Transcription

1

2

3

4 中文摘要 中国疆域广大, 如何通过行政区划来克服空间距离上的限制, 建立中央与地方的良性关系, 一直以来是执政者的重要工作, 也始终考验着执政者的政治智慧 年, 中央人民政府曾在省级以上正式设置过大行政区一级过渡性地方行政建制, 并成为中共从革命到建设 从局部执政到全面执政时期所独创的最高一级政区 本文试图从历史的角度对 年间大行政区的来龙去脉 政党政权机构 权力运行 历史影响和评价等方面进行了比较全面的疏理, 以廓清这一地方行政建制兴废的全过程, 构建起这一历史现象的基本框架, 并描述出其基本面貌 在中国近现代史上, 省级作为最高一级政区具有一定的稳定性, 但也曾频繁出现过形式各异的中央与省级之间的权力机构, 以作为加强中央集权的临时性手段 1927 年, 中共选择了武装夺取政权的道路, 并开始在中国局部区域建立自己领导的政权, 进行军事割据 此后, 中共统治的区域逐渐由小变大 由少变多, 拓展成为由中共中央局 一元化 领导下的跨越数省 统一管辖 相对独立的几个大行政区域, 并建立了相应的政权机关, 从而形成了中共全面执政后设立的大行政区的雏形 1949 年中央人民政府成立后, 中共正式确定在省级以上设立大行政区, 并经过近二年的摸索与实践, 全国正式划分为 6 个大行政区 各大行政区设立后, 其横向层面的政治组织 政党 立法机关 行政机关 司法机关 军事机关 社会团体等也都在原有的组织体系基础上得以继续存在或新设, 并形成了一个集权于中共中央局的权力配置结构 在大行政区一级, 由于中央局居于权力的核心, 并通过一系列具体体制和机制继续实施 一元化 领导和控制, 形成了横向上集权于中央局 在权力的纵向运行中, 中央局和大行政区政权则居于单一制国家结构的中央与省 市 区之间, 在中央的集权领导下又拥有着极大的自主权力 而当时的中央则主要通过国家权力和非国家权力渠道对其进行联系和控制 其中在非国家权力渠道方面, 中共与各级政权相对应建立了自上而下的层级组织, 以通过自身严密的组织系统和各级党组织对同级政权的核心领导, 来确保中央对大行政区实施有效的领导与控制 1952 年, 大行政区在其完成中央政府 以简驭繁, 转分裂为统一的历史使命后面临着被撤销的命运 但出于政策延续性和国家局势稳定的考虑, 中共选择了循序渐进的策略 也就是把大行政区人民政府 军政委员会和政务院华北行政委员会一律改为行政委员会, 不再把其作为一级地方政权, 而只是中央派驻各大区的代表机关 大行政区调整后, 由于政权的性质由多重变为单一, 其纵向上的 1

5 职能权限受到大规模的削减, 在横向上则更集权于中央局, 其实也就是更集权于中央 大行政区调整后, 尽管中央的权力得以明显加强, 但中共全面执政后高层内部一些分歧和矛盾就显得突出了出来 为此, 中共在全面进行社会主义改造背景下继续加强中央集权, 消除 分散主义 而 高饶事件 的发生, 则使中共加快了取消大行政区的步伐, 并最终付诸于实施 大行政区撤销后, 出于防止形成 独立王国 和推进社会主义改造的考虑, 中央集权的程度亦随之不断加强, 原来大行政区相对分权的模式逐渐被 上面千条线, 底下一根针 的 条条专政 模式所取代 大行政区的设立, 尤其是中央局与大行政区政权的有机耦合, 对中共在全面执政初期实现国家统一 政治稳定 经济恢复 思想文化的管理和控制都起到了重要的历史作用, 并为此后进行全方位的社会主义改造, 建立计划经济体制铺平了道路 从中共领导与建设民族国家的角度讲, 其作用还在于 : 有效地解决了中国近现代历史上所出现的日益严重的分裂问题, 有力地促进了中央集权的进一步加强, 充分保障了国民经济的恢复和发展等方面 但是, 大行政区的撤销由于受 高饶事件 的影响, 显得较为仓促, 至于中央局 分局亦随之迅即撤销则显然是一种 一刀切 的作法 为此, 中共为解决中央与地方关系中所出现的 一统就死 一放就乱 的恶性循环, 又不得不继续探索和试验了在省级以上创设相应的协调和控制机构 因此, 在中国进行行政区划的调整应当与时势的发展相适应, 对最高一级政区的调整需与整个行政区划体系的调整相适应, 并且还应合理解决中共组织系统与行政区划系统的耦合问题 关键词 : 行政区划大行政区政区沿革地方政治制度中国共产党

6 Abstract China is a country with vast territories. To set up a central local governance structure covering these territories has been a challenge to people and parties in power. In the year , the central government of China set up great administrative region ( GAR ) above province level. This dissertation explores the background, structure, operation, influence and evaluation of GAR and displays the complete picture of the rise and fall of GAR. In China s history, various types of central local government power sharing structures have existed. In modern Chinese history, provincial authority had existed as the highest level of executive system and had showed certain degrees of stability. In 1927, the Communist Party of China ( CPC ) started military revolution to gain political power and set up some authorities in some isolated areas under its rule. Later, these CPC ruled areas grew bigger in size and number and these local authorities became the embryonic form of GAR. In 1949, after the founding of the People s Republic of China, CPC decided to establish GAR above province level and after 3 years practice, divided the country into 6 GARs. After the establishment of GARs, horizontal power organs, such as party committee, legislature, executive branch, judiciary branch, military branch, social society branch, all kept retained or newly set up. The central bureau dominated the horizontal power structure. In terms of vertical power structure, the central bureau and GARs lied between the Central Committee and provinces and yet maintained a great degree of self- initiation. The central committee of CPC maintained its control over GARs through government channels and non government channels. In terms of non government channels, CPC had set up party committees at each and every level of government to lead and control the work of government. In the year 1952, GARs faced the possibility of being abolished after the Central Committee had finished the mission of governing the complex via the simple and transforming separation into unity. Yet for the sake of continuity of policy and stability of national political life, the Central Committee adopted a gradual approach. GAR s government, military-executive committee, and central government s north-china executive committee were renamed as executive committees and GARs were downgraded to be the representative organ of the Central Committee for each 3

7 region and no longer functioned as an independent level of government. After these adjustments, GAR s vertical power had been greatly scaled down and its horizontal power had been centralized to the Central Committee. After the adjustments made to GARs, top level leadership of CPC had showed signs of policy differences and contradictions. For the purpose of strengthening central power, the central committee took measures to eliminate decentralization-ism. The occurrence of Gao-Rao incident made the central committee of CPC move quickly to abolish GARs. After the abolishment of GARs, for the purpose of preventing decentralization and enhancing socialist transformation, a highly centralized governance mechanism which could be called vertical dictatorship, namely thousands of threads from the top controlling a tiny needle at the bottom, replaced the previous relatively decentralized governance structure. The setting up of GAR and the coordination between the Central Bureau and GAR had made contributions to national unity, political stability, economic recovering, culture management, and paved the way for social transformation and economic planning which took place later on. From the point of view of CPC leadership and national building, it effectively solved the separatist issue in China s history and it also strengthened national unity and power centralization and ensured the recovery and development of national economy. Its abolishment after the Gao_Rao incident seemed to be hastily arranged. Later on CPC had to try other central-local mechanisms to prevent occurrence of the vicious cycle of tightening control leading to non vitality and loosening control leading to chaos. So adjustments in governance structure should be in line with the overall national condition and overall structure of the national political establishment, while keeping good coordination between party structure and government structure. Key Words: executive structure great administrative region evolution of executive system local political system Communist Party of China

8 目录 绪论...1 一 选题旨意及研究情况...1 二 相关概念及研究范围...6 三 相关文献及研究方法...11 四 基本框架 学术价值及局限...12 第一章大行政区的起源...14 第一节中共武装夺取政权道路的选择与局部执政格局的出现...14 一 中国近现代中央与省制之间的权力机构...14 二 中共武装夺取道路的选择及其局部执政的发端...20 三 苏区核心领导机构中央局 中央分局的产生与发展...23 第二节抗战时期边区 一元化 领导体制的形成...28 一 边区与 特制 的形成及其局限...28 二 中共 一元化 领导体制的形成...33 第三节解放战争时期中共领导下的各大战略区...41 一 中共中央东北局领导的东北解放区...43 二 中央人民政府的雏形 华北人民政府...52 三 其他战略大区的初步形成...62 第二章大行政区的设立...73 第一节全国执政前夕中共对中央与地方关系的初步构建...73 一 在分区经营的基础之上, 有步骤有重点的走向统一 方针的提出...73 二 中共中央集权 分权的制度化努力...75 第二节设立大行政区政策的最终形成...83 第三节各大行政区政权的组建...87 第四节大行政区的领导群体...96 一 年大行政区领导群体之概况...96 二 年各大行政区领导群体状况分析...98 第五节大行政区设立的历史原因 第三章大行政区的政治组织系统 ( ) 第一节大行政区的核心政治结构 : 中共中央局 一 中共中央局的设废 性质与地位 二 中共中央局的职能权限 三 中共中央局的组织构成 第二节大行政区的政权机构 一 权力机关 : 人民代表会议 二 行政机构 : 大行政区人民政府或军政委员会 三 大行政区的司法系统

9 四 大行政区辖区内的武装力量 五 大行政区政权的人事安排 第三节大行政区内的民主党派和社会团体 一 大行政区内的民主党派 二 大行政区内的社会团体 第四章大行政区的权力运行 ( ) 第一节中央局 一元化 领导体制的继承与发展 第二节大行政区政权的运行方式 第三节大行政区与中央的关系 一 大行政区与中央关系的调整与规范 二 大行政区与其下辖政区的关系 三 大行政区与中央关系的特点 第五章大行政区的调整 第一节中共全面执政的巩固与大行政区的调整 一 党和政府的中央机构必须加强 二 对大行政区的调整 第二节大行政区调整的历史原因 第三节大行政区调整后的变化分析 一 调整后的行政区划 二 调整后大行政区的政党 政权等机构变化情况 三 调整后大行政区的权力运行 四 调整后的中央与地方关系 第六章大行政区的终结 第一节社会全面改造背景下的中央继续集权 第二节 高饶事件 与取消大行政区政策的出台 一 高饶事件 发生中的大行政区因素 二 高饶事件 处理过程中对 独立王国 和 宗派活动 的批判 三 撤销大行政区决策的出台 第三节大行政区的撤销 一 中央局 大行政区行政委员会的撤销 二 中央与地方关系的继续调整 结语对大行政区的评价与反思 参考文献 后记...314

10 绪 论 一 选题旨意及研究情况 1949 年中华人民共和国成立后, 中央人民政府曾在省级以上正式设置过大行政区一级行政建制 当时的大行政区政府拥有广泛的职权, 各大行政区人民政府委员会是各该区所辖省 ( 市 ) 高一级的地方政权机关, 并为中央人民政府政务院领导地方政府工作的代表机关 1 然而,1952 年 11 月, 中央人民政府委员会第 19 次会议决定, 大行政区人民政府或军政委员会一律改为行政委员会 大区行政委员会是代表中央人民政府在各该地区进行领导与监督地方政府的机关 2 这样, 大行政区一级政区就由 实 变 虚, 并最终于 1954 年被撤销 此后, 中国共产党 ( 以下简称 中共 ) 曾恢复和建立了省级以上的, 具有广泛职权的政党或经济组织, 但这些组织都未能演变为一级地方政权 中国疆域广大, 如何通过行政区划来克服空间距离上的限制, 建立中央与地方的良性关系, 一直以来是执政者的重要工作, 也始终考验着执政者的政治智慧 现在看来, 大行政区的设立, 对中共在全国执政初期实现国家统一 政治稳定 经济恢复 思想文化的管理和控制都起到了重要的历史作用, 并为此后进行全方位的社会主义改造, 建立计划经济体制铺平了道路 今天, 随着市场经济的发育 发展, 中国经历着巨大的社会转型 根据行政区划变迁和设置的规律, 如何构建适合国情需要的行政区划体系, 特别是如何改造第一级行政建制 省制就成了目前学术界和政界所关注的一个热门课题 鉴往而知来, 对中共全面执政初期所设立的大行政区进行研究, 理清其发展脉络, 探究其变迁的历史原因, 总结其权力运行规律, 探索其兴废的经验教训, 无疑是一件有意义的学术工作, 同时对中国政治当前乃至未来的发展也具有其一定的现实意义 中共作为革命型政党在其长期而艰苦的夺取政权过程中, 逐渐建立起了一种新型的党政军群关系, 也就是局部执政时期中共在根据地内所形成的 一元化 领导模式, 并且这一模式在其全面执政后在各大行政区内得以继续延用 当时, 中共中央局作为中共中央的派出机关在大行政区内发挥着领导核心作用 1952 年大行政区调整后, 中央局还开始全面介入大行政区政治 经济 文化和社会事 1 大行政区人民政府委员会组织通则( 大行政区军政委员会适用此组织通则 ) (1949 年 12 月 26 日政务第 11 次政务会议通过 ), 人民日报 1949 年 12 月 19 日第 2 版 2 中央人民政府关于改变大行政区人民政府( 军政委员会 ) 机构与任务的决定 (1952 年 11 月 15 日中央人民政府委员会第 19 次会议通过 ), 人民日报 1952 年 11 月 17 日第 2 版 1

11 务直接而具体的领导与管理 尽管中央局在 1954 年大行政区撤销后也随之烟消云散, 但此后不久, 中共又曾在业已形成的传统区域上恢复了中央局的机构设置 这说明, 中央局作为中共中央一级组织结构对中共夺取和巩固全国政权具有不可替代的历史作用 因此, 对大行政区的研究也就离不开对中共中央局, 及由此而涉及到的对中共组织体系的研究, 并且, 这方面的具体疏理和深入探索无论对中共的组织史研究, 还是对中共继续加强与改善其执政方式也都具有一定的助益 因此, 近些年来, 学术界对大行政区开始注重并进行了研究 就本人所见, 其基本情况是 :(1) 发表了一些学术论文 主要有王峰的 我国大行政区政府 ( 军政委员会 ) 机构沿革情况 ( ), 李格的 略论建国初期大行政区的建立, 华伟的 大区体制的历史沿革与中国政治, 张则振的 新中国大行政区制的历史演变, 吕春子的 建国初期六大行政区政府的建立与撤销, 陈文南 陈学知的 中国大行政区制度研究 此外还有一些论文涉及到大行政区, 如郭为桂的 建国头七年中央与地方关系历史考察, 徐高峰的 中共军政委员会形式与性质演变综述, 戴茂林 赵晓光的 试析 高饶事件 发生的原因 和 关于 高饶事件 几个问题的再探讨 等 (2) 出版了一些涉及这一问题的相关论著, 但没有专门的研究著述 2004 年中国人民大学硕士生朱智宾曾以 大区制度研究 ( ) 为题, 从政治制度的角度对大行政区进行了研究 ;2005 年四川大学博士生杨世宁以 西南军政委员会与建国初期西南区的政权接管 为题, 把西南军政委员会作为个案对大行政区政府及政权接管问题进行了深入的研究, 但都未能形成专著问世 目前只有一些涉及这一问题的相关论著, 主要有以下几个方面 : 党史党建类的有中央档案馆编的 共和国雏形 华北人民政府, 中共重庆市委党史研究室等编的 邓小平与大西南, 四川省档案馆编的 西南军政委员会纪事, 王健英的 中共中央机关历史演变考实 ( ), 曹润芳 潘贤英的 中国共产党机关发展史, 中共中央北方局资料丛书编审委员会编的 中共中央北方局综合卷 等 政治类的主要有辛向阳的 百年博弈 中国中央与地方关系 100 年, 张创新的 中国政治制度史, 韦庆远主编的 中国政治制度史, 黄志仁编著的 中国新民主主义政治制度史, 苏尚尧主编的 中华人民共和国中央政府机构( ), 王敬松的 中华人民共和国政府与政治 ( ), 以及李国忠的 民国时期中央与地方关系 等 经济史类的主要有吴承明 董志凯主编的 中华人民共和国经济史 第 1 卷 此外, 关于 高饶事件 的著作有马畏安的 权力巅峰的迷津 高岗 饶漱石事件始末 和张聿温的 死亡联盟 高饶事件始末 等问世, 但二者皆为纪实文学作品, 其间不免有演义的成份 (3) 翻译 出版了一些国外学者研究的相关著作 主要有费正清的 伟大的中国革命 麦克法夸尔与费正清编的 剑桥中 2

12 华人民共和国史 莫里斯 梅斯纳的 毛泽东的中国及其发展 詹姆斯 R 汤森与布兰特利 沃马克的 中国政治 吉尔伯特 罗兹曼主编的 中国的现代化 等 这些著作都论及大行政区, 但所涉甚少 通过疏理上述学术成果, 围绕大行政区这一问题学者们的主要观点有 :(1) 关于大行政区设立的历史渊源及其原因 于此, 学者们观点多有不同, 华伟和朱智宾均认为, 大区的渊源是战争时期中共领导下的各大战略区, 华伟还认为, 大行政区是大战略区的延伸, 是战争年代向和平年代过渡时期的一种建制, 是以军队建党 建政所必经的一个阶段 3 李格认为, 大行政区的建立, 源于中共早在建国前就已开始筹划的中央与地方权力的重新划分和确立 4 张则振认为, 大区的形成最早可追溯到大革命失败后党在一些地区设立的中央局 ; 作为政权机构, 最早应算是农村根据地建立的苏维埃政府 ; 并认为, 建国之初, 百废待兴, 土地改革 追剿国民党残余 镇压反革命 恢复经济 稳定社会秩序, 形势复杂, 任务繁重 由于各地解放时间不同 地区差异较大, 中央政府直接管理省和省以下地区的条件尚不具备, 因而大行政区的建立, 有利于针对不同地区的不同情况, 迅速建立并稳定政权, 恢复生产和社会秩序, 是当时客观的必然要求 5 陈方南 陈学如认为, 中华人民共和国成立前后, 实行了一种中国历史上从未有过的大行政区制度 共产党在摧毁国民党在全国各地的反动统治后, 在借鉴国民党建立跨省机构的制度和经验的基础上, 又结合中国的地理方位在全国设置了六大行政区 6 辛向阳则认为, 大行政区 是中共在建国初期对行政区域管理体制 中央与地方关系进行的一种探索 它源于解放战争后期建成的大行政区人民政府 全国解放前夕, 解放战争的顺利发展, 各解放区不断扩大并逐步联成一片 为了适应形势发展的需要, 加强中央对各解放区的集中统一领导, 建立起巩固的革命秩序, 中央决定建立大区制 7 (2) 关于大行政区形成 演变的历史过程 研究者基本上都把它分为三个阶段, 即大行政区的形成 确立阶段, 调整阶段和终结阶段 一般来说, 他们都对大行政区的形成过程关注较多, 陈方南 陈学如还把其形成过程归纳为 三种途径, 即 : 第一, 随着中国共产党领导的解放区的不断扩大, 直接将扩大了的解放区划为大行政区 ; 第二, 是中国人民解放军向全国大进军的产物, 随着中共对原国民党统治区的占领与解放, 就将这些地区划为大行政区 ; 第三, 某些大行政区由两部分组成, 一部分地区是共产党领导的解放区, 另一部分地区是解放军大进军的产物, 并据此思路进行了 华伟 : 大区体制的历史沿革与中国政治, 战略与管理 2000 年第 6 期 李格 : 略论建国初期大行政区的建立, 党的文献 1998 年第 5 期 张则振 : 新中国大行政区制的历史演变, 百年潮 2001 年第 12 期 陈文南 陈学知 : 中国大行政区制度研究, 党史研究资料 2003 年第 10 期 辛向阳 : 百年博弈 中国中央与地方关系 100 年, 山东人民出版社 2000 年版, 第 151 页 3

13 比较清晰的描述 李格和朱智宾则以中央确立先集权于中央, 再授权各中央局分区领导的总方针与步骤为视角, 分中央调整和建立各中央局和军区, 建立请示报告制度和在经济和社会等方面向地方授权等几个环节对大行政区形成的过程进行了比较详尽的论述 (3) 关于大行政区的特征 于此, 研究者们对周恩来在 1949 年 12 月 9 日政务会议讨论关于各大行政区组织通则时提出的 : 大行政区应该成为一级 这是一种过渡性的体制 8 这一总体特征不持有异议 至于其具体特征, 张则振归纳为四点, 即 党 政 军一体的政治体制, 组织机构庞大而完整, 大区政权吸收了不少党外人士参加, 大区政权的过渡性 9 朱智宾则归纳为三点, 即 地方分权 中央与地方权限范围的探索, 一元化与个人集权 和 过渡性 机构与职能的不稳定 10 美国学者弗雷德里克 C 泰韦斯也认为, 在 1949 年到 1952 年期间, 大区行政机构的权力一直相当大 总的格局是, 中央以相当全面的形式制定政策, 而把贯彻政策的步伐和方式的问题交给大区 11 (4) 关于大行政区制度及其内容 由于大行政区的过渡性和临时性, 也由于学者们对政治制度和政治体制理解和运用上的差异, 对大行政区是否形成为地方政治制度, 他们观点各异 因此, 到目前为止, 似乎并没有关于 大区制度 这个概念的确切论述 12 朱智宾则试图 通过定义大区制度来确定研究对象和范围, 重点考察研究对象的制度 结构 运作方式以及这些对象之间的关系, 他认为, 大区制度是一个体系 狭义上讲, 它是指导以大区为载体的行政 立法 司法制度的总和 ; 广义上讲, 它是指以大区为载体的政治制度的总和, 也就是党 政府 军队 各界人民代表会议 ( 临时人民代表大会 ) 民主党派 群众团体等实体的制度的总和 静态上讲, 它是指以大区为载体而形成的制度与结构的总和 ; 动态上讲, 它是指制度的运作以及结构之间的相互关系 因此, 其硕士论文对大行政区制度的 政治核心 中央局 和 大区政府 进行了制度层面的剖析, 至于其他政权结构, 如军队 ( 军区 ) 只作为讨论以上两个结构的补充部分, 而各界人民代表会议 ( 临时人民代表大会 ) 司法系统 民主党派 社会团体等, 限于各结构本身在大区制度中的重要性, 以及资料和篇幅 13 未加以讨论 而其他论者在运用 大行政区制 大区体制 或 大行政区制度 概念进行研究时则多限于对大行政区的行政区划或政府进行论述, 并未进行清晰的学术范围界定 杨世宁在其以大行政区军政委员会及政权接管为研 8 金冲及 : 周恩来传, 中央文献出版社 1998 年版, 第 967 页 9 张则振 : 新中国大行政区制的历史演变, 百年潮 2001 年第 12 期 10 朱智宾 : 大区制度研究( ) ( 中国人民大学硕士论文,2004 年 ) 11 [ 美 ]R 麦克法夸尔 费正清编, 谢亮生等译 : 剑桥中华人民共和国史: 革命的中国的兴起 ( 年 ), 中国社会科学出版社 1990 年版, 第 83 页 12 朱智宾 : 大区制度研究( ) ( 中国人民大学硕士论文,2004 年 ) 13 同上 4

14 究对象的博士论文中, 从大行政区军政委员会的组织形式 性质和职权等方面对其进行了总体研究, 并从军政委员会的建立 人事安排和运作方式等方面对西南军政委员会作了详尽的论述, 这无疑是一个在严格的学术概念范围内所进行的非常有价值的研究 (5) 关于大行政区撤销的历史原因 绝大多数论者都认同 1954 年 6 月 19 日中央人民政府委员会第 32 次会议通过的 中央人民政府关于撤销大区一级行政机构和合并若干省 市建制的决定 中所阐述的观点, 即 : 国家计划经济建设, 要求进一步加强中央集中统一的领导, 为了中央直接领导省市以便于更能切实地了解下面的情况, 减少组织层次, 增加工作效率, 克服官僚主义 ; 为了节约干部加强中央和供给厂矿企业的需要, 并适当地加强省 市的领导, 撤销大区一级机构, 是完全必要的和适时的 14 并引述文件的原文进行了表述 也有些论者指出了 高饶事件 与大区撤销的因果关系 如张则振认为, 1953 年的高饶事件直接导致了大区制的撤销 15, 辛向阳 朱智宾也认为, 高饶事件 应该是加速导致大区撤销的主要原因 此外, 辛向阳还指出,1952 年中南局与华南分局的方方 地方主义 事件给其他的地方政府敲响了 警钟, 又使中央注意到大区内部某些矛盾的存在, 从而加快了大区撤销的步伐 16 (6) 关于大行政区的历史地位 作用及评价 美国学者吉尔伯特 罗兹曼在其主编的 中国的现代化 一书中认为, 在中华人民共和国建立初期, 以几个省为大单位建立地方局是中央集权制的最重要和最有效的方式 17 朱智宾认为, 大行政区制度是中共政权建立初期, 在特殊的战争与建设环境下, 探索新政权建构方式的一次尝试 从某种意义上讲, 这一制度为中共重新整合国家资源, 探索中央与地方关系的建构, 探索建立以中共为核心的国家政权等方面都起到了重要作用, 这其实与 1954 年 6 月 19 日中央人民政府委员会通过的 中央人民政府关于撤销大区一级行政机构和合并若干省 市建制的决定 中精神基本一致 其他论者也多持这一观点 至于创设大行政区的消极作用, 朱智宾认为, 大行政区实行的是党政军合一的体制, 而这种领导体制无疑会导致地方权力集中于中央局的领导团体, 特别是主要领导人掌握着大区的权力, 导致了 独立王国 的出现, 势必影响中央与地方的关系, 影响中央对地方管理的方式和力度 18 于此, 有的论者还论及与 高饶事件 的关系 如戴茂林 赵晓光认为, 大区行政建制为 高饶事件 的出现提供了体制空间 19 ; 张则振也引用毛泽东 1956 年的观点来说明此 14 人民日报 1954 年 6 月 20 日第 1 版 15 张则振 : 新中国大行政区制的历史演变, 百年潮 2001 年第 12 期 16 辛向阳 : 百年博弈 中国中央与地方关系 100 年, 山东人民出版社 2000 年版, 第 160 页 17 [ 美 ] 吉尔伯特 罗兹曼主编 : 中国的现代化, 上海人民出版社 1989 年版, 第 379 页 18 朱智宾 : 大区制度研究( ) ( 中国人民大学硕士论文,2004 年 ) 19 戴茂林 赵晓光 : 试析 高饶事件 发生的原因, 党史研究与教学 2003 年第 6 期 ; 关于 高 饶事件 几个问题的再探讨, 中共党史研究 2004 年第 6 期 5

15 点, 即 : 我们建国初期实行的那种大区制度, 当时有必要, 但是也有缺点, 后来的高饶反党联盟, 就多少利用了这个缺点 20 由上不难看出, 关于大行政区的研究已取得了一定的成果, 并为后继者研究这一问题提供了 巨人的肩膀 但是, 从中也不难发现, 目前这一研究状况与大行政区在当代中国史和中共党史上的历史地位 作用和影响是不相称的 这主要表现为 :(1) 研究内容有待拓展 上述成果, 无论是党史类的成果, 还是政治类和经济史的研究成果, 多是叙述和罗列各大行政区的简要历史和总体概况 其中, 朱智宾的硕士论文从政治学的角度对大行政区制度进行了比较系统的研究, 即通过对大区制度的概念 演变 主体结构 基本特征和历史评价等方面努力进行了条分缕析的分析和说明, 这无疑是对前人学术成果的总结和大行政区研究上的一个进步 但由于论文主要选取了中央与地方关系的视角, 并限于政治学硕士论文的要求, 研究内容明显不能涵盖大行政区的全貌 至于大行政区的雏形 中共全面执政前所领导下的各大战略区 大行政区权力运行的机制 大行政区与上下级政权的关系 大行政区的运行实态 大行政区对此后中国政治的影响也都语焉不详 杨世宁的博士论文是一个非常值得学习和借鉴的个案研究范例, 但又只涉及大行政区整个历史过程中的军政委员会和政权接管部分的内容 因此, 非常有必要对大行政区进行较为详尽的总体研究 (2) 研究角度和方法上还可以进行多方位的探索 大行政区是中共处于从革命到建设 从战争到和平 从局部执政到全面执政, 工作重心从农村到城市, 以及中国社会从分裂到统一 从新民主主义到社会主义社会转换时期所独创的最高一级行政建制, 因此, 对其研究还可以分制度 体制 机制和实态等不同层次, 从党史学 政治学, 特别是从社会学 经济学 地理学 军事学等多个学科的理论视角, 对其进行更为深入的历史审视和严谨的学理阐释 而在前人研究的基础上把从党史学角度进行的研究更进一步, 正是本文努力的方向 二 相关概念及研究范围 1 国家结构形式与行政区划国家通常总是由一些大大小小的地域性政治实体以各种关系结合而成 除极个别国土面积很小 人口极少的国家外, 绝大多数国家都不可能由一个政府来完成对整个国家的治理, 这就需要国家作为一个完整的政治实体, 把那些低于国家层面的地域性政治实体组合起来 而以何种形式实现这种组织, 就表现为国家结 20 毛泽东 : 论十大关系 (1956 年 4 月 25 日 ), 毛泽东文集 第 7 卷, 人民出版社 1999 年版, 第 32 页 6

16 构形式 因此, 国家结构形式指的是国家的内部构成形式, 即国家整体与部分之间 中央与地方之间的相互关系, 从内容上说主要包括两个方面 : 一是行政区划, 二是权限划分 目前, 根据国家权力在国家结构体系中的不同分配, 把国家结构形式分为单一制和复合制两种 所谓单一制结构, 就是国家权力属于全国性政府, 由全国性政府委托或赋予构成国家的结构单元的政府 ( 地域性政府 ), 并可按全国性政府的意愿加以改变或取消 而复合制结构, 则是指国家权力分属于全国性政府和构成国家的结构单元的政府 ( 地域性政府 ), 并在两者之间建立某种平衡关系, 但在复合制国家中, 构成国家的地域性政府内部的结构仍为单一制结构 对于 行政区划, 在概念上有多种解释, 最常见的有狭义和广义两种 狭义的解释为, 行政区划是指行政区域, 即国家为实行国家的行政管理 治理与建设, 对一国领土进行合理的分级 ( 层次 ) 划分而形成的区域和地方 也有的学者从广义的角度解释行政区划, 认为行政区划是 行政区域 行政单位 与 行政建制 的有机结合 所谓行政区域是国家为推行政务而划分的有确定界线的区域 行政区域是可以调整的 : 扩大或缩小 划入或划出, 但行政区域的调整, 不涉及治理该地域的政权组织是否变动 所谓地方行政单位是由治理同一地域各地方国家机关组成的整体, 即指一级地方政权 而作为地方行政单位存在的标志则是是否存在一级地方国家权力机关 存在地方国家权力机关, 也就存在权力机关的执行机关即地方国家行政机关 当然, 存在一级行政机关并不意味着必然存在一级权力机关 所谓地方行政建制是国家设置的组成国家的结构单元, 它是一种地域性政治实体 从组成一个地域性政治实体的要素看, 行政区域仅包含地域和居民两个要素, 地方行政单位包含权力和政府两个要素, 而地方行政建设则包含了所有的四个要素 : 国家建立地方行政建制, 按地方行政建制设置一级地方政权, 并划定其治理的地域范围 21 此外, 确定一个地域性组织是否为地方行政建制单位, 关键的是看其地域内是否存在一级地方行政单位 但是, 地方行政单位的组成, 在不同历史时期是有变化的, 有些建制单位在某一期间可能是正式的地方行政建制, 而在另一时期则为非正式的地方行政建制 这样, 行政区域 行政单位 和 行政建制 三者之间存在密切的联系, 并且在单位名称上是同一的, 它们共同构成一个综合的概念 行政区划 所以, 行政区划其广义的概念也可以概括为 : 行政区划是国家结构体系的安排, 也就是国家根据政权建设 经济建设和行政管理的需要, 遵循有关法律规定, 充分考虑政治 经济 历史 地理 人口 民族 文化和风俗等客观因素, 按照一定的原则, 将一个国家 ( 小国除外 ) 的领土划分成若干层次 大小不同的行政区域, 并在各级行政区域设置对应的地 21 田穗生 罗辉 曾伟 : 中国行政区域概论, 北京大学出版社 2005 年版, 第 4-5 页 9 页 7

17 方国家机关, 实施行政管理 22 不过, 行政区划作为一个整体概念, 其在使用过程中, 有时是作为整体出现, 有时则仅包含 行政区域 行政单位 和 行政建制 等术语的一个或几个方面, 有时简称为行政区或政区 本文也认同这一广义的解释 而通过国家结构形式与行政区划概念的分析不难发现, 国家结构形式与行政区划存在着非常密切的内在联系 通常情况下, 国家结构形式决定着行政区划, 对于行政区划的类型安排 行政区划层级设置有着十分重要的制约和影响作用 ; 而行政区划则是国家结构形式的直接表现形式, 是国家结构形式在一国领土上的空间投影 23 有鉴于此, 本文所要进行的大行政区研究, 其研究对象就特指 年中共在采取单一制国家结构形式后, 在传统的省一级政区上所建立的第一级地方行政建制 由于当时中央政府把这一级地方行政建制正式命名为 大行政区, 并且在其被撤销后学术界或官方文件 报刊中仍把其继续称为 大行政区 24, 因此, 本文为表述准确和方便沿用了这一概念 从时间节点上之所以限定为 年, 是因为中共尽管在其全面执政前已在华北 东北和中原等地区建立了省级以上的政区, 但作为全国性的一级正式政区无论从中共做出决策的时间看, 还是从其实际存废和发挥作用的期限上看, 以 年为界比较合理 至于中共在全面执政前所设立的几个省级以上政区, 由于主要出于军事上统一全国的考虑和为建立中央政权而进行试验和筹备, 本文只把其作为大行政区的源起和雏形来进行疏理和研究 此外, 从地方行政单位的角度讲, 年这一时间段中的大行政区又分为前后两个不同的时期, 即 :(1)1949 年至 1952 年的大行政区人民政府或军政委员会时期, 也就是大行政区行政单位是作为一级地方政权和中央政府派出机关而同时并存的时期 ;(2) 年的大行政区行政委员会时期, 也就是大行政区行政单位仅作为中央政府派出机关时期 从涉及政区的数量上主要包括逐渐形成的 6 个大行政区, 而当时设置的内蒙古自治区则不在此列 在对 6 个大行政区的研究内容上, 不仅包括大行政区作为行政建制的形成 发展 调整和取消的具体过程和历史原因, 而且也包括行政区域的划定与调整, 政区层级的变迁, 地方行政单位的类型 构成等内容, 以期对大行政区做一 22 刘君德等编著 : 中国政区地理, 科学出版社 1999 年版, 第 3-4 页 23 杨小云 : 新中国的国家结构形式研究 ( 湖南师范大学博士论文,2002 年 ) 24 当然, 大行政区 有时又被简称为 大区, 若所指内容包括大军区, 也称为 大战略区 并且当时即如是指称 如 中央关于同意以大战略区为单位在上海设办事处的电报 (1950 年 9 月 14 日 ), 关于各大区在天津设联合办事处问题的批语 (1950 年 9 月 16 日 ), 中共中央文献研究室编 : 建国以来毛泽东文稿 第 1 卷, 中央文献出版社 1987 年版, 第 页 ; 中央人民政府关于撤销大区一级行政机构和合并若干省 市建制的决定 (1954 年 6 月 19 日中央人民政府委员会第 32 次会议通过 ), 人民日报 1954 年 6 月 20 日等 但 大区 和 大战略区 两概念用意广泛, 而非 大行政区 的特指 8

18 个比较全面系统的历史考察和分析 2 政治制度与地方政治制度关于政治制度及与此相关的政治体制的定义目前学术界尚无统一的界定, 存在各种不同的解释 25, 在此就不一一列举和分析 其实, 制度 就其基本含义而言, 指的是一定范围的成员共同遵守的 按一定秩序办事的规程 ; 是在一定历史条件下形成的政治的 经济的及文化的等方面的体系 相对于行为主体来说, 制度具有规范行为的职能 ; 相对于制度所揭示的对象来说, 制度是表象 是特征, 是其本质的外化, 可称之为基本制度 而相对于制度所揭示对象的功能来说, 制度是中介, 是具体的实践形式, 可称之为具体制度或体制, 其动态形式, 则可称之为运行机制 26 因此, 国内学者普遍认为, 政治制度, 指的是在特定社会中, 统治阶级通过组织政权以实现其政治统治的原则和方式的总和 与此相关的政治体制则是政治制度在组织形式和活动方式中的具体化, 是以国家政权组织为中心的各种具体政治制度和各种政治行为规范的总和 27 根据上述界定, 政治体制的涉及面很广, 主要包含政治实体 政治规则 政治文化 28, 以及政治运行机制等内容 政治实体主要包括政治组织系统和政治个人 ( 主要是政治活动家 国家公务员及其他普通公民等 ) 从性质和功能上看, 政治组织有政党组织 政权组织和其它有关的社会群众团体组织 ; 从层次上看, 有中央组织 地方组织和基层组织等 规定和处理政治组织之间职能 权限划分 相互关系 工作方式的各种具体规章制度和政治规范就是运行规则 而政治运行机制则是各政治实体构成一定的权力配置结构, 并在一定政治规则 政治文化作用下的运行程序 途径和方式 由于绝大多数国家在政权的结构方面都存在着中央和地方的关系问题, 因此, 政治制度与体制亦存着国家整体层面和地方区域层面之分野, 也就是有中央政治制度和地方政治制度之分野 所谓地方政治制度, 是相对于中央 ( 或国家 ) 政治制度而言的, 即统治阶级为实现其阶级专政和社会治理在地方上采取的统治方式 方法的总和 29 由于中央和地方关系或紧或松的缘故, 地方政治制度与中央政治制度相比, 存在着或多或少的区别 但在单一制国家中二者在基本制度层面上是一致的 25 关于 政治制度 政治体制 概念的界定及争论, 可参见苏联科学院国家与法研究所著, 吕裕阁 吕文镜等译校的 政治体制理论原理 ( 求实出版社 1988 年版 ), 李英华等编著的 中国政治体制改革理论探讨与争鸣 十一届三中全会以来政治体制改革研究述要 ( 航空工业出版社 1988 年版 ), 李敬德 连俊沛主编的 当代世界政治体制比较 ( 中国物价出版社 1997 年版 ), 浦兴祖主编的 中华人民共和国政治制度 ( 上海人民出版社 2002 年版 ), 以及徐育苗主编的 中外政治制度比较 ( 中国社会科学出版社 2004 年版 ) 等著述 26 王韶兴 : 政党政治与政党制度论, 政治学研究 2000 年第 4 期 27 参见 中国大百科全书 政治学, 中国大百科全书出版社 1992 年版, 第 页 28 政治文化, 是指客观政治过程在社会成员心理反映上的积累, 包括政治认识 政治信念 政治感情 政治态度 政治价值观等 参见 中国大百科全书 政治学, 第 504 页 29 田穗生 罗斌主编 : 地方政府知识大全, 中国档案出版社 1994 年版, 第 87 页 9

19 大行政区作为一级地方行政建制, 自然包涵在地方政治制度和体制范围之内 因此, 本文将要进行的大行政区研究, 也包括从地方政治制度 体制和机制等方面所进行的研究, 并且为表述方便, 主要从横向和纵向两个层面展开 所谓纵向, 主要是对大行政区一级政权 政党机构与上下级政权 政党机构 ( 也就是与中央政府 中共中央以及大行政区下辖政区的政权 政党机构 ) 关系的研究 横向则主要是对大行政区的政治实体 ( 既包括政治组织, 也包括政治活动家 ), 以及对大行政区的政治规则 运行机制和运行实态等方面的分析和研究 由于中华人民共和国成立后, 中央和地方的政治都是按议行合一的原则而实施的, 民主集中制是其根本, 各个地方政治制度和中央政治制度没有本质上的区别, 也由于本文主要是从历史的角度对大行政区存废的始末进行疏理和分析, 再加之大行政区一级政区的临时性和过渡性, 因此, 本文就不再着力于构建所谓 大行政区制度 或 大行政体制 等方面研究体系的论述 3 政党政治与政党制度政党是现代政治的产物, 同时政党又是现代政治权力运作的核心, 并逐渐形成了政党政治的概念 所谓政党政治, 就是指由政党影响国家政权, 并在国家和社会生活中处于中心地位的政治 30 在现代民主政治条件下, 政党执政是在两个层面上展开的 : 一是在社会层面, 主要的任务是赢得社会的支持与拥护 ; 二是在国家层面, 主要的任务是运用国家机器实现有效的社会治理, 推动社会进步和发展 因此, 执政党在政党 国家与社会三者互动中作为政治主体而存在并发挥作用 虽然如此, 不同类型的执政党, 其介入政治的原则 方式 状态和结果却相去甚远, 这就形成了不同的政党制度 所以, 政党制度就是一个国家关于政党结构及其活动规范的总称, 其内容包含政党地位 党政关系 政党关系和政党运行等方面 政党制度还可以分为基本制度和具体制度 ( 或体制 )- 运行机制两个层次 基本制度反映政党本质的制度, 具体制度 ( 或体制 )- 运行机制表现其基本制度的结构形式和运作方式 31 中共全面执政初期, 各民主党派得以继续存在, 并在中共的领导下参与各级政权的组建, 进行联合执政 因此, 当时实行的是一种无产阶级政党领导的多党合作制, 中共在政治生活中处于绝对领导地位 1949 年至 1954 年, 中共在设立大行政区的同时, 也保留和新设了与之相应的中央局, 以作为中共中央的派出机构对大行政区实施 一元化 的领导 同时, 一些民主党派也成立了相应的地方组织 因此, 本文即将展开的大行政区研究还包括对大行政区政党组织的研究, 但主要是对中共的派出机构 中共中央局进行全面研究, 包括对中央局这一组织结构的形成 发展 变化和取消过程进行较为详尽的描述, 并对其纵向联系 王韶兴 : 政党政治与政党制度论, 政治学研究 2000 年第 4 期 同上 10

20 横向分布 组织制度 与政权的关系及运行机制等方面的内容进行疏理和论述等 需要指出的是, 这一研究以 1954 年以前的中共中央局为主 因为尽管中共曾在 1960 年代恢复过中共中央局这一组织结构, 它仍拥有广泛的职权, 并具有非常明显的行政化特征, 但由于现代民主政治中政党 国家和社会都有其特定的组成要素 系统结构 生存环境和运行规则, 既不可能用政党代替国家, 也不可能用政党代替社会, 所以, 恢复中央局并不意味着大行政区这一级地方行政建制无论从名义上, 还是从实际上的重新恢复 有鉴于此, 本文只是从大行政区对此后中国政治发展影响的角度对其有所涉及 三 相关文献及研究方法 大行政区作为中华人民共和国历史上曾出现过的第一级政区自然留下了浩瀚的史料, 关于中共中央局的史料也是汗牛充栋 但 1954 年大行政区撤销后, 根据中共中央办公厅和国务院的指示, 按照统一集中与保持原机关档案完整的原则把大区档案妥善保管了起来 集中的办法是, 中央局 大行政区青年团的档案上交中共的中央档案机构, 大行政区行政部门的档案则上交国家档案保管机构 剩余部分由一些地方档案馆保管, 如上海市档案馆馆藏的华东大行政区资料, 辽宁档案馆藏的东北大行政区资料, 湖北档案馆馆藏的中南大行政区资料, 四川档案馆馆藏西南行政大区资料等 由于种种原因, 这些档案的整理 编撰和公布工作进展异常迟慢, 这无疑给这一课题的研究带来了巨大的困难 目前涉及大行政区的公开史料, 除四川档案馆编的 西南军政委员会纪事 外, 多散见于中共中央和各地区的报纸, 已公布的政务院文献档案, 领袖文选 年谱和传记之中 如中央文献研究室编的 中共中央文件选集 建国以来重要文献选编 建国以来毛泽东文稿 建国以来刘少奇文稿 周恩来传 陈云传 等, 中央组织部等部门编的 中共组织史资料, 国防大学党史党建政工教研室编的 中共党史教学参考资料, 中央人民政府法制委员会编的 中央人民政府法令绘编 薄一波的 七十年奋斗与思考 和 若干重大决策与事件的回顾, 张明远的 我的回忆 张秀山的 从西北到东北 我的八十五年, 以及 宋任穷回忆录 马文瑞传 邓子恢传 职业革命家林枫 等也有所涉及 而 1949 前几个中央局的一些史料, 如华北局 西北局 南方局 华中局等中央局的资料则得以陆续汇编出版, 但由于是反映中共夺取政权时期的情况, 且缺少东北局 西北局的史料, 所以于对研究大行政区助益大不 有鉴于此, 笔者对史料的占有和挖掘工作主要是三个方面入手 : 一是从已经公开出版的政务院文献档案 中共组织史资料, 以及领袖文选 年谱和传记等资料中寻找历史的踪迹 二是深入挖掘和充分利用当时各中央局和大行政区政府下发的内部刊物, 如东北局的 270 期 党的工作 华北局的 304 期 建设 中南 11

21 局的 129 期 中南通讯 华东局的 284 期 斗争 西北局的 180 期 党内通讯 西南局的 230 期 西南工作 等, 以及各大行政区政府办公厅编印的政报, 有的中央局和大行政区编撰的重要文件汇编等 三是检索利用当时的 人民日报 和各中央局的党报 在此基础上, 本文采用的研究方法是 : 一是坚持运用历史唯物主义的立场 观点和方法, 将历史和逻辑有机地统一起来 也就是努力在研究过程中主要通过在对历史事实的全面 客观分析的基础上, 整理 归纳出相关因素之联系, 并得出一定的历史结论 为此, 力求把研究建立在对大量史料 书籍 期刊和报纸等原始素材深入的阅读与分析之上, 然后去粗取精 去伪存真, 努力还原历史的本来面目, 并提取相关的论点 二是比较研究法 也就是力求在较为宽广的历史视野中对大行政区在其形成 发展 变化 取消的历史过程中所呈现出的不同方面进行对比分析, 以更清晰地勾勒其历史面貌 三是借鉴 吸收政治学 经济学和地理学等学科的相关研究成果, 在科学 合理运用史料的基础上, 努力将这些学科的一些研究方法与历史学 党史学的研究方法相结合, 期以提出较为客观 合理的历史结论 四 基本框架 学术价值及局限 根据上述考虑和安排, 主要从以下几个方面展开和规范本论文的内容 : 绪论 主要论述选题的旨意与目的 研究的现状与不足 相关文献的探讨和研究的范围 研究的章节安排和学术价值等问题 第一章 : 大行政区的起源 主要通过中国近现代历史上所出现的中央与省级之间权力机构 中共局部执政 中共中央局领导下的省级以上的地方政区和政权等几个方面内容的疏理和研究, 试图从历史的角度说明大行政区起源于中国近现代以来所频繁出现的省级以上的地方治理形式, 以及中共在夺取政权过程中所形成的大战略区格局 第二章 : 大行政区的设立 主要包括中共在全面执政前后对中央与地方关系的构建过程中形成创设大行政区的决策, 各大行政区的具体设立过程, 大行政区设立的历史原因, 以及各大行政区领导人的概况分析等内容, 以求全面反映大行政区设立的历史全景 第三章 : 大行政区的政治组织系统 ( ) 主要对 1949 年到 1952 年大行政区人民政府或军政委员会时期的大行政区政权, 以及政党机构情况进行横向的疏理与研究, 既包括各政治组织的自身结构体系, 也包括它们之间的权力配置 结构关系 由于当时中共领导下一些群众团体组织具有非常明显的泛政党化色彩, 因此, 也把其列入此章来展开研究 第四章 : 大行政区的权力运行 ( ) 主要是从横向和纵向两个方面 12

22 展开论述, 即一方面对 1949 年到 1952 年大行政区人民政府或军政委员会时期大行政区中央局 一元化 领导体制 政权运行方式进行研究, 另一方面则从中央与地方的角度分析和研究大行政区与上下级的权限划分 联系控制机制和矛盾冲突等情况 第五章 : 大行政区的调整 主要论及大行政区调整的过程 原因, 以及大行政区人民政府或军政委员会调整为行政委员会后的组织结构 权力运行的变化情况 第六章 : 大行政区的撤销 从中央继续集权和 高饶事件 的历史背景入手, 描述大行政区最终被取消的历史过程, 并分析其中的历史原因 结语 通过上述历史事实的描述和分析, 试图从行政区划和政党制度的角度对 1949 年至 1954 年间大行政区进行客观的历史评价, 并对目前面临的行政区划改革进行一些理论思考 其学术价值及局限是 : 1 本文主要从历史的角度对 1949 年至 1954 年大行政区的来龙去脉 政党政权机构 权力运行 历史影响和评价等方面进行了比较全面的疏理 也就是在对前人的研究不足有所弥补的同时, 也作了一定的拓展, 以基本廓清了这一地方行政建制兴废的全过程, 构建起这一历史现象的基本框架, 并描述出其基本面貌 但限于核心史料搜集 查阅的困难, 仍有许多方面的内容有待在查证史料的基础上进行进一步的研究和分析, 以求还原更为客观 全面的历史真实 2 从政党与政权, 和中央与地方两个角度对中共中央局这一组织结构形成发展的历史过程 组织机构, 以及与地方政权的关系等方面进行了分析和探讨, 试图弥补学界对中共中央派出机构中央局研究的不足 但这一研究思路成绩的取得应是建立在坚实的史料分析基础之上的理论抽象, 涉及的理论知识亦包罗万象, 笔者显然力所不及, 因此, 很多方面的研究还有待日后继续努力 3 历史是人创造的, 同时政治个人也是政治实体重要的组成部分, 因此本文也对与大行政区相关的历史人物进行了初步的疏理和总体描述, 试图通过对历史人物的研究来较为全面 具体地还原大行政区历史的面貌 但由于历史人物的评价, 往往聚讼百年 千年甚至更久 32, 也由于史料的限制, 本文对此进行的研究只能是粗浅的, 并肯定存在有一定的纰漏 32 龚育之 韩钢 : 两个二十七年 读 < 毛泽东传 ( )>, 人民日报 2004 年 1 月 8 日第 8 版 13

23 第一章大行政区的起源 在中国近现代史上, 省级作为第一级政区具有一定的稳定性 同时, 也曾频繁出现过形式各异的中央与省级之间的权力机构, 以作为加强中央集权的临时性手段, 但却未能演变成比较稳定的行政建制 然而, 从中国历史上曾持久地发挥作用的虚一级最高政区逐渐演变成实一级政区的规律来看, 不论是哪一个统治集团, 由于中国疆域的辽阔 国情的复杂, 想完成国家的统一和中央的集权, 并对地方实施有效的控制和治理, 就难以排除在旧有的第一级政区之上设置更高层的军事机构 政党组织, 甚至地方行政单位, 并最终发展成为最高一级行政建制的可能 1927 年, 中共在国共第一次合作失败后选择了武装夺取政权的道路, 并开始在中国局部区域建立自己领导的政权, 进行军事割据 此后, 中共统治的区域逐渐由小变大 由少变多, 并拓展成为由中共中央局 一元化 领导下的跨越数省 统一管辖 相对独立的几个大行政区域 同时还建立了相应的人民政权机关, 从而形成了中共全面执政后设立的大行政区的雏形 中华人民共和国成立所设立的大行政区就是这一格局的自然延伸和发展 第一节中共武装夺取政权道路的选择与局部执政格局的出现 一 中国近现代中央与省制之间的权力机构 在中国行政区划史上, 作为政区沿革核心的政区层次等级曾有过多次变化, 从秦到民国初年则大体上可划为三个阶段 : 一是秦汉魏晋南北朝时期, 政区等级由二级制演变为三级制 ; 二是隋唐五代宋辽金时期, 政区等级重复了从二级制向三级制的循环 ; 三是元明清时期至民国初年, 政区等级由多级制逐步简化到三级制, 以至短时期的二级制 33 与政区等级相对应的是不同的政区系统: 秦为郡县 ; 汉初郡 国并行, 汉武帝后逐渐形成州 郡 县三级机构 ; 唐时发展为道 ( 镇 ) 州 ( 府 ) 县; 辽袭唐制, 道为地方最高行政单位 ; 宋金改为路 府 州 县 ; 元以后全国普遍设行省 ( 简称省 ), 下设路 府 州 县 34 不难看出, 州 县一级相对固定, 第一级政区则变化频繁, 但又都由高降 33 周振鹤 : 中国历代行政区划的变迁, 商务印书馆 1998 年版, 第 页 34 周振鹤认为, 中国历史上各级行政区未有固定的指称, 通常都按序数称作第一级政区, 第二级政区, 第三级政区, 等等 但这样称呼无法体现各级政区的特点 因此, 他将其归纳为三个层级, 即县级政区 ( 基层政区 ) 统县政区( 郡级政区 ) 与高层政区 ( 周振鹤 : 中国历代行政区划的变迁, 第 页 ) 但本文为表述方便仍使用第一级政区 ( 或最高一级政区 ) 这个概念 14

24 低, 由虚入实 35, 其主要原因在于这一级政区对于中央政权的影响最大 当旧有第一级政区数量逐渐增加, 中央政府无法实施有效直接统辖时, 便在旧有高层政区之上设置虚一级政区, 行使监察 军事等职权 此后这一政区逐渐向完全的行政区转化, 并最终演变成为新的第一级政区, 政区长官也由中央派出官员转变而来 但进入明清以后, 以省作为第一级政区则在继承元制的基础上逐渐稳定下来 清朝开国后, 秉承明制, 在内地设置行省为地方最高一级政区, 共有 18 个, 在边疆地区和政治统治特殊需要地区则设置或由将军或由办事大臣统辖的 8 个地区, 共计 26 个省级政区单位 36 此外, 清朝还采用明代总督 巡抚制度 37, 以总督 巡抚为地方上最高一级行政长官, 而且把总督 巡抚辖区调整到与明朝的省界相一致 清初一省设一督, 后改为二省或三省设一总督, 至 1760 年长期固定为直隶 两江 陕甘 四川 闽浙 湖广 两广 云贵 8 个总督, 山东 山西 河南三省无总督, 由巡抚兼理总督职责 年鸦片战争后, 中国开始逐步沦为半封建半殖民地社会, 其政区设置和地方行政管理也开始发生变动 1883 年设置新疆省,1885 年从福建省中析置台湾省 ;1907 年设置奉天 吉林 黑龙江三省, 同时又设东三省总督统辖 在地方行政管理体制方面,1861 年 总理衙门 设立后, 曾设置过南 北洋通商事务大臣 前者由两江总督兼任, 后者以直隶总督兼, 两大臣为地方最高行政长官, 职权大为扩大, 举凡外交 通商 海防 军备 关税等事务, 无不在其管辖之内 但两大臣按当时体制, 隶属于总理衙门, 并不是省级以上的地方行政单位 中华民国建立之初, 行政区划上仍沿袭清制, 分为行省制度与特殊制度两大类 鉴于清代行政区划过于复杂,1913 年公布的 划一现行各省地方行政官厅组织令 撤销了府的建制, 将所属州 厅一律改为县, 采取省 县两级制 后又由于省辖区过大, 把一个省划分为若干个道, 两级制变为省 道 县三级制 在 35 周振鹤 : 中国历代行政区划的变迁, 第 68 页 36 清朝建立后, 在关内地区设置行省, 改承宣布政使司为省, 为地方最高一级行政区划, 并逐渐形成直隶 江苏 安徽 山西 山东 河南 陕西 甘肃 浙江 江西 湖北 湖南 四川 福建 广东 广西 云南 贵州等 18 个省, 另东北奉天 吉林 黑龙江 3 个将军辖区, 西北伊犁 乌里雅苏台 2 个将军辖区, 中央理藩院统管的内蒙古地区, 青海 西藏 2 个办事大臣统辖区, 共计 26 个省级政区单位 参见刘君德等编著 : 中国政区地理, 第 109 页 37 督抚的设置始于明代, 主要是为了强化中央集权 处理中央与地方的关系并协调地方事务而由中央都察院派驻地方的高级官员 设置之初, 督抚均为临时性质, 事毕即裁 明代后期, 内外交困, 督抚之职渐渐由临时派遣变为长期设置, 并由派往个别地区而扩大至全国各地, 其管辖范围也由变动频繁到相对固定 清代沿袭了明代的督抚制度, 但不同的是, 清代的督抚由虚衔变成了实官, 并取代布政使司成为了最高一级地方行政单位的长官 依照明制, 省的长官是布政使, 而非督抚 清朝以督抚为长官, 若仍称呼为 省 就是名不副实, 所以省在清代实际上并不是正式的地方最高一级政区的称呼, 故而 嘉庆重修一统志 将 18 省与边区地方行政单位均称为 统部, 至于清代 省 的称呼其实是俗称 参见周振鹤 : 中华文化通志 地方行政制度志, 上海人民出版社 1998 年版, 第 页 38 总督一般管辖两省或数省的军政与民政, 保卫疆土, 并有对外交涉权, 为从一品官 巡抚则管辖一省政务, 如考察全省官吏, 管理关税 漕政, 遇有用兵则督理粮饷, 为正二品官, 地位略次于总督 最初既设总督又设巡抚的省份 ( 即督 抚同在一城之内 ), 巡抚形同虚设, 一切大权均掌握在总督手中, 故后来将巡抚撤掉, 采用由总督兼理巡抚职责的体制 15

25 行省之外, 又划京兆 热河 察哈尔 绥远 川边等特别行政区和宁夏 青海 内蒙古 外蒙古 西藏等地区, 这种特殊的政权机构也大体沿袭清末旧制 此外, 民国建立后也未设置省级以上的正式地方行政单位, 但出现过凌驾于省级之上的权力机构 如袁世凯执政时期, 曾设立长江巡阅使和南洋巡阅使 巡阅使属陆军部或海军部管辖, 由大总统特派高级军官担任, 设巡阅使署 袁世凯去世后, 中央政府权力逐步削弱, 地方军阀割据日趋严重, 北洋政府遂将拥有两省或数省地盘的军阀任命为 巡阅使 39, 其地位高于省军政长官, 对割据一省的军阀则冠以 护军使 等头衔 巡阅使本是军职, 按规定只应统辖区内之军队, 但事实上在其势力所及范围内, 行政 财政 人事无不为其管辖 巡阅使署以军代政 以军统政, 成为事实上的最高一级地方政权, 但这一军阀统治的典型产物只是一种既成事实, 并不具有合法性 19 世纪末 20 世纪初, 在欠发达国家, 一部分新崛起的政党, 信奉武装斗争和专政原则, 以高度组织化 纪律化为武器, 以政变或武装斗争为手段夺取政权, 并在掌控政权后把自身的官僚体制用于控制国家, 其中最为典型的就是苏俄的联共 ( 布 ) 1924 年国民党改组后, 提出要仿效苏俄的党政体制, 主张 以党建国 以党治国 和 以党训政, 并开始从中央到地方建立一整套比较严密的党务组织系统, 对全党实施统一的领导 1925 年 7 月 1 日, 中华民国国民政府成立于广州 1927 年 4 月 18 日, 蒋介石在南京另组国民政府 1928 年底, 张学良等联名通电全国, 宣布东北三省 改旗易帜, 国民政府实现了对全国的统一 国民党由一个区域性的执政党发展成为一个全国性的执政党后, 即宣布在全国实施训政 在行政区划上则取消道一级政区, 实行省 ( 市 40 ) 县 ( 市 ) 两级制 1928 年, 撤销热河 察哈尔 绥远 川边 4 个特别行政区, 改设热河 察哈尔 绥远 西康 ( 暂未实行 ) 省, 新设宁夏省 青海省, 撤销京兆地方 1927 年直隶省更名为河北省,1929 年奉天省更名为辽宁省 另在省 县之间设行政督察专员公署, 作为省政府的辅助机关, 承省政府之命指导 监督辖区内各县 市行政 在政党与政权的耦合上, 国民党党务组织系统与行政组织系统双轨并进, 中央党部之下依次设立省党部 县党部 区党部和区分部, 分别与省 县 区 乡等行政系统相对应, 形成一种双重衙门体制 这是中国有史以来政治控制体制由单轨制向双轨制的重大转变 41 其具体情况是: 39 从 1912 年 11 月设立长江巡阅使, 到 1924 年 12 月临时执政段祺瑞下令裁撤各巡阅使为止, 先后设有闽粤巡阅使 两广巡阅使 海疆巡阅使 东三省巡阅使 两湖巡阅使 直鲁豫巡阅使 苏皖赣巡阅使 闽浙巡阅使和热河察绥巡阅使等等 当时, 张勋 倪嗣冲曾任长江巡阅使, 陆荣廷 龙济光曾任两广巡阅使, 张作霖曾任东三省巡阅使等 40 南京国民政府建立后, 城市型行政区 ( 即建制市 ) 最终得以确立, 取得了与省 县等政区完全同样的地位, 并先后设立了南京 上海 北平 重庆 天津等省级院辖市 41 王奇生 : 党政关系: 国民党党治在地方层级的运作 ( ), 中国社会科学 2001 年第 3 期 16

26 在中央,1928 年国民党中常会通过 训政纲领 规定, 中华民国于训政期间, 由中国国民党全国代表大会 代表 国民大会领导国民行使政权 并规定在党的全国代表大会闭会时, 以政权付托于中国国民党中央执行委员会执行之 中央执行委员会通过中央执行委员会政治会议( 后称中央执行委员会政治委员会 ) 42 指导监督国民政府重大国务之施行 43 这就是说, 国民党中央执行委员会代行国家最高权力机关的职权, 负有发动 训政 的全权 ; 国民政府是中央执行委员会领导下的国家政务的最高执行机关, 是 训政 的执行者 ; 而联系国民党与国民政府之间的总枢纽是国民党中央执行委员会政治会议 ( 政治委员会 ) 因此, 在整个 训政 时期国民党支配了整个国家机关 1946 年 宪法 通过后, 又进入所谓 宪政 时期, 理论上国民党与国家的关系回归常态, 国民党退居为一竞争性民主政党, 不再一党垄断整个政治社会 在 1948 年的各项选举中, 国民党都获得绝大多数票而继续掌握政权, 但其对行政与 议会 部门的控制力却有所减弱 在地方, 地方党部和政权则处于相对分立的状态, 分别承担 教 和 政 的工作 44 地方党部主要责任是扮演政府工作推动过程中的宣传者 鼓动者和思想言论控制者的角色, 不允许直接干涉地方行政和司法 之所以这样是因为国民党认为, 党权高于一切, 乃指中央党权而言 45, 因此, 中央政治委员会 ( 简称 42 国民党中央政治会议的前身是 1921 年国民党改组时设立的国民党中央政治委员会 当时规定其成员由国民党总理孙中山指定, 直接对孙中山负责 它虽然有决议党务的权力, 但出于当时实行领袖制, 中政会的决议也必须由孙中山最后决定才能执行 因此, 这时期的中政会只是孙中山关于政治 外交问题的咨询机关 孙中山逝世后, 中政会职权扩大, 成为决定国民革命政治方向的政治指导机关 广州国民政府和武汉国民政府时期, 它成为 党政间之连锁机关 南京国民政府建立后, 中央政治委员会改称中央政治会议, 1935 年 11 月国民党五届一中全会又决定改称中央政治委员会 1928 年 10 月, 国民党中央常务委员会通过的 中央政治会议暂行条例 规定 : 政治会议为全国实行训政之最高指导机关, 对于中央执行委员会负其全责 中政会由中央执行委员 监察委员和国民政府委员为当然委员, 由中执会指定的不超过当然委员半数的委员共同组成 中政会大部分时间是实行主席制, 由蒋介石兼任主席 抗日战争时期, 中政会的职权先后由国防最高会议和国防最高委员会代行 1947 年 4 月, 国防最高委员会撤销, 中政会正式恢复 1949 年 7 月, 国民党中央非常委员会成立, 代行中政会职权, 中政会实际上不裁自消 参见史远芹等著 : 中国近代政治体制的演变, 中共党史资料出版社 1990 年版, 第 页 43 中国第二历史档案馆编 : 国民党政府政治制度档案史料选编 ( 上 ), 安徽教育出版社 1994 年版, 第 594 页 44 需要指出的是, 国民党地方党部和地方政府的关系有一个发展变化的过程 在省一级,1926 年 10 月, 国民党中央召开各省区联席会议, 正式通过 省党部与省政府之关系议决案, 规定省级党政关系视各省情形不同而分为三种办法 :(1) 省政府在省党部指导之下 ;(2) 省政府在中央特别政治委员及省党部指导之下 ;(3) 省政府与省党部合作 ( 中国第二历史档案馆编 : 国民党政府政治制度档案史料选编 ( 下 ), 安徽教育出版社 1994 年版, 第 546 页 ) 同年 11 月, 国民政府又公布 修正省政府组织法, 内中第一条规定 : 省政府于中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导监督之下受国民政府之命令管理全省政务 ( 国民党政府政治制度档案史料选编 ( 下 ), 第 547 页 ) 这一规定实际将省政府置于三重指导监督之下, 其中省党部居其一 1928 年 8 月, 国民党一届五中全会通过 各级党部与同级政府关系临时办法案, 规定各级党部对于同级政府之举措, 有认为不合时, 得报告上级党部, 由上级党部请政府依法查办 ; 各级政府对于同级党部之举措有认为不满意时, 亦得报告上级政府, 转咨上级党部办理 ( 荣孟源主编 : 中国国民党历次代表大会及中央全会资料 上册, 光明日报出版社 1985 年版, 第 786 页 ) 45 指令浙江省执行委员会, 中央党务月刊 第 16 期,1929 年 10 月 17

27 中政会 ) 是 党与政府间惟一之连锁 46, 除了中政会这个连锁机关外, 在中央以下的各级党部与各级政府之间, 是没有连锁关系的 ; 党对于政府的指导监督, 只能通过中政会传达国民政府, 然后由国民政府指导地方政府 除此之外, 地方党的机关对于同级政府机关是不容许发生直接的指导监督关系 国民党试图以此形成一种地方党部与地方政府分工合作 各司其职 相互制衡的理想地方政治体制 但这种党政分开模式却从体制上奠立了地方党政之间相互颉颃和矛盾冲突的基础, 国民党兵败大陆前的地方党政关系一直处于紧张对峙的状态 1926 年始, 为加强对地方的控制, 国民党曾设立政治会议分会, 以作为中央党部与地方政府联系的管道, 以及地方高级党部与省政府联系的管道 在三全大会以前, 主要的政分会先后有 : 广州政分会 武汉政分会 开封政分会 西安政分会 太原政分会 上海临时政治委员会 ( 后改名上海临时分会 ) 北平分会 浙江分会等 关于政治分会指导之区域,1928 年 2 月 3 日国民党二届四中全会通过的 政治委员会改组案 称 : 广东 广西属广州分会 ; 湖南 湖北属武汉分会 ; 河南 陕西 甘肃属开封分会 ; 山西 绥远 察哈尔属太原分会 其不属于以上四区分会者, 概由中央政治会议处理之 47 政分会 组织与权力, 历经变更, 但其中有几种性质是始终保存未变的 第一, 政治分会虽为 政治会议 直属机关, 但必经中常会核准, 始能设立, 并对后者负责 第二, 分会对于全国大局有关系之决议案, 须经中执会认定, 方生效力 对于地方政治问题之决议, 得直接交由该特定区域内之最高地方政府执行, 但对于中执会须为事后的报告 第三, 分会自十七年二月二届第四全会议决不兼管党务后, 即成为纯理政治的机关 48 因此, 政分会作为几个省党部与省政府的共同上级机关, 使中央党部的势力通过政分会以达于地方政府, 且权力极大, 有任命所辖区地方官吏及处理政 军 财 教 建各要政的全权 但由于各政治分会的主席几乎都是地方实力派担任, 时人称之为新军阀统治的工具 1928 年 8 月, 国民党二届五中全会通过 政治分会存废案 决定, 各政治分会限本年度一律裁撤 与此同时, 国民政府在南京成立后, 还在省与中央之间设立了一些跨省的行政组织, 主要有西南政务委员会 驻平政务整理委员会和冀察政务委员会 西南政务委员会于 1931 年 12 月成立, 直隶于国民政府, 目的是为了加强对西南地区 ( 主要指广东和广西两省 ) 的控制, 监督指挥该地区内的内政 军政 财政 交通 实业 教育及司法行政 西南政务委员会在不抵触中央法令范围内, 可以单独发布命令及制定单行规定并议决如下事项 :(1) 荐任行政 司法 审计官吏的 胡汉民 : 训政大纲提案说明书, 胡汉民言论集 第 2 集, 三民公司 1928 年版, 第 6-7 页 荣孟源主编 : 中国国民党历史历次代表大会及中央全会资料 上册, 第 519 页 鲁学瀛 : 论党政关系, 行政研究 第 2 卷第 6 期,1937 年 6 月 18

28 任免 ;(2) 预算及决算 ;(3) 省与省不能解决的事及其他依法令或常务委员认为应付议的事项等 49 西南政务委员会采取委员制, 实施集体领导, 由常务委员轮流担任主席 1935 年 5 月, 作为行政院直属机构, 专门负责对北方各省市政务整理的驻平政务整理委员会成立, 并指定委员长 1 人以综理全会事务 1936 年 1 月, 处理河北 察哈尔两省及北平 天津两市政务的冀察政务委员会在日本军事压力下成立, 直隶国民政府, 由国民政府第 29 军军长宋哲元任委员长, 总揽委员会政务 但这三个跨省行政组织都旋即被撤销 50, 未能发展成为一级固定的行政单位 军队是国家机器的基石和支柱 当时, 国民政府军事委员会为全国最高军事机关, 军事委员会委员长由国民党中央政治会议决定, 国民政府特任, 并且这一职务一直由蒋介石担任 当时, 为便于指挥作战及 围剿 中共, 国民政府曾在各地设有行营或行辕 51, 并划全国为若干 绥靖区, 在区的中心城市设 绥靖公署, 除负责军事指挥外, 还控制辖区内政治 经济和社会活动 这样, 剿匪 区内的党政关系与其他地区就有所区别 据 1933 年南昌行营颁发的 剿匪区内各路总司令部处理地方党政事务暂行规程 规定, 各路总司令得随时召集所管区内之各级党部举行党务会议, 实行改善党务, 分配 协助剿匪之工作, 负责解决所管区内党政纠纷, 促进各级党部与剿匪军队 地方政府暨地方民众相互合作 52 各省省政府主席 党部委员及其他人员组成各省党政会议, 受总司令部党政委员会领导, 负责以下事务 :(1) 各该省党务 政务及各地兵 匪现况之实况报告 ;(2) 各该省党务 政务及一切与剿匪有关之计划认为应行改善或设法推进之建议 ;(3) 其它总司令交议事件 53 此外, 抗日战争和解放战争时期, 国民政府还设立过战区和 剿总 一类的机构, 这些机构虽然常常将其权力延伸至特定区域内一省或数省的人事 行政和财政等方面, 但也都是临时性的军事机关, 并未演变成覆盖全国领土, 具有统一制度的省级以上的行政单位 49 国民政府西南政务委员会组织条例 (1931 年 12 月 31 日 ), 国民政府立法院 : 中华民国法规汇编 (1935 年 ) 第 2 类 50 驻平政务整理委员会 西南政务委员会和冀察政务委员会分别于 1935 年 8 月 29 日 1936 年 7 月 13 日和 1937 年 8 月 20 日被撤销 年春起, 国民政府陆海空军总司令驻各地行营先后建立, 各行营为总司令部派出指挥机构, 主任由资历深且具有相当指挥作战能力的将官担任 1932 年重设军事委员会后, 改称军事委员会委员长行营 1946 年 5 月, 军事委员会结束 是年 10 月, 原设之军事委员会委员长行营一律改称国民政府主席驻各地行辕 1948 年 5 月, 武汉 西北 重庆 广州行辕改为绥靖公署, 东北 北平行辕归并于东北和华北 剿匪 总司令部 52 中国第二历史档案馆编 : 国民党政府政治制度档案史料选编 ( 上 ), 第 465 页 53 鄂皖三省剿匪总司令部党政委员会组织条例 (1932 年 8 月 9 日 ), 同上, 第 404 页 19

29 二 中共武装夺取道路的选择及其局部执政的发端 1921 年 7 月, 中共作为世界各国无产阶级政党力量的一份子登上了历史的舞台 同时, 作为中国当时灾难深重局势中一股新型的政治力量, 中共亦肩负起民族解放和国家独立的历史重任 1922 年 6 月中共发表对于时局的主张称 : 中国共产党是无产阶级的先锋军, 为无产阶级奋斗, 和为无产阶级革命的党 但是在无产阶级未能获得 [ 受 ] 政权以前, 依中国政治经济的现状, 依历史进化的过程, 无产阶级在目前最切要的工作, 还应该联络民主派共同对封建式的军阀革命, 以达到军阀覆灭能够建设民主政治为止 54 同年 7 月, 中共二大提出其在现阶段的革命纲领是 : 消除内乱, 打倒军阀, 建设国内和平 ; 推翻国际帝国主义的压迫, 达到中华民族的完全独立 ; 统一中国本部 ( 包括东三省 ) 为真正民主共和国 ; 蒙古西藏回疆三部实行自治, 为民主自治邦 ; 在自由联邦原则上, 联合蒙古, 西藏, 回疆建立中华联邦共和国 工人阶级的利益在中国共产党占第一位 我们加入民主革命的阵线, 完全是以他为达到工人阶级夺得中国政权的一步过程 ; 所以我们组织 民主主义联合战线 是我们一种政策 55 为此,1923 年 6 月中共三大决定采用党内合作的形式, 全体党员以个人身份加入国民党, 以实现国共合作 但中共党员以个人身份加入国民党时, 中共在国民党之外仍然独立存在, 也就是在政治上 思想上 组织上保持自己的独立性, 56 并且与当时组织空虚的国民党相比, 中共则是一个组织严密的政党 57 因此, 随着国共合作的发展和大革命高潮的来临, 中共依靠其在宣传和组织上的优势, 一面积极帮助国民党发展地方组织, 一面大力开展工农运动, 很快便在国民党地方 54 中国共产党对于时局的主张 (1922 年 6 月 15 日 ), 中央档案馆编 : 中共中央文件选集 第 1 册, 中央党校出版社 1989 年版, 第 页 55 中央档案馆编 : 中共中央文件选集 第 1 册, 第 页 年国民党改组前, 广州国民党分部号称有 3 万党员, 改组登记时才 3000 人, 不过 1/l0 因此, 初到广州的鲍罗廷认为, 改组前的国民党 作为一支有组织的力量己经完全不存在, 因为, 党同党员没有任何联系 除了围绕在孙中山身边的少数国民党精英外, 改组前的国民党实际上是一个无组织 无群众的徒有其名的政党 改组后, 除了党员数量急剧扩充外, 其组织内聚功能并未得到增强, 形式上仿效俄共组织体制, 实际上仍是一盘散沙 参见王奇生 : 论国民党改组后的社会构成与基层组织, 近代史研究 2000 年第 2 期 57 中共在成立之初就强调 要有集权精神与铁似的纪律, 按照列宁的建党原则建设一个有严密组织的和有严格纪律的, 能够实行坚强领导的党 中共二大规定党的组织系统是 : 全国代表大会和中央执行委员会 区执行委员会 地方执行委员会 支部和小组 大会通过的 关于共产党的组织章程决议案 指出, 凡一个革命的党, 若是缺少严密的 集权的 有纪律的组织与训练, 那就只有革命的愿望, 不能够有力量去做革命的运动 ( 中共中央文件选集 第 1 册, 第 91 页 ) 在上述层层节制的系统之外, 中共还探索了中央对地方 直接的活的领导 ( 中共中央关于组织工作给共产国际的报告 (1932 年 2 月 12 日 ), 中央档案馆编 : 中共中央政治报告选辑 ( ), 中共中央党校出版社 1983 年版, 第 104 页 ) 二大通过的党章规定, 中央执行委员会得随时派员到各处召集各种形式的临时会议, 此项会议应以中央特派员为主席 ( 中共中央文件选集 第 1 册, 第 96 页 ) 四大以后, 为密切中央领导机关与地方党部以及地方党部与基层组织之间的联系, 中共规定中央对各区 各区对地方设立党的组织工作特派员 ( 又称巡行指导员 ) 1925 年 10 月中共第二次中央扩大执行委员会议又提出设置中央特派巡行的指导员, 代表上级机关, 深入到基层了解情况, 并传达上级指示等等 这样, 中共从一开始就具有较强的组织力量和一定的制度化水平 20

30 组织中取得支配地位, 且自己的组织规模也得以逐渐壮大 至 1927 年五大时中共已由 1923 年国共合作时 400 多人, 发展为 8 个区委 6 个地委 58, 党员 57,967 人 为此, 五大通过的 组织问题议决案 和 6 月 1 日中共中央政治局通过的 第三次修正章程决案 决定, 按当时行政区划来改变党的组织系统名称, 共分为五级, 即全国代表大会和中央委员会, 省代表大会和省委员会, 市或县代表大会和市或县委员会, 区代表大会和区委员会, 生产单位支部党员全体大会和支部干事会 然而, 面对孙中山去世后国民党新右派的崛起, 中共受制于共产国际和自己的失误, 一再退让, 自愿地放弃对于农民群众 城市小资产阶段和中等资产阶段的领导权, 尤其是放弃对于武装力量的领导权 59, 使自身在大革命的危急时刻完全处于被动地位 当 1927 年 4 月始蒋介石等国民党右派开始反共清共之时, 中共举止失措, 加之在实力上也难以组织有效的抵抗, 最终陷入几欲被其全部瓦解和消灭的危险境地 1927 年 8 月 1 日, 受中共掌握和影响的北伐军两万多人在南昌举行起义, 标志着中共武装斗争政策的选择趋于明朗 而 8 月 7 日中共在汉口召开的紧急会议, 则正式确定其今后的任务是以军队来发展土地革命, 实行的策略是独立的工农阶级斗争 八七会议后, 中共中央即派出许多干部到各地传达会议决议, 恢复和整顿党的组织, 并接连在湖南 湖北 江西 广东等省的部分地区举行了武装暴动 这些起义, 一部分由于实行了错误政策或敌我力量过于悬殊而很快失败, 但一部分却坚持下来, 在农村从小到大地开展游击战争, 其活动的区域大多是处于数省边界, 距离国民党统治的中心城市较远的偏僻山区 中共在领导武装斗争的过程中, 也开始了自己领导的政权建设 在农村, 中共领导建立的第一个政权是海陆丰苏维埃政府 年 12 月广州起义时, 曾建立广州苏维埃政府, 这是中共第一个城市苏维埃政权 同年 10 月, 毛泽东领导秋收起义的部队到达井冈山后, 也建立了革命政权, 并开辟了井冈山根据地 此后, 到 1930 年 6 月, 中共在全国各地共开辟了大小十几块革命根据地, 分布于江西 福建 湖南 湖北 广东 广西 河南 安徽 浙江 陕西等 10 余省 300 余县的区域内, 其中主要有赣南闽西 ( 中央 ) 湘鄂西 鄂豫皖 闽浙赣 湘赣 湘鄂赣 左右江等根据地 这些根据地都建立了各级苏维埃政权 58 主要有 : 上海 ( 江浙 ) 区 北方区 广东区 湖南区 湖北区 江西区 河南区 陕甘区 山东地委 南满地委 北满地委 重庆地委 福州地委 安徽安庆芜湖地委, 以及旅俄莫斯科支部 海参崴支部 日本支部 旅欧支部等 59 毛泽东 : 目前形势和我们的任务 (1947 年 12 月 25 日 ), 毛泽东选集 第 4 卷, 人民出版社 1991 年版, 第 页 年 5 月, 中共领导海丰陆丰两县的工农武装举行起义, 成立了县临时政府 11 月中旬, 两县部又召开了工农兵代表大会, 选举成立了县苏维埃政府 21

31 当时, 各根据地政权机构的建立, 基本上采取的是在中共统一组织领导下自下而上的办法 也就是首先建立起乡村政权, 然后再建立县级政权, 最后才建立省级政权 工农政权执行中共决定的方针 政策 训令, 并在政府机关设立党团书记, 确保中共对政权的领导 中共六届四中全会后, 中共根据共产国际 还没有全中国的客观革命形势 的判断和指示, 开始把组织苏维埃中央政府和建立完全有战斗力的和政治坚定的红军, 作为 第一等的任务 年 11 月 7 日至 20 日, 中华苏维埃第一次全国代表大会在瑞金召开, 中央苏区和闽西 湘赣 湘鄂赣 赣东北 湘鄂西 琼崖等苏区代表和红军以及全国总工会 海员代表共 610 人出席 大会通过 中华苏维埃共和国宪法大纲, 选出由毛泽东 项英 张国焘 周恩来等 63 人组成中央执行委员会, 宣告中华苏维埃共和国临时中央政府成立 由于当时中共控制的根据地有的占有全省 全县或全区的一部分, 有的介于数省 数县或数区之间, 苏维埃中央政府依新标准进行了行政区划, 确定为省 县 区 乡 4 级 在城市则设市建制, 分为中央直属市 省属市 县属市及区属市, 分别与省 县 区 乡同级 1933 年 7 月至 1934 年春, 共和国区域最大时共有 10 个省 ( 江西 福建 闽赣 粤赣 赣南 湘赣 闽浙赣 湘鄂赣 鄂豫皖 湘鄂西 ), 一个中央直属市 ( 瑞金 ), 四个中央直属县 ( 瑞金 西江 长胜 太雷 ) 中共领导的工农政权是 议行合一 的工农政权, 即 中华苏维埃共和国之最高政权为全国工农会议 ( 苏维埃 ) 的大会, 在大会闭会的期间, 全国苏维埃临时中央执行委员会为最高政权机关, 中央执行委员会下组织人民委员会处理日常政务, 发布一切法令和决议案 62 人民委员会又下设外交 军事 劳动 财政 土地 教育 内务 司法各人民委员会部和革命军事委员会 工农检察委员会及国家政治保卫局 ( 负责镇压和肃反 ) 此外, 还在中央执行委员会下设最高法院和审计委员会等机构 省 县 区三级政区的政权机关组织形式与此基本相同, 均设有执行委员会, 由同级苏维埃代表大会选举产生, 执行委员会下设土地 财政 劳动 军事 工农检察 内务 文化 卫生 粮食 裁判等部以及总务处 但由于当时国民党封锁和 反围剿 战争的进行, 共和国的版图和人口, 除中央苏区这一基本区域比较固定外, 其余各地极不稳定, 时大时小 时得时失 中央和地方政权机关也不健全, 控制和联系十分困难, 处于极为分散的状态 为此, 中共采取了在苏区设立中共中央局 分局这一组织结构的方式来实施对各根据地的全面领导和掌控 61 中央文献研究室编 : 周恩来年谱 ( ), 中央文献出版社 人民出版社 1989 年版, 第 183 页 62 中华苏维埃共和国宪法大纲 (1931 年 11 月 7 日中华苏维埃第一次全国代表大会通过 ), 中央档案馆编 : 中共中央文件选集 第 7 卷, 中共中央党校出版社 1991 年版, 第 页 22

32 三 苏区核心领导机构中央局 中央分局的产生与发展 1 中共中央派出机构中央局的产生 1927 年后, 中共领导的农村根据地的出现和发展并不意味着中共放弃在全国城乡范围内发展和壮大自己的努力 在 1927 年各地武装起义蜂起之际, 中共的工作重心依旧放在城市 但当时中共 重要部党加上海 湖南 广东 北京 四川 武汉 南京 江西 浙江 一统在新军阀的极残暴的白色恐怖之下继续奋斗 以至于今在这白色恐怖的过程中同志被牺牲者约三四千人, 被监禁者至少等于此数, 因为这个缘故, 大部分组织被破坏, 需要重新建设 63 为恢复 重建党组织, 八七会议确定 党的组织系统表 为 : 中央 省委 市委 ( 县委 ) 区委 支部 分部 小组 但当时中共党组织系统已遭到严重破坏, 地方党组织多不能互通信息并失去同上级党组织的联系, 甚至 党部对于中央不仅没有把这样的材料寄来, 反而在当地事变以后, 连一个比较详细的报告也没有 64, 自然 各级党部多不能领导各地的革命任务 65 因此, 非常 需要最大限度的集权 66, 需要派出人员, 组织临时集权机构或中央派出机构 由其代表中央代行中央职权, 以起到坚决 迅速贯彻落实中央最新精神, 挽救危局, 打开局面的目的 为此, 八七会议决定筹建中共中央的派出机构 中共中央地区执行局 67 会议决定, 中央所在地最近数月内仍在武汉, 同时须组织南方局于广东, 至少须有政治局委员或候补委员三人加入 68 并且上述决策很快付诸了实施, 先后组织了南方局 北方局和长江局 在党的中央委员会之下设置地区执行局, 以加强对地方党组织和政权的领导 63 中央通告第二号 党的组织问题 (1927 年 8 月 19 日 ), 中共中央党史资料征集委员会 中央档案馆编 : 八七会议, 中共党史资料出版社 1986 年版, 第 123 页 64 同上, 第 页 65 中央对于长江局的任务决议案 (1927 年 10 月 1 日 ), 中共中央文件选集 第 1 册, 第 376 页 66 党的组织问题议决案 (1927 年 8 月 7 日 ), 中央档案馆编 : 中共中央文件选集 第 3 册, 中共中央党校出版社 1989 年版, 第 305 页 67 后简称为中央局 而中央局这个名称在中共的历史上首先是作为中共中央的领导机构出现的 中共一大时考虑到党员数量少和地方组织尚不健全的情况, 决定暂不成立中央执行委员会, 只设立中央局作为中央的临时领导机构 大会选举陈独秀 张国焘 李达组成中央局 ( 中共中央党史研究室著 : 中国共产党历史 第 1 卷上册, 中共党史出版社 2002 年版, 第 87 页 ) 而王健英认为, 中共一大选出的三人应是 临时中央执行委员会 委员, 陈独秀是 临时中央执行委员会 书记 陈独秀从广州回到上海与张国焘 李达会合后, 组成党中央常设机关 中央局 由于执委会委员只有三人, 因此同时兼中央局委员 实际上是由 临时中央执行委员会 兼 中央局 ( 王健英 : 中共中央机关历史演变考实 ( ), 中共党史出版社 2005 年版, 第 19 页 ) 1923 年 6 月, 三大通过中央执行委员会组织法对其领导制度和工作制度进行了规范, 并正式决定在中央执行委员会内设立固定的常务机构中央局, 以中央执行委员会名义行使职权 ( 中共中央文件选集 第 1 册, 第 156 页 ) 1927 年五大时将党的中央执行委员会改称为中央委员会, 选举正式中央委员一人为总书记及中央正式委员若干人组织中央政治局指导全国一切政治工作, 并选正式中央委员若干人为中央政治局候补委员, 中央政治局互推若干人组织中央常务委员处理党的日常事务 ( 中国共产党第三次修正章程决案, 中共中央文件选集 第 1 册, 第 页 ) 这样, 中央政治局取代中央局成为中央的领导机构, 指导党的一切工作 68 党的组织问题议决案 (1927 年 8 月 7 日 ), 中共中央文件选集 第 3 册, 第 302 页 23

33 这一作法源自俄共 ( 布 ) 69 受其影响, 中共早在 1924 年就曾在北京成立 常设性 享有特权 的中央北方局 70, 但当时作为中共中央派出机构的组织形式很多 71, 八七会议后则以设置中央局为主 1927 年 8 月中旬, 南方局由以张国焘为书记的 7 名委员组成, 后来实际上由张太雷任书记 南方局的任务是管理广东 广西 闽南等地党的工作, 准备与指挥上述地区之暴动 9 月初成立的北方局由以王荷波为书记的 5 名委员组成 北方局的任务是管理顺直 山西 内蒙 满洲 山东党的工作, 首先对各地党部进行整顿及改组 9 月下旬, 中央由武汉迁至上海 为方便指导陕西 四川 湖南 湖北 江西 安徽 河南的工作, 决定成立长江局, 代行中央对上述地区领导的职权 罗亦农为长江局书记 这三个中央局于当年 月间即被取消, 但 1928 年中共六大通过的新党章却对此进行了确认 党章决定调整后的党的组织系统是, 在不同层次的行政区域内分别设支部干事会 区委会 县 ( 市 ) 委员会 特别区委员会 省委 此外, 就是在数省范围内成立中央执行局, 或中央特派员, 由中央委员会指定并只对其负责 69 俄国十月革命胜利之初, 俄共 ( 布 ) 曾设立多个中央地区局, 以加强对重要地区的领导和掌控 1918 年 3 月, 俄共 ( 布 ) 中央和人民委员会迁到莫斯科不久即在彼得格勒成立了第一个中央地区局 中央彼得格勒地区局由当时在列宁城的 5 位中央委员和 1 位候补中央委员组成 这个局的职权范围包括领导继续留在彼得格勒工作的一些中央机关, 以及北方几个省 ( 阿尔汉格尔斯克 沃洛格达 诺夫哥罗德 奥洛涅茨 普斯科夫 彼得格勒 北德维纳和切列彼维茨省 ) 党组织的工作 1918 年 4 月, 这些省在行政区域分划上合并成为一个北方地区 俄共 ( 布 ) 北方地区委员会和中央彼得格勒地区局并存, 帮助各地方党组织工作 1919 年 3 月至 4 月间, 北方地区撤销, 成立了一些独立的省, 从此中央彼得格勒地区局停止了自己的活动 鉴于局势紧张,1921 年 4 月, 又成立了北方局 同年秋, 改名为俄共 ( 布 ) 中央西北局, 负责领导彼得格勒 普斯科夫 诺夫哥罗德 切列波维茨 摩尔曼斯克省和卡累利河自治州的党组织 根据俄共 ( 布 ) 中央委员会批准的条例中规定, 地区局在各地区全权代表中央, 负责各该地区党的组织工作, 并领导地区管辖内的各省委 中央地区局由中央委员和地方领导人组成 中央委员会根据工作范围和具体条件, 确定地区局成员的人数, 并审查和批准每个人选 各地区局可以设书记处, 其下属的主要部门与省委的机构相同 当时, 俄共 ( 布 ) 中央设置的中央地区局的情况还有 :1918 年秋成立顿河地区局,1918 年秋至 1924 年 5 月设置西伯利亚地区局,1920 年春成立高加索地区局,1920 年夏至 1922 年 2 月设置土耳其斯坦地区局, 1920 年 3 月至 1925 年设置远东局等 参见 [ 苏 ]K Y 契尔年科著, 陈联璧等译 : 党和国家机关工作问题, 中国对外翻译出版公司 1984 年版, 第 页 年 10 月, 冯玉祥发动北京政变 12 月 7 日, 中共中央 团中央和共产国际代表联席代表会议决定在北京成立 常设性 享有特权 的中央北方局, 李大钊任书记, 谭平山任副书记 北方局的任务是代表中央领导直隶 山西 山东 河南 内蒙 满洲等地区党的工作 地方委员会应在直隶省内进行工作, 而北方局应在整个北方进行活动, 地方委员会应服从北方的领导, 而且地方组织的一切报告都应通过北方局 1925 年 1 月, 鉴于这个局的成员总是到各地, 而不能经常在北京, 其工作与北京区委的工作多有重复, 及北京的政治形势不利于这个局的存在等原因, 中共中央第四次代表大会决定取消北方局, 北方地区党的工作仍由中共北京区委领导 应该说, 这是中共中央第一次成立中央派出机构 中共中央局 参见 中共中央北方局 资料丛书编审委员会编 : 中共中央北方局综合卷, 中共党史出版社 2002 年版, 第 页 71 如 1925 年 5 月 7 日 8 日, 中共为指导南方和北京的政治斗争, 决定组织广州和北京两个临时委员会, 由中央局指定中央委员一至二人, 会同当地书记兼加技术委员一至二人组成, 以便代表中央局指导当地一切实际工作 关于政治问题在非常紧急时间上不能商得中央局同意时, 得决定主张, 但此项主张, 不能与党的根本政策违背 ( 中央局决议 关于建立北京 广州临时委员会及训练人才等问题 (1925 年 5 月 7 日 -8 日议决 ), 中共中央组织部等编 : 中国共产党组织史资料 第 8 卷, 中共党史出版社 2000 年版, 第 62 页 ) 1926 年 9 月中共中央派张国焘为中共中央全权代表到武汉指导工作, 并主持中共中央军事部汉口办事处工作 ; 同年底, 又在汉口设立中共中央汉口临时委员会, 由张国焘负责 1927 年 4 月 4 日, 该委员会撤销 1927 年 2 月 23 日, 经中共中央与上海区联席会议决定成立中共中央兼上海区委特别委员会 (4 月中旬停止活动 ), 统一领导和指挥上海工人第三次武装起义, 等等 24

34 2 在苏维埃区域建立中央局 1927 年, 中共在领导各地武装起义过程中, 由于党的整个组织体系遭到破坏而运行不畅, 不得不成立临时的组织结构以担负领导之责 南昌起义时, 成立了以周恩来为书记的中共前敌委员会, 作为中共中央领导革命武装斗争的派出机关, 领导暴动部队及其工作 毛泽东领导秋收起义时亦任前敌委员会书记 期间, 以三湾改编为标志, 中共在部队普遍建立各级党委制和军政双首长制, 以使部队统一于中共的前敌委员会掌控之下 72 由于当时根据地党政组织的存亡取决于红军, 而红军又时常跨区域作战, 因此, 前委就逐渐演变成为军队和边界党委及政权的最高领导机关 它不仅要领导军队各级党组织和司令部 政治部, 而且还要领导所在区域的地方党政建设, 隶属于中央和所在区域的中共省委 如前所述, 由于各根据地的分散性和不稳定性, 事实上就在中共内部形成了一种中央相对分权, 根据地前委高度集权的状态 应该说, 这样一种体制的出现, 有其历史的必然性和合理性 : 一面有助于处于分散和分隔的各根据地发挥其主动性, 以应对瞬息万变的战争局势 ; 另一面也可以在战争环境中从体制上消除党 政 军之间的矛盾, 提高工作效率 但由于中共中央远离苏区 革命力量流动性强 根据地时存时失等原因, 也就无法避免军权大于党权 政权, 前委依据军事力量搞 山头主义, 并与中央分庭抗礼等现象的出现 再加之各地红军 除中央指挥外, 各省省委以至特委都可以指挥, 于是指挥的系统既紊乱而决定又常不免有抵触 年 9 月 28 日, 中共六届三中全会通过 组织问题决议案 决定, 立即在苏维埃区域建立中央局, 以统一各苏区之党的领导 另一方敌人统治区域的中央局, 长江局是最关重要的一个, 中央政治局应尽可能使之得到安全的保障, 其他各局可次第设立 在分设各局以便于分区指导的原则下, 中央仍保有与各省在工作上必要的报告和指导的关系, 但一般的必须经过各局 年 1 月 15 日, 苏区中央局在江西宁都的小布正式成立, 并取消红一方面军总前委 随即发布的 中共苏区中央局通告第一号 指出 : 全国苏维埃区域划分六个 : 即赣西南特区与湘鄂赣边特区为苏维埃中心区 ( 中央临时政府建立在此区 ) 湘鄂边苏维埃区 鄂豫皖边特区 赣闽皖边特区 闽粤赣特区和广西左 年以后, 红军中的各级党的委员会被撤销, 党代表制改为政治委员制, 即在团以上设立政治委员作为中共在部队中的全权代表 政治委员是红军中党与政治工作的最高领导者, 与同级军事指挥员同为行政首长 ( 年期间, 政治委员是红军中唯一领导者, 有最后决定权 ) 而党务工作则交由受政治部领导的党务委员会承办 这样就形成了以政治委员为全权代表的党的集权制 73 中央通知第 103 号 关于全国红军指挥问题 (1930 年 4 月 3 日 ), 中央档案馆编 : 中共中央文件选集 第 6 册, 中共中央党校 1989 年版, 第 55 页 74 组织问题决议案 (1930 年 9 月 28 日扩大的三中全会通过 ), 中央档案馆编 : 中共中央文件选集 第 6 册, 第 314 页 25

35 右江苏维埃特区, 并设立六个特区委 以后全国各苏区及红军中党部 ( 总前委取消 ) 应直接受苏区中央局指导 但目前许多苏区尚未与中央区连接起来的, 因指挥不便, 暂受各地最高党部指导, 将来一打通之后, 则全归苏区中央局指导 75 同年 11 月 25 日, 在中央苏区又成立中央革命军事委员会 76, 归苏区中央局领导, 以统一全国红军的指挥 1931 年 12 月下旬, 周恩来到达中央苏区, 就任苏区中央局书记和军委副主席, 统一领导各苏区的工作, 下辖中共江西 闽粤赣 湘东南 湘鄂赣和赣东北等省委 与此同时, 由于交通不便, 苏区中央局无法领导全国苏区党组织的工作, 1931 年 2 月 13 日, 中央政治局会议决定, 成立湘鄂西中央分局和鄂豫皖中央分局 77, 它们直接由中共中央领导 ; 赣东北 湘鄂赣和闽西则分别成立特委 苏区中央局和分局作为 中央在苏区的代表团, 代表中央领导苏区一切工作 78, 为辖区 苏维埃政府和红军以及一切群众组织的直接最高指导者 79 因此, 其拥有广泛的职权, 由过去落实中共中央精神, 指挥所属各省的革命运动与党务拓展到 在苏区建立经常工作, 指导军事 党 工会 苏维埃的工作 80 ; 并且, 中央局或中央分局 有权可以改正和停止当地最高党部的决议与解散当地党委, 当地 ( 当地党委 ) 是错了的时候 81 其实这就在苏区内形成了以中央局或分局为核心的政治架构, 改变了过去事实上形成的以军队前委为关键和枢纽的状态 为确保中央局和分局对苏维埃政权的领导, 在体制上, 苏维埃临时中央政权建立起来后, 苏区中央局应经过党团在政权中起领导作用 82 而中央分局的情况则可以以鄂豫皖分局为例 : 中央分局应经过党团领导鄂豫皖特区苏维埃政府工作, 在政府下组织鄂豫皖革命军事委员会, 直接受中央分局指导 在政权系 75 中国人民解放军政治学院党史教研室编 : 中共党史教学参考资料 第 14 册, 第 622 页 76 简称 中革军委, 以与上海党的 中央军委 相区别 但 中革军委 成立后, 即成为工农民主政权系统的武装力量统帅部, 中共中央军委的工作事实上已由其取代 年 3 月 10 日, 中共中央发出关于成立鄂豫皖中央分局决议指出, 为着适应鄂豫皖苏维埃运动的扩大, 红四军与皖西独立师的发展, 中央政治局特决定在这一地区成立中央分局, 以直接领导这一地区的土地革命的开展 在这一苏区未与江西中央苏区打通以前, 中央分局完全直隶于中央政治局, 其职权系代表中央政治局而高于各省委 中央分局之下视区域的宽广与需要, 可分设省委或特区委, 再下为各地方党委与普通组织无异 ( 中央档案馆编 : 中共中央文件选集 第 7 册, 中共中央党校出版社 1991 年版, 第 186 页 ) 5 月 12 日, 鄂豫皖中央分局在河南光山县正式成立, 书记张国焘 中央分局下设鄂豫皖省委 1932 年 10 月中旬, 红四方面军主力撤离鄂豫皖苏区西征, 同年底至 1933 年 1 月进入川北, 开辟了川陕革命根据地 随军行动的中共鄂豫皖中央分局被撤销, 由张国焘以中共中央全权代表身份随军领导 而湘鄂西中央分局的情况是 :1931 年 3 月 27 日在湖北监利成立, 书记夏曦 1932 年 10 月, 洪湖苏区基本损失后, 红三军转战千里进入黔东, 中央分局和军委会随军行动, 但已与 临时中央 中央局失去联系, 并于 1934 年 11 月撤销 78 中共中央文献研究室编 : 毛泽东年谱 ( ) 上卷, 人民出版社 中央文献出版社 1993 年版, 第 358 页 79 关于工农红军与各级党的组织 苏维埃和群众团体的关系问题 (1931 年 6 月 19 日 ), 见王健英 : 中国共产党组织史大事纪实 ( 二 ), 第 646 页 80 毛泽东年谱 ( ) 上卷, 第 358 页 81 关于苏维埃区域党的组织决议案 (1931 年 5 月 ), 中共中央文件选集 第 7 卷, 第 269 页 82 组织问题决议案 (1930 年 9 月 28 日扩大的三中全会通过 ), 中共中央文件选集 第 6 卷, 第 314 页 26

36 统上, 特区政府及革命军委会均应受中央苏区政府及军委会指挥 红军第四军及皖西独立师统归特区军委会指挥, 在作战时, 四军亦得直接指挥独立师 军事系统上, 中央革命军委会或红军总司令得直接指挥第四军及独立师 83 当时, 中央局和分局的成员都不由当地党的代表大会选举产生, 地方干部对中央局的成分无任意变更之权, 仍由中央派遣和指定, 他们的级别都很高 84, 且分 兼任苏维埃区域内党 军 政主要领导职务, 并形成了以中央局书记为核心的个人集权状态 由上不难发现,1931 年中共尽管建立了苏维埃中央政权, 但未建立中共中央与中央政权的 连锁 关系, 中央对政权的领导是通过苏区中央局来完成的 显然这是一种临时性的特殊举措 1933 年 1 月, 中共临时中央在上海无法立足迁入中央苏区后, 即将临时中央同苏区中央局合并, 称为中共中央局 85, 由博古负总的责任 同时成立中共上海中央局, 领导白区党的工作, 加强和疏通中共中央与共产国际的联系 1934 年 1 月召开的六届五中全会又改选了中央政治局, 选举产生由博古 周恩来 张闻天和项英组成的中央书记处, 博古仍为中央主要领导人 至此, 苏区中央局的历史使命宣告结束 总之,1927 年后, 中共开始了武装割据和局部的执政, 并在其控制的区域内建立了独立的中央与地方政权体系 为解决各根据的分散状态和事实上存在的 山头, 中共还设立了中共中央局和分局 尽管这一组织结构的设立为中央以 反右倾 改造充实各级领导机关 为名义, 实行宗派主义提供了组织上的便利 86, 但这毕竟不能抹杀其集中统一全党之功效 当然, 此后张国焘等人的表现也证明, 中央局和分局对根据地的集权领导, 也为规模更大的 山头主义 形成和发展提供了适合的土壤和条件 83 关于鄂豫皖苏维埃区域成立中央分局决议案 (1931 年 3 月 10 日中央通过 ), 中共中央文件选集 第 7 卷, 第 187 页 年 2 月 22 日, 中共中央总书记向忠发给 共产国际执委会的报告 称, 要从中央政治局起以百分之六十的干部力量去加强与巩固苏维埃的领导 对苏区中央局, 已决定再派政治局委员三个人去和其他得力同志, 成立九个人的苏区中央局 对鄂西鄂豫皖两处亦决定组织中央分局, 派两个中央委员去主持分局 参见 中共中央文件选集 第 7 卷, 第 134 页 85 中共中央党史研究室第一室编著 : 中国共产党历史( 上卷 ) 注释集, 中共党史出版社 1991 年版, 第 页 于此, 史纪辛 殷子贤的 关于苏区的 中共中央局 署名考 ( 载 党的文献 2001 年第 6 期 ) 认为 中共中央局 应是中共苏区中央局的简称 钱听涛的 1933 年中共临时中央迁入苏区后中央与中央局组织若干问题考析 ( 载 党的文献 2003 年第 1 期 ) 认为, 苏区中央局并未撤销, 中共中央局即苏区中央局 中共临时中央从未用过中共中央局的名称 而王健英则认为, 1933 年 1 月上海中共 临时中央 迁入苏区后, 在瑞金肯定有许多 临时中央 用 中共中央局 名义发出的文件和进行的活动 ; 肯定存在着以秦邦宪 ( 博古 ) 为首的 中共中央局 ; 中共中央局 是中共 临时中共 对外公开采用的称谓, 事实上就是中共 临时中央 因此, 临时中央 迁入苏区后即与中共苏维埃区域中央局会合, 即以 中共中央局 名义实行党中央的领导工作, 并未另建领导机关, 原苏区中央局机关即是中共中央局机关 参见王健英 : 中共中央机关历史演变考实 ( ), 第 页 年 12 月, 毛泽东在瓦窑堡会议上曾讲, 博古同志来到苏区后, 对中央苏区原来的领导人统统加以拒绝, 被排斥在外的竟有 24 人之多, 这完全是一种宗派主义的行为 参见高新民 张树军 : 延安整风实录, 浙江人民出版社 2000 年版, 第 30 页 27

37 第二节抗战时期边区 一元化 领导体制的形成 一 边区与 特制 的形成及其局限 抗战爆发和抗日民族统一战线正式建立前后, 中共决定开辟敌后战场, 建立敌后抗日民主根据地, 在国民党统治区域则放手发动抗日群众运动, 并对党 政 军以及群众团体进行重大调整, 以在全国范围内进行全新的战略布局 1937 年 8 月, 中共洛川会议决定成立新的中央军委, 中共中央系统的军事领导机关再次恢复, 以毛泽东为书记, 朱德 周恩来为副书记 另成立中共中央军事委员会前方分会 87, 以指挥部队前线作战, 以朱德为书记, 彭德怀为副书记 25 日, 中央军委正式发布命令, 将陕北红军改编为国民革命军第八路军, 朱德任总指挥, 彭德怀任副总指挥 10 月 2 日, 中共同国民党谈判达成协议, 将南方 8 省 13 个地区的红军游击队改编为国民革命军新编第四军, 叶挺任军长, 项英任副军长, 另成立中共中央军委新四军分会, 由项英任军分会书记 同年 12 月, 中央政治局会议对中央机关以及中央局的设置作了重新安排 : 中共中央不再设总书记, 由书记处实行集体领导 88 ; 增选王明 陈云 康生为中央书记处书记 ; 由周恩来 王明 秦邦宪 叶剑英组成中共中央代表团, 负责与国民党谈判 ; 由周恩来 秦邦宪 项英 董必武在武汉组成长江局 89, 负责领导国民党统治区党的组织与统战工作 ; 在南昌建立东南分局, 领导新四军及东南各省党的工作并报告长江局 ; 由刘少奇 杨尚昆负责北方局 90 ; 在延安地区则成立陕甘宁边区党委 此后, 八路军所属第一一五师 91 第一二〇师 第一二九师开进山西及敌 年 4 月 16 日, 又改称华北军分会 88 自 1930 年代中期始, 中共中央书记处长期承担政治局常务委员会的功能 1934 年 1 月, 六届五中全会成立的中央书记处即为中共的最高权力机构 遵义会议改组了中央书记处, 毛泽东 王稼祥进入书记处, 项英因留在江西, 事实上停止了书记的职权, 新的书记处有张闻天 毛泽东 周恩来 博古 王稼祥 5 位成员, 由张闻天担任党的总负责人, 即实际上的总书记一职 这种人事安排一直持续到 1937 年 12 月政治局会议的召开 十二月政治局会议决定不设党的总负责人, 张闻天山总书记变为书记之一 会议还免去了周恩来长期担任的中央书记处书记一职 新成立的书记处由毛泽东 王明 张闻天 陈云 康生 5 人组成 年 8 月至 12 月, 中共曾恢复过长江局的建制, 以管辖鄂 湘 赣 豫 川 5 省工作 因此, 这是第三次建立长江局 年 11 月北方局撤销后,1930 年 8 月至 12 月曾重建过一次, 以在北京 天津 唐山 郑州 开封等地组织武装暴动 1933 年 3 月, 中共临时中央又派孔原 ( 代号田夫 ) 到天津任中央驻北方代表, 并恢复 主持北方局工作 1935 年 5 月, 孔原回上海后由河北省委兼管北方局工作 1936 年 3 月, 中共中央派刘少奇到北方局任书记, 并将北方局与河北省委分立 抗战爆发后, 北方局由天津迁到太原, 并调杨尚昆 朱瑞参加北方局领导工作 1937 年 11 月太原失守后, 北方局迁到临汾 1938 年 2 月临汾失守后北方局移到晋西南 ( 先在吉县, 一度迁至河西清涧, 后返石楼 孝义等地 ) 同年 3 月, 刘少奇参加中央政治局会议后, 中央决定其暂住延安, 仍担负北方局领导工作, 另由杨尚昆在晋西南具体领导北方局, 并决定朱瑞为驻晋东南的北方局代表, 彭真为驻晋察冀的北方局代表, 协同聂荣臻指导晋察冀 平汉路东及平津党的工作, 华北各地党群工作及地方武装情况, 除向杨尚昆报告外, 同时直接报告刘少奇 91 一一五师, 由红军第一军团 第十五军团及七十四师合编而成, 师长林彪, 副师长聂荣臻, 政训处主任罗荣桓 92 一二〇师, 由红军第二方面军 陕北红二十七 二十八军 独立第一 第二两个师改编而成, 师长贺龙, 28

38 后, 分兵发动群众, 进行运动战和游击战, 创建敌后抗日民主根据地 1937 年至 1938 年间, 中共先后在华北 华中地区开辟了晋察冀 晋冀鲁豫 晋绥 山东 苏南 皖南等抗日根据地及许多游击区, 并建立了在行政上隶属于国民政府 94 的各级地方政权和党的各级领导机关, 同时在军队的支持和帮助下各地党组织也随之迅速发展 这样, 在中共领导的各抗日根据地区域内, 其权力结构成份主要有 : 中共的组织系统, 名义上隶属于国民政府的地方政权系统和军事系统等 此外, 抗战后各方势力范围犬牙交错, 中共及其领导的军队和政权也被分割在各不相同的农村地区 为此, 中共继续延用了中央局 分局这一组织结构, 以达到对各方向战略区域 以简驭繁 的领导效果 1938 年 9 月, 中共决定撤销长江 95 局, 另成立南方局以代之, 由周恩来任书记 将东南分局升格为东南局, 由项英任书记, 东南局直属延安领导 继续保留北方局 (1938 年 12 月, 北方局机关 96 与华北分会和八路军前方总指挥部开始在一起办公 当时, 北方局领导华北各地地方党的工作, 包括晋冀鲁豫 97 晋察冀 98 晋绥 99 山东 块敌后抗日根据地 副师长萧克, 政训处主任关向应 93 一二九师, 由红四方面军的红四军 红三十一军和陕北红二十九军 红三十军 独立一 二 三 四团以及红十五军团骑兵团改编而成, 师长刘伯承, 副师长徐向前, 政训处主任张浩 年 9 月, 中共将中华苏维埃中央临时政府西北办事处 (1935 年 10 月, 中央红军到达陕北后成立 ) 正式更名改制为陕甘宁边区政府, 下辖陕西 甘肃 宁夏 3 省的 23 个县 此前的同年 2 月, 中共中央即致电国民党三中全会提出, 苏维埃政府改名为中华民国特区政府, 红军改名为国民革命军, 直接受南京中央政府与军事委员会之指导 ; 在特区政府区域内实施普选的澈底的民主制度 ( 中央档案馆编 : 中共中央文件选集 第 11 册, 中共中央党校出版社 1991 年版, 第 158 页 ) 因此, 从政治上抗日民主政权与国民党统治下的国民政府是地方政权与中央政权的关系 从法律上来看, 陕甘宁边区政府组织条例 (1939 年 2 月边区一届参议会通过 ) 规定陕甘宁边区政府受国民政府之管辖, 晋察冀边区行政委员会组织条例 (1943 年 2 月 4 日公布 ) 规定晋察冀边区行政委员会为国民政府所属之地方政府 在许多边区 ( 省 ) 参议会组织条例中都提到本条例 根据国民政府建国大纲, 照国民政府颁布之省参议会组织条例 而制定 从这些法律规定的具体内容来看, 国民政府对边区 ( 省 ) 政府委员有加以委任之权, 如 晋察冀边区行政委员会组织条例 规定 : 边区行政委员会委员九人, 由晋察冀边区参议会选举之, 设主任委员 副主任委员各一人, 由参议会就委员中选举之 ; 主任委员 副主任委员及委员, 均于选举后报请国民政府任命之 ( 韩延龙 常兆儒编 : 中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编 第 2 卷, 中国社会科学出版社 1981 年版, 第 页 ); 晋察冀边区行政督察专员公署组织大纲 (1940 年 5 月 2 日 ) 还规定, 其视行政上的必要, 得呈请中央于适当地区, 设置行政督察专员公署, 为边委会之辅佐机关 另外, 在陕甘宁边区和晋察冀边区等政府组织条例中都规定边区政府要执行国民政府委托事项 但是, 无论是从法律的规定, 还是从实际情况来分析, 中共领导下的边区 ( 省 ) 政权仍拥有很大的权力 根据法律规定, 它有创制复决单行法规权, 选举边区 ( 省 ) 政府委员和高等法院院长权, 监察弹劾各级政府和司法机关公务员权, 批准包括地方军事在内的各项计划权, 决定地方预决算 地方捐税 地方公债权等 从实际情况来行, 各边区 ( 省 ) 政权都是中共领导下的独立自主的政权, 在人事 财政 军事 组织等方面的实际权力很大 以人事为例, 国民政府只有根据边区 ( 省 ) 的人选加以批准, 如对陕甘宁边区政府主席的批准 ; 以军事为例, 虽然规定把中共领导的军队改编为八路军和第四军, 隶属于军事委员会下的第二 三战区战斗序列, 但部队的指挥权完全在中共手里 ; 各边区 ( 省 ) 还出于对敌斗的需要, 发行货币 因此, 从总体上来看, 国民党统治下的国民政府和中共领导下的各边区 ( 省 ) 政权之间实际上形成了一种高度分权的, 或高度地方自治的中央与地方关系格局 参见李国忠 : 民国时期中央与地方关系, 天津人民出版社 2004 年版, 第 页 年 8 月至 1931 年 1 月, 中共为准备广州暴动, 曾重建过南方局, 以管辖广东 广西 福建 云南 贵州 5 省党的组织和工作 因此, 这也是第三次设立南方局 96 当时, 中共中央军事委员会华北分会常务委员 3 人 : 朱德 彭德怀和任弼时, 书记朱德, 副书记彭德怀 1940 年朱德返回延安后由彭德怀任书记 八路军 ( 十八集团军 ) 前方总指挥部总司令为朱德, 副总司令为彭德怀 97 晋冀鲁豫是陇海路以北, 正太 沧石路以南, 同浦路以东, 津浦路以西, 横跨山西 河北 山东 河南 江苏 5 省的巨大梯形地带 在抗战时期是八路军总部和北方局的所在地 边区分为 4 个行政区, 即太行 29

39 的党组织及其附近敌占区地下党组织 1939 年 1 月始, 晋察冀 山东均设中央分局管理, 受中共中央和北方局的双重领导 ); 新设立中原局, 加强对华中的领导, 由刘少奇任书记 1940 年 9 月又将陕甘宁边区党委改为陕甘宁边区中央局, 以统一陕甘宁边区党政军的领导, 书记为高岗 1941 年 5 月, 陕甘宁边区中央局与原中共西北工作委员会合并成立西北局 101, 由高岗任书记 在政权方面, 各抗日民主根据地的行政区划一般划分为边区 行署 ( 专署 ) 县 区 乡等几个层级 边区是各抗日根据地最高一级政区, 相当于省一级政权 边区政府设边区参议会与边区政府委员会, 实行参议会制度 边区 ( 省 ) 参议会为边区 ( 省 ) 最高权力机关, 由参议员组成, 大部分由人民按普通 直接 平等 无记名投票方式选举产生, 也有一部分由政府聘请 参议会设正副议长, 闭会期间有驻会委员会 ( 也有称常务委员会 ) 或驻会参议员办事处, 负责闭会期间参议会的日常工作, 监督与检查政府, 以及受参议会委托处理相关事项 边区 ( 省 ) 参议会的职权一般包括 : 选举并罢免边区 ( 省 ) 政府或行政委员会成员和 太岳 冀南 冀鲁豫区 军事上为作战指挥方便, 划分为晋冀豫和冀鲁豫两个战略区 在政权建设上,1940 年 8 月 1 日, 冀太联合办事处成立, 杨秀峰任主任, 薄一波 戎伍胜为副主任, 是冀南 太行 太岳抗日根据地统一后的最高行政领导机关 1941 年 7 月, 晋冀鲁豫边区临时参议会成立, 并组成晋冀鲁豫边区政府, 杨秀峰任主席, 薄一波 戎伍胜任副主席 98 晋察冀在抗战初期由北岳 冀中和冀热察 ( 冀热辽 )3 个地区组成 1937 年 11 月, 晋察冀军区成立, 由聂荣臻任司令员, 党的领导机关为军区军政委员会 1938 年 1 月, 晋察冀边区军政民代表大会在阜平召开, 成立晋察冀边区临时行政委员会, 宣告华北敌后第一个由中共领导的统一战线性质的抗日民主政权正式成立 ;2 月上旬, 边区政府收到阎锡山转来国民政府行政院 1 月 30 日正式批准成立边区政府的电报, 后又根据其意见取消了 临时 的名称, 并将政府各厅改为处 1938 年 11 月晋察冀分局成立, 以聂荣臻 彭真 关向应 程子华为委员, 彭真兼分局书记 1939 年 1 月, 为加强晋察冀边区各方面工作的领导, 中共中央决定撤销晋察冀分局, 成立中央北方局晋察冀分局, 简称北方分局, 辖晋察冀 冀中 冀热察三个区党委, 以彭真 关向应 程子华 聂荣臻为委员, 彭真任书记 1943 年 1 月, 晋察冀边区首届参议会召开, 选举产生了边区参议会和边区行政委员会, 议长为成仿吾, 主任委员宋劭文 年 11 月太原失陷后, 八路军总部决定由一二〇师在晋西北开辟敌后根据地 1940 年 2 月, 晋西北 晋西南两个区党委合并, 成立晋西区党委, 由林枫任书记 ; 成立晋西北行政公署, 以续范亭为主任 ; 成立晋西北军区司令部, 贺龙任司令员 ; 成立晋西北军政委员会, 贺龙任书记, 统一领导晋绥党政军民各系统的工作 100 山东是华北抗战的重要战略基地之一, 且为联系华中的枢纽 1938 年 11 月, 山东分局成立, 郭洪涛兼书记 1939 年 4 月改称中央苏鲁豫皖分局,6 月又恢复为中央山东分局 同时, 一一五师政委罗荣桓率师主力一部抵达山东, 与山东地区党组织一起创建了山东抗日根据地 1939 年 10 月, 郭洪涛调离山东, 由朱瑞任书记, 分局成员有罗荣桓 徐向前 黎玉 陈光 彭雪枫 1939 年 8 月, 经北方局批准成立山东军政委员会, 为统一山东地区党政军民工作的领导机关, 书记朱瑞, 委员朱瑞 徐向前 郭洪涛 罗荣桓和黎玉 1940 年 7 月召开山东省各界联合大会, 选举产生山东省临时参议会, 范明枢任参议长 ; 并建立山东最高政权机关 战时工作推行委员会 ( 后改称战时行政委员会 ), 行使省政府职权, 主任委员 中共党团书记为黎玉 101 西北局最早曾设立于 1936 年红军长征时期 1935 年 6 月, 红一 四方面军会师后, 张国焘坚持南下并于 10 月 5 日另立 中央, 自任 主席 11 月 3 日, 中共中央政治局会议决定, 目前对外用中共西北中央局和苏维埃西北办事处的名义 ; 成立西北革命军事委员会, 毛泽东为主席, 周恩来 彭德怀为副主席 ( 周恩来年谱 ( ), 第 295 页 ) 1936 年 1 月中共中央做出 关于张国焘同志成立第二 中央 的决定 后, 张浩也以中共驻共产国际代表团名义致电张国焘要求他取消另立的 中央, 成立西南局, 直属国际代表团 1936 年 6 月上旬, 张国焘宣布取消另立的 中央 7 月 27 日, 经中共中央批准中央西北局正式成立, 统一领导南下红军总部和红二 四方面军, 书记张国焘 11 月中央又决定成立西路军军政委员会, 管理军事 政治与党务, 陈昌浩为主席 ;12 月 7 日, 张国焘出任 中革军委 副主席 红军总政委, 西北局趋于消亡 30