 民 与 政 府 征 地 单 位 之 间 的 各 种 矛 盾, 有 时 甚 至 会 演 变 为 农 村 群 体 性 事 件, 不 利 于 农 村 社 会 和 谐 稳 定 与 新 型 城 镇 化 的 顺 利 推 进 正 是 在 这 个 意 义 上, 对 失 地 农 民 的 社 会 保 障 现 状 进 行 深 入 研 究, 发 现 其 存 在 问 题, 并 且 提 出 具 有 针 对 性 与 可 操 作 性 的 措 施 是 十 分 重 要 和 必 要 的 从 地 域 经 济 来 说, 南 京 市 属 于 长 江 三 角 洲 经 济 地 带, 上 接 发 展 潜 力 巨 大 的 我 国 中 西 部 地 区, 下 控 经 济 发 展 较 为 成 熟 的 和 完 善 的 苏 锡 常 及 上 海 地 区, 其 自 身 的 发 展 优 势 明 显 从 经 济 总 体 发 展 水 平 来 说, 截 止 2013 年 底, 全 年 实 现 地 区 生 产 总 值 亿 元 按 常 住 人 口 计 算, 人 均 地 区 生 产 总 值 为 元, 按 平 均 汇 率 折 算 达 到 美 元 2 南 京 市 从 1983 年 就 开 始 征 地 拆 迁, 被 征 地 农 民 累 计 达 万 人, 涉 及 10 多 万 个 家 庭, 这 个 数 据 还 不 包 括 溧 水 和 高 淳 两 区 的 失 地 农 民 高 淳 区 位 于 南 京 市 南 端, 是 南 京 市 的 南 大 门, 距 离 主 城 区 约 一 百 公 里 地 理 位 置 上 的 偏 远 使 得 高 淳 与 主 城 区 在 经 济 发 展 水 平 产 业 结 构 政 策 制 定 与 落 实 等 方 面 都 存 在 很 大 差 别 从 2013 年 3 月 21 日 南 京 市 宣 布 对 高 淳 撤 县 建 区 到 今 天 已 经 过 去 了 两 年 多 的 时 间, 撤 县 建 区 之 后 主 城 区 的 发 展 势 头 在 多 大 程 度 上 辐 射 该 区, 该 区 融 入 主 城 区 还 需 做 哪 些 方 面 的 努 力, 都 是 我 们 需 要 思 考 的 课 题 关 于 南 京 市 失 地 农 民 的 社 会 保 障 问 题, 已 有 研 究 成 果 但 是 目 前 为 止, 学 者 在 撰 文 的 时 候 关 注 的 更 多 的 是 南 京 市 主 城 区 及 江 宁 浦 口 六 合 几 个 近 郊 区 的 情 况, 对 于 高 淳 区 的 情 况 涉 及 极 少 在 这 个 意 义 上, 研 究 高 淳 区 的 失 地 农 民 社 会 保 障 状 况 有 利 于 从 大 区 域 的 角 度 全 面 解 读 南 京 市 的 发 展, 并 为 下 一 步 区 位 经 济 政 策 的 制 定 提 供 建 议 本 次 调 研 主 要 以 实 地 走 访 文 献 采 集 召 开 座 谈 会 的 方 式 展 开, 调 查 的 主 要 群 体 为 高 淳 区 的 失 地 农 民 二 高 淳 区 失 地 农 民 社 会 保 障 基 本 情 况 高 淳 区 的 征 地 拆 迁 工 作 从 2005 年 开 始, 至 2015 年 共 有 失 地 农 民 人 高 淳 区 的 失 地 农 民 主 要 集 中 于 古 柏 和 淳 溪 两 镇, 而 在 征 地 拆 迁 的 基 础 上 高 淳 区 建 起 了 经 济 开 发 区, 所 以 我 们 可 以 狭 义 地 认 为 高 淳 区 的 失 地 农 民 都 聚 集 于 开 发 区, 故 在 调 研 的 时 候 走 访 的 主 体 也 是 开 发 区 的 失 地 农 民 在 2005 年 高 淳 区 开 展 大 规 模 的 征 地 拆 迁 工 作 之 后, 该 区 探 索 了 以 下 几 种 安 置 方 式 : 一 次 性 货 币 补 偿 招 工 安 置 社 会 保 障 安 置 划 地 和 就 业 相 结 合 的 安 置 2010 年 南 京 市 制 定 下 发 了 南 京 市 被 征 地 人 员 社 会 保 障 办 法, 从 社 会 保 障 资 金 的 筹 集 与 管 理 劳 动 年 龄 段 人 员 的 相 关 规 定 养 老 年 龄 段 人 员 的 相 关 规 定 等 方 面 对 于 除 高 淳 溧 水 两 县 外 的 全 市 失 地 农 民 社 会 保 障 问 题 进 行 了 说 明 在 办 法 中 第 二 十 三 条 明 确 规 定 : 溧 水 县 高 淳 县 应 参 照 本 办 法, 结 合 当 地 实 际 制 定 本 地 区 被 征 地 人 员 社 会 保 障 办 法, 报 市 人 力 资 源 和 社 会 保 障 部 门 备 案 后 执 行 基 于 该 文 件 的 精 神, 高 淳 区 于 2011 年 制 定 了 高 淳 县 被 征 118
3 CASE STUDY 案 例 地 人 员 社 会 保 障 办 法 在 该 文 件 颁 布 之 后, 高 淳 区 在 安 置 失 地 农 民 的 时 候 采 用 的 主 要 是 参 加 社 会 保 障 的 方 式 在 制 定 补 偿 标 准 和 具 体 办 法 的 时 候 将 征 地 人 员 细 分 为 三 个 群 体 : 未 满 16 周 岁 的 被 征 地 人 员 给 予 一 次 性 货 币 补 偿 ; 女 性 年 满 16 周 岁 不 满 55 周 岁 男 性 年 满 16 周 岁 不 满 60 周 岁 的 被 征 地 人 员 享 受 与 市 民 等 同 的 社 会 保 险 ; 女 性 年 满 55 周 岁 男 性 年 满 60 周 岁 的 被 征 地 人 员 享 受 基 本 生 活 保 障 和 城 镇 居 民 基 本 医 疗 保 险 待 遇 在 社 会 保 障 资 金 的 征 集 方 面 充 分 考 虑 到 失 地 农 民 的 利 益 与 未 来 的 生 活, 按 照 每 人 8.8 万 元 的 标 准 缴 纳 其 中 青 苗 费 与 土 地 附 着 物 的 经 费 一 次 性 补 助 农 民, 而 土 地 补 偿 费 中 拿 出 30% 放 在 村 集 体, 作 为 村 公 益 性 资 金, 发 展 乡 镇 企 业 和 村 集 体 经 济 ; 还 有 70% 纳 入 社 会 保 障 资 金 统 筹, 如 果 不 够 8.8 万 元 的 缴 纳 标 准, 由 征 地 单 位 补 足 三 高 淳 区 失 地 农 民 社 会 保 障 主 要 做 法 调 研 中, 我 们 发 现, 高 淳 区 的 失 地 农 民 社 会 保 障 工 作 具 有 许 多 创 新 之 处 在 真 正 做 到 以 人 为 本 的 基 础 上, 推 进 新 型 城 镇 化 建 设 ; 在 确 保 维 护 失 地 农 民 利 益 的 前 提 下, 使 得 农 民 能 够 进 一 步 融 入 城 市 的 生 活 ( 一 ) 规 范 补 偿 安 置 工 作 为 保 障 群 众 知 情 权, 提 高 征 地 补 偿 工 作 的 透 明 度, 高 淳 区 于 2011 年 7 月 19 日 8 月 2 日 分 别 印 发 了 高 淳 县 征 地 房 屋 拆 迁 补 偿 安 置 办 法 和 关 于 调 整 征 地 补 偿 标 准 的 通 知, 加 强 政 策 宣 传, 提 高 了 各 级 人 民 政 府 与 各 有 关 部 门 依 法 征 地 依 法 补 偿 安 置 的 自 觉 性, 充 分 保 障 广 大 人 民 群 众 特 别 是 被 征 地 农 民 的 知 情 权, 自 觉 接 受 社 会 监 督 为 了 保 证 补 偿 款 能 够 按 时 足 额 发 放, 规 定 各 地 要 严 格 执 行 征 地 补 偿 资 金 预 存 制 度 在 征 地 报 批 前, 各 用 地 单 位 要 将 征 地 补 偿 费 用 和 被 征 地 农 民 社 会 保 障 资 金 中 政 府 出 资 部 分 存 入 征 地 补 偿 资 金 预 存 专 户 认 真 执 行 征 地 报 批 前 告 知 听 证 确 认 程 序 和 征 地 批 准 后 的 两 公 告 一 登 记 补 偿 安 置 方 案 批 准 等 程 序 征 地 补 偿 费 必 须 在 征 地 补 偿 安 置 方 案 批 准 之 日 起 3 个 月 内 全 额 支 付 对 不 按 规 定 支 付 补 偿 安 置 费 用, 或 克 扣 侵 占 截 留 挪 作 他 用 的, 一 律 依 法 严 肃 处 理 在 具 体 操 作 的 时 候, 还 规 定 要 建 立 健 全 征 地 补 偿 标 准 动 态 调 整 机 制, 根 据 区 域 内 社 会 经 济 发 展 水 平 和 物 价 变 动 情 况 适 时 进 行 调 整 完 善 征 地 程 序, 该 区 创 立 了 拆 迁 工 作 跟 踪 审 计 制 度, 对 于 补 偿 款 的 确 定 核 实 审 查 以 及 发 放 工 作 进 行 全 程 监 督, 这 种 管 理 办 法 为 高 淳 区 征 地 拆 迁 管 理 设 置 了 一 道 坚 实 的 防 火 墙, 为 征 地 拆 迁 管 理 工 作 提 供 了 制 度 保 障, 也 有 效 地 防 止 了 村 官 对 于 补 偿 款 的 挪 用 与 侵 占 ( 二 ) 创 新 安 置 方 式 妥 善 安 置 失 地 农 民, 解 决 其 长 远 生 计 问 题, 是 征 地 拆 迁 中 的 关 键 在 这 方 面, 高 淳 区 从 增 加 农 民 财 产 性 收 入 着 手, 积 极 探 索 变 一 次 性 补 偿 为 长 远 保 障 安 置 的 新 路 子 高 淳 区 的 做 法 是, 由 政 府 出 资 为 经 济 薄 弱 的 村 建 立 标 准 厂 房, 出 租 的 租 金 归 村 集 体 所 有 除 了 厂 房 出 租 的 收 入 之 外, 更 重 要 的 是 在 村 民 家 门 口 办 起 厂 房, 解 决 了 很 多 村 民 的 就 业 问 题 同 时 对 于 完 成 整 体 拆 迁 的 村 庄 按 照 区 政 府 的 集 中 规 划, 由 开 发 区 政 府 出 资 建 立 村 民 综 合 服 务 中 心 119
4 案 例 CASE STUDY 这 些 村 民 综 合 服 务 中 心 配 备 有 计 划 生 育 指 导 站 村 卫 生 所 就 业 指 导 站 纠 纷 调 解 机 构 等 等, 极 大 地 方 便 了 村 民 的 生 活 并 且 这 些 服 务 中 心 都 处 于 交 通 发 达 商 业 繁 荣 地 段, 村 委 会 还 可 以 将 闲 置 的 一 些 办 公 室 出 租, 让 村 民 们 拥 有 了 价 值 更 高 的 出 租 房 铺 面, 也 积 累 了 发 展 集 体 经 济 的 资 金 ( 三 ) 加 大 就 业 扶 助 力 度 所 谓 授 人 以 鱼, 不 如 授 人 以 渔, 在 这 方 面, 高 淳 区 的 做 法 是 : 一 是 有 针 对 性 地 开 展 就 业 技 能 培 训 该 区 积 极 主 动 地 与 省 劳 动 厅 对 接, 积 极 开 展 以 劳 务 输 出 劳 动 预 备 制 和 技 能 提 升 培 训 为 主 要 内 容 的 技 能 培 训 农 民 在 失 去 土 地 之 后, 失 去 了 主 要 的 生 计, 针 对 那 些 无 学 历 无 技 术 的 失 地 农 民 的 职 业 技 能 培 训 就 显 得 尤 为 重 要 因 此 高 淳 区 多 次 开 办 各 种 形 式 的 就 业 技 能 培 训 班, 提 高 失 地 农 民 再 就 业 和 自 主 创 业 的 能 力, 值 得 一 提 的 是 高 淳 区 还 有 一 个 针 对 企 业 对 已 经 招 收 的 失 地 农 民 进 行 职 业 培 训 的 利 好 政 策, 那 就 是 由 政 府 负 担 50% 的 培 训 费 用, 这 也 提 高 了 企 业 对 于 开 展 失 地 农 民 职 业 技 能 培 训 的 积 极 性 二 是 加 快 完 善 就 业 服 务 指 导 体 系 在 拆 迁 征 地 之 后, 失 地 农 民 基 本 上 是 成 片 安 置 于 现 代 化 的 小 区, 因 此 为 了 加 强 对 于 农 民 的 就 业 指 导 帮 扶, 在 每 个 安 置 小 区 都 设 立 了 就 业 指 导 服 务 点, 门 口 的 布 告 栏 上 粘 贴 最 新 的 就 业 指 导 信 息 同 时, 设 专 人 专 岗 服 务 于 农 民, 接 待 他 们 的 来 访 咨 询, 为 服 务 对 象 提 供 规 范 便 捷 优 质 的 公 共 就 业 服 务 建 立 就 业 援 助 长 效 机 制, 摸 清 辖 区 内 就 业 困 难 人 员 情 况, 定 期 跟 踪 服 务, 确 保 零 就 业 家 庭 出 现 一 户 援 助 一 户 稳 定 一 户 脱 贫 一 户, 帮 助 法 定 劳 动 年 龄 内 有 劳 动 能 力 和 就 业 愿 望 的 就 业 困 难 人 员 尽 快 实 现 比 较 稳 定 的 就 业 并 且 不 定 期 地 联 系 企 业 到 小 区 招 工 注 重 失 地 农 民 的 就 业 维 权 指 导, 多 次 开 办 维 权 培 训 班, 指 导 他 们 应 该 如 何 与 用 人 单 位 签 订 协 议, 如 何 争 取 自 己 的 社 保 合 理 的 休 息 时 间 在 发 生 纠 纷 的 时 候 该 如 何 寻 求 帮 助 等 等, 立 体 式 全 方 位 地 服 务 失 地 农 民 三 是 多 举 措 增 强 企 业 招 聘 失 地 农 民 的 积 极 性 对 于 失 地 农 民 来 说, 要 解 决 其 生 计, 最 重 要 的 是 让 其 能 够 得 到 一 份 稳 定 的 工 作 而 农 民 千 百 年 来 形 成 的 安 土 重 迁 的 观 念 就 注 定 了 他 们 一 般 不 愿 意 离 开 故 土, 虽 然 他 们 失 去 了 土 地, 但 是 他 们 仍 愿 意 在 故 乡 繁 衍 生 息 同 时 招 聘 本 地 的 失 地 农 民 对 于 企 业 来 说 也 有 众 多 利 好, 可 以 节 省 企 业 的 用 人 成 本 因 此 为 了 增 强 企 业 招 聘 这 些 失 地 农 民 的 积 极 性, 首 先 给 予 这 些 招 聘 失 地 农 民 的 企 业 税 收 的 优 惠 政 策, 在 3 年 内 按 实 际 招 用 人 数 每 人 每 年 4800 元 限 额 依 次 扣 减 营 业 税 城 市 维 护 建 设 税 教 育 费 附 加 和 企 业 所 得 税 其 次 是 给 予 那 些 为 失 地 农 民 介 绍 成 功 工 作 的 中 介 结 构 以 职 业 介 绍 补 贴, 按 照 每 人 200 元 的 标 准 执 行 另 外, 还 给 招 收 失 地 农 民 的 企 业 以 岗 位 补 贴, 凡 签 订 1 年 以 上 期 限 劳 动 合 同 按 时 足 额 缴 纳 社 会 保 险 费 的, 按 实 际 招 用 人 数 给 予 每 人 每 月 300 元 的 岗 位 补 贴 这 些 政 策 都 提 高 了 企 业 招 收 失 地 农 民 的 积 极 性 四 是 鼓 励 失 地 农 民 自 主 创 业, 一 是 给 予 失 地 农 民 税 收 政 策 优 惠, 凡 是 失 地 农 民 自 主 创 业 的, 在 3 年 内 按 每 户 每 年 8000 元 为 限 额 依 次 扣 减 其 当 年 实 际 应 缴 纳 的 营 业 税 城 市 维 护 建 设 税 教 育 费 附 加 和 个 人 所 得 税 从 事 个 体 经 营 人 员, 月 营 业 额 低 120
5 CASE STUDY 案 例 于 2 万 元 的, 免 征 各 项 税 收 二 是 对 失 地 农 民 创 业 开 展 培 训, 高 淳 区 多 次 开 展 农 民 创 业 SIYB 培 训 班, 紧 密 结 合 发 展 地 方 特 色 产 业, 讲 解 了 农 民 创 业 政 策 理 念 及 SIYB 相 关 知 识 通 过 培 训, 进 一 步 激 发 了 农 民 的 创 业 热 情, 增 强 了 其 创 业 信 心, 为 加 快 使 他 们 成 为 具 有 较 高 专 业 技 能 较 大 生 产 规 模 较 强 创 业 能 力 的 高 素 质 创 业 者, 实 现 成 功 创 业 奠 定 了 基 础 三 是 打 造 农 民 创 业 基 地, 让 农 民 在 创 业 基 地 上 采 用 新 技 术, 开 展 农 业 及 多 种 产 业 的 生 产 经 营 ( 四 ) 强 化 社 会 公 共 服 务 高 淳 区 认 真 落 实 各 项 惠 民 政 策, 加 大 政 府 资 金 投 入, 积 极 发 展 社 会 保 障 教 育 文 体 医 疗 卫 生 交 通 安 全 等 社 会 民 生 事 业, 让 开 发 建 设 的 成 果 惠 及 百 姓 如 在 社 会 保 障 方 面 规 定, 各 项 社 会 保 险 费 由 本 人 缴 清, 但 若 是 本 人 征 地 补 偿 账 户 余 额 不 足 的, 由 政 府 用 基 本 生 活 保 障 社 会 统 筹 账 户 资 金 予 以 补 足, 这 样 就 有 效 保 证 了 社 会 保 障 的 全 覆 盖 并 认 真 做 好 失 地 农 民 就 业 培 训 和 社 保 工 作, 扩 大 城 乡 低 保 覆 盖 面, 提 高 农 村 最 低 生 活 保 障 金 2015 年 开 发 区 将 建 成 九 年 一 贯 制 学 校, 高 淳 区 实 小 附 属 幼 儿 园 启 动 扩 建 2012 年, 高 淳 开 发 区 正 式 启 用 高 淳 人 民 医 院 新 区 医 院 2013 年 二 期 科 研 教 学 楼 投 入 使 用, 使 得 该 院 成 为 全 区 设 施 最 完 善 诊 疗 最 便 捷 的 综 合 性 医 院 产 业 区 现 已 建 成 四 横 六 纵 的 主 干 道 路, 各 开 发 地 块 建 设 路 幅 米 的 支 路, 道 路 总 长 56 公 里, 形 成 了 完 整 的 覆 盖 全 区 的 道 路 网 络 这 些 公 共 服 务 设 施 的 建 成 与 完 善, 使 得 开 发 区 失 地 农 民 实 现 了 生 存 有 道 幼 有 所 教 病 有 所 医 老 有 所 养 并 且 使 得 失 地 农 民 实 现 了 身 份 认 同 的 深 层 次 转 变, 大 部 分 农 民 开 始 自 觉 地 把 自 身 定 位 为 市 民, 而 不 是 过 去 的 村 民, 从 整 体 上 提 高 了 他 们 的 素 质, 也 有 利 于 高 淳 区 的 安 定 和 谐 四 高 淳 区 部 分 失 地 农 民 面 临 的 问 题 在 调 研 的 过 程 中 我 们 发 现 高 淳 区 在 失 地 农 民 的 问 题 上 制 定 了 较 为 周 密 完 善 的 政 策, 对 于 农 民 的 安 置 补 偿 标 准 也 较 高, 大 部 分 农 民 在 失 去 土 地 之 后 并 没 有 出 现 在 我 国 其 他 地 区 普 遍 会 出 现 的 阵 痛, 反 而 是 享 受 着 征 地 安 置 给 他 们 带 来 的 幸 福 的 新 生 活 但 是, 不 可 否 认, 由 于 一 些 个 人 原 因 或 是 政 府 政 策 的 针 对 性 不 足 适 应 性 不 强 等 原 因, 开 发 区 还 是 存 在 着 一 部 分 生 活 上 出 现 了 各 种 各 样 问 题 的 失 地 农 民 ( 一 ) 贫 富 差 距 拉 大 根 据 高 淳 区 统 计 局 的 相 关 数 据 显 示, 约 有 13% 的 农 民 失 地 后 收 入 下 降, 有 76% 的 农 民 失 地 后 收 入 增 加, 其 余 部 分 收 入 持 平 与 此 同 时, 失 地 农 民 的 消 费 支 出 不 断 增 加 因 为 这 些 农 民 土 地 被 征 用 前 家 庭 的 粮 食 蔬 菜 等 等 主 要 靠 自 己 生 产, 但 是 在 失 去 土 地 后 必 须 从 市 场 上 购 买 一 部 分 农 民 由 于 安 置, 增 加 了 物 业 费 和 垃 圾 处 理 费 等 支 出, 土 地 被 征 用 后, 失 地 农 民 的 人 均 月 消 费 大 约 增 加 了 350 元 一 部 分 失 地 农 民 因 适 应 市 场 能 力 较 强, 理 财 能 力 突 出, 善 于 把 握 机 会, 去 经 营 和 发 展 新 产 业, 很 快 富 裕 起 来 但 还 有 部 分 失 地 农 民 缺 乏 理 财 能 力, 没 有 能 够 善 用 拆 迁 款, 不 少 人 主 要 将 其 用 于 家 庭 的 日 常 开 支 子 女 婚 嫁 偿 还 债 务 等 方 面, 有 的 用 于 改 善 生 活 条 件, 121
6 案 例 CASE STUDY 如 购 置 汽 车 家 电 等, 很 少 考 虑 日 后 谋 生 创 业, 导 致 生 活 陷 入 困 境 还 有 少 部 分 农 民 甚 至 相 互 攀 比, 盲 目 消 费, 在 很 短 的 时 间 内 将 拆 迁 款 挥 霍 殆 尽, 后 期 又 生 活 无 着, 导 致 贫 富 差 距 加 大, 形 成 两 分 化, 如 果 不 加 以 妥 善 引 导, 会 给 社 会 稳 定 带 来 很 大 的 隐 患 ( 二 ) 就 业 出 现 问 题 在 计 划 经 济 时 代, 失 地 农 民 采 取 的 是 谁 征 地 谁 安 置 的 原 则, 但 是 随 着 城 市 化 进 程 的 加 快, 征 地 数 量 的 增 多, 农 民 的 文 化 水 平 和 素 质 无 法 适 应 一 些 征 地 主 体 的 要 求, 这 种 计 划 已 经 无 法 执 行 土 地 对 农 民 有 多 方 面 的 保 障 功 能, 除 了 可 以 为 农 民 提 供 基 本 的 生 活 保 障 和 就 业 机 会 外, 还 有 收 益 功 效 和 资 产 增 值 功 效 农 民 失 去 了 土 地 就 意 味 着 成 为 失 业 者 农 民 由 于 缺 乏 就 业 技 能, 在 劳 动 力 市 场 不 具 有 竞 争 优 势 并 且 有 些 农 民 在 获 得 一 次 性 资 金 补 助 之 后, 好 逸 恶 劳, 坐 吃 山 空, 已 经 不 能 适 应 需 要 付 出 体 力 的 工 作, 在 这 点 上, 外 来 的 农 民 工 反 而 比 他 们 更 具 有 优 势 这 就 导 致 了 一 部 分 失 地 农 民 的 就 业 处 于 高 不 成, 低 不 就 的 两 难 境 地 政 府 虽 有 各 种 各 样 的 职 业 技 能 培 训 班, 但 是 他 们 不 愿 意 去 参 加 有 一 小 部 分 失 地 农 民 处 于 游 手 好 闲 无 所 事 事 的 状 态, 还 有 的 聚 在 一 起 打 牌 赌 博 有 的 农 民 从 业 也 是 选 择 了 一 些 诸 如 小 区 保 安 环 卫 工 人 等 收 入 较 低 的 职 业 而 这 种 就 业 的 不 稳 定 状 态 不 利 于 他 们 改 善 生 活, 也 会 使 得 他 们 产 生 不 良 情 绪, 从 而 影 响 社 会 的 和 谐 发 展 ( 三 ) 身 份 认 同 与 融 入 城 市 问 题 几 千 年 的 时 间 内, 农 民 习 惯 于 原 来 的 各 家 各 户 独 立 居 住 且 拥 有 自 己 的 院 子 的 生 活 状 态, 习 惯 的 是 聚 族 而 居 而 在 城 市 中 的 小 区 化 生 活 与 物 业 化 管 理, 使 得 村 民 意 识 到 自 身 在 生 活 中 的 主 体 作 用 与 掌 控 性 极 大 降 低 此 外, 对 于 原 先 的 村 民 独 立 居 住 的 情 况, 其 自 家 的 卫 生 环 境 状 况 由 自 身 所 清 洁, 可 以 在 很 大 程 度 上 保 证 环 境 卫 生 的 良 好 但 是 进 入 小 区 居 住 之 后, 清 洁 卫 生 主 要 是 由 物 业 公 司 负 责, 因 此 农 民 维 护 环 境 卫 生 的 意 识 较 差 随 地 吐 痰 乱 扔 垃 圾 的 现 象 时 有 出 现 此 外, 与 当 前 城 市 中 的 小 区 管 理 并 无 差 别 的 是, 物 业 以 及 居 委 会 处 理 问 题 的 能 力 可 能 并 不 尽 如 人 意, 导 致 农 民 在 小 区 生 活 中 遇 到 许 多 问 题 却 得 不 到 解 决 另 外, 在 农 民 进 入 小 区 居 住 之 后, 他 们 离 开 了 之 前 的 亲 戚 朋 友, 在 一 段 时 间 内 会 产 生 一 种 孤 独 感 而 此 时, 他 们 对 城 市 环 境 的 融 入 性 则 会 更 低 ( 四 ) 保 障 政 策 欠 缺 适 应 性 与 前 瞻 性 政 府 在 开 展 拆 迁 安 置 工 作 的 时 候, 充 分 考 虑 到 了 各 个 人 群 的 利 益, 也 制 定 了 与 之 相 适 应 的 社 会 保 障 政 策, 但 是, 随 着 经 济 社 会 的 发 展, 在 实 践 中 逐 渐 也 出 现 了 一 些 政 策 适 应 性 与 前 瞻 性 欠 缺 的 问 题 以 高 淳 区 为 例,2011 年 制 定 了 高 淳 县 被 征 地 人 员 社 会 保 障 办 法, 根 据 这 个 文 件 的 精 神, 未 满 16 周 岁 的 被 征 地 人 员 给 予 一 次 性 货 币 补 偿 当 初 制 定 这 条 政 策 的 初 衷 是 考 虑 到 未 满 16 周 岁 的 未 成 年 人, 还 由 其 父 母 监 护, 并 且 一 般 都 是 处 于 在 校 读 书 阶 段, 因 此 给 予 一 次 性 资 金 补 偿 是 合 理 的 到 2015 年, 这 个 政 策 已 经 制 定 并 且 实 行 了 4 年 的 时 间, 有 些 16 岁 以 下 的 失 地 人 群 年 龄 已 经 达 到 或 是 超 过 了 16 周 岁 这 些 人 群 中 有 继 续 升 学 深 造 的, 也 有 参 加 工 作 的, 还 122
7 CASE STUDY 案 例 有 待 业 在 家 的 毫 无 疑 问, 待 业 人 群 不 能 享 受 社 会 保 障, 不 能 够 领 取 失 业 补 助 那 么 如 何 去 解 决 这 部 分 人 的 问 题, 更 好 地 维 护 他 们 的 权 益, 成 为 政 府 相 关 部 门 所 要 思 考 的 问 题 五 高 淳 区 失 地 农 民 社 会 保 障 完 善 之 策 ( 一 ) 制 定 理 财 方 案 高 淳 区 制 定 了 比 较 全 面 完 善 的 就 业 帮 扶 政 策, 但 是 针 对 一 些 农 民 宁 愿 坐 吃 山 空 也 不 愿 意 再 次 就 业, 并 且 增 强 就 业 本 领 的 问 题, 要 从 思 想 意 识 层 面 进 行 扭 转 动 员 他 们 参 与 就 业 培 训, 为 他 们 制 定 合 理 完 善 的 补 偿 款 分 配 和 理 财 方 案 对 于 大 部 分 的 失 地 农 民 来 说, 他 们 其 实 有 着 强 烈 的 理 财 愿 望, 但 是 他 们 缺 乏 关 于 理 财 方 面 的 知 识 因 此, 一 般 情 况 下, 他 们 的 补 偿 款 要 么 是 存 入 银 行 定 期 存 款, 要 么 就 是 藏 在 家 中 的 某 个 角 落 甚 至 有 些 失 地 农 民 缺 乏 对 于 金 融 市 场 风 险 的 了 解, 将 自 己 的 钱 拿 去 开 展 民 间 借 贷 有 关 部 门 可 以 加 大 政 策 扶 持 力 度, 引 导 和 鼓 励 农 民 合 理 合 法 利 用 自 己 手 中 的 资 金 进 行 创 业 投 资 完 善 社 会 保 障 制 度, 减 少 农 民 在 教 育 医 疗 养 老 等 方 面 的 后 顾 之 忧, 进 一 步 激 发 农 民 的 理 财 愿 望, 也 增 强 他 们 抗 御 风 险 的 能 力 有 关 部 门 应 进 一 步 拓 宽 农 民 投 资 渠 道, 改 善 农 村 的 理 财 环 境 各 金 融 机 构 也 应 该 关 注 农 民 的 具 体 需 求, 开 发 适 合 他 们 的 理 财 产 品 ( 二 ) 发 展 集 体 经 济 村 级 集 体 经 济 是 村 级 组 织 运 转 和 农 村 事 业 发 展 的 物 质 基 础 只 有 发 达 的 集 体 经 济, 才 能 更 好 地 扶 持 家 庭 经 营 及 个 体 经 济 的 发 展, 才 能 实 现 共 同 富 裕 ; 只 有 发 达 的 集 体 经 济, 才 能 大 力 发 展 社 会 公 益 事 业, 建 设 高 度 的 社 会 主 义 精 神 文 明 此 外, 集 体 经 济 对 于 引 导 农 民 就 地 安 置 安 居 乐 业 更 有 着 巨 大 的 意 义 一 个 发 展 势 头 良 好 的 村 集 体 经 济 可 以 吸 收 大 批 失 地 农 民 就 业 而 对 于 有 些 失 去 了 劳 动 能 力 的 失 地 农 民 来 说, 除 了 社 会 保 障 的 资 金 之 外, 集 体 经 济 可 能 是 他 们 唯 一 的 收 入 来 源 因 此 大 力 发 展 集 体 经 济 可 以 进 一 步 增 加 失 地 农 民 的 收 入, 保 障 他 们 的 权 益, 提 高 他 们 的 生 活 水 平 在 征 地 拆 迁 的 时 候 一 般 都 是 整 村 拆 迁, 因 此 村 级 组 织 要 充 分 地 动 员 群 众, 共 同 兴 建 集 体 事 业, 发 展 集 体 经 济 对 于 那 些 农 村 里 的 致 富 能 人 和 企 业 家, 鼓 励 他 们 带 动 未 致 富 的 农 户 共 同 致 富 针 对 发 展 壮 大 村 集 体 经 济 过 程 中 可 能 出 现 的 资 产 流 失 资 金 侵 占 资 源 浪 费 等 问 题, 由 农 业 和 审 计 等 相 关 部 门 对 集 体 经 济 项 目 审 核 资 金 审 计 收 支 使 用 方 面 加 大 监 管 力 度 围 绕 村 级 集 体 经 济 项 目 立 项 开 工 建 设 和 正 式 运 行 各 个 环 节, 对 项 目 合 同 订 立 生 产 安 全 质 量 管 理 卫 生 防 疫 突 发 事 件 应 急 等 相 关 制 度 进 行 规 范 围 绕 村 级 集 体 经 济 项 目 收 支 和 后 勤 管 理 方 面, 做 好 收 益 分 配 工 作 为 了 增 强 村 干 部 和 致 富 能 人 发 展 壮 大 集 体 经 济 的 积 极 性 和 主 动 性, 可 根 据 村 级 集 体 经 济 发 展 情 况, 从 村 级 集 体 经 济 纯 收 入 中 提 取 一 定 资 金, 作 为 贡 献 突 出 的 村 干 部 和 致 富 能 人 的 奖 金 ( 三 ) 增 进 身 份 认 同 失 地 农 民 由 于 已 经 永 久 性 失 去 土 地, 他 们 不 可 能 再 回 到 农 村, 他 们 已 经 具 备 了 城 市 市 民 的 法 律 身 份, 惟 一 的 出 路 就 是 融 入 城 市, 尽 早 实 现 从 农 民 到 市 民 的 身 份 转 123
8 案 例 CASE STUDY 换 要 使 失 地 农 民 认 同 与 遵 从 城 市 生 活 行 为 规 范, 不 仅 需 要 他 们 自 我 控 制, 按 照 一 个 市 民 的 标 准 对 自 己 严 格 要 求, 摒 弃 之 前 作 为 农 民 时 代 的 诸 如 不 讲 卫 生 公 共 意 识 差 等 固 有 习 惯 政 府 也 要 扩 大 宣 传 范 围 加 强 宣 传 力 度, 同 时 要 辅 以 正 确 的 引 导 在 失 去 土 地 之 前, 农 民 基 本 上 还 是 聚 族 而 居, 血 缘 关 系 和 亲 缘 关 系 是 维 系 乡 里 关 系 的 支 柱 而 失 去 土 地 之 后, 农 民 住 进 了 由 政 府 统 一 规 划 统 一 建 设 的 拆 迁 安 置 小 区, 之 前 的 亲 戚 朋 友 可 能 都 相 距 甚 远 因 此, 在 这 样 的 情 况 下, 不 能 再 依 靠 传 统 的 乡 里 宗 族 关 系 来 实 现 对 农 民 的 管 理 针 对 失 地 农 民 的 实 际 情 况, 创 新 社 区 管 理 发 展 理 念, 使 失 地 农 民 重 新 找 到 家 的 感 觉, 将 是 失 地 农 民 顺 利 融 入 城 市 的 关 键 所 在 完 善 失 地 农 民 集 中 居 住 地 区 的 居 民 代 表 大 会 制 度, 加 强 社 区 居 民 的 参 与 性, 疏 通 失 地 农 民 的 利 益 诉 求 渠 道, 实 现 居 民 的 自 我 治 理, 将 具 有 极 其 重 要 的 现 实 性 意 义 另 一 方 面, 要 培 育 拆 迁 安 置 社 区 的 社 区 文 化, 社 区 文 化 是 城 市 现 代 化 的 重 要 内 容, 它 有 助 于 增 进 社 区 居 民 之 间 的 感 情 沟 通, 形 成 良 好 的 人 际 关 系 ( 四 ) 增 强 保 障 政 策 的 适 应 性 与 前 瞻 性 失 地 农 民 的 社 会 保 障 制 度 与 政 策 不 仅 仅 决 定 着 失 地 农 民 的 权 益 能 否 得 到 有 效 维 护, 关 系 着 失 地 农 民 生 活 水 平 是 否 能 够 实 现 稳 步 提 高, 还 关 系 着 改 革 成 果 是 否 能 够 惠 及 全 体 人 民 失 地 农 民 的 社 会 保 障 水 平, 最 终 将 决 定 着 我 国 新 型 城 镇 化 的 推 进 步 伐 因 此, 政 府 在 制 定 社 会 保 障 政 策 时, 既 要 考 虑 规 范 化 和 政 策 的 一 致 性, 又 必 须 考 虑 政 策 的 灵 活 性 适 应 性 前 瞻 性 中 医 有 个 著 名 的 理 论 是 治 未 病, 因 此 政 府 在 制 定 政 策 的 时 候, 既 要 照 顾 眼 前, 又 要 考 虑 长 远 失 地 农 民 不 是 我 国 独 有, 发 达 国 家 都 曾 经 走 过 征 地 拆 迁 的 发 展 历 程, 因 此 在 制 定 政 策 的 时 候, 相 关 部 门 可 以 充 分 借 鉴 其 成 功 的 经 验, 吸 取 其 失 败 的 教 训, 避 免 重 蹈 覆 辙 比 如 针 对 有 些 失 地 农 民 再 就 业 积 极 性 不 高 的 问 题, 美 国 采 取 的 政 策 是 失 地 农 民 申 请 救 济 时, 要 强 制 他 们 参 加 某 种 职 业 培 训 通 过 就 业 换 取 对 失 地 农 民 的 保 障, 还 可 以 减 少 国 家 失 业 率 保 险 基 金 的 支 出, 减 轻 政 府 的 财 政 压 力 3 六 结 语 通 过 对 高 淳 区 失 地 农 民 的 考 察, 我 们 发 现, 该 区 在 失 地 农 民 的 保 障 方 面 有 着 许 多 独 创 性 的 做 法, 而 这 些 做 法 也 取 得 很 大 的 成 效 该 区 在 解 决 失 地 农 民 问 题 的 时 候 秉 承 着 以 人 为 本 的 理 念, 将 失 地 农 民 未 来 的 生 计 与 发 展 纳 入 宏 观 的 政 策 制 定 之 中, 而 不 仅 仅 是 发 放 补 偿 款 那 么 简 单 解 决 失 地 农 民 问 题 的 重 中 之 重 就 是 保 障 他 们 的 权 益, 该 区 从 完 善 土 地 征 收 制 度 提 高 补 偿 标 准 及 建 立 健 全 的 社 会 保 障 机 制 入 手, 确 保 这 一 群 体 的 利 益 该 区 在 辩 证 借 鉴 已 有 典 型 安 置 模 式 成 功 经 验 的 基 础 上, 结 合 地 方 实 际 加 快 征 地 制 度 改 革, 积 极 探 索 适 合 自 身 特 点 的 安 置 措 施, 努 力 实 现 安 置 模 式 的 多 元 化 和 农 民 收 入 来 源 的 多 样 化, 切 实 解 决 困 难 群 众 的 切 身 问 题 124
9 CASE STUDY 案 例 注释 ①刘生 2020年我国失地农民总数预计将超过1亿人 中国青年报 2009年3月19日. ②南京市统计局 南京市2013年国民经济和社会发展统计公报 资料来源于网络 网址为 ③王臻 发达国家失地农民社会保障制度分析及其对我国的启示 企业家天地 2008年第4期. 参考文献 [1]高淳县征地房屋拆迁补偿安置办法,高政规发[2011]3号. [2]南京市被征地人员社会保障办法,高政规发[2011]8号. [3]关于调整征地补偿标准的通知,高政发[2011]149号. [4]南京市统计局国家统计局南京调查队: 南京市2013年国民经济和社会发展统计公报, njdaily.cn/njrb/html/ /27/content_ htm [5]马巧玲.中国新型城镇化过程中失地农民权益保障问题研究[J].改革与战略,2014(5): [6]张海波,童星.被动城市化群体城市适应性与现代性获得中的自我认同 基于南京市561位失地农 民的实证研究[J].社会学研究,2006(2): [7]风笑天.社会学研究方法.[M]中国人民大学出版社,2001. [8]郭娅娟.城市化进程中失地农民权益保障的困境及突破.[J]牡丹江大学学报.2003(11) 作者简介 唐定虎 中共高淳区委党校副校长 陈秋玫 中共高淳区委党校科长 刘荣 中共高淳 区委党校教师 责任编辑 卢小文 Study on the Problem of Rural Social Security in Nanjing s Gaochun District Tang Dinghu, Chen Qiumei, Liu Rong Abstract: China s urbanization process has brought a large number of landless peasants. How to guarantee the interests of farmers so that their economic situation can be improved and they are able to quickly integrate into city life has been the focus of academic studies. This paper takes the social security of the landless farmers in Nanjing s Gaochun District as example, explores some ingenious initiatives in solving the problem: standardize compensation process for resettlement, innovate resettlement methods, increase employment assistance efforts, strengthen social and public services. The four suggestions for problems currently facing landless peasants are: develop money management plans, develop collective economy, enhance identity, enhance the adaptability and perceptiveness of guarantee policies. Keywords: landless peasant; social security policy; Nanjing 城市观察 2015年第3期 Urban Insight, No. 3,
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