<4D F736F F D20BBF9B2E3D2BDC1C6CEC0C9FABBFAB9B9B5DAC8FDB7BDC6C0BCDBB1A8B8E6A3A8D6D5B8E5A3A92E646F63>

Transcription

1 广东省技术经济研究发展中心 二〇一二年十二月

2 说明受广东省财政厅委托, 广东省技术经济研究发展中心对 2011 年度广东省经济欠发达地区基层医疗卫生机构改造建设专项资金使用情况进行了独立第三方绩效评价 通过此次评价, 考核专项资金落实和使用情况, 检验专项资金预期目标实现程度, 为今后基层医疗卫生机构改造建设专项资金预算安排及优化资金支出结构提供重要依据 本次评价主要采用目标预定与实施效果比较法, 评价过程分为绩效自评 书面评审 现场评价和报告撰写等阶段 其中 : 绩效自评的形式审查程序以及书面材料评审均是针对项目单位提交的材料进行审核 ; 现场评价则是按要求随机抽取项目进行现场核查, 本次现场评价共核查项目 60 个, 占总项目数的 14.93%, 核查金额为 万元, 占总资金额的 14.4% 本报告从评价思路 评价过程 评价结果和对策建议等方面进行阐述 ; 对有关结论 原因 建议等做出具体阐述, 并给予材料支撑 ; 同时, 整理汇编与项目相关的原始素材 记录文件等, 作为佐证材料 2

3 目录 说明... 2 目录... 3 摘要... 5 第一章评价说明 一 评价背景 二 评价目的 三 评价对象与范围 四 评价依据 ( 一 ) 相关政策 规章文件 ( 二 ) 资金管理相关材料 五 评价方式与流程 ( 路线图 ) 六 指标体系 七 工作程序 第二章绩效自评 一 县级卫生部门自评 ( 一 ) 自评材料提交情况 ( 二 ) 社区卫生服务中心项目自评结果 ( 三 ) 乡镇卫生院项目自评结果 二 市级卫生部门自评 三 省卫生厅自评 ( 一 ) 项目资金实施及管理情况 ( 二 ) 项目实施及管理情况 ( 三 ) 项目资金使用绩效情况 ( 四 ) 存在的问题 ( 五 ) 下一步工作 第三章书面评审 一 书面评审前期准备 二 社区卫生服务中心项目书面评审结果分析 ( 一 ) 按项目地域分析 ( 二 ) 按评价指标分析 三 卫生院项目书面评审结果分析 ( 一 ) 按项目地域分析 ( 二 ) 按评价指标分析 四 市级单位书面评审总体情况 第四章现场评价 一 现场评价项目的选取 二 现场评价方法 ( 一 ) 实地考评 ( 二 ) 询问答辩 ( 三 ) 材料核实 三 现场核查情况及提交材料情况 四 社区卫生服务中心项目现场评价结果

4 ( 一 ) 绩效得分 ( 二 ) 现场评价结果维度分析 五 乡镇卫生院项目现场评价结果 ( 一 ) 绩效得分 ( 二 ) 现场评价结果纬度分析 六 现场评价总体情况 七 现场评价主要问题发现 ( 一 ) 项目前期工作存在的问题 ( 二 ) 项目实施过程存在的问题 ( 三 ) 项目绩效方面存在的问题 第五章综合评价 一 主要绩效 二 存在问题 第六章对策建议 一 履行政府发展基本医疗和公共卫生服务的职能 二 科学规划, 建立基层公共卫生服务机构与医院的分工协作机制 按照国家医疗卫生机构建设指导意见, 科学制定区域医疗卫生规划, 明确基层医疗卫生机构与公立医院的分工协作机制, 充分利用 优化和整合现有医疗卫生资源, 建立和完善基层医疗卫生服务网络, 避免浪费和重复建设 三 完善对基层医疗卫生机构的投入机制 附件 附件 1: 评价小组成员 附件 附件 附件 附件 附件 附件 附件 附件 附件 附件

5 摘要 基层卫生工作是我国卫生工作的重点, 国家对基层卫生事业的发展投入了大量资金, 着力改善基层卫生机构的基础设施条件, 以满足群众的医疗卫生服务需求 2011 年, 按照省委 省政府十件民生实事的部署, 为大力推进广东省基层医疗卫生机构的改造建设进程, 省财政设立了基层医疗卫生机构改造建设专项资金 为科学 客观 全面 规范地评价专项资金使用绩效, 检视政策实施效果, 总结工作经验, 并向有关部门提供完善相关政策和提升资金使用绩效的对策建议, 通过政府集中采购, 省财政厅委托广东省技术经济研究发展中心 ( 以下简称技经中心 ), 对 2011 年度广东省经济欠发达地区基层医疗卫生机构改造建设专项资金使用绩效实施独立的第三方评价 评价基准日为 2012 年 6 月 30 日 技经中心遵循 客观 公正 科学 规范 的原则, 以及 以绩效为导向 突出结果 的评价思路, 组建了由公共卫生管理资深专家 注册会计师和绩效评价管理专家等构成的评价工作组, 根据项目的特点制定了项目前期工作 项目实施过程和项目绩效 3 个一级指标 9 个二级指标 15 个三级指标和 23 个四级指标, 采用预定目标与实施效果相比较, 定性分析和定量统计相结合的方法, 根据资金补助类型 资金补助属地以及评价指标分类, 通过书面评审 现场实地核查 群众满意度调查等方式, 对项目从前期工作 实施过程和项目绩效等三个角度进行全面评价 本次评价分为绩效自评 书面评审 现场实地核查和综合评价等 5

6 环节 从自评结果看, 各资金使用单位和各级卫生主管部门自我评价普遍偏高, 平均分为 分 ( 社区项目 分, 卫生院项目 分 ) 书面评审: 评价小组依据自评材料 ( 含佐证材料 ), 在筛选现场评价项目后, 对 15 个地市共计 342 个评价项目 ( 社区 172 个 卫生院 170 个 ) 作出相应的书面评审, 得出平均分为 分 ( 社区项目 分, 卫生院项目 分 ), 比绩效自评平均分低 7.02 分, 存在一定差距 现场评价 : 评价小组根据项目属性 区域分布 资金额大小 绩效自评结果优劣等因素, 按照 10% 的比率随机选取项目现场评价对象 最终确定了涵盖 10 个地市 17 个县 ( 市 区 ) 共计 60 个项目作为现场评价重点考察对象 ( 占总项目比例为 14.93%), 涉及金额共计 万元 ( 占总金额比例为 14.48%), 其中卫生院项目 30 个, 金额 3000 万元 ; 社区项目 30 个, 金额 万元, 确保了样本的代表性 评价小组在现场评价过程中, 先后召开了 10 多场由当地财政部门 卫生部门 资金使用单位代表 各类专家共同参加的询问答辩会, 核实现场评价材料, 核查资金使用单位提供的数据 资料的真实性 准确性, 并了解基层医疗卫生机构运行 医疗服务水平情况以及政策落实情况 同时, 在项目现场派发向当地居民派发调查问卷, 作为评价证据的第一手资料 经过评价小组的现场核查, 各项目平均得分为 分 ( 社区项目 分 ; 卫生院项目 分 ) 评价小组通过对绩效自评得分 书面评审得分和现场评价得分三者的对比分析, 综合评价认定 : 资金使用单位和卫生主管部门的自评得分偏高, 缺乏有效佐证 ; 书面评审显示了专家的专业判断, 但缺乏 6

7 真实性核查, 其客观性有待进一步核实 ; 现场评价随机抽查的样本具有代表性, 各资金使用单位所提供的佐证材料较书面评审阶段更为客观完备, 且经过专家对材料真实性和群众满意度的现场核查和调查, 从科学和客观的角度分析, 以现场得分 (74.76 分 ) 作为综合评价的基准更为客观公正 综合评定 2011 年广东省经济欠发达地区乡镇卫生院和社区卫生服务中心改造建设补助资金使用绩效得分为 分, 绩效等级为中 综合评价结果表明,2011 年广东省经济欠发达地区乡镇卫生院和社区卫生服务中心改造建设补助资金的使用绩效基本达到了我省的阶段性目标, 取得了一定的成绩 主要体现在 : 第一, 基层医疗卫生机构业务用房面积基本达标, 卫生基础设施明显加强 已完成改造建设任务的乡镇卫生院和社区卫生服务中心, 基本解决了业务用房不足 院内布局不合理等问题, 目前基层医疗卫生机构建成建筑面积约 万平方米, 业务用房面积约 万平方米, 床位数 张, 比项目实施前分别增加了 万平方米 万平方米 3453 张, 增长率分别为 44.65% 48.99% 43.93%; 陈旧落后的医疗设备得到更新换代, 新购置设备共 530 台 ; 诊疗环境得到改善, 从本质上提高了基层医疗卫生机构的整体医疗服务水平 第二, 完善了基层医疗卫生机构服务功能, 提升了总体管理水平 项目实施后, 众多基层医疗卫生机构增设了原本没有的业务科室以及相关辅助科室独立门诊, 完善了基层医疗卫生机构的服务功能, 满足群众的医疗保健需求 ; 并完善管理制度, 确定管理机制, 以确保基本公共卫生服务的全面开展 7

8 第三, 大幅度提升了基层医疗卫生机构的门诊量 住院人次及业务收入 2011 年,200 家乡镇卫生院门诊量 万人次 出院人数 万人次 总收入 万元,202 家社区卫生服务中心门诊量 万人次 总收入 万元 ; 改造后, 至 2012 年 6 月 30 日,200 家乡镇卫生院门诊量 万人次 出院人数 万人次 总收入 万元 病床使用率平均 57.51%,202 家社区卫生服务中心门诊量 万人次 总收入 万元 病床使用率平均 29.74%, 同比均有大幅度的提升 第四, 改变了基层医疗卫生机构的破旧落后形象, 提高了医护专业技术人员的工作积极性, 增加了卫生技术人才队伍的技术骨干力量, 带来了基层医疗卫生机构新的发展契机 改造建设后, 基层医疗卫生机构的基础设施改善, 基层卫生技术人才队伍就医意愿达 90% 以上, 医护工作人员由约 1.7 万人增加到 1.8 万人, 给将近 1600 人创造了就医的机会, 基层卫生队伍建设持续上升, 基层医护工作人员满意率达 90% 以上 第五, 达到了提升基本医疗和公共卫生服务能力的要求, 促进了欠发达地区的经济发展 居民健康档案建档率大幅度提高, 基本实现健康档案信息化, 达到了提升当地基本医疗和公共卫生服务能力的要求, 对改善广东经济欠发达地区投资环境, 促进经济发展起着非常积极的作用 评价过程中也发现, 无论是资金使用单位还是相关主管部门, 在项目建设和资金管理等方面均存在一些有待解决的问题, 主要表现在 : 第一, 个别县区项目前期准备工作不足 个别县区由于整体项目启动实施工作时间较晚, 导致财政补助资金闲置在县区国库, 资金支 8

9 出率较低, 在一定程度上影响 2011 年乡镇卫生院和社区卫生服务中心改造建设补助资金使用的整体效益 第二, 部分县 ( 市 区 ) 财政补助资金未按要求及时到位, 部分项目实施进度受影响 部分县 ( 市 区 ) 级财政部门未在规定时间内拨付专项资金, 对部分已完工验收项目拖付工程款, 直至现场核查组对其辖区进行现场评价前, 才将部分专项资金划拨资金使用单位账户, 严重影响了项目的实施进度 第三, 部分项目单位的资金使用 财务管理和会计核算不规范 现场核查发现, 部分被查资金使用单位的资金使用 财务管理和会计核算不规范, 设置购置未由县 ( 市 区 ) 政府实行, 不符合 关于下达 2011 年广东省经济欠发达地区乡镇卫生院和社区卫生服务中心改造建设补助经费的通知 基层医疗卫生机构财务制度 等相关规定 第四, 部分核查项目改造建设内容发生变更的, 没有按照规定程序履行变更申请 如河源源城区上城社区和高埔岗社区, 原建设任务为业务用房面积达标建设, 现场核查实际情况为补充配置医疗设备, 但未见相关变更申请或批复文件 第五, 项目资金使用单位发生变更的, 没有按照规定程序提交变更申请 由于城市街道规划等客观原因, 社区街道存在重组合并情况, 以致原社区项目申请单位由一个街道一个社区服务中心变更为一个街道两个社区服务中心, 项目资金由两个社区共同使用, 现场核查时, 未见相关变更申请手续及批复 第六, 部分项目未能按计划进度开展或完成阶段性目标, 在一定程度上影响了项目总体完成进度及质量 本次现场核查共抽取了 60 个项目 截至评价基准日 (2012 年 6 月 30 日 ), 有 22 个项目没有按计划进度完成阶段性目 9

10 标, 占总项目比例为 36.67%, 其中 14 个项目尚未开展, 影响了项目绩效的总体评价结果 第七, 改造建设的市县配套经费投入不足 目前大多数市县财政未对基层医疗卫生机构改造建设项目投入配套经费, 改造建设经费存在较大的资金缺口, 这在一定程度上给提高基层医疗卫生服务水平带来负面影响 第八, 基层医疗卫生机构工作队伍专业水平不高, 运行状况有待进一步改善 国家和省高度重视发展基层医疗卫生事业, 不断加大政策倾斜力度与资金投入额度, 各基层医疗卫生机构的基础设施及硬件保障条件均得到了很大改善 但由于基层医疗机构人员的平均专业技术水平较低, 难以吸引当地群众到基层看病就医, 基层医疗卫生机构营业收入不足, 人员工资福利等待遇与城市相比差距太大, 导致了基层卫生技术骨干人才难引入 难留住等恶性循环, 影响了基本医疗和公共卫生服务的顺利推行 这种不平衡发展形势, 引起部分基层医疗卫生机构的运行状况不理想, 甚至出现业务不足 难以为续的局面, 如病床闲置 使用率低 增加就业机会不多等, 一定程度上影响基层医疗卫生事业的正常发展 通过综合评价和分析, 第三方提出如下建议 : 第一, 履行政府发展基本医疗和公共卫生服务的职能 发展基本医疗和公共卫生服务是政府履行社会管理和公共服务职能的一项重要内容, 市县政府要充分认识发展基本医疗和公共卫生服务对于维护居民健康 促进社会和谐的重要意义, 同时将发展基本医疗和公共卫生服务的目标纳入政府年度工作目标考核和领导业绩的考核依据 第二, 科学规划, 建立基层公共卫生服务机构与医院的分工协作机制 按照国家医疗卫生机构建 10

11 设指导意见, 科学制定区域医疗卫生规划, 明确基层医疗卫生机构与公立医院的分工协作机制, 充分利用 优化和整合现有医疗卫生资源, 建立和完善基层医疗卫生服务体系, 避免浪费和重复建设 第三, 完善对基层医疗卫生机构的投入机制 加大政府投入力度, 完善政府投入方式 市县政府要对基层医疗卫生机构按规定核定的基本建设经费 设备购置经费和其承担公共卫生服务的业务经费负主要筹资责任, 保障基层医疗卫生机构的正常运行和良性发展 第四, 切实加强专项资金的管理, 确保专项资金使用安全有效 一是建议在专项资金使用过程中, 通过依托财政绩效管理系统, 及时跟踪专项资金支出进度和使用效益, 开展支出项目现场绩效督查, 促进专项资金支付效率和使用效益的双提高 ; 二是规范专项资金的财务管理和会计核算制度 专项资金的财务管理和会计核算影响专项资金的整体使用效益, 关系到基层医疗改革的实施成效 第三方建议各级财政部门和卫生部门应进一步加强对项目建设单位专项资金使用 财务管理 会计核算的督导 第五, 加大人才培训力度, 全方面提高基层医疗卫生机构医务人员素质 各级政府的编办 卫生 财政 人社等部门应高度重视基层医务人才培训问题, 制定倾斜基层医疗卫生机构的人才招聘方案及特殊人才引入优惠政策, 提高绩效工资制度对骨干医生的薪酬倾斜比例, 吸引城市优秀卫生技术人才 骨干到基层就职 ; 加强对基层卫生机构在岗医务人员的专业培训, 提高基层医疗卫生机构医务人员的服务水平, 促使基层医疗卫生机构成为能为居民防病治病 得到居民满意信任的专业机构 11

12 12

13 第一章评价说明 一 评价背景基层医疗卫生工作是我国卫生工作的重点 加强基层医疗卫生机构建设, 是深化医药卫生体制改革的重要内容, 是夯实基层基础 统筹城乡卫生事业发展的重大举措 国家对基层卫生事业的发展投入了大量资金, 着力改善基层卫生机构的基础设施条件, 以满足群众的医疗卫生服务需求 但是, 从总体上看, 基层卫生工作仍然比较薄弱, 基础设施落后, 卫生人才匮乏, 群众看病面临很多的困难 因此, 新医改方案的重点工作之一就是进一步加强基层医疗卫生机构建设, 深入推进基层医疗卫生机构综合改革 根据 广东省人民政府关于发展城市社区卫生服务的实施意见 ( 粤府 号 ) 关于印发 广东省农村卫生服务体系建设与发展规划 的通知 ( 粤卫 号 ), 省财政从 2007 年起安排专项资金用于支持基层医疗卫生服务体系建设, 每年安排乡镇卫生院事业费补助专项经费和社区卫生服务机构建设经费逾 6 亿元 此外, 省财政每年在农村卫生专项中安排 1 亿元对经济欠发达地区乡镇卫生院业务用房建设 设备装备和人才培训给予补助 2011 年, 省府办公厅印发了 关于印发广东省健立健全基层医疗卫生机构补偿机制实施办法 ( 试行 ) 通知 ( 粤府办 号 ), 明确了建立健全稳定长效的基层医疗卫生机构补偿机制的具体办法, 同年, 完善城乡医疗服务体系 事项纳入了省政府 十件民生实事, 其中省级财政专项投入 2.45 亿元, 用于对经济欠发达地区 200 家乡镇卫生院 13

14 和 202 家社区卫生服务机构改造建设予以补助 二 评价目的本次评价旨在通过引入第三方, 客观公正地核查基层医疗卫生机构建设资金预期目标的实现程度, 对 2011 年度专项资金的支出效率和综合效果进行考核判断, 及时总结经验, 分析存在问题及原因, 提出整改措施, 使该项支出达到最佳效果, 为今后进一步改进和加强财政专项资金管理, 不断提高财政专项资金管理水平和使用效益及专项资金支出预算安排提供重要依据 三 评价对象与范围 2011 年度广东省经济欠发达地区基层医疗卫生机构改造建设专项资金 ( 以下简称专项资金 ) 分为 : 乡镇卫生院改造建设补助资金 ( 以下简称卫生院专项资金 ) 和社区卫生服务中心改造建设补助资金 ( 以下简称社区专项资金 ) 两类 其中, 卫生院专项资金按照每家 100 万元的标准共安排经济欠发达地区 200 家乡镇卫生院 2 亿元 ; 社区专项资金按照以奖代补的方式共安排经济欠发达地区 202 家社区卫生服务中心 4500 万元 专项资金共计 2.45 亿元 ( 资金下达情况如表 1-1), 其分配 使用涉及到 15 个地级市 89 个县 ( 市 区 ) 200 个乡镇 202 个街道, 共 402 个具体支出项目 ( 资金安排具体情况详见附件 1-1 附件 1-2) 评价基准日为 2012 年 6 月 30 日 14

15 表 年省经济欠发达地区乡镇卫生院和社区卫生服务中心改造建设补助专项资金下达情况表 序号 资金下达文件名称 资金下达时间 金额 ( 万元 ) 涉及项目个数 涉及的地区 关于下达 2011 年广 1 东省经济欠发达地区乡镇卫生院和社区卫生服务中心改造建设补助经费的通知 ( 粤财社 号 ) 2011 年 8 月 16 日 汕头市 韶关市 河源市 梅州市 惠州市 汕尾市 江门市 阳江市 湛江市 茂名市 肇庆市 清远市 潮州市 揭阳市 云浮市 合计 个地级市 四 评价依据 ( 一 ) 相关政策 规章文件 1. 中共中央 国务院 关于进一步加强农村卫生工作的决定 ( 中发 号 ) 2. 国务院办公厅 关于建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的意见 ( 国办发 号 ) 3. 省府办公厅 关于印发广东省建立健全基层医疗卫生机构补偿机制实施办法 ( 试行 ) 的通知 ( 粤府办 号 ) 4. 乡镇卫生院建设标准 ( 建标 ) 5. 国家发展改革委 卫生部 关于印发社区卫生服务机构建设规划的通知 ( 发改社会 号 ) 6. 广东省人民政府 印发关于办好十件民生实事的分工方案的通知 ( 粤府函 号 ) 15

16 7. 省卫生厅 省财政厅 关于印发 2011 年广东省经济欠发达地区乡镇卫生及社区卫生服务中心改造建设实施方案的通知 ( 粤卫函 号 ) 8. 省府办公厅 广东省人民政府办公厅印发广东省卫生事业发展 十二五规划 的通知 ( 粤府办 号 ) ( 二 ) 资金管理相关材料 1. 省财政厅 关于印发 < 广东省财政社会保障专项资金直接支付制暂行办法 > 的通知 ( 粤财社 号 ) 2. 基本建设财务管理规定 ( 财建 号 ) 3. 财政部 基层医疗卫生机构会计制度 ( 财会 号 ) 4. 省财政厅 省卫生厅 关于下达 2011 年广东省经济欠发达地区乡镇卫生院和社区卫生服务中心改造建设补助经费的通知 ( 粤财社 号 ) 5. 财政部卫生部 关于印发 < 基层医疗卫生机构财务制度 > 的通知 ( 财社 号 ) 五 评价方式与流程 ( 路线图 ) 本次评价方式共分为 : 绩效自评 自评审核分析 现场评价 综合评价 第三方报告撰写并提交评价报告和信息披露六大程序 为提高工作效率, 本次评价所有资料数据 ( 除佐证材料等无法提供电子数据的资料外 ) 均同时通过纸质及登录 广东财政绩效管理信息系统 网上填报两种途径报送 具体的评价流程图如下所示 : 16

17 图 1-1 评价流程图 17

18 六 指标体系根据 广东省财政支出绩效评价试行方案, 技经中心自 2012 年 3 月承接本项目以来, 成立了专门的评价小组, 构建了相应的评价指标体系 评价工作遵循 客观 公正 科学 规范 的原则, 采用 以绩效为导向 突出结果 的绩效评价方法 此次补助资金涉及乡镇卫生院及社区卫生服务中心两类, 为了评价工作更好地开展, 两类资金采用相同指标结构进行评价 ; 但由于两类资金在用途及使用绩效等方面均存在差异性, 针对各种差异性, 在具体指标内涵及评价纬度方面设置个性化内容 基层医疗卫生机构改造建设专项资金绩效评价指标体系共包括 : 3 个一级指标 9 个二级指标 15 个三级指标及 23 个四级指标 ( 详见表 1-2) 绩效评价采取百分制的计分方式, 其中 3 个一级指标各占分数比例为 : 前期工作 20% 实施过程 30% 项目绩效 50% 在具体评价过程中, 各基层医疗卫生机构自评 各级卫生主管部门自评 第三方书面评审及第三方现场评价均采用相同指标体系中的评级规则与评分标准 18

19 表 1-2 评价指标表及指标说明 评价指标 一级指标 二级指标 三级指标 四级指标 指标说明 指标名称 分值 指标名称 指标名称 指标名称 分值 前期研究 论证决策 立项合规性 7 反映立项论证的充分性, 是否符合经济社会发展规划, 项目设立是否经过科学决策程序 前期工作 20 实施过程 30 目标设置保障机制资金管理项目管理 目标完整性 目标设置完整性 3 反映目标设置是否包含乡镇卫生院和社区服务中心建设内容, 包括建设规模 建设总投资 建设周期等, 是否具体化到指标及其目标值 目标科学性 目标设置科学性 3 反映项目实施后每千人口设置的床位数, 预计的业务用房或设备是否达到国家标准, 卫生院及社区服务中心的业务流程和院内布局是否合理等 组织机构 组织机构健全性 3 反映市 县级管理机构是否落实项目实施机构, 项目实施单位是否落实项目实施人员 建设管理制度完善性 2 反映是否按国家及省里规定执行项目建设管理制度 汇报制度等 制度措施 资金管理制度完善性 2 反映是否明确了相应的项目资金管理或财务核算制度等 资金到位 资金到位率 3 反映各类资金的到位情况 资金到位及时性 2 反映市县是否按规定将省财政专项资金及时下达至下级或有关项目单位 资金支付 资金支出率 2 反映各类资金的实际支出情况, 资金支出总额与到位资金对比 资金支出相符性 2 反映资金实际支出内容与预算批复或合同规定的相符程度 ( 包括 : 资金支出进度要与项目实施进度相符合 ) 财务合规性 财务合规性 8 反映资金支出规范性, 包括资金管理 费用支出等制度是否严格执行 ; 会计核算是否规范反映是否存在支出依据不合规 虚列项目支出的情况 ; 是否存在截留 挤占 挪用项目资金情况 ; 是否存在超标开支情况 实施程序 实施规范性 8 反映项目实施过程是否规范 ; 项目招投标 调整是否履行相应手续 ; 是否实行政府采购或其他合法采购方式 ; 已完成项目是否按规定要求履行验收手续等 项目监管 项目监管执行情况 5 反映主管部门对项目的检查 监控 督促等管理情况 经济性预算 ( 成本 ) 控制预算 ( 成本 ) 控制情况 5 反映项目成本 ( 预算 ) 控制情况 ( 支出是否节约 ) 效率性 完成进度及质量 项目实施 ( 完成 ) 进度 5 反映项目实施 ( 完成 ) 的进度情况 质量安全情况 5 反映项目实施 ( 完成 ) 的质量情况 基础设施改善情况 10 反映项目实施后卫生院及社区服务中心的总面积数 各类业务用房面积数 床位数 主要装备设备数的完善情况, 以及新购设备使用情况 项目绩效 50 效果性 社会经济效益 医疗服务水平情况 10 卫生院 : 反映项目实施后, 门诊量 病床使用率 出院人数及总收入等方面的变化情况 社区服务中心 : 新购置设备使用后, 门诊量及总收入与项目实施前相比提高幅度 医护工作人员增加情况 ( 就业机会增加情况 ) 5 反映项目实施后, 卫生院 ( 社区服务中心 ) 所提供的就业机会的增加情况 乡镇居民就诊意愿 3 反映项目实施后乡镇居民愿意到卫生院及卫生服务中心就诊的人数比例 可持续发展 卫生技术人才队伍建设情况 2 反映项目实施后的卫生技术人员的就业意愿及在职情况 公平性 公共属性 受益人群满意度 3 反映就诊居民的满意程度 医护工作人员满意度 2 反映医护工作人员的满意程度

20 七 工作程序 ( 一 ) 评价工作程序 本次评价工作分为七个步骤 : 第一步, 成立评价工作小组, 制定评价指标及标准与具体实操方案, 为评价实施提供工作指引和具体安排 第二步, 基层医疗卫生机构按要求登录 广东财政绩效管理信息系统 填写 基础信息表, 同时以附件形式提交 自评报告 佐证材料清单 及 联系人名单 并逐级审核, 按属地关系报送给县级卫生部门, 同时抄送技经中心和县级财政部门 第三步, 市县级卫生部门收集整理基层医疗卫生机构上报的自评材料, 核实 汇总本地 基础信息表, 会同本级财政部门分析本地基层医疗卫生机构建设资金使用绩效情况, 按 指标表 要求自我考核 评分, 形成本地基层卫生机构建设资金使用绩效自评报告, 连同汇总后的 基础信息表 一并报送省卫生厅, 同时抄送省技经中心 ; 所有佐证材料直接送达省技经中心 第四步, 省卫生厅收集整理 审查核实 汇总分析全省基层医疗卫生机构建设资金绩效自评相关材料, 核实 汇总 基础信息表, 总结 分析全省基层医疗卫生机构建设资金绩效情况及存在问题等, 形成全省基层医疗卫生机构建设资金绩效自评报告, 一并提交给省技经中心, 同时抄送省财政厅 第五步, 自评审核 分析, 省技经中心对各级卫生部门提交的绩效自评材料进行收集 分类整理, 组织专家评价小组对所有项目的自评材料进行评审 分析, 为开展现场评价提供参考 第六步, 现场评价, 根据项目属性 区域分布 资金额大小 自评情况等, 省技经中心组织专家组对项目进行现场抽样核查, 抽取湛江 茂名 梅州 河源 云浮 肇庆 潮

21 州 揭阳 韶关和清远 10 个地市 17 个县 ( 市 区 ) 共 60 个项目进行实地勘验核实 ( 抽样比例为 14.93%, 其中 : 卫生院项目 30 个, 占总项目数的 15%; 社区卫生服务中心项目 30 个, 占 14.85%), 发现典型问题, 剖析问题产生原因 第七步, 总结评价结论, 归纳问题, 分析原因, 提出对策 ; 形成并提交第三方评价报告 ( 二 ) 评价工作进度 评价报告由省技经中心独立完成 为保质按期完成评价工作, 省技经中心下设 5 个评价小组, 由公共卫生管理资深专家 注册会计师和绩效评价管理专家人员组成 为了更独立 客观 公正 公平的完成评价工作, 在确定评价指标体系后, 各评价小组成员均通过对评价目的 原则 范围 内容和评价要求等方面的学习提高, 充分熟悉了评价指标 评价方法及评价标准 本次评价工作历时 10 个月 21

22 第二章绩效自评 为客观反映自评单位对 2011 年基层医疗卫生机构改造建设专项资金使用绩效的自评情况, 第三方对自评单位提交的 基础信息表 及自评报告, 主要以各基层医疗卫生机构自评得分为数据源, 以行政区域为维度, 从总体上概括与分析所有项目的绩效得分, 并依据评价指标对得分结构进行深入剖析, 具体做法是 : 汇总所有自评单位的绩效自评总分与具体指标得分, 将得分录入软件分析平台, 运用描述性统计, 对得分进行频数 比例分析, 以及根据资金补助类型 资金补助属地和具体指标进行结构分析 描述 由于专项资金包括卫生院专项资金和社区专项资金两类, 为了更客观 公平 公正地反映资金绩效, 本次评价采取先分类 后归总的对比评价方法, 在对两类专项资金进行分别评价结论后, 汇总归纳问题, 分析原因, 提出对策, 形成最终评价意见 一 县级卫生部门自评 ( 一 ) 自评材料提交情况 1. 网上提交情况 本次绩效自评涉及 15 个地市 89 个县 ( 市 区 ) 共 402 个项目 按照 2011 年广东省经济欠发达地区乡镇卫生院和社区卫生服务中心改造建设补助资金使用绩效评价工作方案 ( 以下简称 工作方案 ) 要求, 各基层医疗卫生机构应在 7 月 5 日前按要求网上在线填写 基础信息表, 截至 8 月 10 日在网上提交的有 305 个项目, 其余 97 个项目在 8 月 10 日后 ( 包括 8 月 10 日 ) 提交 基础信息表 22

23 2. 佐证材料提交情况 根据 工作方案 要求,7 月 15 日前按时提交相关书面佐证材料的仅有 141 个项目, 截至 10 月 14 日仍未提交书面佐证材料的涉及 11 个地市 35 个县 ( 市 区 ) 共 123 个项目, 其中卫生院项目 51 个, 社区项目 72 个 书面佐证材料提交情况详见附件 2-1 附件 2-2 对于部分地区存在缺少佐证材料问题的, 评价小组在对各县 ( 市 区 ) 提交的材料进行形式审查后, 整理需要补充佐证材料的地区清单, 并通知各地区补交材料 3. 佐证材料形式审查情况 在书面评审和现场核查前, 第三方根据各县 ( 市 区 ) 卫生局提交的书面材料按照完整性和规范性进行形式审查, 主要内容包括 : 材料报送及时性 立项合规性文件提供完整性 组织机构健全性文件提供完整性 管理制度完善性文件提供完整性 资金落实材料提供完整性 资金使用材料提供完整性 项目实施规范性材料提供完整性 项目监管执行情况材料提供完整性 项目完成进度及质量材料提供完整性 调查问卷提供完整性和规范性等 10 个审查指标 从形式审查的结果可以看出, 大部分县 ( 市 区 ) 所提交的政策文件比较齐全, 如项目立项合规性文件 组织机构成立文件 管理制度文件及项目监管情况证明材料等 ; 但资金落实材料以及资金使用材料等文件提交情况较差, 主要原因是部分基层医疗卫生机构未能按省财政厅文件的要求提供完整的财务佐证材料 23

24 ( 二 ) 社区卫生服务中心项目自评结果 纳入本次绩效自评的社区卫生服务中心涉及 15 个地市 53 个县 ( 市 区 ), 共 202 个项目, 社区专项资金合计 4500 万元 通过对 53 个县 ( 市 区 ) 社区专项资金使用单位提交的 基础信息表 进行统计分析, 结果表明, 社区专项资金绩效自评得分为 分, 绩效等级为良, 反映各县级卫生局对社区专项资金项目的前期工作 实施过程和项目绩效完成情况普遍自我评价良好, 管理工作成效明显 1. 按项目地域分析 从地域角度分析, 各地区社区项目得分均在 80 分以上, 其中粤北地区 ( 韶关 清远 ) 自评得分最高, 分数为 分, 绩效等级为良 ; 粤东 ( 汕头 潮州 揭阳 汕尾 梅州 河源 ) 粤西( 湛江 茂名 阳江 云浮 ) 和珠三角地区 ( 惠州 肇庆 江门 ) 自评分数分别为 分 分和 分 ( 详见图 2-1) 从总体 53 个县 ( 市 区 ) 自评情况分析,90 分以上县区共有 18 24

25 个, 占总体比例的 33.9%, 其中四会市得分最高, 分数为 分 ; 分共 26 个, 占总体比例的 49.05%;70-79 分共 7 个, 占总体比例的 13.21%;60-69 分共 2 个, 占总体比例的 3.77% ( 详见表 2-1) 表 2-1 各县 ( 市 区 ) 社区项目自评得分及排名情况统计表 市别 县 ( 区 市 ) 平均分 排名 市别 县 ( 区 市 ) 平均分 排名 金平区 霞山区 龙湖区 赤坎区 汕头市 濠江区 坡头区 潮阳区 湛江市吴川市 潮南区 廉江市 澄海区 雷州市 乐昌市 徐闻县 浈江区 茂南区 韶关市 武江区 化州市 仁化县 茂名市高州市 新丰县 信宜市 南雄市 茂港区 河源市 源城区 端州区 梅江区 鼎湖区 梅州市 兴宁市 肇庆市 高要市 蕉岭县 四会市 惠城区 德庆县 惠州 惠阳区 清城区 清远市惠东县 英德市 龙门县 潮州市 湘桥区 城区 榕城区 汕尾市陆丰市 揭东县 揭阳市恩平市 普宁市 江门 开平市 揭西县 台山市 云城区 阳江市 江城区 云浮市阳春市 罗定市

26 2. 按评价指标分析 依据项目评价指标体系, 分别从项目前期工作 项目实施过程和项目绩效三个一级指标所对应的四级指标进行分析 为了方便比较分析, 以下将指标体系各级指标得分换算成百分制 (1) 项目前期工作 一级指标 前期工作 可分解为 立项合规性 目标设置完整性 目标设置科学性 组织机构健全性 建设管理制度完善性 和 资金管理制度完善性 6 个四级指标, 各项得分分别为 :83.17 分 分 分 分 分和 分 ( 如图 2-2 所示 ) 各县( 市 区 ) 能按要求完成项目的前期准备工作 (2) 项目实施过程 一级指标 实施过程 可分解为 资金到位率 资金到位及时 性 资金支出率 资金支出相符性 财务合规性 实施规范 26

27 性 和 项目监管执行情况 7 个四级指标, 各项指标得分情况如图 2-3 所示 其中, 除了 财务合规性 和 项目监管执行情况 得分低于 80 分外, 其余指标自评得分均在 80 份以上 反映出在项目实施过程中, 专项补助资金基本能按时按要求到位, 项目实施过程较规范, 但资金使用合规性及相关管理部门对项目的监管力度有待进一步加强 (3) 项目绩效 一级指标 项目绩效 可分解为 预算 ( 成本 ) 控制情况 项目实施 ( 完成 ) 进度 质量安全情况 基础设施改善情况 医疗服务水平情况 医护工作人员增加情况 乡镇居民就诊意愿 卫生技术人才队伍建设情况 受益人群满意度 和 医护工作人员满意度 共 10 个四级指标, 除 基础设施改善情况 医疗服务水平情况 指标得分低于 80 分外, 其他各项指标自评得分均达到良好或以上水平 (80 分以上 ), 其中得分最高的是 医护工作人员满意 27

28 度 (99.88 分 ), 各项指标具体得分情况如图 2-4 所示 反映出项目实施基本能达到社会及经济预期目标, 医护工作人员及乡镇居民对基层医疗卫生机构的改造建设成果较满意, 但仍需进一步提升社区卫生服务中心的医疗服务水平 ( 三 ) 乡镇卫生院项目自评结果纳入本次绩效自评的乡镇卫生院涉及 15 个地市 70 个县 ( 市 区 ), 共 200 个项目, 卫生院专项资金合计 2 亿元 通过对 70 个县 ( 市 区 ) 卫生院专项资金使用单位提交的 基础信息表 进行统计分析, 结果表明, 卫生院专项资金绩效自评得分为 分, 绩效等级为良, 反映各县级卫生局对卫生院专项资金项目的前期工作 实施过程和项目绩效完成情况普遍自我评价良好, 管理工作成效较明显 1. 按项目地域分析 28

29 从地域角度分析, 绩效等级均为良, 各地区自评得分差异性较小, 各地区得分从高到低排序为 : 粤西地区 ( 湛江 茂名 阳江 云浮 ) 分, 粤东地区 ( 汕头 潮州 揭阳 汕尾 梅州 河源 )88.07 分, 粤北地区 ( 韶关 清远 )87.50 分, 珠三角地区 ( 江门 惠州 肇庆 )86.97 分 ( 详见图 2-5) 从总体 70 个县 ( 市 区 ) 自评情况分析,90 分以上县区共有 37 个, 占总体比例的 52.86%, 其中高要市和翁源市得分最高, 分数为 100 分 ;80-89 分共 26 个, 占总体比例的 37.14%;70-79 分共 6 个, 占总体比例的 8.57%;60 分以下县区共有 1 个, 得分为 分, 占总体比例的 1.43% ( 详见表 2-2) 29

30 表 2-2 各县 ( 市 区 ) 卫生院项目自评得分及排名情况统计表 市别汕头市韶关市河源市梅州市惠州市汕尾市江门市 县县平均分排名市别 ( 区 市 ) ( 区 市 ) 平均分 排名 潮阳区 阳春市 潮南区 阳江市 阳东县 龙湖区 阳西县 武江区 麻章区 南雄市 雷州市 曲江区 吴川市 湛江市仁化县 廉江市 始兴县 徐闻县 翁源县 遂溪县 新丰县 茂南区 乳源县 高州市 源城区 茂名市 化州市 紫金县 信宜市 连平县 电白县 龙川县 高要市 和平 德庆县 东源县 肇庆市 广宁县 梅江区 怀集县 兴宁市 封开县 梅县 英德市 大埔县 佛冈县 五华县 阳山县 清远市平远县 清新县 丰顺县 连南县 惠东县 连州市 龙门县 潮安县 潮州市博罗县 饶平县 城区 普宁市 陆丰市 惠来县 揭阳市海丰县 揭西县 陆河县 揭东县 台山市 云城区 开平市 罗定市 云浮市新兴县 恩平市 郁南县 云安县

31 2. 按评价指标分析 依据项目评价指标体系, 分别从项目前期工作 项目实施过程和项目绩效三个一级指标所对应的四级指标进行分析 为了方便比较分析, 以下将指标体系各级指标得分换算成百分制 (1) 项目前期工作 一级指标 前期工作 共 6 个四级指标, 其中得分最高的是 目标设置完整性 (97.92 分 ),90 分以上指标还有 立项合规性 (94.39 分 ) 和 目标设置科学性 (96.42 分 ), 其余指标得分均在 分之间 ( 如图 2-6 所示 ) 各县( 市 区 ) 能较好地按要求完成项目的前期准备工作 (2) 项目实施过程 一级指标 实施过程 共 7 个四级指标, 各项指标得分情况如图 2-7 所示 其中, 除 资金支出率 实施规范性 和 项目监管情况 得分低于 80 分, 其余指标自评得分均在 分之间 反映出 31

32 在项目实施过程中, 专项补助资金基本能按时按要求到位, 资金使用 较规范合理, 但部分项目专项资金存在未完全支出情况, 且项目实施 规范性和项目监督管理能力有待进一步加强 (3) 项目绩效 一级指标 项目绩效 包括 10 个四级指标, 平均得分为 88.75, 达到良好水平, 除 项目实施 ( 完成 ) 进度, 医疗服务水平情况 得分低于 80 分外, 其他各项指标得分均在 80 分以上, 其中得分最高的是 医护工作人员满意度 (98.00 分 ), 各项指标具体得分情况如图 2-8 所示 反映出项目实施成果较好, 基本能达到预期的社会及经济目标, 乡镇居民对基层医疗卫生机构的改造建设成效较满意, 但部分项目未能按时完工, 且乡镇卫生院的医疗服务水平仍需加强提升 32

33 二 市级卫生部门自评全省 15 个地级市自评结果如表 2-3 表 个地级市绩效自评结果 ( 百分制 ) 序卫生院项目社区项目总绩效地域地市号得分排序得分排序得分排序 1 惠州市 珠三角 江门市 肇庆市 汕头市 潮州市 揭阳市 粤东 7 汕尾市 梅州市 河源市 湛江市 茂名市 粤西 12 阳江市 云浮市 清远市 粤北 15 韶关市 总分

34 对 15 个地市的绩效评分及构成进行比较, 我们发现以下特点 : 一是各市补助资金自评绩效均达到 良 或以上水平 全省 15 个地市的自评总绩效为 分 其中, 云浮市 (92.16 分 ) 排在全省首位, 江门市 肇庆市分别位列第二 第三, 阳江市 (83.17) 惠州市 (81.87) 和潮州市 (80.32) 由于没有提交完整的 基础信息表, 以致分数偏低, 分别排在全省后三位 二是对个别地市, 卫生院专项补助资金和社区专项补助资金绩效反差明显 ( 如图 2-9) 所示 雷达图中, 以云浮市为起点, 顺时针方向按总绩效得分排名进行排序, 可以看出, 排名前 9 位地市 3 条曲线走向较为平稳, 从第 10 位 ( 茂名市 ) 开始,3 条曲线程紊乱趋势, 表明在后段 位排名地市中, 两项补助资金绩效排序反差较大 从分数上看, 揭阳市 卫生院项目 得分 90.70, 排名第 3, 但 社区项目 得分为 76.37, 排名第 14, 反差最大 ; 其次为清远市 ( 卫生院项目 得分 排名第 13, 社区项目 得分 排名第 5) 和阳江市 ( 卫生院项目 得分 排名第 6, 社区项目 得分 排名第 13); 得分排序反差最小的是云浮市 茂名市和汕尾市, 说明该地市两项补助资金自评绩效较均衡 34

35 图 个地市分类得分及汇总得分雷达图 35

36 三 省卫生厅自评 ( 一 ) 项目资金实施及管理情况 1. 项目资金总投入及到位情况分析 至项目评价基准日,200 家乡镇卫生院项目总投入 4.09 亿元, 实际到位 3.25 亿元, 资金到位率 79.46% 其中: 省财政资金投入 2 亿元, 已全部到达各项目所在县 ( 市 区 ) 财政局, 资金到位率为 100%; 市财政资金投入 万元, 实际到位 万元, 资金到位率为 98.18%; 县财政资金投入 万元, 实际到位 万元, 资金到位率为 61.11%, 其中韶关 汕头 河源 汕尾 湛江 云浮市等资金到位率低于 50%; 其他资金投入 1.11 亿元, 实际到位 万元, 资金到位率为 50.36%, 其中江门 惠州 湛江 揭阳市等资金到位率低于 50% 所有各级财政资金全部投入到位的有清远市 阳江市 肇庆市 梅州市 ( 见附件 3-1) 至项目评价基准日,202 家社区卫生服务中心项目总投入 1.03 亿元, 实际到位 万元, 资金到位率 70.77% 其中: 省财政资金投入 4500 万元, 实际到位 3809 万元, 资金到位率 84.64%; 市财政资金投入 237 万元, 实际到位 189 万元, 资金到位率为 79.75%, 其中汕头市资金到位率低于 50%; 县财政资金投入 2572 万元, 实际到位 1241 万元, 资金到位率 48.25%, 其中汕头市资金到位率低于 50%; 其他资金投入 万元, 实际到位 万元, 资金到位率 64.75%, 其中惠州市资金到位率低于 50% 所有各级财政资金全部投入到位的有韶关市 河源市 江门市 清远市 阳江市 肇庆市 36

37 梅州市 揭阳市 云浮市 ( 见附件 3-2) 上述数据分析, 省市财政部门较重视财政卫生支出的效率, 县级配套资金到位率偏低, 应采取各种有效措施筹措资金, 加快项目建设资金的支付, 提高资金支出的效益 2. 项目资金实际使用情况分析 至项目评价基准日,200 家乡镇卫生院项目实际总投入 3.25 亿元, 支出 2.91 亿元, 支出率 89.62%, 全部用于业务用房及附属设施达标改造建设 资金支出相符性达 92.13%, 其中双江镇卫生院 外砂镇卫生院 一六镇卫生院等 15 家项目建设单位资金支出相符性为 50% 有 8 家卫生院项目资金尚未支出 至项目评价基准日,202 家社区卫生服务中心项目实际总投入 1.03 亿元, 支出 万元, 支出率 81.49%, 专项用于改造建设业务用房及附属设施 购置设备 资金支出相符性达 81.93%, 其中 : 大华街道社区卫生服务中心 金砂街道社区卫生服务中心等 17 家项目建设单位资金支出相符性为 50% 有 6 家社区卫生服务中心项目资金尚未支出 上述数据分析, 有 15 家卫生院和 17 家社区卫生服务中心的资金实际支出内容与预算批复或合同规定的相符程度偏低 366 家项目建设单位基本能按照项目预算批复或合同规定的进度和内容支出 ( 见附件 4-1 附件 4-2) 3. 项目资金管理情况分析 附件 5-1 附件 5-2 显示 :200 家卫生院的财务合规性达 93.16%, 37

38 202 家社区卫生服务中心的财务合规性达 78.77% 从项目建设单位上报的材料分析, 有 5 家卫生院和 9 家社区卫生服务中心的财务合规性小于 50%, 大部分的项目建设单位基本能做到对项目建设资金进行专户管理 专账核算 专人记账 专款专用, 规范执行财政部门规定的国库集中支付或财政报账制度, 同时, 为确保项目资金使用安全, 能制订相关的内部财务规章制度, 对资金的筹措 投入 支出和监管进行了较明确的规定 ( 二 ) 项目实施及管理情况一是充分做好项目建设前期工作, 为项目开工建设奠定良好基础 从附件 5-1 附件 5-2 的立项合规性 目标设置完整性和科学性 组织机构健全性自评指标的数据及上报的材料分析, 市县级卫生行政部门专门设置了项目管理机构, 指导督促项目建设单位实施项目 ; 各项目建设单位指定专人负责项目的实施, 科学决策设立符合经济社会发展规划的项目, 依部颁建设标准, 科学 合理规划项目的建设规模 内容 投资 床位等, 制定了项目建设 管理等规章制度, 委托具有资质的单位编制招标 政府采购方案等, 加强项目开工建设前期准备工作 二是按省规定执行项目建设管理和汇报制度 从附件 5-1 附件 5-2 的建设管理制度完善性 资金管理制度完善性自评指标的数据及上报的材料分析, 各项目建设单位严格执行政府采购 招投标 国库集中支付制度, 严格执行设计 施工合同, 严格按照政府公开采购目录采购建筑材料, 加强预算成本控制, 项目不超概算支出, 坚持执行 38

39 每月 5 日前向省卫生厅 省财政厅报送前一月的项目建设进展情况等 三是注重项目监管及质量安全 从附件 5-1 附件 5-2 的项目监管 质量安全情况自评指标的数据及上报的材料分析, 各市县级卫生行政部门能亲自到项目施工场地检查施工情况, 对存在问题积极采取措施解决, 严把工程建设质量关 ; 各项目建设单位能依法依规实施项目建设, 对每笔工程款支付 每项工程设计 建筑材料购置 施工等均细化管理, 组织人员对工程中期 竣工验收, 对验收未通过有关部门审核的工程进一步修改完善, 确保工程投入使用后不遗留质量问题 ( 三 ) 项目资金使用绩效情况各级政府 财政 卫生等行政部门重视民生工程, 把办好民生实事作为工作的重中之重, 扎实推进民生实事,2011 年 402 家基层医疗卫生机构改造建设任务顺利完成,96.50% 的卫生院项目已基本完成建设任务,99% 的社区卫生服务中心项目已基本完成建设任务, 项目建设单位按照建设方案标准建设, 规范施工, 规范支付财政资金, 保证了项目建成后达到国家建设标准, 取得了显著成效 通过考核, 卫生院项目建设资金使用绩效自评平均分值为 88.33, 社区卫生服务中心项目建设资金使用绩效自评平均分值为 84.45, 自评等级均为良 1. 改善了基层医疗卫生机构基础设施条件 2011 年,402 个基层医疗卫生机构原有建成建筑面积约 万平方米, 业务用房面积约 万平方米, 床位数 7861 张 2012 年 39

40 财政资金加大投入后, 现有建成建筑面积约 万平方米, 业务用房面积约 万平方米, 床位数 张, 比原有数据分别增加了 万平方米 万平方米 3453 张, 增长率分别为 44.65% 48.99% 43.93%; 新购置了 530 台设备 经改造建设后, 乡镇卫生院和社区卫生服务中心的业务用房及附属设施基本达到了国家建设标准, 其中乡镇卫生院的业务用房面积平均达到 2026 平方米, 社区卫生服务中心装备了先进设备 省级补助的卫生院和社区卫生服务中心建成了功能分区合理 洁污路线清楚 医疗流程流畅 设施先进 交通便捷 管理方便且实用的建筑风格 2012 年 10 月, 为庆祝中华人民共和国成立 63 周年, 省老区建设促进会编撰了 广东老区镇卫生院建设工程纪念册, 对全省老区乡镇卫生院工程建设成果给予充分肯定, 其中包括 2011 年民生工程的 88 家乡镇卫生院的改造建设 2. 提高了基层医疗卫生机构医疗卫生服务水平 200 家乡镇卫生院 2011 年门诊量 万人次 出院人数 万人次 总收入 万元, 改造建设后, 至 2012 年 6 月 30 日, 门诊量 万人次 出院人数 万人次 总收入 万元 病床使用率平均 57.51% 202 家社区卫生服务中心 2011 年门诊量 万人次 总收入 万元, 改造建设后, 至 2012 年 6 月 30 日, 门诊量 万人次 总收入 万元 病床使用率平均 29.74% 以统计数据分析为基础, 预计 2012 年底,402 家基层医疗卫生机构的门诊量 住院量继续呈上升趋势, 业务收入不断增长, 基层医 40

41 疗卫生服务水平逐步提高 3. 提升了基层医疗卫生机构公益形象 改造建设后, 基层医疗卫生机构的基础设施改善, 基层卫生技术人才队伍就医意愿达 90% 以上, 医护工作人员由约 1.7 万人增加到 1.8 万人, 给将近 1600 人创造了就医的机会, 基层卫生队伍建设持续上升, 基层医护工作人员满意率达 90% 以上 和谐的就医环境使 90% 以上的群众更加愿意到基层医疗卫生机构就诊, 对基层医疗卫生机构的检查设备 服务质量和水平 服务态度等满意率达 90% 以上 根据国家统计局广东调查总队对 2011 年广东省十件民生实事落实情况民意调查显示, 完善城乡基层医疗卫生服务体系 满意度和认知度高居第一位, 其中包括 200 家乡镇卫生院和 202 家社区卫生服务中心的改造建设, 我省基层医疗卫生机构公益形象进一步提升, 为基层医疗卫生队伍建设奠定了可持续发展基础 ( 四 ) 存在的问题本项目由省财政投入乘数 0.67 ( 公式 = 省财政投入后带动其他资金投入总额 / 省财政投入金额 =15926/23926=0.67) 小于 1 的情况分析, 在市县级配套资金投入偏少的情况下,90% 以上的卫生院和社区卫生服务中心项目能顺利开工建设及完工, 说明省级财政的投入发挥了较大作用, 起到导向性作用, 能有效减轻市县级财政的压力, 同时也说明了市县政府的支持力度在项目地区还有待进一步加强, 市县政府应进一步减轻项目建设单位筹措资金的压力, 禁止项目建设单位负债建设 ; 应进一步加强协调县级配套资金到位情况, 保证及时到位, 加快 41

42 未完工项目的建设进度 ( 五 ) 下一步工作对 2011 年省财政安排的补助项目加强督促检查, 进一步落实责任制, 加快建设进度, 充分调动市县财政投入力度, 确保配套经费足额到位, 圆满完成 2011 年民生实事建设任务 42

43 第三章书面评审 为审核 分析与评价各县级卫生部门所报送自评材料的完整性 规范性 内容有效性及所反映的绩效情况, 对项目自评材料中的前期工作 实施过程 ( 资金管理和项目管理 ) 和项目绩效情况进行书面评审 内容包括 : 对项目材料的完整性进行审核评价, 即审核基层医疗卫生机构是否按照评价要求及时提供完整 规范 有效的项目自评材料 ; 对项目实施过程, 包括项目资金管理和项目管理的规范性进行评价, 即审核项目资金是否按时到位 是否按计划支出, 资金管理与支出等是否遵循相应的资金管理办法, 项目实施是否规范, 以及是否存在违规违法行为等 ; 对项目绩效的经济性 效率性 效果性和公平性进行审查, 即审查项目绩效目标的实现程度, 以及项目实施所带来的社会经济效益 绩效审核的主要方法是目标对比法与效益分析法, 重点考察项目实施情况和效益, 以及该项目在实施过程中所发现的问题 书面评审由管理专家 财务专家和公共卫生服务领域的技术专家依据事先制定的专家评价表进行分析与评分, 最后汇总得出各项目的书面评审得分 专家的书面评审结果将充分反映专家的专业判断与分析, 并与基层医疗卫生机构自评及省卫生厅评价结果形成对照, 从中发现差异与问题 本次绩效评价采取书面评审和现场评价同时进行的方式, 即被随机抽中进行现场考察的基层医疗卫生机构此次不纳入书面评审范畴 ; 反之, 未被纳入需进行现场考察的项目将全部进行书面评审 43

44 一 书面评审前期准备书面评审前, 评价小组依据工作方案的要求对本次评价的 89 个县 ( 市 区 ) 共计 402 个资金使用单位提交的自评材料进行了形式审查, 具体审查内容包括自评材料报送的及时性 完整性 规范性和内容有效性等 ( 一 ) 部分县级卫生部门未能按时提交自评材料 按照工作方案的要求, 县级卫生部门需在 7 月 15 日前, 收集整理基层医疗卫生机构上报的自评材料, 并核实 汇总本地 基础信息表, 形成本地基层医疗卫生机构建设资金绩效自评报告后, 连同各资金使用单位提交的佐证材料快递送达第三方 但实际情况是,8 月 10 日前, 仅有 141 个基层医疗卫生机构提交了绩效自评报告和佐证材料, 其中乡镇卫生院 61 个, 社区卫生服务中心 80 个 ; 截至 10 月 14 日, 自评材料提交完全的地市有 : 惠州市 江门市 潮州市和汕尾市, 仍有 11 个地市 122 个资金使用单位没有提交自评材料, 其中乡镇卫生院 51 个, 社区卫生服务中心 71 个 ( 二 ) 书面自评佐证材料普遍不完整 各县 ( 市 区 ) 提交的自评佐证材料普遍存在缺少资金到位及资金支出凭证 资金管理制度文件 财务核算制度文件 招投标文件以及项目督察会议记录文件等情况 二 社区卫生服务中心项目书面评审结果分析本次书面评审共涉及 14 个地市 47 个县 ( 市 区 ) 共计 172 个社区卫生服务中心项目, 占总项目 (202 个 ) 比例为 85.15% 44

45 对书面评审得分进行统计分析的结果表明,2011 年社区专项资金全省书面评审平均得分为 :81.55 分, 绩效等级为良, 与该专项资金县级卫生部门自评得分 相差 2.78 分, 差距较小 主要原因一是绩效评价工作的专业性较强, 大部分县 ( 市 区 ) 对绩效评价政策 制度和评价指标不了解, 提供材料不完整, 无法体现项目实施的情况, 即使有提供但因填写不规范, 也无法反映项目整体实施的效果, 造成两者形成较大的落差 ; 二是部分项目尚未完工或未开展 ; 三是部分县 ( 市 区 ) 没有按要求递交 基础信息表 和纸质佐证材料, 专家组无法核查该类项目的完成绩效及资金使用情况, 以致个别县 ( 市 区 ) 书面评审得分较低 通过专家组的书面评审结果与社区项目县级绩效自评的差距进行深入分析比对, 总结并归纳存在的突出问题, 深入研究项目实施中出现的共性和关键问题, 为社区项目的持续与实施提供建设性的改进建议, 以进一步提升专项资金的使用绩效, 更好地彰显财政资金使用率与其所带来的社会效益 为区分专家组评价在不同项目属地及评价指标纬度的差异, 总结专家对不同纬度的评价特点, 需要对书面评审结果进行结构分析, 同时与自评结果做对比, 分析异同点 ( 一 ) 按项目地域分析 从地域角度分析, 珠三角地区 ( 江门 惠州 肇庆 ) 书面评审得分最高, 分数为 分, 绩效等级为优 ; 粤北 粤西地区书面评审得分均在 80 分以上, 粤东地区书面评审得分为 分, 得分情况 45

46 详见图 3-1 图 3-1 社区项目书面评审属地得分情况 珠三角 粤北 粤西 粤东 从总体 47 个县 ( 市 区 ) 自评情况分析,90 分以上县区共有 11 个, 占总体比例的 23.40%, 其中肇庆高要市得分最高, 分数为 分 ;80-89 分共 30 个, 占总体比例的 63.83%;70-79 分共 5 个, 占总体比例的 10.64%;60 分以下共 1 个, 占总体比例的 2.13%( 详见表 3-1) 46

47 表 3-1 各县 ( 市 区 ) 社区项目书面评审得分及排名情况统计表 序号 地域 地市 县 ( 市 区 ) 书面评审得分 排名 自评得分 排名 差值 1 惠城区 惠阳区 惠州市 3 惠东县 龙门县 恩平市 珠三角 江门市 开平市 台山市 鼎湖区 高要市 肇庆市 10 四会市 德庆县 金平区 龙湖区 濠江区 汕头市 15 潮阳区 澄海区 潮南区 城区 粤东汕尾市 19 陆丰市 潮州市 湘桥区 榕城区 揭阳市 普宁市 揭西县 兴宁市 梅州市 25 蕉岭县 湛江市吴川市 粤西 霞山区 赤坎区 坡头区 廉江市 雷州市 徐闻县 茂南区 化州市 茂名市高州市 信宜市 茂港区 云城区 云浮市 39 罗定市 阳江市江城区

48 41 阳春市 乐昌市 浈江区 韶关市仁化县 粤北 45 新丰县 南雄市 清远市 清城区 从得分结果可以得出, 社区专项补助资金绩效自评和书面评审结果存在一定反差, 普遍县 ( 市 区 ) 书面评审分数低于自评分数 其中, 两种评价绩效差别较小的共有 31 个县区, 自评与书面评审分差在 10 分以内 ; 差别在 分之间的有 12 个县区 ; 其余 4 个县区差别在 分 另外,47 个县 ( 市 区 ) 自评绩效极差为 37.33, 占均值比例 44.27%; 书面评审极差为 44.91, 占均值比例为 55.07% 自评极差与书面评审极差存在一定差距, 总体上, 评价有效地识别了各县 ( 市 区 ) 绩效的差距 ( 二 ) 按评价指标分析 在专项资金绩效总体结果的基础上, 进一步对具体指标得分结构进行探讨, 可了解各项目普遍存在的绩效问题, 从而有针对性地加以改善 依据项目评价指标体系, 分别从项目前期工作 项目实施过程和项目绩效三个一级指标所对应的四级指标进行分析 为了方便比较分析, 以下将指标体系各级指标得分换算成百分制 从评价的三个一级指标得分分析, 项目前期工作 项目实施过程和项目绩效的书面评分均在 80 分以上, 其中项目绩效得分最高 (84.58 分 ), 项目实施过程得分最低 (82.10 分 ), 两者相差 4.08 分, 差距较小 ; 而项目前期工作得分为 分, 与自评得分情况基本相 48

49 符 具体分析如下 : 1. 项目前期工作 在项目前期准备方面, 在 6 项四级指标中, 书面评审得分最高的分别是 目标设置完整性 (97.09 分 ) 和 目标设置科学性 (96.51 分 ); 其次是 资金管理制度完善性 (82.99 分 ); 立项合规性 (79.98 分 ) 建设管理制度完善性 (78.02 分 ) 和 组织机构健全性 (72.87 分 ) 为得分最低的三项, 详见图 3-2 图 3-2 社区项目前期工作各项指标书面评审与自评得分情况 书面评审得分 自评得分 资金管理制度完善性 建设管理制度完善性 组织机构健全性 目标设置科学性 目标设置完整性 立项合规性 由图 3-2 可知, 除 目标设置科学性 和 目标设置完整性 书面评审得分高于自评得分外, 项目前期工作其余 4 个四级指标的书面评审得分均低于自评得分 书面评审发现, 目标设置完整性 (97.09 分 ) 和 目标设置科学性 (96.51 分 ) 得分均在 90 分以上, 反映社区项目基本能科学合理地设置及细化项目改造建设目标 组织机构健全性 得分为 72.87, 49

50 与最高分 分有 分的差距, 主要原因是 : 虽然社区项目基本都设立了实施机构, 但部分社区没能就该项目提供市 县级领导机构成立文件, 且相关管理部门未能落实项目的具体经办人员, 项目建设管理制度欠完善 2. 项目实施过程 在项目资金管理方面,5 个四级指标中, 资金到位率 (92.44 分 ) 得分最高 ; 资金到位及时性 (89.36 分 ) 财务合规性 (87.72 分 ) 和 资金支出相符性 (84.01 分 ) 得分均在 80 分以上 ; 资金支出率 (76.44 分 ) 得分最低 详见图 3-3 图 3-3 社区项目实施过程各项指标书面评审与自评得分情况 书面评审得分 自评得分 财务合规性 资金支出相符性 资金支出率 资金到位及时性 资金到位率 由图 3-3 可见, 项目实施过程 7 个四级指标中, 除了 资金支出率 的自评得分均高于书面评审得分外, 其余各项指标的书面得分均高于自评得分 书面评审发现, 社区项目实施过程各项指标书面评审情况均较理想, 除 资金支出率 得分在 80 分以下外, 其他指标书面评审得分 50

51 均在 80 以上 反映社区专项资金普遍到位及时, 专项资金基本能按照相关资金管理规定及支出制度进行规范管理 ; 但由于一部分社区项目未按预期进度进行, 并且已完工项目普遍保留 10% 的资金作为保证金, 一年后再支出, 所以出现专项资金支出率偏低 存在一定财政结余的现象, 导致 资金支出率 得分相对偏低 3. 项目建设管理 在项目实施过程中的建设管理规范性, 是绩效评价一重点考评对象 实施规范性 (79.14 分 ) 得分不高, 项目监管情况 得分较低, 为 分 详见图 3-4 图 3-4 社区项目建设管理书面评审和自评得分情况 书面评审得分 自评得分 项目监管情况 实施规范性 由图 3-4 可见, 两项四级指标自评得分均高于书面评审得分, 其中 项目监管情况 的自评得分高出书面评审得分 分, 造成分差较大的原因有二 : 一是部分社区项目实施单位提交的书面材料不完整, 如项目月报表, 项目监管小组成立文件, 督查会议纪要或简报等相关文件未完整提交, 造成书面评审得分偏低 ; 二是项目实施欠缺规范性, 项目监管情况不太理想, 需加强各级主管部门的监管力度 51

52 4. 项目绩效 书面评审得分中得分最高的分别是 质量安全情况 (93.60 分 ) 和 预算 ( 成本 ) 控制情况 (93.14 分 ); 其次是 医护工作人员满意度 (87.79 分 ) 受益人群满意度 (86.24 分 ) 项目实施 ( 完成 ) 进度 (86.05 分 ) 卫生技术人才队伍建设情况 (85.47 分 ) 和 乡镇居民就诊意愿 (84.50 分 ) 得分均在 80 分以上 ; 基础设施改善情况 (73.49 分 ) 医护工作人员增加情况 ( 就业增加情况 ) (73.28 分 ) 和 医疗服务水平情况 (71.86 分 ) 得分情况均为 中 详见图 3-5 图 3-5 社区项目绩效各项指标书面评审与自评得分情况 书面评审得分 自评得分 医护工作人员满意度 受益人群满意度 卫生技术人才队伍建设情况 乡镇居民就诊意愿 医护工作人员增加情况 ( 就业机会增加情况 ) 医疗服务水平情况 基础设施改善情况 质量安全情况 项目实施 ( 完成 ) 进度 预算 ( 成本 ) 控制情况 由图 3-5 可见, 项目绩效 10 个四级指标中, 自评得分较书面评 审得分差距最大的是 医护工作人员满意度, 自评得分比书面得分 高 分 ; 差距较小的是 医疗服务水平情况, 自评比书面得分 52

53 高 0.54 分 书面评审中, 除了 医护工作人员增加情况 ( 就业机会增加情况 ) 医疗服务水平情况 和 基础设施改善情况 3 个四级指标低于 80 分外, 其余各项四级指标书面评审得分均高于 80 分, 其中得分最高的是 质量安全情况, 分数为 分 ( 如图 3-6 所示 ) 反映出各项目能较好地按要求控制项目成本 ( 预算 ), 在书面评审中未发现超预算现象, 各项目的质量安全情况基本能够得到保障 ; 但医疗服务水平 基础设施以及技术人才队伍建设方面仍有提升或改善空间 三 卫生院项目书面评审结果分析本次书面评审共涉及 15 个地市 61 个县 ( 市 区 ) 共计 170 个卫生院项目, 占总项目 (200 个 ) 比例为 85.00% 对书面评审得分进行统计分析的结果表明,2011 年卫生院专项资金全省书面评审平均得分为 :77.18 分, 绩效等级为中, 与该专项资金县级卫生部门自评得分 相差 3.94 分, 有一定差距 主要原因一是绩效评价工作的专业性较强, 大部分县 ( 市 区 ) 对绩效评价政策 制度和评价指标不了解, 提供材料不完整, 无法体现项目实施的情况, 即使有提供但因填写不规范, 也无法反映项目整体实施的效果, 造成两者形成较大的落差 ; 二是部分项目尚未完工或未开展 ; 三是部分县 ( 市 区 ) 没有按要求递交 基础信息表 和纸质佐证材料, 专家组无法核查该类项目的完成绩效及资金使用情况, 以致个别县 ( 市 区 ) 书面评审得分较低 通过专家组的书面评审结果与卫生院项目县级绩效自评的差距 53

54 进行深入分析比对, 总结并归纳存在的突出问题, 深入研究项目实施中出现的共性和关键问题, 为卫生院项目的持续与实施提供建设性的改进建议, 以进一步提升专项资金的使用绩效, 更好地彰显财政资金使用率与其所带来的社会效益 为区分专家组评价在不同项目属地及评价指标纬度的差异, 总结专家对不同纬度的评价特点, 需要对书面评审结果进行结构分析, 同时与自评结果做对比, 分析异同点 ( 一 ) 按项目地域分析 从地域角度分析, 粤西地区 ( 湛江 茂名 阳江 云浮 ) 书面评审绩效等级均为良, 得分分别为 分和 分 ; 珠三角地区 ( 江门 惠州 肇庆 ) 粤北地区和粤东地区( 汕头 潮州 揭阳 汕尾 梅州 ) 绩效等级均为中, 得分分别为 分 分和 分 详见图 3-6 图 3-6 卫生院项目书面评审各地域得分 珠三角 粤北 粤西 粤东 从总体 61 个县 ( 市 区 ) 自评情况分析,90 分以上县区共有 17 54

55 个, 占总体比例的 27.87%, 其中韶关翁源县得分最高, 分数为 分 ;80-89 分共 10 个, 占总体比例的 16.39%;70-79 分共 18 个, 占总体比例的 29.51%;60-69 分共 13 个, 占总体比例的 21.31%;60 分以下共 3 个, 占总体比例的 4.92%, 当中得 ( 详见表 3-2) 表 3-2 各县 ( 市 区 ) 卫生院项目书面评审得分及排名情况统计表 序县地域地市号 ( 市 区 ) 书面评审得分 排名 自评得分 排名 差值 1 惠东县 惠州 龙门县 博罗县 台山市 江门开平市 珠三角 6 恩平市 德庆县 广宁县 肇庆 9 怀集县 封开县 潮阳区 汕头 潮南区 龙湖区 城区 陆丰市 汕尾 16 海丰县 陆河县 潮安县 潮州 19 饶平县 普宁市 揭阳 惠来县 揭西县 粤东 源城区 紫金县 连平县 河源 26 龙川县 和平 东源县 梅江区 兴宁市 大埔县 梅州 32 五华县 平远县 丰顺县 高州市 化州市 粤西茂名 37 信宜市 电白县

56 序县地域地市号 ( 市 区 ) 书面评审得分 排名 自评得分 排名 差值 39 麻章区 雷州市 吴川市 湛江 42 廉江市 徐闻县 遂溪县 阳春市 阳江 阳东县 阳西县 罗定市 云浮 新兴县 郁南县 南雄市 仁化县 始兴县 韶关 54 翁源县 新丰县 粤北 乳源县 佛冈县 阳山县 清远 清新县 连南县 连州市 从得分结果可以得出, 卫生院专项补助资金绩效自评和书面评审结果反差较大, 普遍县 ( 市 区 ) 书面评审分数低于自评分数 其中, 两种评价绩效差别较小的共有 30 个县区, 自评与书面评审分差在 10 分以内 ; 分差在 分之间的有 19 个县区 ; 而分差在 20 分以上的共有 12 个县区 另外,61 个县 ( 市 区 ) 自评绩效极差为 43.75, 占均值比例 49.65%; 由于恩平市横陂镇中心卫生院尚未开工, 导致书面评审极差为 , 占均值比例为 % 自评与书面评审极差相差较大, 总体上, 评价有效地识别了各县 ( 市 区 ) 绩效的差距 ( 二 ) 按评价指标分析 在专项资金绩效总体结果的基础上, 进一步对具体指标得分结构进行探讨, 可了解各项目普遍存在的绩效问题, 从而有针对性地加以 56

57 改善 依据项目评价指标体系, 分别从项目前期工作 项目实施过程和项目绩效三个一级指标所对应的四级指标进行分析 为了方便比较分析, 以下将指标体系各级指标得分换算成百分制 从评价的三个一级指标得分分析, 项目前期工作 得分最高 (89.04 分 ), 项目绩效 得分最低 (66.07 分 ), 两者相差 分, 差距明显, 其主要原因是较多项目尚未完工或已完工项目尚未投入使用, 以致项目成果绩效不明显或无法对其进行绩效评价 各项一级指标具体分析结果如下 : 1. 项目前期工作 在项目前期准备方面, 在 6 项四级指标中, 书面评审得分最高的分别是 目标设置完整性 (99.61 分 ) 目标设置科学性 (98.92 分 ) 立项合规性 (95.71 分 ); 其次是 建设管理制度完善性 (83.82 分 ); 组织机构健全性 (79.29 分 ) 和 资金管理制度完善性 (76.91 分 ) 得分等级为 中, 详见图 3-7 图 3-7 卫生院项目前期工作书面评审和自评得分情况 书面评审得分 自评得分 资金管理制度完善性 建设管理制度完善性 组织机构健全性 目标设置科学性 目标设置完整性 立项合规性 自评得分较书面评审得分差距较大的是 资金管理制度完善性, 57

58 自评得分比书面评审得分高 分 ; 差距较小的是 建设管理制度完善性, 自评比书面得分高 0.06 分 导致 资金管理制度完善性 自评与书面评审得分差距较大的原因主要有二 : 一是部分县区卫生院未按要求提交书面材料, 如专项资金的资金管理制度和资金核算制度等材料欠缺 ; 二是部分县区卫生院尚未为专项资金制定专门的资金管理制度和资金核算制度, 仍使用一般的资金管理制度和资金核算制度 通过书面评审, 对项目前期工作 6 个四级指标的书面评审得分进行比较发现, 除了 组织机构健全性 和 资金管理制度完善性 得分在 80 分以下外, 其余指标得分均在 80 分以上 反映出卫生院项目立项论证较充分, 能科学合理地设置及细化项目改造建设目标, 但部分项目单位未能按要求落实项目的具体经办人员, 项目资金使用管理制度欠完善 2. 项目实施过程 在项目资金管理方面,5 个四级指标中, 资金到位及时性 (97.06 分 ) 资金到位率 (94.13 分 ) 财务合规性 (94.04 分 ) 和 资金支出相符性 (90.15 分 ) 书面评审得分均在 90 分以上 ; 资金支出率 (76.44 分 ) 得分最低 详见图

59 图 3-8 卫生院项目实施过程各项指标书面得分情况 书面评审得分 自评得分 财务合规性 资金支出相符性 资金支出率 资金到位及时性 资金到位率 由图 3-8 可见, 项目实施过程 5 个四级指标的自评得分与书面评审得分存在一定反差, 从对比图中可以看出, 资金支出率 书面评审得分与自评得分反差最大, 两者相差 分 对项目实施过程 7 个四级指标的书面评审得分进行比较发现, 除了 资金支出率 (63.15) 得分低于 70 分外, 其余各项指标得分均在 90 分以上 ( 如图 3-11 所示 ) 反映出卫生院专项资金基本按要求及时到位, 且能根据相关资金管理规定合理支出 但由于一部分卫生院项目未按预期进度进行, 并且已完工项目普遍保留 10% 的资金作为保证金, 一年后再支出, 所以出现专项资金支出率偏低 存在一定财政结余的现象 ; 同时, 专项资金支出凭证 银行对账单由于数量较大很多卫生院项目实施单位未能把复印件全部提供也是造成书面评审中 资金支出率 得分偏低的原因之一 3. 项目建设管理 在项目实施过程中的建设管理规范性, 是绩效 59

60 评价一重点考评对象 实施规范性 和 项目监管情况 书面评审 得分分别为 分和 分 详见图 3-9 图 3-9 项目建设管理书面评审和自评得分情况 书面评审得分 自评得分 项目监管情况 实施规范性 从书面评审可看出项目实施规范性较好, 项目基本采用政府采购 招投标和国库集中支付使用专项资金进行卫生院建设, 基本均能提供项目设计合同 施工合同和监理合同 但监管措施稍有不足, 需加强各级主管部门的监督管理力度, 建立项目专门的建设管理规定, 严格按照招标 政府采购方案执行卫生院建设, 已完工项目应及时提交验收申请 4. 项目绩效 书面评审得分中得分最高的分别是 预算 ( 成本 ) 控制情况 (96.82 分 ) 质量安全情况 (93.60 分 ) 和 项目实施 ( 完成 ) 进度 (91.41 分 ); 其次是 医护工作人员增加情况 ( 就业增加情况 ) (66.71 分 ) 和 基础设施改善情况 (63.41 分 ); 乡镇居民就诊意愿 (53.43 分 ) 卫生技术人才队伍建设情况 (

61 分 ) 医护工作人员满意度 (51.47 分 ) 受益人群满意度 (50.78 分 ) 和 医疗服务水平情况 (40.71 分 ) 得分都偏低, 详见图 3-10 图 3-10 卫生院项目绩效各项指标书面得分情况 医护工作人员满意度 受益人群满意度 卫生技术人才队伍建设情况 乡镇居民就诊意愿 医护工作人员增加情况 ( 就业机会增加情况 ) 医疗服务水平情况 基础设施改善情况 质量安全情况 项目实施 ( 完成 ) 进度 预算 ( 成本 ) 控制情况 由图 3-9 可看出, 预算 ( 成本 ) 控制情况 项目实施 ( 完成 ) 进度 和 质量安全情况 3 个指标的书面得分高于自评得分, 其中, 自评得分较书面评审得分差距较大的是 医护工作人员满意度, 自评得分比书面得分高 分 书面评审中, 除了 预算 ( 成本 ) 控制情况 项目实施 ( 完成 ) 进度 质量安全情况 基础设施改善情况 和 医护工作人员增加情况 ( 就业机会增加情况 ) 5 个四级指标高于 60 分外, 其余各项四级指标均低于 60 分, 其中分数最低的是 医疗服务水平情况, 得分仅为 分 ( 如图 3-9 所示 ), 反映出各项目基本能按要求控制项目成本 ( 预算 ), 在书面评审中未发现超预算现象, 各项目的质量安全情况基本能够得到保障 但指标分数差距明显, 造成分值断层 61

62 主要原因是 : 项目实施单位基本能按预期进度执行卫生院建设, 且部分卫生院已完工验收, 但由于配套设施未完善, 如水电设施仍未安装 围墙和绿化未完成等, 因此卫生院改造部分没投入使用, 造成绩效偏低 并且医疗服务水平 技术人才队伍建设情况及项目满意度方面仍有很大提升或改善空间 四 市级单位书面评审总体情况全省 15 个地级市书面评审结果如表 3-3 所示 表 个地级市书面评审结果 ( 百分制 ) 序卫生院项目社区项目平均分地域地市号得分排序得分排序得分排序 1 惠州市 珠三角 江门市 肇庆市 汕头市 汕尾市 粤东 潮州市 揭阳市 梅州市 河源市 湛江市 茂名市 粤西 12 阳江市 云浮市 韶关市 粤北 15 清远市 总分 对 15 个地市的绩效评分及构成进行比较, 我们发现以下特点 : 一是各市书面评审结果差距明显 全省 15 个地市的书面评审总绩效为 分, 极差为 21.56, 社区项目全省极差为 22.48, 卫生院项目全省极差为 其中, 肇庆市以 分排在全省首位, 绩效等级良 ; 茂名市 (87.28 分 ) 和惠州市 (87.16 分 ) 和分别位列 62

63 第二 第三 ; 江门市总绩效得分为 66.98, 排名最后 二是对个别地市, 卫生院专项补助资金和社区专项补助资金绩效反差明显 ( 如图 3-11) 所示 雷达图中, 以肇庆市为起点, 顺时针方向按总绩效得分排名进行排序, 可以看出, 排名曲线走向紊乱, 表明社区项目和卫生院项目两项补助资金绩效排序存在一定差别 从分数上看, 江门市 卫生院项目 得分 44.64, 排名第 15, 而 社区项目 得分为 89.32, 排名第 2, 反差最大 ; 其次为潮州市 ( 卫生院项目 得分 排名第 14, 社区项目 得分 排名第 10) 和揭阳市 ( 卫生院项目 得分 排名第 1, 社区项目 得分 排名第 14); 两项专项资金书面评审得分反差最小的是清远市和惠州市, 说明该市两项补助资金绩效较为平均 总绩效卫生院专项社区专项 潮州 河源 肇庆江门 茂名 惠州 韶关 汕头 阳江 汕尾 云浮 清远 揭阳 湛江 梅州 图 个地市专项资金分类评价得分及汇总得分雷达图 63

64 第四章现场评价 一 现场评价项目的选取按照省财政厅 关于开展 2011 年广东省经济欠发达地区乡镇卫生院和社区卫生服务中心改造建设补助资金第三方评价工作的通知 ( 粤财社 [2012]146 号 ) 要求, 市 ( 县 ) 卫生部门以及省卫生厅应在 8 月 5 日前完成绩效自评, 第三方应在 8 月 15 日前对各级卫生部门提交的绩效自评材料进行审核 分析, 并根据项目属性 区域分布 资金额大小 自评情况等, 按照 10% 的比率随机选取项目现场评价对象, 并于 9 月 10 日前完成现场评价工作 根据 402 个基层医疗卫生机构 (200 个卫生院 202 个社区卫生服务中心 ) 的项目属性 区域分布等情况, 以及各项目单位 基础信息表 的初步审核分析结果, 按照自评得分的比例, 在优 良 中 低及差五个绩效等级之中选取了 10 个地市 17 个县 ( 市 区 ) 共计 60 个项目作为现场评价重点考察对象, 占总项目比例为 14.93%, 涉及金额共计 万元, 占总金额比例为 14.48%, 其中卫生院项目 30 个, 金额 3000 万元 ; 社区项目 30 个, 金额 万元 ( 详见表 4-1) 64

65 表 4-1 现场评价项目清单及各项目自评得分情况表 地市 县 ( 市 区 ) 补助单位 自评地县自评补助单位得分等级市 ( 市 区 ) 得分等级 建设街道 中 观珠卫生院 良 湛江市梅州市 霞山区麻章区梅江区梅县 新园社区 优 电白县 霞洞镇卫生院 优 新兴社区 优 那霍镇卫生院 优 太平卫生院 优 茂名 袂花镇卫生院 优 麻章镇卫生 优市院茂南区 山阁卫生院 中 金山街道 优 站前街道 优 西郊街道 优 城南社区 优 鸿都社区 良 河口街道 优 大坪镇卫生院 良 高峰社区 优 桃尧镇卫生云城区 良云安塘街道 优院浮白渡镇卫生 优市思劳卫生院 优院 石扇镇卫生 良院云安县 富林镇卫生院 良 上城街道 良 白石镇卫生院 优 新江街道 良 城东街道 优 河源市潮州市 源城区 龙川县 湘桥区 东埔街道 良 端州区 城北街道 优 源西街道高埔岗社区 中良 肇庆 城西街道莲塘镇卫生院 优良 佗城镇卫生市 优院高要市 乐城镇卫生院 中 丰稔镇卫生院 良 活道镇卫生院 良 老隆镇卫生院 良 霖磐镇卫生院 良 凤新街道 中 揭 桂岭镇卫生院 中 太平街道 良 阳揭东县市 登岗镇卫生院 优 西湖街道 中 地都镇卫生院 优 金山街道 低 曲溪街道 中 南春街道 低韶新华街道 优武江区桥东街道 中关惠民街道 优 65

66 清远市 英德市 英城北社区 优 市 重阳卫生院 优 城南社区 优 江湾卫生院 优 大洞镇卫生 优院 英红镇卫生院 沙溪卫生院 良曲江区 差小坑卫生院 中 二 现场评价方法 ( 一 ) 实地考评 主要包括 : 与当地卫生部门 财政部门共同赴项目现场核查项目情况, 现场重点核查基层医疗卫生机构改造建设实施 ( 完成 ) 进度, 基础设施改善情况, 医疗服务水平情况 ; 考核专项资金拨付及时性, 支出合理性 规范性 ; 了解各项目单位基本公共卫生服务开展情况 ; 现场派发调查问卷, 作为评价证据的第一手资料 ( 二 ) 询问答辩 第三方召开由当地卫生部门 财政部门 资金使用单位代表参加的询问答辩会 会上, 项目承担单位和主管部门先进行项目情况汇报后, 第三方再针对汇报内容及佐证材料进行询问, 有关单位代表要按要求予以现场答复或会后书面答复 ( 三 ) 材料核实 当地卫生部门 财政部门和资金使用单位按要求提供有关评价资料, 第三方对各项数据和资料的完整性 真实性以及准确性进行核实 在程序上, 分为三批共五个专家组进行现场评价, 评价小组由财务 管理 技术三方面专家组成 评价小组分别前往 10 个地市 17 个县 ( 市 区 ) 进行现场核查 ( 详见表 4-2) 五个评价小组均在当地卫生部门 财政部门和资金使用单位的大力支持与配合下, 顺利完成 66

67 了现场评价任务 表 4-2 现场评价专家组分组清单 组别地市评价县 ( 市 区 ) 现场评价日期专家人数 一 湛江茂名 霞山区 麻章区茂南区 电白县 2012 年 8 月 日 9 二 梅州河源 梅江区 梅县源城区 龙川县 2012 年 8 月 日 5 三 云浮肇庆 云城区 云安县端州区 高要市 2012 年 8 月 日 5 四 潮州揭阳 湘桥区揭东县 2012 年 9 月 5-7 日 5 五 韶关清远 武江区 曲江区英德市 2012 年 9 月 5-7 日 5 三 现场核查情况及提交材料情况根据 关于开展 2011 年广东省经济欠发达地区乡镇卫生院和社区卫生服务中心改造建设补助资金使用绩效第三方现场评价的通知 ( 粤财评函 号 ) 规定, 第三方于 2012 年 8 月 日 2012 年 8 月 日和 2012 年 9 月 5-7 日分别赴湛江 茂名 梅州 河源 云浮 肇庆 潮州 揭阳 韶关和清远 10 个地市共 60 个基层医疗卫生机构对 2011 年基层医疗卫生机构改造建设补助资金使用绩效进行现场评价 现场核查专项资金共 万元, 占专项资金总额的 14.48%, 所提交的材料基本按照省财政厅通知要求准备 ( 包括 : 项目批复文件 各类管理规章制度 财务凭证 项目实施相关合同或 67

68 政府采购批文 项目监督管理会议记录和其他佐证材料 ) 现场评价 佐证材料提交情况如下图 4-1 所示 图 4-1 现场评价佐证材料提交情况从图中可以得出,60 个现场评价单位基本能按省财厅通知要求准备相关佐证材料, 反映了各地各级相关管理部门对此次绩效评价的高度重视, 积极配合评价小组到各资金使用单位现场核查项目进展情况 四 社区卫生服务中心项目现场评价结果纳入本次现场评价的社区卫生服务中心涉及 10 个地市 10 个县 ( 市 区 ), 共 30 个项目, 现场核查社区专项资金合计 万元, 占社区专项总资金比例为 12.18% ( 一 ) 绩效得分 通过对 30 个社区专项资金使用单位进行现场勘察以及核查自评材料的真实性, 发现项目的普遍性与典型性问题 本次社区专项资金 68

69 现场评价平均得分为 分, 绩效等级为中, 其中 90 分以上项目 19 个,80 分以上项目 5 个,70 分以上项目 1 个,60 分以下项目 5 个 (3 个 0 分项目为未开展项目 )( 如图 4-2 所示 ) 69

70 现场评价得分较绩效自评得分 (85.12 分 ) 低, 主要原因有 : 一, 绩效自评时资金使用单位对 基础信息表 评分点理解不准确, 数据信息填写有误 ; 二, 部分项目未能按期按要求开展 ( 完成 ) 各资金使用单位现场评价得分情况如下表 4-3 所示 表 4-3 现场评价得分与自评得分对照表 地域 地市 县 ( 市 区 ) 社区名称 现场评价得分 自评得分 城东街道 珠三角 肇庆市 端州区 城北街道 城西街道 凤新街道 太平街道 潮州市 湘桥区 西湖街道 金山街道 南春街道 桥东街道 揭阳市 揭东县 曲溪街道 粤东 金山街道 梅州市 梅江区 西郊街道 鸿都社区 上城街道 新江街道 河源市 源城区 东埔街道 源西街道 高埔岗社区 建设街道 湛江市 霞山区 新园社区 新兴社区 粤西 茂名市 茂南区 站前街道 城南社区 河口街道 云浮市 云城区 高峰社区 安塘街道 粤北 韶关市武江区新华街道 惠民街道 清远市英德市英城北社区 城南社区 平均分

71 ( 二 ) 现场评价结果维度分析 1. 按项目地域分析 从地域角度分析, 粤北 ( 韶关 清远 ) 和珠三角地区 ( 肇庆 ) 绩效等级为优 ; 粤西地区 ( 湛江 茂名 云浮 ) 绩效等级为良 ; 粤东地区 ( 潮州 揭阳 梅州 河源 ) 绩效等级为低 其中, 粤北地区得分最高, 现场评价得分 95.25; 珠三角地区排名第二, 分数为 91.00; 粤西和粤东地区分别排名第三 第四, 分数为 和 67.77( 详见图 4-3) 71

72 从总体 10 个县 ( 市 区 ) 现场核查情况分析, 现场评价结果反映出一定的地域差异性, 除河源市源城区 (54.90) 现场评价绩效等级为差外, 其他 9 个县 ( 市 区 ) 现场评价绩效等级均为低或以上 其中, 绩效等级为优的县区共有 6 个, 揭阳揭东县以 分位居第一 ( 如表 4-4 所示 ) 表 4-4 社区项目各县 ( 市 区 ) 现场与自评得分情况对比表 序县地域地市号 ( 市 区 ) 现场评价得分 排名 自评得分 排名 差值 1 珠三角 肇庆市 端州区 潮州市 湘桥区 揭阳市揭东县 粤东 4 梅州市梅江区 河源市 源城区 湛江市 霞山区 粤西 茂名市 茂南区 云浮市 云城区 韶关市武江区 粤北 10 清远市英德市 按评价指标分析 现场评价采用与绩效自评相同的指标体系, 同样进行项目前期工作 项目资金管理 项目实施过程和项目绩效四个方面评价, 对现场评价得分结构进行分析有助于了解在整个项目专项资金绩效中存在的共同问题 (1) 项目前期工作方面 6 个四级指标中, 除 目标设置完整性 得分低于 分外 (76.11), 其余各项指标均在 80 分以上 ( 详见下表 4-5) 72

73 序号 表 4-5 社区项目前期工作各项四级指标得分情况表 地级市县 区社区名称 立项合规性 目标设置完整性 目标设置科学性 组织机构健全性 建设管理制度完善性 资金管理制度完善性 1 建设街道 湛江市 霞山区 新园社区 新兴社区 站前街道 茂名市茂南区 5 城南社区 金山街道 梅州市 梅江区 西郊街道 鸿都社区 上城街道 新江街道 河源市 源城区 东埔街道 源西街道 高埔岗社区 河口街道 云浮市 云城区 高峰社区 安塘街道 城东街道 肇庆市 端州区 城北街道 城西街道 凤新街道 太平街道 西湖街道 潮州市湘桥区 23 金山街道 南春街道 桥东街道 揭阳市 揭东县 曲溪街道 新华街道 韶关市武江区 28 惠民街道 英城北社区 清远市英德市 30 城南社区 平均分 百分制平均分 从各项目得分情况可以看出, 各资金使用单位基本能按照国家以 及省 市的规定制定及执行项目建设管理制度, 各级相关管理部门能 落实项目实施机构, 资金使用单位能落实项目的具体经办人员 ; 除个 别未能如期开展或按期实施的项目外, 大部分社区项目立项论证较充 分 ; 目标设置完整性 目标设置科学性 和 资金管理制度完善 性 3 个指标扣分相对较多, 说明部分项目目标设置完整性和科学性 存在薄弱环节, 如部分设施设备未按国家标准配置, 项目建设内容 73

74 建设周期及建设规模设置不准确, 导致个别已完工验收的项目病床使 用率过低, 以及个别项目尚未开展或未在预计工程期内完成建设内 容, 另外, 个别资金使用单位的专项资金管理制度及财务核算制度有 待完善 (2) 项目资金管理方面 项目资金管理 5 个四级指标的平均得分为 74.38, 其中, 得分最 高的是 资金到位率 (84.89 分 ), 其余指标除 财务合规性 低于 70 分外, 现场评价得分均在 分之间 ( 如表 4-6 所示 ) 序号 表 4-6 社区项目资金管理各项四级指标得分情况表 地级市县区社区名称 资金到位率 资金到位及时性 资金支出率 资金支出相符性 财务合规性 1 建设街道 湛江市 霞山区 新园社区 新兴社区 站前街道 茂名市茂南区 5 城南社区 金山街道 梅州市 梅江区 西郊街道 鸿都社区 上城街道 新江街道 河源市 源城区 东埔街道 源西街道 高埔岗社区 河口街道 云浮市 云城区 高峰社区 安塘街道 城东街道 肇庆市 端州区 城北街道 城西街道 凤新街道 太平街道 西湖街道 潮州市湘桥区 23 金山街道 南春街道 桥东街道

75 26 揭阳市 揭东县 曲溪街道 新华街道 韶关市武江区 28 惠民街道 英城北社区 清远市英德市 30 城南社区 平均分 百分制平均分 从得分情况可以看出, 除河源源城区和潮州湘桥区的 资金到位率 较低从而影响了 资金到位及时性 外, 其余被查社区项目的资金到位情况较好, 但 资金支出率 和 财务合规性 得分偏低, 主要原因一是部分设备购置项目由各市集中进行政府采购, 目前尚在招标过程中, 专项资金并未从国库下拨, 影响了个别县 ( 市 区 ) 的资金到位及支出情况 ; 二是在现场核查时发现, 个别项目的专项经费在评价基准日前并没有按规定从相关财政部门下拨项目单位, 致使该项目无法按计划实施, 导致部分资金使用单位需先垫付工程款或赊欠工程款或延缓项目实施进度, 以致出现专项资金支出率偏低或资金结余过多等问题 ; 三是被查资金使用单位虽能规范支出专项资金, 但普遍存在会计核算制度不规范的问题, 需加强该方面的管理力度 (3) 项目实施过程方面 实施过程 2 个四级指标的现场评价平均得分为 81.04, 其中得分较高的是 项目监管情况 (83.33), 而 项目实施规范性 扣分较多 ( 如表 4-7 所示 ) 75

76 表 4-7 社区项目实施过程各项四级指标得分情况表 序号 地级市 县区 社区名称 实施规范性 项目监管情况 1 建设街道 湛江市 霞山区 新园社区 新兴社区 站前街道 茂名市茂南区 5 城南社区 金山街道 梅州市 梅江区 西郊街道 鸿都社区 上城街道 新江街道 河源市 源城区 东埔街道 源西街道 高埔岗社区 河口街道 云浮市 云城区 高峰社区 安塘街道 城东街道 肇庆市 端州区 城北街道 城西街道 凤新街道 太平街道 西湖街道 潮州市湘桥区 23 金山街道 南春街道 桥东街道 揭阳市 揭东县 曲溪街道 新华街道 韶关市武江区 28 惠民街道 英城北社区 清远市英德市 30 城南社区 平均分 百分制平均分 现场核查发现, 各项目的实施过程欠规范, 部分项目在变更资金 使用单位和项目建设内容时, 并没有按要求履行变更手续, 相关主管 部门应加强对各项目实施过程的监督管理力度 (4) 项目绩效方面 现场评价中得分最高的是 预算 ( 成本 ) 控制情况 (86.67 分 ), 而 医疗服务水平情况 受益人群满意度 和 医护工作人员满意 度 得分相对较低, 分别为 分 分和 分 ( 如表 4-8 所示 ) 反映出各项目在成本 ( 预算 ) 控制方面较突出, 现场核查未 76

77 见超预算现象, 同时已完工验收的项目均无质量安全问题, 项目实施后, 基层医疗卫生机构基础设施改善情况明显, 乡镇居民对去基层医疗卫生机构就诊的意愿有较大提升 ; 但是由于众多社区服务中心的医疗设备设施仍较落后, 医务服务人员专业水平较低, 导致部分社区服务中心的病床使用率过低, 未能按要求完成基本公共卫生服务 ; 在调查问卷中, 众多受访者 ( 病人 病人家属以及医护工作人员 ) 提出应加大力度对基层医疗卫生机构进行改造建设, 加大对社区医院专业人员 仪器设备及补助经费的各方面投入, 真正实现基本公共卫生服务 77

78 表 4-8 社区项目绩效各项四级指标得分情况表 序号 地级市 县区 社区名称 预算 ( 成本 ) 控制情况 项目实施 ( 完成 ) 进度 质量安全情况 基础设施改善情况 医疗服务水平情况 医护工作人员增加情况 乡镇居民就诊意愿 卫生技术人才队伍建设情况 受益人群满意度 医护工作人员满意度 湛江市 茂名市 梅州市 河源市 霞山区 茂南区 梅江区 源城区 建设街道新园社区新兴社区站前街道城南社区金山街道西郊街道鸿都社区上城街道新江街道东埔街道源西街道

79 云浮市 肇庆市 潮州市 揭阳市 云城区 端州区 湘桥区 揭东县 高埔岗社区河口街道高峰社区安塘街道城东街道城北街道城西街道凤新街道太平街道西湖街道金山街道南春街道桥东街道曲溪街道

80 韶关市 清远市 武江区 英德市 新华街道惠民街道英城北社区城南社区 平均分 百分制平均分 五 乡镇卫生院项目现场评价结果纳入本次现场评价的乡镇卫生院涉及 10 个地市 12 个县 ( 市 区 ), 共 30 个项目, 现场核查社区专项资金合计 3000 万元, 占卫生院专项总资金比例为 15.00% ( 一 ) 绩效得分 通过对 30 个卫生院专项资金使用单位进行现场勘察以及核验自评材料的真实性, 发现项目的普遍性与典型性问题 本次卫生院专项资金绩效现场评价平均得分为 分, 绩效等级为中, 其中 90 分以上项目 14 个,80 分以上项目 4 个,60 分以上项目 1 个,60 分以下项目 11 个 (1 个 0 分项目为未开展项目 )( 如图 4-4 所示 ) 80