主 编 : 雷 翔 副 主 编 : 毛 蒋 兴 社 长 : 沈 伟 东 副 社 长 : 徐 兵 熊 元 鑫 理 事 会 理 事 长 : 侯 百 镇 理 事 会 副 理 事 长 : 徐 兵 编 辑 部 主 任 : 刘 芳 经 营 部 主 任 : 杨 一 虹 发 行 部 主 任 : 郭 敬 锋 设 计

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2 期 刊 基 本 参 数 :CN / TU*1985*M*A4*144*zh*P* 25.00*15000*23* 顾 问 单 位 : 中 国 城 市 规 划 协 会 主 管 单 位 : 广 西 师 范 大 学 主 办 单 位 : 广 西 师 范 大 学 报 刊 传 媒 集 团 有 限 公 司 承 办 单 位 : 华 蓝 设 计 ( 集 团 ) 有 限 公 司 雅 克 设 计 有 限 公 司 协 办 单 位 : 武 汉 市 土 地 利 用 和 城 市 空 间 规 划 研 究 中 心 武 汉 市 规 划 研 究 院 中 国 航 空 规 划 建 设 发 展 有 限 公 司 华 东 建 筑 设 计 研 究 院 有 限 公 司 规 划 建 筑 设 计 院 赣 州 市 城 乡 规 划 设 计 研 究 院 成 都 市 规 划 设 计 研 究 院 重 庆 市 规 划 设 计 研 究 院 西 安 建 大 城 市 规 划 设 计 研 究 院 广 东 省 城 乡 规 划 设 计 研 究 院 沈 阳 市 规 划 设 计 研 究 院 华 侨 大 学 建 筑 学 院 目 次 规 划 师 论 坛 5 我 国 农 民 工 市 民 化 政 策 演 变 及 城 市 公 共 设 施 规 划 建 议 徐 勤 贤 11 面 向 农 民 工 家 庭 的 城 镇 公 共 体 系 优 化 : 农 民 工 市 民 化 的 关 键 陈 宏 胜, 王 兴 平 17 市 民 化 视 角 下 就 地 城 镇 化 地 区 基 本 公 共 设 施 的 需 求 基 于 福 建 省 泉 州 市 的 实 证 研 究 应 婉 云, 罗 小 龙, 吴 春 飞, 田 冬 规 划 管 理 22 新 型 城 镇 化 背 景 下 县 域 基 本 公 共 设 施 规 划 方 法 赵 毅, 郑 俊, 张 建 召 29 城 市 规 划 地 役 权 和 邻 避 的 关 系 思 考 陈 勇, 华 晨 规 划 设 计 34 中 小 城 市 边 缘 区 村 落 价 值 的 衰 微 与 重 构 龙 彬, 万 祥 益, 童 丹 40 RMP 模 式 在 滨 海 旅 游 区 规 划 设 计 中 的 应 用 以 辽 宁 省 葫 芦 岛 休 闲 旅 游 创 意 产 业 园 为 例 卓 想, 陈 可 石, 陈 一, 周 波 46 多 元 协 作 动 态 引 导 : 国 家 ( 青 岛 ) 通 信 产 业 园 地 下 空 间 互 联 互 通 规 划 探 讨 仝 闻 一, 吴 晓 雷, 徐 文 君, 杨 靖 51 基 于 矿 业 遗 迹 保 护 和 利 用 的 樟 村 坪 国 家 矿 山 公 园 规 划 探 析 雷 彬, 李 江 风, 汪 樱, 彭 永 靖, 赵 敏 57 多 维 视 线 分 析 : 人 行 动 态 视 感 分 析 维 度 下 的 高 度 控 制 新 方 法 彭 建 东, 丁 叶, 张 建 召 64 景 观 融 合 过 程 : 周 口 市 沙 颍 河 水 系 景 观 规 划 张 锐, 李 庆 卫, 夏 政, 王 婕, 李 萌 规 划 广 角 70 老 城 区 自 行 车 交 通 改 善 规 划 曹 庆 锋, 常 文 军 75 首 都 功 能 延 伸 区 ( 白 洋 淀 地 区 ) 空 间 发 展 规 划 构 想 刘 峻 源, 洪 再 生 本 刊 声 明 1. 本 刊 所 发 表 作 品 均 为 作 者 观 点, 并 不 一 定 反 映 编 委 会 和 编 辑 部 的 立 场 ; 2. 本 刊 对 来 稿 保 留 修 改 权, 有 特 殊 要 求 者 请 事 先 声 明 ; 3. 本 刊 对 所 发 表 作 品 享 有 中 文 专 有 出 版 权, 请 勿 一 稿 多 投 ; 4. 本 刊 对 所 发 论 文 享 有 电 子 出 版 权, 如 有 异 议, 请 事 先 声 明 ; 5. 本 刊 现 被 中 国 学 术 期 刊 网 络 出 版 总 库 及 CNKI 系 列 数 据 库 收 录, 其 作 者 文 章 著 作 权 使 用 费 与 本 刊 稿 酬 一 次 性 给 付 如 作 者 不 同 意 文 章 被 收 录, 请 在 来 稿 时 向 本 刊 声 明 6. 本 刊 所 载 文 章, 均 经 作 者 授 权, 任 何 转 载 翻 译 或 结 集 出 版 均 须 事 先 得 到 本 刊 编 辑 部 和 作 者 的 书 面 许 可 ; 7. 限 于 人 力 和 财 力, 来 稿 一 律 不 退, 如 三 个 月 内 未 见 采 用 通 知, 作 者 有 权 将 稿 件 另 行 处 理 编 辑 出 版 : 规 划 师 杂 志 社 地 址 : 广 西 南 宁 市 青 秀 区 月 湾 路 1 号 南 国 弈 园 6 楼 邮 政 编 码 : 电 子 信 箱 : planner@21cn.net 网 址 : 电 话 : 社 长 室 : 编 辑 部 : 发 行 部 : 广 告 部 : 传 真 : 刊 号 : ISSN CN /TU 广 告 经 营 许 可 证 : 账 户 名 : 规 划 师 杂 志 社 账 号 : 开 户 行 : 中 国 建 设 银 行 股 份 有 限 公 司 南 宁 云 景 路 支 行 国 内 总 发 行 : 南 宁 市 邮 政 局 国 内 邮 发 代 号 : 国 际 总 发 行 : 中 国 图 书 贸 易 总 公 司 ( 北 京 399 信 箱 ) 国 际 邮 发 代 号 : 4750M 定 价 : 25 元 ( 人 民 币 ) 订 购 : 全 国 各 地 邮 局 邮 购 : 规 划 师 杂 志 社

3 主 编 : 雷 翔 副 主 编 : 毛 蒋 兴 社 长 : 沈 伟 东 副 社 长 : 徐 兵 熊 元 鑫 理 事 会 理 事 长 : 侯 百 镇 理 事 会 副 理 事 长 : 徐 兵 编 辑 部 主 任 : 刘 芳 经 营 部 主 任 : 杨 一 虹 发 行 部 主 任 : 郭 敬 锋 设 计 部 主 任 : 唐 春 意 本 期 责 任 编 辑 : 卢 姗 栏 目 编 辑 : 邓 倩 美 术 编 辑 : 岑 玉 彩 顾 问 编 委 ( 以 姓 氏 笔 画 为 序 ) : 马 武 定 王 建 国 王 静 霞 文 国 玮 吕 斌 任 致 远 闫 小 培 李 长 杰 李 兵 弟 吴 庆 洲 吴 志 强 余 柏 椿 张 兴 国 张 庭 伟 陈 晓 丽 陈 秉 钊 邹 时 萌 邹 德 慈 赵 宝 江 赵 友 华 柯 焕 章 耿 毓 修 唐 凯 崔 功 豪 黄 富 厢 戴 逢 戴 舜 松 编 委 ( 以 姓 氏 笔 画 为 序 ) : 丁 成 日 于 一 丁 毛 蒋 兴 毛 兵 王 世 福 王 燕 王 涌 彬 刘 塨 何 林 林 李 东 君 李 异 李 守 旭 张 兵 余 颖 陈 韦 周 建 军 段 进 侯 百 镇 赵 万 民 顾 朝 林 徐 兵 曾 九 利 韩 高 峰 疏 良 仁 温 春 阳 雷 翔 81 基 于 职 住 平 衡 与 通 勤 的 苏 州 城 市 职 住 空 间 结 构 特 征 张 振 龙, 蒋 灵 德 87 大 城 市 新 就 业 人 员 的 自 发 型 聚 居 空 间 解 析 强 欢 欢, 吴 晓, 王 慧 94 都 市 立 面 : 城 市 天 际 轮 廓 景 观 及 评 价 体 系 建 构 杨 俊 宴, 孙 欣, 熊 伟 婷 101 邻 里 建 成 环 境 对 老 年 人 身 体 活 动 的 影 响 日 常 购 物 行 为 的 比 较 案 例 分 析 杨 东 峰, 刘 正 莹 106 河 南 省 村 庄 的 类 城 镇 化 及 建 设 路 径 重 构 张 俊 卫 作 品 鉴 析 111 综 合 性 科 教 创 新 区 规 划 编 制 探 析 以 潍 坊 滨 海 经 济 技 术 开 发 区 科 教 创 新 区 为 例 倪 剑 波, 王 林 申 119 生 态 与 文 化 相 融 的 新 城 城 市 设 计 探 析 以 阿 城 区 东 部 山 水 新 城 概 念 城 市 设 计 为 例 刘 生 军 127 生 态 廊 道 型 限 建 区 保 护 规 划 编 制 探 讨 以 洛 阳 市 洛 河 以 北 区 域 为 例 张 有 才, 崔 玲, 王 茵 茵 随 想 杂 谈 135 大 数 据 时 代 规 划 信 息 化 建 设 思 考 金 贤 锋, 张 泽 烈, 王 博 祺, 朱 晓 清 140 滨 水 驳 岸 的 环 境 功 能 解 析 刘 奇 志, 杜 遂 其 他 144 理 事 单 位 资 讯 规 划 师 驻 北 京 办 事 处 地 址 : 北 京 市 海 淀 区 增 光 路 甲 34 号 云 建 大 厦 806 室 北 京 华 蓝 时 代 建 筑 设 计 咨 询 有 限 公 司 邮 编 : 主 任 : 尤 智 电 话 : 规 划 师 驻 西 安 办 事 处 地 址 : 西 安 市 高 新 区 电 子 西 街 西 京 国 际 电 气 A 座 711 室 华 蓝 设 计 ( 集 团 ) 有 限 公 司 西 安 分 公 司 邮 编 : 主 任 : 张 海 洋 电 话 : 规 划 师 驻 川 渝 办 事 处 地 址 : 重 庆 市 渝 中 区 牛 角 沱 交 通 岗 一 号 节 能 楼 8 楼 华 蓝 设 计 ( 集 团 ) 有 限 公 司 成 都 分 公 司 邮 编 : 主 任 : 张 伟 电 话 : 规 划 师 驻 深 圳 办 事 处 地 址 : 深 圳 市 福 田 区 同 德 路 6 号 荔 湖 大 厦 二 层 华 蓝 设 计 ( 集 团 ) 有 限 公 司 深 圳 分 公 司 邮 编 : 主 任 : 吴 小 光 电 话 : 规 划 师 驻 上 海 办 事 处 规 划 师 驻 南 京 办 事 处 地 址 : 南 京 市 雨 花 台 区 软 件 大 道 119 号 丰 盛 商 汇 新 5 号 楼 4 楼 南 京 城 理 人 城 市 规 划 设 计 有 限 公 司 邮 编 : 主 任 : 潘 春 燕 电 话 : 规 划 师 驻 海 口 办 事 处 地 址 : 海 口 市 玉 沙 路 19 号 雅 克 设 计 有 限 公 司 邮 编 : 主 任 : 蔡 正 英 电 话 : 印 刷 : 广 西 地 质 印 刷 厂 出 版 日 期 : 2015 年 3 月 1 日 地 址 : 上 海 市 虹 口 区 曲 阳 路 800 号 上 海 商 中 心 39 楼 加 拿 大 TAES 设 计 有 限 公 司 邮 编 : 主 任 : 陈 爱 民 电 话 : 读 者 所 订 杂 志 如 有 装 订 印 刷 质 量 问 题, 请 与 规 划 师 杂 志 社 发 行 部 联 系

4 CN /TU*1985*M*A4*144*zh*P*25.00*15000*23* Advisory Editors: Ma Wuding Wang Jianguo Wen Guowei Lv Bin Yan Xiaopei Li Changjie Wu Qingzhou Wu Zhiqiang Zhang Xingguo Zhang Tingwei Chen Bingzhao Zhou Shimeng Zhao Baojiang Zhao Youhua Gen Yuxiu Tang Kai Huang Fuxiang Dai Feng Wang Jingxia Ren Zhiyuan Li Bingdi Yu Bochun Chen Xiaoli Zhou Deci Ke Huanzhang Cui Gonghao Dai Shunsong Editorial Board: Ding Chengri Mao Bing Wang Yongbing Li Dongjun Zhang Bing Zhou Jianjun Zhao Wanmin Zeng Jiuli Wen Chunyang Yu Yiding Wang Shifu Liu Gong Li Yi Yu Ying Duan Jin Gu Chaolin Han Gaofeng Lei Xiang Mao Jiangxing Wang Yan He Linlin Li Shouxu Chen Wei Hou Baizhen Xu Bing Shu Liangren Planners Forum Rural Migrant Worker Citizenry Policy Evolution And Urban Public Service Planning Improving Public Service For Rural Migrant Workers Basic Public Service Needs At In-situ Urbanization Area Public Service Facilities Planning For Counties Xu Qinxian Chen Hongsheng, Wang Xingping Ying Wanyun, Luo Xiaolong, Wu Chunfei, Tian Dong Zhao Yi, Zheng Jun, Zhang Jianzhao Planning Management Reflection On Urban Planning, Land Servitude, And NIMBY Relation The Decline And Resurrection Of Village Value In Small Cities Chen Yong, Hua Chen Long Bin, Wan Xiangyi, Tong Dan Planning and Design Using RMP Analysis In Huludao City Creative Park Planning Zhuo Xiang, Chen Keshi, Chen Yi, Zhou Bo Multiple Coordination, Dynamic Guidance Oriented Underground Space Connection Planning, Qingdao Tong Wenyi, Wu Xiaolei, Xu Wenjun, Yang Jing Mining Industry Relic Preservation And Utilization Oriented Zhangcunping Mining Mountain Park Planning Lei Bin, Li Jiangfeng, Wang Ying, Peng Yongjing, Zhao Min Multi-visual Analysis Of Building Height Control Peng Jiandong, Ding Ye, Zhang Jianzhao Landscape Integration Process: Zhoukou Shaying River Landscape Planning Zhang Rui, Li Qingwei, Xia Zheng, Wang Jie, Li Meng Bicycle Transportation Improvement Planning In Old Town Cao Qingfeng, Chang Wenjun Planning Roundup Capital Functional Zone Spatial Development, Baiyangdian Job-housing Balance Oriented Suzhou Residential Space Structure Study Spontaneous Settlement Space Of New Employees The Facade Of City: Skyline Landscape And Evaluation The Influence Of Built Environment On Senior Activities Quasi-urbanization Of Villages In Henan Province Planning and Design Appreciation Comprehensive Scientific And Education Innovation Zone Planning Ecology And Culture Integrated New District Urban Design Ecological Corridor Restricted Construction Area Preservation Planning Liu Junyuan, Hong Zaisheng Zhang Zhenlong, Jiang Lingde Qiang Huanhuan, Wu Xiao, Wang Hui Yang Junyan, Sun Xin, Xiong Weiting Yang Dongfeng, Liu Zhengying Zheng Junwei Ni Jianbo, Wang Linshen Liu Shengjun Zhang Youcai, Cui Ling, Wang Yinyin Opinions & Essays Information Development In Planning In Big Data Era An Analysis Of Environmental Function In Waterfront Revetment Jin Xianfeng, Zhang Zelie, Wang Boqi, Zhu Xiaoqing Liu Qizhi, Du Sui Chief Editor: Lei Xiang Associate Chief Editor: Mao Jiangxing Director: Shen Weidong Associate Director: Xu Bing, Xiong Yuanxin Presidents of Council: Hou Baizhen Vice Presidents of Council: Xu Bing Director of Editorial Dept: Liu Fang Director of Business Dept: Yang Yihong Director of Circulation Dept: Guo Jingfeng Director of Art Dept: Tang Chunyi Editor in Charge: Lu Shan Column Editor: Deng Qian Art Editor: Cen Yucai Advisory Committe: China Association of City Planning Competent Organization: Guangxi Normal University Sponsor: Guangxi Normal University Media & Press Group Co.,Ltd Organizer: APCE Design Group, Hualan Design & Consulting Group Edited and Published by: Magazine Office of Planners Ad.Licence: NO.07,GICAT Domestic Distributor NO. : International Distributor: China International Book Trading Corporation(P.O.B399,Beijing,China) InternationaI Distributor No.: 4750M Subscribe to: All Post Offices in China Mail Order: Magazine Office of Planners Address: 6/F,Office Building of Nanguoyiyuan,No.1 Yuewan Road,Qingxiu District,Nanning, Guangxi.China Tel: (86-771) Fax: (86-771) planner@21cn.net Homepage: ISSN No: CN /TU Price: RMB 25

5 本 期 主 题 : 市 民 化 与 城 市 基 本 公 共 设 施 规 划 [ 编 者 按 ] 国 家 新 型 城 镇 化 规 划 ( 年 ) 明 确 提 出 新 型 城 镇 化 的 核 心 是 人 的 城 镇 化, 本 质 是 农 业 转 移 人 口 的 市 民 化, 要 求 在 推 进 新 型 城 镇 化 的 过 程 中, 始 终 坚 持 以 人 为 本, 把 促 进 农 业 转 移 人 口 就 业 完 善 社 会 保 障 提 高 基 本 公 共 水 平 摆 在 更 加 突 出 的 位 置 目 前, 农 业 转 移 人 口 的 市 民 化 进 程 受 户 籍 制 度 土 地 制 度 等 的 限 制, 处 于 半 市 民 化 状 态, 农 业 转 移 人 口 被 排 斥 在 城 市 基 本 公 共 设 施 规 划 之 外, 处 于 同 城 不 同 保 被 城 市 边 缘 化 的 境 地 基 于 此, 本 期 论 坛 以 市 民 化 与 城 市 基 本 公 共 设 施 规 划 为 主 题, 从 解 读 农 业 转 移 人 口 市 民 化 的 政 策 和 关 键 入 手, 探 讨 就 地 城 镇 化 地 区 县 域 等 基 本 城 市 单 元 基 本 公 共 设 施 规 划 的 方 法, 以 期 为 规 划 师 提 供 参 考 ( 注 : 本 期 文 章 中 农 民 工 外 来 人 口 进 城 工 人 员 等 提 法 均 为 作 者 对 农 业 转 移 人 口 的 表 述 ) 我 国 农 民 工 市 民 化 政 策 演 变 及 城 市 公 共 设 施 规 划 建 议 徐 勤 贤 [ 摘 要 ] 改 革 开 放 以 来, 农 民 工 对 经 济 社 会 发 展 和 城 市 面 貌 的 改 变 做 出 了 巨 大 贡 献, 但 是 农 民 工 在 工 地 难 以 享 受 与 城 镇 居 民 同 等 的 公 共 也 已 成 为 社 会 关 注 的 焦 点 问 题 在 当 前 新 型 城 镇 化 建 设 的 背 景 下, 加 快 推 进 农 民 工 市 民 化 已 成 为 各 级 政 府 工 作 的 重 要 任 研 究 在 梳 理 农 民 工 产 生 的 历 史 背 景 及 农 民 工 市 民 化 政 策 的 基 础 上, 分 析 了 农 民 工 的 现 状 特 征 变 化 趋 势, 阐 明 了 当 前 推 进 农 民 工 市 民 化 面 临 的 问 题, 并 提 出 了 促 进 农 民 工 市 民 化 的 城 市 公 共 设 施 规 划 等 方 面 的 政 策 建 议 [ 关 键 词 ] 农 民 工 ; 市 民 化 ; 公 共 设 施 规 划 ; 政 策 建 议 [ 文 章 编 号 ] (2015) [ 中 图 分 类 号 ]TU984 [ 文 献 标 识 码 ]A Rural Migrant Worker Citizenry Policy Evolution And Urban Public Service Planning/Xu Qinxian [Abstract] Since reform and opening up, rural migrant workers have made great contributions to urban socio-economic development. Relevant policies and service for migrant workers have become a focus issue in many cities. The citizenry transition of migrant workers is a major mission for different level governments. The paper reviews migrant worker background and policy, analyzes present situation and development trend, indicates the problems of citizenry transition, and puts forward public service facilities planning suggestions. [Key words] Rural migrant worker, Citizenry, Public service facilities planning, Policy and suggestion 改 革 开 放 以 来, 经 济 高 速 增 长, 城 镇 化 快 速 推 进, 城 市 面 貌 日 新 月 异 这 些 显 著 的 改 变 与 城 乡 二 元 分 割 体 制 下 的 一 个 特 殊 群 体 有 着 密 切 关 系 他 们 拥 有 农 民 身 份, 却 在 城 镇 工 经 商 居 住 生 活, 而 且 大 多 数 人 从 事 着 城 市 最 苦 最 脏 和 最 累 的 劳 动 他 们 的 名 字 叫 农 民 工 在 20 世 纪, 农 民 工 对 城 乡 经 济 社 会 发 展 做 出 了 巨 大 贡 献, 然 而 他 们 却 很 难 真 正 融 入 城 市 社 会, 除 了 受 制 度 约 束 的 影 响, 还 与 城 市 公 共 设 施 规 划 有 关 当 前, 在 我 国 经 济 社 会 转 型 的 压 力 下, 完 善 城 市 公 共 设 施 规 划, 有 助 于 促 进 农 民 工 市 民 化, 释 放 城 镇 化 最 大 内 需 的 潜 力, 推 进 新 型 城 镇 化 健 康 发 展 1 农 民 工 产 生 的 背 景 与 市 民 化 政 策 的 演 变 1.1 农 民 工 产 生 的 历 史 背 景 (1) 从 自 由 迁 徙 到 控 制 农 村 人 口 进 城 新 中 国 成 立 以 后 并 没 有 限 制 人 口 的 自 由 迁 徙 新 中 国 成 立 初 期, 随 着 农 村 人 口 进 城 数 量 的 增 多, 城 市 粮 食 供 应 出 现 了 困 难 为 控 制 农 村 人 口 进 入 城 镇, [ 作 者 简 介 ] 徐 勤 贤, 博 士, 国 家 发 展 和 改 革 委 员 会 城 市 和 小 城 镇 改 革 发 展 中 心 助 理 研 究 员 2015 年 第 3 期 第 31 卷 5

6 1958 年 中 央 政 府 颁 布 了 户 口 登 记 条 例, 实 行 户 口 登 记 制 度, 但 随 后 的 大 跃 进 运 动 使 得 这 一 条 例 并 没 有 真 正 得 到 贯 彻 落 实 后 来, 三 年 自 然 灾 害 的 发 生 又 迫 使 政 府 重 新 强 化 户 籍 制 度, 并 将 城 镇 非 农 户 口 与 一 系 列 权 益 相 挂 钩, 从 严 控 制 人 口 从 农 村 到 城 市 以 及 从 中 小 城 市 向 大 城 市 的 流 动, 公 民 的 自 由 迁 徙 权 利 也 从 我 国 宪 法 中 消 失 对 农 村 人 口 流 动 的 限 制, 与 当 时 国 际 封 锁 国 家 要 实 现 工 业 化 积 累 的 大 背 景, 以 及 要 维 持 城 镇 人 口 的 低 工 资 和 低 消 费 的 国 情 是 分 不 开 的 (2) 农 民 自 理 口 粮 进 镇 落 户 自 农 村 经 济 体 制 改 革 以 来, 农 村 生 产 力 大 幅 提 高, 农 村 剩 余 劳 动 力 不 断 增 多, 农 村 非 农 产 业 迅 速 发 展 在 此 背 景 下, 中 央 政 府 出 台 了 一 系 列 措 施 促 进 乡 镇 企 业 发 展, 把 乡 镇 企 业 的 发 展 作 为 解 决 农 村 剩 余 劳 动 力 和 控 制 农 村 人 口 流 入 城 镇 的 一 种 主 要 手 段 但 是, 随 着 农 村 剩 余 劳 动 力 向 非 农 产 业 转 移 的 增 多, 进 城 工 经 商 的 农 民 不 断 增 多, 迫 使 城 镇 放 松 对 人 口 流 动 的 控 制, 因 此 1984 年 中 央 一 号 文 件 提 出 把 小 城 镇 作 为 吸 纳 农 村 剩 余 劳 动 力 进 城 工 经 商 的 渠 道, 允 许 农 民 自 理 口 粮 进 入 城 镇 就 业 生 活 之 所 以 首 先 在 小 城 镇 放 松 对 人 口 流 动 的 控 制, 主 要 是 为 了 防 止 人 口 过 多 流 向 大 中 城 市 但 是, 允 许 农 民 进 城 是 我 国 改 革 史 上 的 一 次 重 大 进 步, 农 民 重 新 获 得 了 自 由 流 动 的 权 利, 农 民 工 也 成 为 了 大 规 模 人 口 流 动 的 主 体, 促 进 了 工 业 化 城 镇 化 的 发 展 1984 ~ 1988 年, 我 国 共 吸 收 500 余 万 农 民 自 理 口 粮 进 镇 落 户, 与 同 期 全 国 户 口 农 转 非 人 口 总 量 之 比 约 为 1 10 [1] (3) 民 工 潮 及 农 民 工 东 南 飞 20 世 纪 80 年 代 中 后 期, 随 着 我 国 对 外 开 放 的 深 入, 城 市 企 业 招 工 体 制 城 市 粮 食 购 销 体 制 户 籍 管 理 体 制 的 相 继 改 革 和 房 地 产 市 场 的 开 放, 东 部 沿 海 地 区 和 城 市 经 济 快 速 发 展, 局 部 地 区 的 劳 动 力 需 求 旺 盛, 民 工 潮 开 始 涌 现, 并 且 呈 现 显 著 的 东 南 飞 现 象 一 方 面, 20 世 纪 80 年 代 末 至 90 年 代 初, 外 出 工 的 农 村 人 口 规 模 急 剧 扩 大 1988 年, 我 国 乡 镇 流 动 就 业 农 村 人 口 为 万, 到 1994 年 已 经 达 到 万 [2], 增 长 了 1.69 倍 另 一 方 面, 农 民 工 大 量 涌 向 东 南 沿 海 城 市 2005 年, 东 部 地 区 吸 纳 了 84.6% 的 跨 省 流 动 人 口, 相 比 1995 年 提 高 了 21.6 个 百 分 点 ; 而 在 农 村 跨 省 流 动 人 口 中,90.5% 的 中 部 地 区 人 口 流 向 东 部 地 区,81.9% 的 西 部 地 区 人 口 流 向 东 部 地 区 进 入 21 世 纪, 随 着 中 西 部 地 区 的 就 业 吸 纳 能 力 逐 步 增 强, 农 民 工 的 流 向 也 呈 现 了 一 些 新 变 化 1.2 农 民 工 市 民 化 政 策 的 演 变 改 革 开 放 初 期, 由 于 担 心 农 村 人 口 大 量 进 城 会 导 致 城 镇 农 产 品 供 应 不 足, 城 乡 二 元 制 度 的 坚 冰 不 但 没 有 被 及 时 打 破, 而 且 此 后 的 三 十 多 年, 城 乡 居 民 公 共 差 距 的 逐 渐 拉 大 农 民 工 在 工 地 难 以 享 受 到 与 城 镇 居 民 同 等 的 公 共 等, 使 得 城 乡 二 元 制 度 固 化 并 呈 现 新 的 特 征 在 这 个 过 程 中, 农 民 工 市 民 化 政 策 的 演 变 可 归 结 为 三 个 阶 段 限 制 和 歧 视 农 民 工 阶 段 20 世 纪 90 年 代 中 期, 城 市 面 临 下 岗 失 业 人 员 再 就 业 城 镇 新 增 劳 动 力 及 进 城 农 民 就 业 三 峰 叠 加 的 严 峻 形 势, 为 缓 解 就 业 压 力, 各 地 城 市 政 府 相 继 出 台 了 政 策 来 限 制 城 镇 就 业 岗 位 对 农 民 工 的 使 用, 在 一 些 城 镇 也 出 现 遣 返 农 民 工 的 现 象 同 时, 对 农 村 人 口 流 动 的 限 制 也 上 升 到 国 家 层 面, 计 划 经 济 手 段 被 重 新 运 用 到 解 决 就 业 问 题 上 农 民 工 就 业 开 始 面 临 城 乡 分 割 和 就 业 歧 视 的 政 策 环 境, 概 括 起 来, 主 要 包 括 两 个 方 面 : (1) 限 制 农 民 工 的 就 业 岗 位 例 如, 上 海 市 将 用 工 工 种 分 为 A B C 三 类, 苦 脏 险 累 的 A 类 工 种 允 许 招 外 地 工, 较 为 轻 松 的 C 类 普 通 工 不 允 许 招 外 地 工, 而 介 入 两 者 之 间 的 B 类 工 种 则 本 着 先 本 地 后 外 地 的 原 则 酌 情 招 收 这 些 政 策 的 核 心 是 外 来 劳 动 力 只 能 从 事 本 地 劳 动 力 不 愿 意 选 择 的 行 业 和 工 种 (2) 要 求 农 民 工 办 理 各 类 证 件, 并 收 取 相 应 的 费 用 随 着 农 民 工 外 出 的 增 多, 外 来 农 民 工 的 治 安 问 题 的 增 多 成 为 政 府 要 求 办 理 各 类 证 件 加 强 农 民 工 管 理 的 依 据 在 这 一 时 期, 农 民 工 外 出 就 业 首 先 要 在 户 口 所 在 地 办 理 人 口 就 业 登 记 卡, 在 就 业 地 需 要 办 理 外 来 人 员 就 业 证, 同 时 还 要 办 理 暂 住 证 等, 作 为 在 就 业 地 就 业 的 合 法 证 件, 这 些 证 件 的 办 理, 一 般 要 收 取 一 定 的 费 用 另 外, 还 要 对 农 民 工 收 取 计 划 生 育 管 理 费 城 市 增 容 费 劳 动 调 解 费 外 地 工 经 商 人 员 管 理 费 和 外 地 建 筑 企 业 管 理 费 等 费 用 证 件 收 费 成 为 部 门 的 重 要 收 入, 甚 至 成 为 增 加 预 算 外 收 入 的 重 要 渠 道 [3] 从 20 世 纪 90 年 代 开 始, 农 民 外 出 工 对 流 出 地 的 经 济 发 展 和 农 民 收 入 增 长 贡 献 较 大 据 1996 年 第 一 次 农 业 普 查 资 料 显 示,1995 ~ 1997 年, 农 民 工 每 年 寄 带 回 农 村 的 收 入 达 860 亿 ~ 亿 元, 逐 渐 引 起 了 输 出 地 政 府 的 重 视, 劳 经 济 的 概 念 开 始 被 流 出 地 政 府 提 出, 并 出 台 了 一 些 地 方 性 文 件 来 促 进 劳 输 出 与 输 出 地 政 府 不 同, 流 入 地 政 府 对 农 民 工 的 认 识 还 停 留 在 他 们 对 本 地 劳 动 力 就 业 的 替 代 上, 在 公 共 政 策 上 更 多 是 以 对 农 民 工 的 限 制 和 歧 视 为 主 逐 渐 完 善 管 理 和 公 平 阶 段 为 了 应 对 亚 洲 金 融 危 机, 扩 大 内 需, 城 镇 化 发 展 战 略 开 始 得 到 政 府 的 重 视, 并 成 为 国 家 发 展 的 长 期 性 战 略, 对 促 进 农 村 劳 动 力 转 移 的 呼 声 日 益 高 涨 关 于 农 村 劳 动 力 流 动 就 业 的 政 策 发 生 了 一 些 积 极 的 变 化, 特 别 是 开 始 关 注 农 民 工 的 基 本 权 益 保 护 政 策 变 化 突 出 表 现 在 2003 年 1 月 国 院 办 公 厅 颁 发 的 关 于 完 善 农 民 进 城 工 就 业 管 理 和 的 指 导 意 见 这 些 变 化 有 以 下 三 个 突 出 特 点 : (1) 开 始 逐 步 取 消 对 农 民 工 就 业 的 各 种 不 合 理 限 制 和 政 策 上 的 歧 视 要 求 各 行 业 和 工 种, 尤 其 是 特 殊 行 业 和 工 种 提 出 的 技 术 资 格 健 康 等 条 件, 对 农 民 工 和 城 镇 居 民 应 一 视 同 仁 为 此, 各 地 也 6

7 分 别 废 止 了 一 批 针 对 农 民 工 的 政 策 规 定, 如 2005 年 北 京 市 宣 布 废 除 北 京 市 外 地 来 京 工 经 商 人 员 管 理 条 例, 取 消 了 职 业 工 种 对 农 民 工 的 限 制 (2) 取 消 不 合 理 收 费, 关 注 农 民 工 基 本 权 益 逐 步 取 消 了 一 批 针 对 农 民 工 的 不 合 理 收 费 从 2003 年 原 国 院 总 理 温 家 宝 为 农 民 工 讨 工 钱 开 始, 农 民 工 的 劳 动 收 益 权 受 政 府 和 社 会 关 注 的 程 度 在 不 断 提 高, 从 中 央 到 地 方 都 开 始 全 面 清 理 农 民 工 工 资 拖 欠 等 问 题 推 行 农 民 工 工 伤 保 险, 加 强 对 农 民 工 法 律 维 权 的 援 助, 保 障 农 民 工 的 基 本 权 益 (3) 积 极 推 进 各 方 面 的 改 革, 加 强 对 以 农 民 工 为 主 体 的 流 动 人 口 的 公 共 建 立 农 民 工 管 理 机 制 和 机 构 国 院 建 立 了 农 民 工 联 席 会 议 制 度, 在 流 入 地 建 立 了 类 似 流 动 人 口 管 理 办 公 室, 在 流 出 地 成 立 类 似 劳 经 济 局 等 机 构 ; 劳 动 部 成 立 农 民 工 司, 计 生 委 成 立 流 动 人 口 管 理 司 等 专 门 机 构, 加 强 对 以 农 民 工 为 主 体 的 流 动 人 口 的 和 管 理 另 外, 政 府 加 强 对 农 民 工 的 社 会 保 障 子 女 教 育 和 技 能 培 训 等 方 面 公 共 的 力 度 虽 然 土 地 户 籍 等 方 面 的 制 度 改 革 呼 声 强 烈, 政 府 也 努 力 地 为 农 民 工 进 城 稳 定 就 业 和 定 居 创 造 条 件, 但 是, 差 距 的 鸿 沟 难 以 在 短 期 内 逾 越 据 有 关 部 门 统 计, 2004 年 我 国 农 民 工 年 均 收 入 为 元 左 右, 而 城 镇 工 人 年 均 收 入 为 元 左 右, 两 者 相 差 近 两 倍 此 外, 种 种 非 市 民 的 待 遇 和 身 份 的 歧 视 让 农 民 工 离 土 离 乡 却 难 以 融 入 城 市 [4] 高 度 关 注 农 民 工 并 明 确 其 市 民 化 路 径 阶 段 进 入 21 世 纪 以 来, 农 民 工 市 民 化 问 题 一 直 备 受 中 央 政 府 的 关 注 2004 年 中 央 1 号 文 件 明 确 指 出 : 进 城 就 业 的 农 民 工 已 经 是 产 业 工 人 的 重 要 组 成 部 分 此 后, 中 央 多 个 1 号 文 件 陆 续 提 出 要 保 障 工 农 民 的 合 法 权 益 (2006 年 ) 和 做 好 农 民 工 就 业 的 公 共 工 作, 切 实 提 高 农 民 工 的 生 活 质 量 和 社 会 地 位 (2007 年 ) 改 善 农 民 工 进 城 就 业 和 返 乡 创 业 环 境 (2008 年 ); 还 特 别 提 出 要 着 力 解 决 新 生 代 农 民 工 问 题 (2010 年 ) 与 此 同 时, 农 民 工 市 民 化 政 策 也 取 得 了 显 著 的 突 破, 如 2006 年 国 院 关 于 解 决 农 民 工 问 题 的 若 干 意 见 对 推 动 农 民 工 市 民 化 起 到 了 积 极 作 用 十 八 大 以 后, 城 镇 化 是 内 需 最 大 的 潜 力 所 在 已 经 成 为 共 识, 而 加 快 推 动 农 业 转 移 人 口 市 民 化 也 成 为 国 家 新 型 城 镇 化 规 划 ( 以 下 简 称 规 划 ) 的 重 要 任 规 划 还 明 确 了 加 快 转 变 城 镇 化 发 展 方 式, 以 人 的 城 镇 化 为 核 心, 有 序 推 进 农 业 转 移 人 口 市 民 化, 要 求 建 立 健 全 农 业 转 移 人 口 市 民 化 推 进 机 制 逐 步 解 决 在 城 镇 就 业 居 住 但 未 落 户 的 农 业 转 移 人 口 享 有 城 镇 基 本 公 共 问 题 等 2014 年 7 月, 国 院 正 式 印 发 了 关 于 进 一 步 推 进 户 籍 制 度 改 革 的 意 见, 提 出 稳 步 推 进 义 教 育 就 业 基 本 养 老 基 本 医 疗 卫 生 住 房 保 障 等 城 镇 基 本 公 共 覆 盖 全 部 常 住 人 口 ; 到 2020 年, 努 力 实 现 1 亿 左 右 农 业 转 移 人 口 和 其 他 常 住 人 口 在 城 镇 落 户 随 着 农 民 工 市 民 化 相 关 政 策 的 突 破 和 农 民 工 对 权 益 维 护 的 重 视, 农 民 工 总 量 不 断 上 升 据 国 家 统 计 局 农 调 队 数 据 显 示, 到 2013 年 我 国 常 住 户 中 外 出 农 民 工 已 达 1.3 亿, 较 2008 年 增 加 了 近 表 ~ 2013 年 的 农 民 工 外 出 农 民 工 的 增 幅 ( 单 位 : 万 人 ) 万 但 是, 自 2010 年 以 来 农 民 工 和 外 出 农 民 工 的 增 幅 都 呈 现 逐 年 减 小 的 态 势 ( 表 1), 特 别 是 受 国 际 金 融 危 机 的 影 响, 大 批 就 业 于 东 部 沿 海 地 区 的 农 民 工 出 现 返 乡 潮 农 民 工 市 民 化 相 关 改 革 的 推 进 及 政 策 的 落 实 仍 然 存 在 诸 多 问 题, 拷 问 着 城 镇 化 的 质 量, 拷 问 着 社 会 的 良 心 [4] 因 此, 我 们 需 要 对 此 认 真 地 反 思, 切 实 推 进 农 民 工 在 工 地 享 受 与 城 镇 居 民 同 等 的 公 共, 以 释 放 他 们 的 消 费 需 求, 继 续 发 挥 他 们 对 经 济 和 社 会 发 展 的 作 用 2 农 民 工 的 特 征 与 变 化 趋 势 改 革 开 放 以 来, 我 国 农 村 外 出 就 业 劳 动 力 从 不 足 200 万 [5], 到 2013 年 农 民 工 总 量 已 达 2.69 亿 进 入 21 世 纪, 我 国 城 镇 化 以 年 均 近 1 个 百 分 点 的 速 度 在 增 长, 到 2013 年 已 达 53.7 %, 城 镇 人 口 为 7.3 亿, 年 均 以 多 万 的 速 度 递 增 随 着 我 国 经 济 社 会 的 发 展, 农 民 工 呈 现 出 以 下 四 个 方 面 的 趋 势 和 特 点 (1) 农 民 工 总 量 持 续 增 加, 六 成 以 上 集 中 在 东 部 地 区, 但 比 例 逐 年 降 低 2013 年, 我 国 农 民 工 总 量 达 万, 较 2006 年 增 加 了 万 2012 ~ 2013 年 农 民 工 增 量 为 633 万, 但 比 2008~2009 年 2009~2010 年 2010~2011 年 2011~2012 年 2012~2013 年 农 民 工 增 量 外 出 农 民 工 增 量 表 ~ 2012 年 农 民 工 空 间 分 布 变 化 年 份 农 民 工 / 万 人 东 部 中 部 西 部 增 长 率 / % 占 农 民 工 总 量 比 例 /% 农 民 工 / 万 人 增 长 率 / % 占 农 民 工 总 量 比 例 /% 农 民 工 / 万 人 增 长 率 / % 占 农 民 工 总 量 比 例 /% 年 第 3 期 第 31 卷 7

8 2011 ~ 2012 年 的 增 量 少 了 350 万 从 农 民 工 空 间 分 布 看,2012 年 东 部 农 民 工 占 比 达 64.7%, 但 比 重 逐 年 降 低 ( 表 2); 在 长 三 角 和 珠 三 角 地 区 工 的 农 民 工 分 别 占 全 国 农 民 工 的 22.6% 和 19.8%, 分 别 比 2012 年 下 降 0.5 和 0.3 个 百 分 点 同 时, 2013 年 跨 省 流 动 农 民 工 为 万, 占 外 出 农 民 工 总 量 的 46.6%, 较 2012 年 下 降 了 0.3 个 百 分 点, 这 么 多 的 跨 省 流 动 农 民 工 有 85.3% 集 中 在 东 部 地 区, 多 达 6602 万 (2) 举 家 迁 徙 的 农 民 工 数 量 持 续 增 加, 且 居 住 呈 现 长 期 化 趋 势 随 着 对 人 口 流 动 限 制 的 放 松 和 农 民 工 公 共 水 平 的 提 高, 农 民 工 举 家 迁 徙 现 象 逐 渐 增 多 2013 年 举 家 迁 徙 的 农 民 工 达 3525 万, 较 2012 年 增 加 150 万, 并 且 占 外 出 农 民 工 的 比 例 较 2012 年 提 高 了 0.5 个 百 分 点 根 据 卫 生 计 划 委 员 会 在 北 京 上 海 和 广 州 的 流 动 人 口 监 测 调 查 数 据,2012 年 举 家 迁 徙 的 农 民 工 在 北 上 广 居 住 的 平 均 时 间 为 7.23 年, 在 上 海 和 北 京 居 住 超 过 5 年 的 比 例 分 别 为 53.6% 44.3%, 分 别 较 全 国 高 17.9% 和 8.6%; 居 住 超 过 10 年 的 比 例 分 别 为 25.1% 21.0%, 分 别 较 全 国 高 12.2% 和 8.1%; 而 举 家 迁 徙 的 农 民 工 的 子 女 在 北 京 出 生 的 比 例 达 到 41.7%, 在 广 州 和 上 海 出 生 的 比 例 分 别 为 27.3% 和 29% 这 部 分 举 家 迁 徙 的 农 民 工 已 经 在 城 市 生 活 多 年, 应 该 成 为 农 民 工 市 民 化 相 关 改 革 政 策 关 注 的 重 点 (3) 外 来 农 民 工 实 质 上 并 未 实 现 在 城 镇 的 落 户 定 居 在 我 国 统 计 为 7.3 亿 的 城 镇 人 口 中, 还 有 2.4 亿 是 农 业 户 籍 人 口, 占 到 了 城 镇 人 口 的 32.9% 农 民 工 仍 是 以 劳 动 力 流 动 而 非 举 家 迁 移 定 居 为 主, 全 国 80% 被 统 计 为 城 镇 人 口 的 农 民 工 都 是 流 动 就 业, 而 举 家 迁 徙 的 农 民 工 家 庭 约 占 21% 对 这 些 举 家 迁 徙 的 农 民 工 家 庭 来 说, 他 们 没 有 完 全 被 城 镇 公 共 体 系 所 涵 盖, 难 以 享 受 到 与 城 镇 居 民 同 等 的 公 共 (4) 新 生 代 农 民 工 需 要 引 起 关 注 2013 年, 新 生 代 农 民 工 人 口 规 模 达 万, 占 农 民 工 总 量 的 46.6%; 其 中, 外 出 的 新 生 代 农 民 工 占 80% 另 外,87.3% 的 新 生 代 农 民 工 没 有 从 事 过 任 何 农 业 生 产 劳 动 这 些 新 生 代 农 民 工 乃 1980 年 及 以 后 出 生, 并 且 于 20 世 纪 90 年 代 后 期 开 始 进 入 城 市 打 工 由 于 成 长 环 境 和 教 育 背 景 的 不 同, 在 价 值 选 择 上 已 经 和 20 世 纪 80 ~ 90 年 代 外 出 的 农 民 工 有 了 根 本 的 区 别 这 些 新 生 代 农 民 工 具 有 受 教 育 程 度 普 遍 较 高 八 成 以 上 选 择 外 出 就 业 偏 好 在 大 中 城 市 工 和 在 外 工 更 倾 向 就 地 消 费 等 特 点, 他 们 更 愿 意 融 入 城 市, 因 此 在 市 民 化 相 关 政 策 上 必 须 充 分 考 虑 他 们 的 需 求 3 当 前 推 进 农 民 工 市 民 化 政 策 面 临 的 问 题 当 前, 走 中 国 特 色 新 型 城 镇 化 道 路 促 进 城 镇 化 由 数 量 型 向 质 量 型 转 变, 已 经 成 为 新 常 态 发 展 的 主 旋 律 在 此 背 景 下, 国 家 新 型 城 镇 化 规 划 进 一 步 明 确 了 农 民 工 市 民 化 的 路 径, 地 方 各 级 政 府 也 纷 纷 制 定 新 型 城 镇 化 规 划, 并 以 一 系 列 政 策 措 施 来 保 障 农 民 工 在 子 女 教 育 就 业 机 会 居 住 环 境 收 入 增 长 和 权 益 保 护 等 多 方 面 享 受 到 同 等 的 公 共 诚 然, 农 民 工 市 民 化 进 程 不 可 能 一 蹴 而 就, 在 当 前 农 民 工 市 民 化 政 策 的 落 实 中 仍 存 在 障 碍, 在 农 民 工 和 管 理 的 工 作 中 仍 存 在 很 多 问 题 3.1 政 策 供 给 和 农 民 工 的 需 求 之 间 存 在 偏 差 近 年 来 中 央 出 台 有 关 农 民 工 的 政 策 不 可 谓 不 多, 也 取 得 了 一 定 的 效 果, 但 是 总 体 上 来 说 政 策 供 给 和 农 民 工 需 求 之 间 还 存 在 一 些 偏 差, 限 制 了 政 策 效 果 的 最 大 化 发 挥 首 先, 政 策 供 给 忽 视 农 民 工 的 基 本 需 求 以 农 民 工 子 女 教 育 为 例, 国 家 政 策 规 定 要 以 流 入 地 公 办 学 校 为 主, 接 受 农 民 工 子 女 入 学, 一 些 地 区 明 确 要 求 取 缔 打 工 子 弟 学 校, 如 北 京 海 淀 区 2006 年 8 月 取 缔 了 30 多 所 打 工 子 弟 学 校,1 万 多 学 生 需 要 寻 找 新 的 学 校 上 学 [6] 农 民 工 希 望 的 是 其 子 女 能 在 大 城 市 参 加 高 考, 但 是 难 以 有 实 质 进 展 其 次, 政 策 设 计 没 有 考 虑 到 不 同 层 次 农 民 工 的 需 求 例 如, 中 华 人 民 共 和 国 劳 动 合 同 法 颁 布 实 施 后, 农 民 工 的 权 益 保 护 有 了 较 大 改 善, 如 在 地 方 政 府 帮 助 下 解 决 了 部 分 倒 闭 企 业 拖 欠 农 民 工 工 资 的 问 题, 但 对 一 些 从 事 计 件 工 资 的 工 人 来 说, 控 制 劳 动 时 间 反 而 减 少 了 收 入 另 外, 劳 动 合 同 法 也 增 加 了 企 业 的 用 工 成 本, 降 低 了 企 业 竞 争 力, 这 也 是 导 致 许 多 中 小 企 业 经 营 困 难 的 一 个 原 因, 反 而 造 成 农 民 工 失 业, 权 益 受 损 最 后, 制 度 设 计 比 照 城 镇 制 度 不 符 合 农 民 工 的 实 际 情 况 例 如, 各 地 基 本 养 老 保 险 条 例 中 都 要 求 农 民 工 必 须 在 一 个 地 方 累 计 缴 费 15 年 以 上 才 能 享 受 退 休 待 遇 对 于 流 动 性 较 大 以 及 从 事 脏 累 险 工 作 为 主 的 农 民 工 来 说, 能 连 续 15 年 在 城 市 从 事 相 关 工 作, 并 稳 定 累 计 缴 费 达 到 15 年 是 非 常 困 难 的 3.2 现 行 制 度 与 地 方 实 践 存 在 冲 突, 一 些 地 方 实 践 不 能 得 到 现 行 政 策 的 承 认 以 农 民 工 居 住 问 题 为 例, 无 论 是 在 大 城 市 郊 区 还 是 在 小 城 镇, 在 集 体 建 设 用 地 上 建 造 的 农 民 出 租 屋 都 是 解 决 农 民 工 居 住 问 题 的 主 要 载 体 据 调 查,2005 年 深 圳 城 中 村 满 足 了 约 520 万 外 来 人 口 的 居 住 需 求, 占 全 市 外 来 人 口 的 一 半 [7] 在 一 些 地 区, 如 广 东 对 农 民 出 租 屋 进 行 了 安 全 等 方 面 的 专 项 整 治, 切 实 改 善 了 农 民 工 的 居 住 条 件 但 是, 农 民 出 租 屋 却 与 现 行 制 度 存 在 较 大 的 冲 突, 还 不 能 纳 入 国 家 政 策 框 架 内 一 是 与 现 行 城 市 规 划 体 制 的 冲 突, 在 规 划 建 设 中 城 市 基 础 设 施 并 不 主 动 向 集 体 建 设 用 地 延 伸 ; 同 时, 为 了 降 低 城 市 的 发 展 成 本, 政 府 也 限 制 规 划 区 内 集 体 建 8

9 设 用 地 的 房 屋 建 设 和 改 造 行 为 二 是 与 现 行 土 地 制 度 的 冲 突, 出 租 屋 是 在 集 体 土 地 上 建 设 起 来 的, 根 据 我 国 土 地 法 律 规 定, 集 体 土 地 不 能 用 于 房 屋 开 发 和 经 营 此 外, 一 些 地 方 关 于 农 民 工 社 保 的 探 索 并 没 有 引 起 足 够 的 重 视 3.3 部 分 政 府 管 理 者 对 农 民 工 的 认 识 存 在 偏 差 首 先, 忽 视 农 民 工 是 城 市 发 展 的 重 要 人 力 资 源 当 前, 部 分 地 方 政 府 过 分 强 调 对 高 层 次 技 术 人 才 的 吸 纳, 而 忽 视 大 量 为 城 市 发 展 做 出 巨 大 贡 献 的 农 民 工 一 些 流 入 地 政 府 往 往 过 分 强 调 农 民 工 的 流 动 性 而 不 愿 投 入 公 共, 这 样 也 就 造 成 了 政 府 对 农 民 工 集 聚 区 公 共 供 给 的 不 足, 比 如 基 础 设 施 供 给 滞 后, 教 育 医 疗 卫 生 和 防 疫 等 公 共 网 点 布 局 欠 缺 ; 周 边 的 环 境 设 施 较 差, 垃 圾 不 能 及 时 清 运, 街 道 脏 乱 不 堪, 治 安 管 理 严 重 滞 后 其 次, 担 心 农 民 工 增 加 城 市 公 共 供 给 负 担 许 多 城 市 政 府 管 理 者 担 心 农 民 工 增 多 会 分 摊 和 占 用 更 多 的 城 市 公 共 资 源, 从 而 增 加 城 市 的 负 担, 会 影 响 城 市 的 可 持 续 发 展 事 实 上, 城 市 和 小 城 镇 改 革 发 展 中 心 的 研 究 发 现, 农 民 工 的 增 加 避 免 了 城 市 公 共 资 源 设 施 的 浪 费, 如 在 上 海, 农 民 工 子 女 已 经 利 用 了 35% 的 公 共 教 育 资 源, 大 大 地 缓 解 了 教 师 和 教 育 资 源 过 剩 的 压 力 另 外, 农 民 工 能 有 效 缓 解 城 镇 老 龄 化, 减 轻 社 保 压 力 [8] 再 次, 担 心 农 民 工 增 多 冲 击 本 地 居 民 的 就 业 岗 位 许 多 城 市 政 府 管 理 者 认 为 农 民 工 的 增 多, 一 定 会 和 现 有 的 城 镇 居 民 分 享 有 限 的 就 业 资 源, 对 本 地 居 民 就 业 造 成 冲 击 事 实 上, 城 市 里 农 民 工 和 城 镇 劳 动 力 之 间 在 就 业 上 主 要 是 一 种 互 补 关 系 而 且, 农 民 工 在 城 市 集 聚, 带 来 城 镇 人 口 密 集 度 的 增 加, 会 创 造 更 多 的 业 就 业 机 会, 最 终 带 来 城 镇 产 业 结 构 的 转 变 因 此, 试 图 通 过 减 少 或 者 是 控 制 农 民 工 数 量, 提 高 人 均 产 值 的 方 式 不 符 合 城 镇 化 发 展 规 律, 必 将 会 阻 碍 城 市 的 发 展 3.4 农 民 工 市 民 化 面 临 的 制 度 障 碍 首 先, 户 籍 制 度 是 阻 碍 农 民 工 市 民 化 的 关 键 目 前 城 镇 的 诸 多 公 共 还 依 赖 于 户 籍 制 度, 如 现 有 的 保 障 性 住 房 供 给 对 象 主 要 是 城 镇 户 籍 居 民, 中 低 收 人 的 农 民 工 家 庭 虽 然 在 政 策 中 有 所 涉 及, 但 是 在 操 作 中 基 本 被 排 除 在 外 此 外, 城 镇 医 疗 卫 生 教 育 和 就 业 等 各 方 面 的 公 共 都 与 户 籍 制 度 直 接 挂 钩 户 籍 制 度 的 存 在 使 得 城 镇 居 民 形 成 了 新 的 二 元 现 象 本 地 城 镇 居 民 及 外 来 农 民 工, 弱 化 了 农 民 工 对 城 镇 的 认 同 感 其 次, 土 地 制 度 阻 滞 农 民 工 市 民 化 的 步 伐 一 是 土 地 制 度 使 得 农 村 人 口 缺 乏 退 出 机 制 农 村 土 地 归 集 体 所 有, 农 民 获 取 土 地 依 赖 其 集 体 成 员 身 份, 在 土 地 流 转 内 生 机 制 不 健 全 和 外 部 环 境 不 成 熟 的 条 件 下, 农 户 放 弃 集 体 身 份 后 会 失 去 土 地 权 利, 且 得 不 到 相 应 补 偿, 这 在 一 定 程 度 上 增 加 了 农 村 人 口 向 城 市 永 久 性 迁 移 的 成 本 另 外, 以 集 体 土 地 为 纽 带, 农 村 也 成 为 了 一 个 封 闭 的 共 同 体, 限 制 了 城 市 人 口 向 农 村 的 迁 移 和 流 动, 阻 碍 了 农 村 城 镇 化 的 步 伐 二 是 现 行 土 地 制 度 不 利 于 农 民 工 居 住 生 活 条 件 的 改 善 随 着 农 民 工 增 多, 城 乡 结 合 部 的 农 民 在 集 体 建 设 用 地 上 盖 的 出 租 屋 受 到 集 体 土 地 建 设 流 转 的 诸 多 限 制, 使 得 城 乡 结 合 部 的 农 民 对 集 体 土 地 投 入 缺 少 稳 定 预 期, 因 此 大 多 数 建 筑 以 临 时 性 为 主, 虽 然 为 农 民 工 提 供 了 廉 价 的 住 房, 但 是 居 住 环 境 也 相 对 较 差, 且 难 以 给 农 民 工 提 供 稳 定 的 未 来 预 期, 势 必 影 响 到 农 民 工 融 入 城 市 社 会 最 后, 现 行 财 政 体 制 限 制 了 城 市 政 府 在 农 民 工 公 共 供 给 方 面 的 能 力 建 设 一 是 在 层 级 行 政 管 理 体 制 下, 上 级 政 府 对 财 政 及 行 政 管 理 权 限 的 支 配 权 在 现 行 财 政 体 制 下, 省 以 下 各 级 政 府 间 的 分 税 制 基 本 上 是 有 利 于 上 级 政 府 的 多 种 形 式 的 讨 价 还 价 式 体 制, 基 层 或 下 级 城 镇 政 府 没 有 能 力 根 据 自 己 管 理 的 人 口 规 模 建 立 相 应 的 公 共 财 政 的 体 制, 因 为 自 己 所 创 造 的 财 政 税 收 绝 大 部 分 上 交 给 上 级 政 府 了 二 是 财 政 预 算 与 户 籍 人 口 相 挂 钩 我 国 公 共 部 门 在 编 制 相 关 公 共 经 费 支 出 标 准 时, 特 别 是 在 编 制 一 些 事 业 型 经 费 支 出 时, 主 要 是 依 靠 户 籍 人 口 的 数 量 进 行 编 制, 在 流 入 地 大 量 农 民 工 并 没 有 被 涵 盖 在 内, 造 成 流 入 地 政 府 公 共 经 费 的 严 重 不 足, 只 能 把 有 限 的 精 力 和 资 金 用 于 当 地 的 城 镇 户 籍 人 口 3.5 相 关 法 规 不 健 全, 机 构 不 完 善 首 先, 有 关 农 民 工 管 理 的 法 规 不 健 全, 一 方 面 造 成 缺 乏 执 法 依 据, 另 一 方 面 制 约 了 农 民 工 的 公 共 水 平 这 突 出 表 现 在 农 民 工 权 益 保 障 方 面, 当 前 对 农 民 工 权 益 法 律 保 护 的 主 要 依 据 是 中 华 人 民 共 和 国 宪 法 中 华 人 民 共 和 国 劳 动 合 同 法 中 华 人 民 共 和 国 就 业 促 进 法 以 及 部 门 规 章 和 地 方 性 法 规 但 其 中 的 规 定 大 多 是 原 则 性 的, 缺 乏 具 体 的 法 律 保 障 和 实 施 办 法, 再 加 上 尚 未 制 定 全 国 性 的 农 民 工 权 益 保 护 法 规, 如 对 失 业 人 员 的 救 济 和 保 障 政 策, 对 农 民 工 可 能 不 适 用 此 外, 一 些 公 共 并 没 有 涵 盖 农 民 工 例 如, 现 有 城 镇 再 就 业 和 创 业 方 面 的 优 惠 政 策 并 没 有 涵 盖 农 民 工, 再 就 业 是 针 对 城 镇 失 业 人 员 而 出 台 的 一 系 列 优 惠 政 策, 但 是 对 农 民 工 来 说, 他 们 失 业 后 的 再 就 业 并 没 有 纳 入 城 镇 工 作 范 畴, 也 并 不 能 获 得 相 应 的 资 金 支 持 和 政 策 优 惠 其 次, 农 民 工 管 理 机 构 不 完 善 从 现 有 对 农 民 工 的 管 理 机 构 职 能 看, 主 要 有 劳 动 部 门 的 培 训 计 生 部 门 的 计 生 管 理 及 地 方 公 安 部 门 的 治 安 管 理 而 在 解 决 农 民 工 居 住 条 件 改 善 住 房 建 设 等 重 要 的 公 共 问 题 上, 还 没 有 部 门 牵 头 进 行 统 筹 管 理 安 居 才 能 乐 业, 对 农 民 工 居 住 问 题 缺 乏 必 要 的 部 门 统 筹 管 理, 势 必 造 成 农 民 工 居 住 生 活 条 件 较 差 4 促 进 农 民 工 市 民 化 的 城 市 公 共 设 施 规 划 建 议 走 中 国 特 色 新 型 城 镇 化 道 路 促 进 2015 年 第 3 期 第 31 卷 9

10 城 镇 化 由 数 量 型 向 质 量 型 转 变 以 及 实 现 农 民 工 市 民 化 的 目 标, 已 经 成 为 新 常 态 发 展 的 主 旋 律 国 家 新 型 城 镇 化 规 划 要 求 各 级 政 府 根 据 基 本 公 共 的 事 权 划 分, 承 担 相 应 的 财 政 支 出 责 任, 增 强 农 业 转 移 人 口 落 户 较 多 地 区 政 府 的 公 共 保 障 能 力 对 城 市 政 府 而 言, 在 大 力 推 进 户 籍 制 度 土 地 制 度 行 政 管 理 体 制 和 财 政 体 制 等 相 关 改 革 的 同 时, 更 需 要 加 强 城 市 公 共 规 划, 解 决 农 民 工 普 遍 关 注 的 公 共 问 题, 加 强 农 民 工 和 管 理 工 作 是 当 前 的 重 中 之 重 (1) 坚 持 以 人 为 本, 充 分 尊 重 农 民 工 的 意 愿 和 需 求 首 先, 农 民 工 市 民 化 应 充 分 尊 重 农 民 工 的 意 愿 政 府 为 农 民 进 城 落 户 提 供 包 括 公 共 设 施 在 内 的 各 种 条 件, 但 绝 不 能 采 取 强 制 性 措 施, 避 免 通 过 行 政 性 村 改 居 等 手 段 实 现 农 转 非 ; 要 切 实 保 障 农 民 的 基 本 权 益 不 受 损 害 ; 要 建 立 起 农 民 工 参 与 城 市 公 共 设 施 规 划 的 机 制 其 次, 大 多 数 农 民 工 并 没 有 高 学 历, 其 中 有 一 批 人 在 城 市 从 事 小 商 小 贩, 他 们 已 经 在 城 市 生 活 多 年, 已 经 成 为 实 际 的 市 民 城 市 公 共 设 施 规 划 要 覆 盖 包 括 农 民 工 在 内 的 全 部 常 住 人 口, 并 保 障 农 民 工 享 有 公 共 设 施 的 均 等 机 会 城 市 公 共 设 施 规 划 要 符 合 城 市 的 发 展 阶 段, 同 时 也 要 与 农 民 工 对 公 共 的 需 求 相 适 应, 不 能 盲 目 照 搬 发 达 国 家 和 地 区 的 标 准 最 后, 不 同 地 区 可 根 据 自 身 的 发 展 阶 段 和 条 件, 因 地 制 宜 稳 妥 推 进 相 关 改 革 特 大 城 市 要 区 别 对 待 在 主 城 区 或 辖 区 落 户, 以 减 轻 中 心 城 区 的 压 力 对 于 外 来 人 口 数 量 较 多 占 比 较 大 的 城 镇, 可 以 适 当 设 置 限 制 性 条 件 对 于 一 些 地 级 以 下 的 城 市, 包 括 一 部 分 建 制 镇, 外 来 人 口 超 出 本 地 人 口 一 半 甚 至 接 近 一 半 的, 考 虑 到 承 受 能 力, 也 可 以 比 照 特 大 城 市 设 置 限 制 性 条 件, 但 是 要 重 视 农 民 工 集 中 居 住 区 的 公 共 设 施 配 置 (2) 城 市 公 共 设 施 规 划 要 改 善 农 民 工 集 居 区 的 公 共 设 施 和 其 他 基 础 设 施 条 件 在 农 民 工 集 居 区, 政 府 可 以 加 大 对 上 下 水 供 电 供 气 供 暖 道 路 污 水 处 理 垃 圾 处 理 通 信 及 网 络 等 基 础 设 施 建 设 的 投 入 力 度, 改 善 流 动 人 口 居 住 的 基 本 条 件 做 好 农 民 工 集 居 区 与 主 城 区 道 路 联 络 线 建 设, 并 把 农 民 工 集 居 区 的 基 础 设 施 项 目 建 设 作 为 未 来 政 府 基 础 设 施 投 资 项 目 的 切 入 点 加 大 对 农 民 工 集 居 区 文 化 教 育 医 疗 卫 生 和 就 业 培 训 等 公 共 设 施 建 设 的 投 入 在 农 民 工 子 女 教 育 方 面, 应 逐 步 放 宽 民 办 学 校 的 办 学 门 槛, 增 加 对 接 受 义 教 育 阶 段 学 生 的 民 办 学 校 的 扶 持 力 度, 补 助 民 办 教 育 机 构 的 办 学 条 件 和 教 师 开 支 地 方 政 府 可 允 许 农 村 集 体 经 济 组 织 和 农 民 利 用 集 体 建 设 用 地 建 立 适 合 农 民 工 居 住 的 出 租 房, 将 农 民 出 租 屋 作 为 政 府 保 障 性 住 房 的 有 效 补 充 (3) 地 方 政 府 应 发 挥 市 场 筹 集 资 金 的 作 用, 降 低 农 民 工 市 民 化 成 本 首 先, 在 建 立 合 理 的 农 民 工 市 民 化 成 本 分 摊 机 制 的 基 础 上, 地 方 政 府 要 转 变 城 市 发 展 导 向, 把 更 多 的 资 金 投 入 到 民 生 中, 切 实 解 决 农 民 工 的 公 共 问 题, 同 时 也 可 以 启 动 市 场 化 投 资, 带 动 需 求 其 次, 要 通 过 空 间 资 源 的 合 理 配 置, 降 低 农 民 工 市 民 化 成 本 要 合 理 布 局, 促 进 产 业 向 大 城 市 周 边 的 中 小 城 市 和 小 城 镇 转 移, 降 低 农 民 工 市 民 化 成 本 最 后, 政 府 在 做 好 规 划 的 基 础 上, 要 允 许 多 元 化 的 投 资 主 体 参 与 基 础 设 施 和 部 分 公 共 设 施 的 建 设, 降 低 政 府 的 公 共 支 出 的 压 力 例 如, 应 鼓 励 民 办 机 构 投 资 建 设 农 民 工 子 女 的 幼 儿 园 和 中 小 学 教 育 设 施, 对 各 类 打 工 子 弟 学 校 政 府 应 当 主 动 做 好 相 应, 改 善 现 有 民 办 学 校 的 条 件, 提 高 农 民 工 子 女 的 教 育 水 平 又 如, 支 持 各 类 机 构 建 立 对 农 民 工 的 职 业 培 训 再 如, 政 府 应 支 持 各 类 投 资 主 体 参 与 农 民 工 集 中 居 住 区 的 非 公 益 性 的 基 础 设 施 改 造 (4) 政 府 的 财 政 预 算 和 城 市 公 共 设 施 规 划 的 成 本 核 算 要 覆 盖 农 民 工 及 其 家 庭 各 地 城 镇 政 府 应 将 农 民 工 公 共 纳 入 政 府 日 常 管 理 范 畴, 相 关 经 费 支 出 必 须 要 纳 入 地 方 政 府 日 常 财 政 预 算 把 地 方 城 镇 政 府 对 农 民 工 公 共 的 投 放 纳 入 政 府 政 绩 考 核 范 畴, 保 障 对 农 民 工 公 共 支 出 的 比 例 逐 年 增 加, 切 实 解 决 农 民 工 公 共 问 题 城 市 公 共 设 施 规 划 也 应 保 障 与 农 民 工 市 民 化 相 关 的 公 共 设 施 的 支 出 [ 参 考 文 献 ] [1] 朱 宝 树, 沈 颖, 张 景 岳, 等. 农 村 人 口 向 小 城 镇 转 移 的 新 态 势 和 新 问 题 [J]. 中 国 人 口 科 学,1991(1): [2] 农 村 劳 动 力 流 动 课 题 组. 中 国 农 村 劳 动 力 流 动 的 回 顾 与 展 望 [EB/OL]. finance.people.com.cn/gb/43429/435-44/59613/ html, [3] 赵 树 凯. 农 民 流 动 三 十 年 [J]. 中 国 发 展 观 察,2008(1): [4] 王 先 鹏. 离 乡 农 民 工 市 民 化 的 路 径 探 索 基 于 资 产 流 通 和 人 力 资 本 的 视 [J]. 规 划 师,2011(8): [5] 王 西 玉, 崔 传 义, 赵 阳, 等. 中 国 二 元 结 构 下 的 农 村 劳 动 力 流 动 及 其 政 策 选 择 [J]. 管 理 世 界,2000(5): [6] 郭 春 梅, 施 芳.30 多 所 打 工 子 弟 学 校 被 关 万 余 民 工 子 弟 无 处 就 学 [N]. 人 民 日 报, [7] 王 吉 勇. 深 度 城 镇 化 的 人 本 需 求 与 城 市 供 给 对 深 圳 规 划 变 革 的 思 考 [J]. 规 划 师,2013(4): [8] 何 宇 鹏. 农 民 工 进 城, 有 利 于 解 决 城 市 人 口 老 龄 化 和 初 等 教 育 资 源 过 剩 问 题 [J]. 城 乡 动 态,2009(4):6-9. [ 收 稿 日 期 ]

11 面 向 农 民 工 家 庭 的 城 镇 公 共 体 系 优 化 : 农 民 工 市 民 化 的 关 键 陈 宏 胜, 王 兴 平 [ 摘 要 ] 研 究 系 统 论 述 了 市 民 化 家 庭 化 和 基 本 公 共 均 等 化 之 间 的 逻 辑 关 系, 提 出 家 庭 城 镇 化 是 人 口 市 民 化 的 高 级 阶 段, 基 于 农 民 工 家 庭 需 求 将 基 本 公 共 划 分 为 生 活 发 展 和 制 度 三 类, 并 根 据 家 庭 成 员 的 城 乡 分 布 及 其 对 公 共 需 求 的 阶 段 性 差 异, 将 家 庭 公 共 需 求 变 化 分 为 以 乡 村 供 应 为 主 的 前 三 阶 段 和 以 城 市 供 应 为 主 的 后 三 阶 段 基 于 此, 研 究 进 一 步 提 出 建 立 区 域 省 域 市 域 三 个 层 面 的 基 本 公 共 实 施 体 系, 并 以 常 住 家 庭 为 主 要 依 据 对 基 本 公 共 进 行 配 置 [ 关 键 词 ] 市 民 化 ; 农 民 工 家 庭 ; 基 本 公 共 均 等 化 ; 家 庭 需 求 导 向 [ 文 章 编 号 ] (2015) [ 中 图 分 类 号 ]TU984 [ 文 献 标 识 码 ]A Improving Public Service For Rural Migrant Workers/Chen Hongsheng, Wang Xingping [Abstract] The paper studies the relation of citizenry, family, and even public service, argues that family urbanization is the high stage of population citizenry. The paper divides basic public service into life service, development service, and institution service, and divides family public service into different stages according to practical needs. The paper suggests establishing a region-province-city three-level public service system, and configures public service by permanent families of rural migrant workers. [Key words] Citizenry, Family of rural migrant worker, Even public service, Family needs orientation 0 引 言 经 改 革 开 放 三 十 多 年 的 经 济 高 速 增 长, 中 国 已 逐 渐 从 增 长 主 义 导 向 的 城 市 发 展 路 径 转 向 注 重 发 展 质 量 强 调 环 境 治 理 和 以 人 为 本 的 新 常 态 道 路 [1], 同 时, 城 乡 规 划 也 将 由 面 向 经 济 发 展 转 而 面 向 社 会 发 展 [2] 20 世 纪 70 年 代 末 中 国 实 施 市 场 化 改 革, 城 乡 人 口 管 制 开 始 松 动, 农 村 人 口 逐 渐 流 入 城 市, 并 成 为 城 市 繁 荣 的 重 要 基 础 然 而, 从 计 划 经 济 时 期 延 续 至 今 的 城 乡 户 籍 制 度 始 终 是 农 民 工 市 民 化 的 主 要 障 碍 [3], 而 户 籍 制 度 与 城 市 基 本 公 共 的 捆 绑 进 一 步 阻 碍 了 农 民 工 市 民 化 的 进 程 近 年 来, 随 着 中 国 县 域 经 济 的 复 苏, 大 量 农 民 工 开 始 回 流, 城 市 劳 动 力 紧 缺 的 问 题 逐 渐 凸 显, 对 城 市 产 业 的 发 展 产 生 重 要 的 影 响 在 此 背 景 下, 推 进 农 业 转 移 人 口 市 民 化 作 为 新 时 期 城 镇 化 发 展 的 重 要 任 被 提 出 (2013 年 12 月 中 央 城 镇 化 工 作 会 议 ), 要 求 推 进 人 口 的 城 市 转 移 和 农 村 农 业 的 集 聚 式 发 展 与 人 口 市 民 化 同 时 被 提 出 的 是 城 乡 基 本 公 共 均 等 化 的 发 展 要 求, 十 八 届 三 中 全 会 通 过 了 中 共 中 央 关 于 全 面 深 化 改 革 若 干 重 大 问 题 的 决 定, 明 确 提 出 推 进 城 乡 要 素 平 等 交 换 和 公 共 资 源 均 衡 配 置 的 要 求, 并 要 求 统 筹 城 乡 基 础 设 施 建 设 和 社 区 建 设, 推 进 城 乡 基 本 公 共 均 等 化 随 后, 国 家 新 型 城 镇 化 规 划 ( 年 ) 进 一 步 提 出 推 进 城 镇 基 本 公 共 由 主 要 对 本 地 户 籍 人 口 提 供 向 对 常 住 人 口 提 供 转 变, 逐 步 解 决 在 城 镇 就 业 居 住 但 未 落 户 的 农 业 转 移 人 口 享 有 城 镇 基 本 公 共 问 题 可 见, 基 本 公 共 均 等 化 已 成 为 国 家 推 进 人 口 市 民 化 的 重 要 战 略 举 措 学 术 界 对 城 乡 基 本 公 共 均 等 化 的 研 究 已 较 多, 从 与 规 划 相 关 的 国 内 研 究 看, 研 究 可 分 为 三 类 : 一 是 对 其 内 涵 及 具 体 要 求 的 解 读, 多 数 研 究 认 为 均 等 化 意 味 着 在 公 平 与 效 率 的 平 衡 下 实 现 各 阶 层 享 有 均 等 的 基 本 公 共, 并 获 得 均 等 的 结 果, 且 实 现 基 本 公 共 均 等 化 是 一 个 动 态 和 差 异 化 的 过 程 [4-7] ; 二 [ 作 者 简 介 ] 陈 宏 胜, 东 南 大 学 建 筑 学 院 博 士 研 究 生 王 兴 平, 通 讯 作 者, 东 南 大 学 建 筑 学 院 城 市 规 划 系 教 授 博 士 生 导 师, 东 南 大 学 区 域 与 城 市 发 展 研 究 所 所 长 2015 年 第 3 期 第 31 卷 11

12 是 对 城 乡 基 本 公 共 供 给 的 问 题 进 行 分 析, 其 中 地 方 政 府 的 财 政 能 力 对 基 本 公 共 设 施 均 等 化 的 实 现 具 有 决 定 性 的 影 响, 且 是 导 致 基 本 公 共 供 给 空 间 不 均 衡 的 重 要 原 因 [8-14] ; 三 是 对 城 乡 基 本 公 共 均 等 化 实 现 层 面 的 研 究, 研 究 多 依 据 地 方 实 际 对 现 有 编 制 要 求 进 行 改 进, 如 有 研 究 提 出 类 型 协 同 与 区 域 协 同 的 布 局 规 划 方 法 [15] 基 于 生 活 圈 理 念 的 公 共 配 置 体 系 [16] 而 在 与 城 镇 公 共 相 关 的 农 民 工 市 民 化 的 研 究 中, 既 有 研 究 多 从 制 度 制 约 经 济 成 本 等 层 面 进 行 分 析 [17-19] 在 公 共 的 具 体 内 容 上, 以 往 研 究 多 聚 焦 于 农 民 工 的 居 住 问 题 [20], 关 注 其 最 基 本 的 生 存 之 需, 因 此 有 必 要 对 农 民 工 在 市 民 化 进 程 中 对 公 共 需 求 的 阶 段 性 差 异 作 进 一 步 分 析 此 外, 当 前 的 人 口 转 移 不 同 于 以 往 农 民 进 城 工, 其 流 动 模 式 将 从 个 体 的 城 乡 流 动 转 向 农 村 家 庭 的 城 镇 迁 居, 农 民 将 从 半 城 镇 化 转 向 全 面 城 镇 化 在 此 背 景 下, 有 必 要 从 个 体 视 角 转 向 家 庭 视 角, 根 据 农 民 工 家 庭 需 求 配 置 城 镇 基 本 公 共, 以 满 足 差 异 化 的 需 求 并 提 高 公 共 供 给 的 有 效 性 同 时, 在 人 口 市 民 化 的 进 程 中, 家 庭 将 成 为 人 口 市 民 化 的 主 要 载 体, 城 镇 基 本 公 共 将 从 覆 盖 常 住 人 口 进 一 步 转 向 覆 盖 常 住 家 庭, 其 配 置 依 据 规 划 模 式 都 将 因 此 而 发 生 变 化 综 上, 本 文 将 系 统 论 述 市 民 化 家 庭 化 和 基 本 公 共 均 等 化 之 间 的 逻 辑 关 系, 从 农 民 工 家 庭 的 视 角 分 析 城 乡 基 本 公 共 需 求 与 供 应 的 变 化, 探 讨 促 进 农 民 工 市 民 化 的 城 镇 公 共 体 系 建 设 1 市 民 化 家 庭 化 与 城 镇 基 本 公 共 均 等 化 的 关 系 辨 析 1.1 从 外 来 者 到 市 民 : 市 民 化 是 迟 到 的 补 偿 在 学 术 研 究 中, 市 民 化 在 社 会 学 研 究 中 讨 论 较 多, 描 述 农 民 工 向 市 民 的 转 变 过 程, 郑 杭 生 认 为 农 民 工 市 民 化 包 括 两 层 含 义 [21], 一 是 从 农 民 角 色 集 向 市 民 角 色 集 的 全 面 转 型, 二 是 通 过 外 部 赋 能 与 自 身 增 能 成 为 合 格 的 新 市 民 还 有 研 究 将 市 民 化 解 构 为 个 体 心 理 经 济 状 况 制 度 身 份 城 市 参 与 职 住 和 基 本 公 共 享 有 等 多 个 维 度, 并 根 据 常 住 外 来 人 口 的 市 民 化 程 度 对 当 前 城 镇 化 水 平 进 行 了 修 正 [22-23] 自 1978 年 改 革 开 放 以 来, 中 国 城 镇 化 进 程 加 速 推 进, 乡 村 的 工 业 化 与 城 市 的 空 间 扩 展 同 步 发 生, 在 此 情 景 下, 原 计 划 体 制 下 受 到 严 格 管 控 的 中 国 城 乡 人 口 流 动 加 速, 并 形 成 了 就 地 市 民 化 与 异 地 市 民 化 两 种 人 口 转 变 模 式 前 者 较 好 地 完 成 了 本 地 村 民 农 转 非 的 转 换, 本 地 村 民 成 为 经 济 发 展 的 受 益 者 ; 后 者 以 农 民 外 出 工 为 主, 而 城 乡 经 济 发 展 水 平 差 异 是 主 要 诱 因 [24], 但 在 中 国 特 殊 的 户 籍 制 度 下, 进 城 工 农 民 长 期 处 于 半 市 民 化 状 态, 即 实 现 了 职 业 生 活 方 式 的 城 市 化, 却 未 能 完 成 身 份 家 庭 的 城 市 化 对 于 早 期 农 民 工 而 言 (20 世 纪 80 ~ 90 年 代 ), 挣 钱 后 返 乡 始 终 是 大 多 数 农 民 工 进 城 的 目 的, 故 对 城 市 生 活 城 市 权 利 的 要 求 并 不 高 对 于 新 生 代 农 民 工 或 第 二 代 农 民 工 (2000 年 后 ), 他 们 在 城 市 生 活 的 意 愿 更 为 强 烈 [25], 农 民 的 身 份 更 多 地 体 现 为 一 种 制 度 身 份 或 地 域 身 份 与 老 一 代 农 民 工 相 比, 新 生 代 农 民 工 长 期 居 住 在 城 市 并 向 上 流 动 的 意 愿 更 为 强 烈 [26] 此 外, 因 其 并 不 是 优 于 老 一 代 农 民 工 的 精 英 一 代 [27], 可 能 成 为 长 期 滞 留 城 市 的 弱 势 群 体 从 城 市 的 发 展 历 程 可 知, 农 民 工 对 所 在 城 市 的 繁 荣 作 出 了 重 要 的 贡 献, 多 数 农 民 工 已 然 是 城 市 人, 却 仍 未 获 得 城 市 与 城 市 制 度 的 认 可 因 此, 推 进 农 民 工 市 民 化 须 加 快 城 市 制 度 改 革, 以 保 障 农 民 工 及 其 家 庭 成 员 获 得 与 本 地 户 籍 居 民 同 等 的 城 市 权 利 与 福 利 [28], 可 见 市 民 化 还 伴 随 着 城 市 对 其 的 赋 权 ( 或 赋 能, Enpowerment) 过 程 1.2 从 市 民 到 家 庭 : 家 庭 化 是 城 市 生 活 的 开 始 市 民 化 是 基 于 个 体 角 度 对 农 民 向 市 民 转 变 过 程 的 描 述, 在 完 整 的 城 镇 化 进 程 中, 市 民 化 只 是 农 民 融 入 城 市 的 第 一 阶 段 ( 图 1) 农 民 进 城 工 是 半 市 民 化 的 过 程, 完 成 了 农 民 工 职 业 的 非 农 化 与 居 住 环 境 的 城 乡 转 换, 但 转 变 为 市 民 还 须 获 得 相 应 的 制 度 认 可 和 向 上 流 动 的 机 会, 且 个 体 市 民 化 的 下 一 阶 段 是 实 现 家 庭 的 城 镇 迁 居 家 庭 城 镇 迁 居 要 求 家 庭 成 员 从 城 乡 离 散 走 向 城 镇 聚 合, 城 市 须 为 家 庭 成 员 的 城 市 生 活 配 置 相 应 的 公 共, 以 加 快 家 庭 成 员 的 市 民 化 进 程 虽 然 国 家 近 年 来 大 力 推 动 城 市 户 籍 制 度 改 革 并 提 出 覆 盖 城 镇 常 住 人 口 的 基 本 公 共 均 等 化 要 求, 但 是 对 于 农 民 工 ( 外 来 低 收 入 阶 层 ) 而 言, 家 庭 迁 居 城 市 仍 存 在 较 高 的 进 入 门 槛, 特 别 是 在 沿 海 发 达 城 市, 城 市 仍 是 有 限 度 地 向 外 来 精 英 家 庭 开 放, 农 村 家 庭 迁 居 城 市 不 仅 存 在 严 格 的 制 度 限 制, 还 有 较 高 的 经 济 门 槛 ( 如 积 分 入 户 制 中 对 家 庭 收 入 居 住 年 限 和 职 业 等 方 面 的 限 制 ), 导 致 农 民 工 家 庭 移 居 城 镇 的 进 展 缓 慢 并 出 现 各 种 家 庭 离 散 化 的 现 象 [29] 可 见, 家 庭 城 镇 化 比 个 体 市 民 化 更 为 复 杂 而 艰 巨, 属 于 市 民 化 的 高 级 阶 段 需 要 说 明 的 是, 农 民 工 的 市 民 化 过 程 与 家 庭 城 镇 化 的 进 程 并 不 是 完 全 独 立 的 两 个 阶 段, 存 在 不 少 农 民 工 家 庭 举 家 移 居 城 市 的 情 形, 使 个 体 市 民 化 与 家 庭 城 镇 化 同 步 进 行 但 从 现 有 关 于 农 民 工 迁 居 家 庭 的 研 究 看, 其 家 庭 的 城 市 融 合 水 平 偏 低 [30-31], 受 到 制 度 经 济 和 社 会 身 份 等 方 面 的 制 约, 特 别 是 在 面 向 农 民 工 家 庭 成 员 的 城 镇 基 本 公 共 的 供 给 上, 目 前 尚 存 在 巨 大 的 鸿 沟 和 欠 账 1, 由 此 导 致 部 分 进 入 城 市 的 农 民 工 家 庭 沦 为 城 市 边 缘 家 庭, 同 时 把 一 些 可 能 进 城 团 聚 的 农 民 工 家 庭 成 员 挡 在 城 外 滞 留 乡 下, 由 此 加 剧 了 农 村 的 留 守 儿 童 妇 女 和 老 人 问 题 此 外, 城 市 面 向 农 民 工 家 庭 的 公 共 的 供 给 短 缺, 进 一 步 加 重 了 在 当 前 备 受 关 注 12

13 的 城 市 社 会 病 和 乡 村 社 会 病 因 此, 面 向 农 民 工 家 庭 的 城 镇 公 共 配 置 显 得 相 当 迫 切 对 于 城 市 而 言, 农 民 工 市 民 化 的 过 程 是 其 向 城 市 创 造 价 值 的 过 程, 而 农 民 工 家 庭 城 镇 化 的 过 程 更 多 的 是 要 求 城 市 作 出 响 应 的 过 程, 但 因 农 村 家 庭 迁 居 城 市 的 需 求 巨 大 且 迁 居 目 的 地 相 对 集 中 [32], 使 ( 大 ) 城 市 难 以 作 出 相 应 的 响 应, 延 缓 了 农 民 工 家 庭 城 镇 化 的 进 程 家 庭 化 进 城 工 市 民 化 家 庭 化 农 民 农 民 工 市 民 家 庭 个 体 流 动 阶 段 个 体 社 会 基 本 单 元 家 庭 流 动 阶 段 图 1 农 民 从 个 体 流 动 向 家 庭 流 动 的 演 变 示 意 图 人 口 资 源 1.3 从 家 庭 到 城 市 共 享 : 基 本 公 共 均 等 化 加 速 市 民 化 进 程 家 庭 城 镇 化 不 仅 是 农 民 工 家 庭 成 员 从 城 乡 空 间 分 散 转 向 城 市 聚 合 的 过 程 [29], 还 要 求 家 庭 成 员 获 得 与 本 地 居 民 均 等 的 融 入 城 市 的 机 会 ( 如 同 等 质 量 的 受 教 育 机 会 ), 在 一 两 代 人 后 实 现 与 城 市 主 流 群 体 的 融 合 改 革 开 放 初 期, 廉 价 的 劳 动 力 资 源 是 中 国 城 市 实 现 快 速 发 展 的 基 础, 结 合 政 策 土 地 和 自 然 资 源 等 优 势, 得 以 在 较 短 的 时 间 内 吸 收 产 业 技 术 并 积 聚 全 球 资 本, 成 为 世 界 城 市 体 系 中 的 重 要 一 环 这 种 城 市 快 速 积 累 模 式 是 建 立 在 不 平 等 的 城 乡 关 系 之 上 的 [33], 农 民 工 作 为 农 业 剩 余 劳 动 力 ( 主 要 是 农 村 精 英 ) 转 出 农 村 进 入 城 市, 并 在 其 年 老 或 不 再 能 承 担 城 市 工 作 后 回 流 农 村 ( 图 2) 农 村 人 口 向 城 市 流 动 是 过 去 三 十 多 年 中 国 城 乡 人 口 流 动 的 主 要 趋 势, 这 种 趋 势 仍 将 持 续 且 大 多 数 外 流 人 口 将 不 再 返 回 农 村 当 前, 中 国 已 进 入 城 市 反 哺 农 村 的 发 展 阶 段 2, 自 上 而 下 的 农 村 土 地 制 度 改 革 将 加 快 农 村 人 口 的 转 移, 与 此 同 时, 城 市 将 更 大 规 模 地 向 农 村 提 供 发 展 性 资 源 ( 如 资 本 技 术 基 本 公 共 供 应 和 公 路 网 衔 接 等 3 ), 以 加 速 农 村 的 发 展 在 此 阶 段, 农 村 人 口 将 以 家 庭 为 单 元 进 入 城 镇 并 成 为 城 市 永 久 居 民, 相 应 地, 城 市 将 承 担 起 为 流 入 家 庭 提 供 均 等 化 的 基 本 公 共 的 责 任, 以 帮 助 农 村 流 入 家 庭 尽 快 融 入 城 市 [34], 完 成 家 庭 城 镇 化 的 进 程 在 当 前 的 城 市 建 设 中, 城 市 基 本 公 共 均 等 化 远 落 后 于 家 庭 城 镇 化 的 进 程, 在 一 定 程 度 上 限 制 了 农 农 村 农 村 农 村 人 口 人 口 人 口 人 口 资 源 资 源 资 源 资 源 图 2 城 乡 关 系 演 变 的 三 个 阶 段 示 意 图 城 市 城 市 城 市 民 工 家 庭 的 城 市 融 合 在 城 乡 规 划 与 建 设 中, 常 住 人 口 虽 已 作 为 城 市 各 项 建 设 ( 如 建 成 区 面 积 公 配 套 ) 的 主 要 依 据, 但 在 实 际 建 设 中 多 不 能 按 此 投 资 配 建, 城 市 仍 以 户 籍 人 口 为 主 要 对 象, 城 市 覆 盖 常 住 人 口 的 基 本 公 共 均 等 化 进 展 缓 慢 除 常 见 的 设 施 数 量 不 足 外, 与 家 庭 需 求 的 错 配 亦 是 突 出 的 问 题, 特 别 是 农 民 工 家 庭 对 公 共 需 求 的 阶 段 性 变 化 更 未 被 相 关 规 划 所 重 视 因 此, 为 更 为 准 确 有 效 地 掌 握 常 住 人 口 的 公 共 需 求, 本 文 提 出 城 市 规 划 和 建 设 应 从 均 质 化 的 个 体 视 角 转 向 多 样 化 的 家 庭 视 角, 依 据 常 住 家 庭 需 求 进 行 公 共 配 建, 以 实 现 有 限 资 源 的 高 效 利 用 2 面 向 农 民 工 家 庭 的 基 本 公 共 的 需 求 特 点 2.1 农 民 工 家 庭 城 市 生 活 需 求 的 多 样 性 在 以 往 的 城 市 建 设 中, 农 民 工 个 人 阶 段 1: 农 村 支 持 城 市 阶 段 2: 城 市 反 哺 农 村 阶 段 3: 城 乡 均 等 及 其 家 庭 的 城 市 生 活 需 求 被 长 期 忽 视 总 体 而 言, 城 市 主 要 满 足 了 农 民 工 的 个 体 基 本 需 求, 如 就 业 需 求 与 居 住 需 求 ( 图 3), 基 本 未 考 虑 到 农 民 工 随 迁 家 属 的 城 市 生 活 需 求, 可 认 为 城 市 的 基 本 公 共 为 有 限 需 求 与 有 限 供 给 而 在 人 口 市 民 化 阶 段, 对 于 城 镇 而 言, 农 民 工 将 以 家 庭 单 位 而 存 在, 农 民 工 个 人 及 其 随 迁 家 属 的 城 市 生 活 需 求 将 被 重 视 一 般 而 言, 农 民 4 工 家 庭 由 农 民 工 ( 主 要 劳 动 力 ) 农 民 工 子 女 及 其 父 母 组 建, 不 同 家 庭 成 员 的 城 市 生 活 需 求 不 同 其 中, 农 民 工 子 女 主 要 有 教 育 需 求 健 康 需 求 休 闲 需 求, 农 民 工 为 家 庭 的 核 心 成 员, 其 需 求 最 为 多 样, 主 要 有 教 育 需 求 健 康 需 求 休 闲 需 求 就 业 需 求 居 住 需 求 出 行 需 求 消 费 需 求 和 制 度 需 求 等, 农 民 工 父 母 的 城 市 生 活 需 求 则 涉 及 健 康 休 闲 和 养 老 等 方 面 农 民 工 家 庭 成 员 的 部 分 城 市 生 活 需 求 有 重 叠, 但 其 内 容 不 同, 如 子 女 的 教 育 需 求 主 要 为 义 教 育, 而 农 民 工 则 为 职 业 教 育 2015 年 第 3 期 第 31 卷 13

14 从 以 上 分 析 可 知, 农 民 工 家 庭 的 城 市 生 活 度 三 类 其 中, 生 活 指 保 需 求 是 多 样 化 的, 其 部 分 需 求 可 通 过 市 场 障 家 庭 基 本 生 活 需 要 的, 包 括 住 房 保 解 决, 而 部 分 需 求 则 主 要 依 赖 政 府 供 应, 障 医 疗 卫 生 文 体 设 施 和 市 内 交 通 等 ; 即 基 本 公 共 发 展 指 促 进 家 庭 向 上 流 动 的, 基 本 公 共 是 指 由 政 府 主 导 社 包 括 就 业 教 育 设 施 商 业 设 施 和 市 会 参 与 提 供 的 与 区 域 经 济 社 会 发 展 水 平 外 交 通 等 ; 制 度 指 政 府 直 接 提 供 相 适 应 的 公 共, 国 家 基 本 公 共 的 管 理 与 福 利 保 障, 包 括 行 政 体 系 十 二 五 规 划 将 基 本 公 共 分 为 社 会 保 障 福 利 设 施 和 户 籍 等 民 生 需 求 生 活 环 境 安 全 需 要 三 类 在 此 基 础 上, 本 文 综 合 考 虑 家 庭 迁 2.2 农 民 工 家 庭 对 基 本 公 共 的 阶 段 居 城 市 的 一 般 历 程 ( 市 民 化 ) 及 其 对 公 共 性 需 求 需 求 的 阶 段 性 差 异 5, 将 基 本 公 共 根 据 家 庭 成 员 的 城 乡 分 布 及 其 对 公 划 分 为 生 活 发 展 制 共 需 求 的 阶 段 性 差 异, 本 文 将 家 庭 就 业 需 求 农 民 工 个 人 有 限 需 求 与 有 限 供 给 居 住 需 求 教 育 需 求 农 民 工 子 女 健 康 需 求 农 民 工 家 庭 农 民 工 农 民 工 父 母 休 闲 需 求 就 业 需 求 居 住 需 求 出 行 需 求 差 异 化 需 求 与 有 效 供 给 养 老 需 求 消 费 需 求 制 度 需 求 其 他 需 求 图 3 个 体 转 向 家 庭 后 城 镇 公 共 需 求 变 化 示 意 图 公 共 需 求 变 化 分 为 六 个 阶 段 ( 图 4) 其 中, 前 三 阶 段 基 本 公 共 设 施 以 乡 村 供 应 为 主, 后 三 阶 段 则 以 城 市 供 应 为 主 第 一 阶 段 家 庭 成 员 均 在 农 村, 三 类 均 为 乡 村 供 应 第 二 阶 段 家 庭 成 员 A 前 往 城 市 工 家 庭 开 始 呈 现 城 乡 离 散 化 分 布, 就 当 前 农 村 劳 动 力 在 城 市 就 业 的 一 般 情 况 而 言 [35-36],A 一 般 为 男 性 家 庭 成 员, 是 农 村 家 庭 迁 居 城 市 的 主 要 依 赖 为 促 进 家 庭 向 城 市 的 迁 移, 此 阶 段 城 市 提 供 的 面 向 农 民 工 的 就 业 职 业 培 训 等 发 展 对 农 村 家 庭 城 镇 化 具 有 重 要 意 义 第 三 阶 段 家 庭 进 一 步 呈 现 城 乡 离 散 化 分 布, 家 庭 核 心 成 员 AA 同 时 进 城 工, 在 家 庭 城 乡 分 布 上 形 成 城 市 核 心 家 庭 与 农 村 隔 代 家 庭 两 个 子 家 庭 此 阶 段 两 个 家 庭 均 要 求 发 展 与 生 活, 但 城 市 子 家 庭 未 能 获 得 城 市 的 制 度 认 可 当 城 市 子 家 庭 获 得 的 发 展 与 生 活 未 能 有 效 提 升 家 庭 经 济 积 累 与 社 会 资 本 时, 其 仍 可 能 回 流 农 村 第 四 阶 段 和 第 五 阶 段 为 子 女 C 祖 父 母 BB 依 次 迁 居 城 市, 实 现 家 庭 城 市 聚 合 的 过 程, 期 间 家 庭 对 乡 村 公 共 的 需 求 逐 渐 减 弱, 对 城 市 公 共 的 要 求 提 高, 适 龄 教 育 社 会 保 障 和 养 老 等 需 求 明 显 增 加 家 庭 从 第 五 阶 段 向 第 六 阶 段 演 变 的 关 键 是 制 度 从 乡 村 提 供 转 为 城 市 提 供, 要 求 放 宽 城 市 户 籍 门 槛, 转 变 农 村 家 庭 的 制 度 身 份, 实 现 完 整 的 家 庭 城 镇 化 家 庭 城 乡 分 布 公 共 需 求 家 庭 城 乡 分 布 公 共 需 求 生 活 生 活 AA+BB+C 发 展 发 展 制 度 制 度 A A+BB+C AA BB+C 发 展 生 活 生 活 图 4 以 家 庭 为 单 元 的 公 共 需 求 变 化 示 意 图 注 : AA 指 夫 妻 双 方, BB 指 祖 父 母, C 指 孩 子 ; 阴 影 部 分 指 乡 村 区 域, 无 阴 影 部 分 指 城 市 区 域 发 展 发 展 制 度 制 度 发 展 发 展 生 活 AA+C+BB AA+C+BB AA+C BB 生 活 生 活 生 活 发 展 制 度 制 度 以 乡 村 供 应 为 主 以 城 市 供 应 为 主 3 面 向 农 民 工 家 庭 的 公 共 体 系 优 化 3.1 建 立 政 府 市 场 社 会 相 结 合 的 公 共 供 应 体 系 为 适 应 农 民 工 家 庭 城 市 生 活 需 求 的 多 样 化 特 点, 在 城 镇 公 共 供 应 上 应 建 立 政 府 市 场 社 会 相 结 合 的 供 应 体 系, 实 现 需 求 的 有 效 满 足 其 中, 政 府 是 城 镇 建 立 公 共 供 应 体 系 的 主 导 者, 且 为 公 共 的 主 要 供 应 者, 在 农 民 工 及 其 随 迁 家 属 的 教 育 健 康 居 住 养 老 和 14

15 制 度 等 供 给 上 扮 演 重 要 角 色 然 而, 政 府 在 农 民 工 基 本 公 共 供 应 上 的 作 为 受 地 方 财 政 收 入 的 直 接 影 响, 需 逐 步 转 变 当 前 的 城 市 财 税 体 制, 保 障 地 方 政 府 在 农 民 工 基 本 公 共 供 应 上 权 财 责 对 等 当 前 经 济 欠 发 达 地 区 家 庭 外 流 现 象 严 重, 中 西 部 省 份 普 遍 出 现 基 本 公 共 设 施 重 复 建 设 利 用 率 低 的 问 题, 而 家 庭 流 入 地 ( 如 沿 海 经 济 发 达 地 区 ) 却 出 现 基 本 公 共 覆 盖 率 低 的 情 况 因 此, 有 必 要 以 实 际 家 庭 需 求 为 依 据 对 当 前 的 财 政 转 移 支 付 制 度 进 行 改 革, 根 据 家 庭 流 动 情 况 进 行 财 政 转 移 支 付 的 再 支 付 [19], 以 适 应 基 本 公 共 需 求 转 移 的 现 实 在 公 共 的 市 场 供 应 上, 政 府 应 放 宽 并 扶 持 社 会 资 本 参 与 农 民 工 公 共 供 应, 如 农 民 工 职 业 教 育 农 民 工 子 女 教 育 和 农 民 工 医 疗 养 老 等, 以 满 足 农 民 工 家 庭 城 市 生 活 的 多 样 化 需 求 此 外, 还 可 通 过 政 府 购 买 的 模 式, 培 育 社 会 组 织 和 农 民 工 互 助 组 织, 帮 助 农 民 工 及 其 家 庭 适 应 城 市 生 活, 并 通 过 农 民 工 群 体 的 自 助 与 互 助, 逐 步 建 立 城 镇 归 属 感 3.2 建 立 城 乡 一 体 的 弹 性 公 共 供 应 体 系 为 促 进 农 民 工 家 庭 城 镇 化 的 进 程, 应 根 据 农 民 工 家 庭 的 空 间 分 布 特 点 组 织 公 共, 并 根 据 家 庭 成 员 的 城 乡 分 布 情 况 合 理 配 置 城 乡 公 共 资 源, 建 立 城 乡 一 体 的 弹 性 公 共 供 应 体 系 准 确 掌 握 农 民 工 家 庭 的 公 共 需 求 是 建 立 家 庭 导 向 的 基 本 公 共 体 系 的 关 键, 为 此 需 建 立 以 家 庭 为 单 元 的 家 庭 公 共 需 求 登 记 制 度, 并 建 立 完 整 的 家 庭 数 据 系 统 在 公 共 供 应 的 空 间 组 织 上, 可 根 据 农 民 工 家 庭 空 间 集 聚 的 特 点, 实 行 公 共 供 应 的 有 机 集 中 与 全 面 覆 盖 ( 图 5) 其 中, 在 城 市 区 域 的 农 民 工 家 庭 主 要 分 布 于 城 中 村 老 城 区 等, 可 按 距 离 最 短 或 效 益 最 高 的 原 则 进 行 公 共 的 集 中 供 应 城 乡 结 合 部 是 农 民 工 家 庭 的 重 要 集 聚 区 域, 但 因 处 于 城 乡 过 渡 地 带, 图 5 基 本 公 共 供 应 中 心 分 布 示 意 图 这 一 区 域 的 公 共 最 为 缺 乏, 应 根 据 农 民 工 家 庭 对 公 共 的 需 求 在 该 区 域 建 立 公 共 供 给 单 元 在 乡 村 地 区, 农 民 工 家 庭 一 般 集 中 在 工 业 化 程 度 较 高 的 村 镇, 可 以 镇 区 ( 或 工 业 化 程 度 较 高 的 中 心 村 ) 为 中 心 对 农 民 工 家 庭 城 镇 化 与 本 地 农 业 转 移 人 口 ( 家 庭 ) 城 镇 化 进 行 统 筹 安 排 3.3 建 立 区 域 省 域 市 域 三 个 层 面 的 实 施 体 系 基 本 公 共 供 应 体 系 是 一 项 系 统 工 程, 应 建 立 区 域 省 域 市 域 三 个 层 面 的 统 一 实 施 体 系, 并 以 常 住 家 庭 为 基 本 公 共 配 置 的 主 要 依 据 在 区 域 层 面, 以 省 际 合 作 为 主, 因 人 口 的 流 动 具 有 向 就 近 ( 高 城 镇 化 率 ) 省 份 流 动 的 特 点, 故 相 邻 省 份 间 进 行 基 本 公 共 合 作 的 可 行 性 较 强, 省 际 合 作 将 为 城 市 间 的 合 作 提 供 制 度 基 础 以 长 三 角 人 口 的 跨 省 流 动 为 例, 安 徽 人 口 流 向 江 苏 浙 江 和 上 海 的 比 例 占 全 部 外 流 人 口 的 74.7%, 人 口 跨 省 就 近 流 动 特 点 突 出, 因 此 可 根 据 实 际 需 要 编 制 以 江 苏 浙 江 安 徽 和 上 海 为 主 体 的 长 三 角 基 本 公 共 体 系 规 划, 推 动 区 域 基 本 公 共 体 系 一 体 化 进 程 在 省 域 层 面, 目 前 虽 已 有 较 多 的 省 份 进 行 了 基 本 公 共 体 系 规 划, 如 广 东 省 基 本 公 共 均 等 化 规 划 纲 要 ( 年 ) 江 苏 省 十 二 五 基 本 公 共 体 系 规 划 等, 但 多 未 提 出 城 市 经 济 圈 ( 如 南 京 都 市 圈 深 莞 惠 城 市 带 ) 的 基 本 公 共 体 系 规 划, 可 进 一 步 建 立 城 市 间 的 基 本 公 共 合 作 机 制 城 市 是 基 本 公 共 体 系 的 主 要 载 体, 应 以 常 住 家 庭 为 基 本 公 共 设 施 配 置 的 主 要 依 据 对 于 家 庭 迁 入 地 城 市, 应 缩 小 户 籍 家 庭 与 外 来 常 住 家 庭 在 城 市 基 本 公 共 质 量 上 的 差 距, 按 照 家 庭 城 镇 化 进 程 中 对 公 共 需 求 的 迫 切 性, 分 阶 段 有 侧 重 地 实 现 均 等 化 对 于 家 庭 迁 出 地 城 市, 应 提 高 基 本 公 共 设 施 的 利 用 率, 减 少 公 共 设 施 的 浪 费 此 外, 在 就 近 城 镇 化 的 发 展 要 求 下, 县 域 将 成 为 人 口 城 乡 流 动 的 主 要 单 元, 为 此 还 应 建 立 合 理 的 市 县 两 级 基 本 公 共 供 应 中 心, 缩 小 市 县 两 级 公 共 质 量 的 差 距, 并 提 高 重 要 公 共 设 施 的 可 达 性 4 结 语 经 改 革 开 放 三 十 多 年 来 的 经 济 高 速 增 长, 中 国 大 多 数 发 达 城 市 已 在 人 口 构 成 上 转 向 移 民 化 ( 即 外 来 人 口 多 于 本 地 人 口 ), 且 以 家 庭 为 单 元 迁 居 城 镇 的 比 例 不 断 增 加 然 而, 经 济 的 高 速 增 长 却 加 剧 了 社 会 阶 层 间 的 差 距 [37], 以 农 民 工 家 庭 为 主 的 外 来 家 庭 长 期 被 边 缘 化, 其 公 共 需 求 长 期 不 能 满 足, 进 而 限 制 了 其 市 民 化 的 进 程 在 新 型 城 镇 化 阶 段, 基 本 公 共 应 作 为 经 济 发 展 成 果 再 分 配 的 重 要 手 段, 通 过 以 家 庭 为 基 本 单 元 配 置 基 本 公 共, 最 2015 年 第 3 期 第 31 卷 15

16 大 限 度 地 缩 小 不 同 阶 层 家 庭 获 得 公 共 的 过 程 和 结 果 的 差 距, 促 进 家 庭 的 代 际 流 动 和 家 庭 的 本 地 化, 使 其 通 过 一 两 代 人 的 努 力 融 入 城 市 主 流 社 会 [ 注 释 ] 1 课 题 组 对 华 东 某 市 公 共 设 施 使 用 情 况 调 研 发 现, 城 市 公 共 设 施 使 用 情 况 存 在 两 端 短 缺, 中 间 过 剩 的 问 题, 即 旧 城 区 ( 衰 败 ) 和 城 市 远 郊 区 公 共 设 施 短 缺 城 市 ( 新 ) 中 心 区 及 其 外 缘 公 共 设 施 过 剩, 特 别 是 作 为 农 民 工 家 庭 集 中 的 城 市 远 郊 区 的 公 共 设 施 严 重 短 缺, 且 城 市 的 基 础 设 施 规 划 并 未 考 虑 外 来 流 动 人 口 的 需 求 2 当 前 全 国 各 地 兴 起 的 美 丽 乡 村 建 设 即 为 城 市 反 哺 农 村 的 重 要 例 证 3 随 着 中 国 农 村 发 展 水 平 的 提 升, 可 预 见 中 国 未 来 将 实 现 农 村 与 城 市 的 均 衡 发 展, 进 入 城 乡 均 等 化 阶 段, 即 人 们 生 活 在 农 村 可 享 受 到 与 城 市 同 样 甚 至 更 好 的 生 活, 如 环 境 4 为 便 于 理 解, 在 本 文 的 论 述 中 仍 采 用 农 民 工 农 民 工 家 庭 等 词, 但 考 虑 到 这 些 词 语 带 有 一 定 的 阶 层 色 彩, 故 可 在 未 来 的 城 市 规 划 与 建 设 中 采 用 诸 如 新 移 民 新 市 民 等 词 5 马 斯 诺 需 求 层 次 理 论 为 家 庭 对 公 共 需 求 的 阶 段 性 差 异 提 供 了 理 论 支 撑 [ 参 考 文 献 ] [1] 张 京 祥, 赵 丹, 陈 浩. 增 长 主 义 的 终 结 与 中 国 城 市 规 划 的 转 型 [J]. 城 市 规 划, 2013(1): [2] 王 兴 平. 面 向 社 会 发 展 的 城 乡 规 划 : 规 划 转 型 的 方 向 [J]. 城 市 规 划,2015(1): [3] 黄 锟. 深 化 户 籍 制 度 改 革 与 农 民 工 市 民 化 [J]. 城 市 发 展 研 究,2009(2): [4] 胡 畔, 谢 晖, 王 兴 平. 乡 村 基 本 公 共 设 施 均 等 化 内 涵 与 方 法 以 南 京 市 江 宁 区 江 宁 街 道 为 例 [J]. 城 市 规 划, 2010(7): [5] 韦 江 绿. 正 义 视 角 下 的 城 乡 基 本 公 共 设 施 均 等 化 [J]. 城 市 规 划,2011(1): [6] 胡 畔, 张 建 召. 基 本 公 共 设 施 研 究 进 展 与 理 论 框 架 初 构 基 于 主 体 视 角 与 复 杂 科 学 范 式 的 递 进 审 视 [J]. 城 市 规 划,2013(12): [7] 陈 浩, 罗 震 东, 陈 哲. 城 乡 文 体 设 施 均 等 化 发 展 研 究 以 常 州 市 为 例 [J]. 规 划 师,2012(11): [8] 周 素 红, 王 欣, 农 昀. 十 二 五 时 期 公 共 设 施 均 等 化 供 给 与 保 障 [J]. 规 划 师,2011(4): [9] 黄 云 鹏. 十 二 五 促 进 城 乡 基 本 公 共 均 等 化 的 对 策 建 议 [J]. 宏 观 经 济 研 究,2010(7):9-13. [10] 罗 震 东, 韦 江 绿, 张 京 祥. 城 乡 基 本 公 共 设 施 均 等 化 发 展 的 界 定 特 征 与 途 径 [J]. 现 代 城 市 研 究,2011(7):7-13. [11] 罗 震 东, 韦 江 绿, 张 京 祥. 城 乡 基 本 公 共 设 施 均 等 化 发 展 特 征 分 析 基 于 常 州 市 的 调 查 [J]. 城 市 发 展 研 究, 2010(12): [12] 谭 勇, 皮 灿, 何 东 进, 等. 广 州 市 城 乡 公 共 设 施 空 间 特 征 及 其 成 因 分 析 [J]. 热 带 地 理,2014(2): [13] 陶 振, 叶 敏. 农 村 公 共 均 等 化 : 体 制 障 碍 与 机 制 探 索 [J]. 改 革 与 战 略, 2009(5): [14] 谢 波, 彭 觉 勇, 罗 逍. 基 本 公 共 设 施 均 等 化 的 内 涵 及 其 规 划 策 略 基 于 西 方 发 达 国 家 实 践 经 验 的 思 考 [J]. 规 划 师,2014(5): [15] 耿 健, 张 兵, 王 宏 远. 村 镇 公 共 设 施 的 协 同 配 置 探 索 规 划 方 法 的 改 进 [J]. 城 市 规 划 学 刊,2013(4): [16] 孙 德 芳, 沈 山, 武 廷 海. 生 活 圈 理 论 视 角 下 的 县 域 公 共 设 施 配 置 研 究 以 江 苏 省 邳 州 市 为 例 [J]. 规 划 师, 2012(8): [17] 黄 锟. 城 乡 二 元 制 度 对 农 民 工 市 民 化 影 响 的 实 证 分 析 [J]. 中 国 人 口 资 源 与 环 境,2011(3): [18] 杜 永 波. 农 民 工 市 民 化 对 扩 大 内 需 和 经 济 增 长 的 影 响 [J]. 农 业 经 济,2014(6): [19] 申 兵. 十 二 五 时 期 农 民 工 市 民 化 成 本 测 算 及 其 分 担 机 制 构 建 以 跨 省 农 民 工 集 中 流 入 地 区 宁 波 市 为 案 例 [J]. 城 市 发 展 研 究,2012(1): [20] 李 志 刚. 中 国 大 都 市 新 移 民 的 住 房 模 式 与 影 响 机 制 [J]. 地 理 学 报,2012(2): [21] 郑 杭 生. 农 民 市 民 化 : 当 代 中 国 社 会 学 的 重 要 研 究 主 题 [J]. 甘 肃 社 会 科 学, 2005(4):4-8. [22] 王 晓 丽. 从 市 民 化 角 度 修 正 中 国 城 镇 化 水 平 [J]. 中 国 人 口 科 学,2013(5): [23] 魏 后 凯, 苏 红 键. 中 国 农 业 转 移 人 口 市 民 化 进 程 研 究 [J]. 中 国 人 口 科 学, 2013(5): [24] 王 西 玉, 崔 传 义, 赵 阳, 等. 中 国 二 元 结 构 下 的 农 村 劳 动 力 流 动 及 其 政 策 选 择 [J]. 管 理 世 界,2000(5): [25] 刘 传 江, 程 建 林. 第 二 代 农 民 工 市 民 化 : 现 状 分 析 与 进 程 测 度 [J]. 人 口 研 究, 2008(5): [26] 悦 中 山, 李 树 茁, 杜 海 峰. 徘 徊 在 三 岔 路 口 : 两 代 农 民 工 发 展 意 愿 的 比 较 研 究 [J]. 人 口 与 经 济,2009(6): [27] 姚 俊. 路 在 何 方 : 新 生 代 农 民 工 发 展 取 向 研 究 [J]. 青 年 研 究,2010(6): [28] 黄 祖 辉, 钱 文 荣, 毛 迎 春. 进 城 农 民 在 城 镇 生 活 的 稳 定 性 及 市 民 化 意 愿 [J]. 中 国 人 口 科 学,2004(2): [29] 王 兴 平. 以 家 庭 为 基 本 单 元 的 耦 合 式 城 镇 化 : 新 型 城 镇 化 研 究 的 新 视 角 [J]. 现 代 城 市 研 究,2014(12): [30] 史 学 斌, 熊 洁. 家 庭 视 角 下 的 农 民 工 城 市 融 合 及 其 影 响 因 素 研 究 [J]. 人 口 与 发 展,2014(5): [31] 张 华. 农 民 工 家 庭 城 市 融 入 的 制 约 因 素 与 对 策 分 析 [J]. 经 济 体 制 改 革, 2013(2): [32] 朱 传 耿, 马 荣 华, 甄 峰, 等. 中 国 城 市 流 动 人 口 的 空 间 结 构 [J]. 人 文 地 理, 2005(1): [33] 韩 俊. 中 国 城 乡 关 系 演 变 60 年 : 回 顾 与 展 望 [J]. 改 革,2009(11):5-14. [34] 朱 巧 玲, 甘 丹 丽. 加 强 城 乡 基 本 公 共 均 等 化 制 度 建 设 是 农 民 市 民 化 的 关 键 [J]. 改 革 与 战 略,2014(1):1-5. [35] 文 华 成. 中 国 农 业 劳 动 力 女 性 化 程 度 成 因 与 影 响 基 于 历 史 宏 观 截 面 数 据 的 验 证 [J]. 人 口 学 刊,2014(4): [36] 张 丹 丹. 市 场 化 与 性 别 工 资 差 异 研 究 [J]. 中 国 人 口 科 学,2004(1): [37] 刘 欣. 中 国 城 市 的 阶 层 结 构 与 中 产 阶 层 的 定 位 [J]. 社 会 学 研 究,2007(6):1-14. [ 收 稿 日 期 ]

17 市 民 化 视 角 下 就 地 城 镇 化 地 区 基 本 公 共 设 施 的 需 求 基 于 福 建 省 泉 州 市 的 实 证 研 究 应 婉 云, 罗 小 龙, 吴 春 飞, 田 冬 [ 摘 要 ] 随 着 城 镇 化 进 程 的 不 断 加 快, 市 民 化 已 成 为 国 家 政 策 关 注 的 重 点 研 究 通 过 对 典 型 的 就 地 城 镇 化 地 区 福 建 省 泉 州 市 的 实 证 研 究, 发 现 了 其 以 外 来 人 口 为 主 体 的 半 市 民 化 特 征, 并 调 研 分 析 了 外 来 人 口 对 基 本 公 共 设 施 的 需 求 以 此 为 基 础, 研 究 还 从 促 进 就 地 城 镇 化 地 区 外 来 人 口 市 民 化 的 角 度 出 发, 对 基 本 公 共 设 施 规 划 提 出 了 建 议 [ 关 键 词 ] 市 民 化 ; 基 本 公 共 设 施 规 划 ; 就 地 城 镇 化 地 区 ; 外 来 人 口 [ 文 章 编 号 ] (2015) [ 中 图 分 类 号 ]TU984 [ 文 献 标 识 码 ]B Basic Public Service Needs At In-situ Urbanization Area: Quanzhou City, Fuzhjian Province/Ying Wanyun, Luo Xiaolong, Wu Chunfei, Tian Dong [Abstract] As urbanization proceeds, citizenry becomes a national policy issue. The paper studies typical region of in-situ urbanization: Quanzhou city, discovers the half-citizenry character of migrant workers, and analyzes their basic public service needs. The paper puts forwards suggestions in public service planning. [Key words] Citizenry, Basic public service facilities planning, In-situ urbanization area, Migrant worker 0 引 言 近 年 来, 随 着 城 镇 化 进 程 的 不 断 加 快, 农 业 转 移 人 口 的 市 民 化 问 题 已 成 为 国 家 政 策 关 注 的 重 点 党 的 十 八 大 提 出 要 有 序 推 进 农 业 转 移 人 口 市 民 化, 努 力 实 现 城 镇 基 本 公 共 常 住 人 口 全 覆 盖 ;2014 年 3 月 颁 布 的 国 家 新 型 城 镇 化 规 划 ( 年 ) 又 进 一 步 指 出, 要 通 过 保 障 随 迁 子 女 平 等 享 有 受 教 育 权 利 完 善 公 共 就 业 创 业 体 系 扩 大 社 会 保 障 覆 盖 面 改 善 基 本 医 疗 卫 生 条 件 拓 宽 住 房 保 障 渠 道 等 一 系 列 举 措 推 进 农 业 转 移 人 口 的 市 民 化 由 此 可 见, 在 市 民 化 背 景 下, 基 本 公 共 作 为 保 障 公 民 生 存 和 发 展 的 基 本 需 求, 已 成 为 影 响 市 民 化 进 程 和 彰 显 市 民 化 程 度 的 重 要 因 素 而 作 为 其 重 要 技 术 手 段 的 基 本 公 共 设 施 规 划, 则 应 成 为 促 进 市 民 化 的 主 要 政 策 工 具 然 而, 目 前 我 国 对 于 基 本 公 共 设 施 规 划 的 研 究 却 鲜 有 从 市 民 化 的 角 度 进 行 深 入 分 析 和 探 讨 改 革 开 放 三 十 多 年 来 已 经 形 成 了 外 资 导 向 的 城 镇 化 自 下 而 上 的 城 镇 化 和 就 地 城 镇 化 等 多 种 城 镇 化 模 式 [1-3] 就 地 城 镇 化 是 一 种 特 殊 的 城 镇 化 模 式, 指 在 非 城 镇 力 量 的 促 成 和 驱 动 下, 在 农 村 地 域 引 进 城 镇 生 产 方 式 生 活 方 式 土 地 利 用 模 式 和 城 市 文 化, 从 而 促 使 其 向 城 镇 型 社 会 转 变, 它 常 发 生 在 经 济 基 础 较 好 人 口 密 度 较 高 和 交 通 通 讯 条 件 良 好 的 地 区 [4] 对 于 就 地 城 镇 化 地 区 而 言, 相 关 研 究 更 多 基 于 人 口 流 动 村 庄 变 迁 等 视 角 [4-5], 尚 未 对 该 类 型 地 区 的 市 民 化 及 公 共 设 施 规 划 进 行 深 入 讨 论 本 文 以 典 型 的 就 地 城 镇 化 地 区 福 建 省 泉 州 市 晋 江 市 和 石 狮 市 为 研 究 区 [ 基 金 项 目 ] [ 作 者 简 介 ] 国 家 自 然 科 学 基 金 项 目 ( ) 应 婉 云, 南 京 大 学 城 市 规 划 与 设 计 系 硕 士 研 究 生 罗 小 龙, 通 讯 作 者, 南 京 大 学 城 市 规 划 与 设 计 系 教 授 博 士 生 导 师 吴 春 飞, 南 京 大 学 城 市 规 划 与 设 计 系 硕 士 研 究 生 田 冬, 硕 士, 规 划 师, 现 任 职 于 南 京 大 学 城 市 规 划 设 计 研 究 院 2015 年 第 3 期 第 31 卷 17

18 域, 对 其 市 民 化 现 象 的 特 征 市 民 化 主 体 对 于 基 本 公 共 设 施 的 需 求 进 行 分 析 研 究, 以 期 在 新 形 势 下 从 市 民 化 的 角 度 对 基 本 公 共 设 施 需 求 和 规 划 进 行 有 益 探 讨 1 研 究 区 域 概 况 与 调 研 方 法 1.1 研 究 区 域 概 况 研 究 区 域 位 于 福 建 省 东 南 部, 包 括 泉 州 市 管 辖 范 围 内 的 泉 州 市 中 心 城 区 晋 江 市 和 石 狮 市 步 入 2000 年 后, 泉 州 市 城 镇 化 进 入 了 快 速 推 进 阶 段,2012 年 常 住 人 口 已 达 到 829 万, 城 镇 化 水 平 达 到 60.4% 市 域 中 包 括 晋 江 市 石 狮 市 在 内 的 中 小 城 市, 通 过 引 进 侨 资 等 方 式 在 乡 村 地 区 大 力 发 展 乡 镇 民 营 企 业, 促 使 经 济 迅 猛 发 展, 吸 引 了 大 批 外 来 人 口 [3] 根 据 第 六 次 人 口 普 查, 晋 江 市 和 石 狮 市 的 常 住 人 口 分 别 为 201 万 和 64 万, 而 流 动 人 口 就 分 别 达 到 了 94 万 和 31 万, 因 此 该 地 区 是 外 来 人 口 的 聚 居 区 研 究 选 取 了 泉 州 市 晋 江 市 和 石 狮 市 中 的 10 个 典 型 城 中 村 进 行 调 研, 以 期 获 取 农 业 转 移 人 口 的 市 民 化 特 征 和 对 公 共 设 施 的 需 求 之 所 以 选 择 城 中 村, 是 因 为 其 作 为 典 型 的 半 城 镇 化 地 域, 聚 居 了 大 量 的 农 业 转 移 人 口, 且 城 中 村 具 备 就 地 城 镇 化 地 区 发 展 过 程 中 典 型 的 亦 城 亦 乡, 非 城 非 乡 的 空 间 特 征 1.2 调 研 方 法 及 数 据 获 取 研 究 于 2013 年 采 用 实 地 走 访 问 卷 调 查 和 半 结 构 式 访 谈 的 方 法 对 城 中 村 中 的 住 户 进 行 了 调 研, 调 研 内 容 涉 及 人 口 社 会 经 济 状 况 及 公 共 设 施 满 意 度 等 多 方 面 研 究 根 据 城 中 村 常 住 人 口 数 量, 通 过 随 机 抽 样 的 方 法 进 行 问 卷 调 查, 共 发 放 问 卷 482 份, 有 效 问 卷 477 份, 问 卷 回 收 有 效 率 为 98.96% 在 有 效 问 卷 中, 本 地 人 口 答 卷 138 份, 外 来 人 口 答 卷 339 份 此 外, 对 农 业 转 移 人 口 的 访 谈 也 为 研 究 提 供 了 重 要 的 补 充 信 息 2 就 地 城 镇 化 地 区 的 半 市 民 化 现 象 国 内 对 于 市 民 化 内 涵 的 表 述 尚 未 统 一, 但 多 数 研 究 都 认 可 其 本 质 上 是 一 个 社 会 成 员 角 色 转 型 的 过 程 从 广 义 上 讲, 这 一 转 型 过 程 不 仅 包 括 身 份 社 会 权 利 的 改 变, 还 包 含 生 产 生 活 方 式 地 位 和 价 值 观 的 变 化 因 此, 市 民 化 应 当 包 含 两 个 阶 段 的 含 义 : 第 一 阶 段 市 民 化 主 体 进 入 城 市 这 一 阶 段 他 们 基 本 或 大 部 分 脱 离 农 业 生 产, 在 生 产 生 活 方 式 上 与 城 市 建 立 了 紧 密 的 联 系 但 是, 在 生 活 品 质 价 值 观 和 社 会 权 利 等 方 面, 他 们 却 仍 与 普 通 市 民 存 在 明 显 差 异, 仅 处 于 半 市 民 化 的 状 态 第 二 阶 段 市 民 化 主 体 融 入 城 市 这 一 阶 段 他 们 会 完 成 身 份 地 位 和 福 利 待 遇 等 方 面 向 市 民 的 真 正 转 变, 达 到 市 民 化 的 最 终 结 果 2.1 就 地 城 镇 化 地 区 外 来 人 口 的 总 体 特 征 通 过 对 研 究 区 域 的 调 查, 从 人 口 迁 移 的 角 度 看, 该 地 区 以 农 业 转 移 为 特 征 的 市 民 化 主 体 的 身 份 正 在 由 本 地 农 民 向 外 来 人 口 转 变 在 调 研 的 10 个 城 中 村 中, 外 来 人 口 与 本 地 人 口 的 比 例 为 2.5 1, 其 中 有 30% 的 本 地 人 已 取 得 了 城 镇 户 口, 随 着 城 镇 化 进 程 的 加 快, 这 一 比 例 还 将 不 断 增 大 然 而, 外 来 人 口 中 却 有 高 达 90.5% 的 人 仍 为 农 村 户 口, 取 得 城 镇 户 口 的 仅 占 9.5% ( 表 1) 同 时, 调 查 显 示, 超 过 75% 的 外 来 人 口 都 来 自 于 欠 发 达 的 省 市 ( 主 要 来 自 江 西 省 四 川 省 等 ) 除 此 之 外, 这 一 群 体 还 呈 现 出 以 青 壮 年 劳 动 力 为 主 的 年 龄 结 构 和 以 非 正 式 经 济 部 门 为 主 要 谋 生 渠 道 的 职 业 分 布 特 征, 其 中 工 的 人 数 占 到 了 65.2%, 且 工 作 内 容 多 以 建 筑 建 造 短 期 零 工 和 摩 托 车 运 输 为 主 ( 表 2, 表 3) 2.2 就 地 城 镇 化 地 区 的 半 市 民 化 特 征 调 研 结 果 显 示, 目 前 研 究 区 域 正 处 于 市 民 化 的 第 一 阶 段, 即 外 来 人 口 已 基 本 进 入 城 市, 但 其 现 状 生 活 条 件 与 心 理 认 同 却 与 真 正 市 民 存 在 相 当 的 距 离, 其 主 要 表 征 可 以 体 现 在 以 下 三 个 方 面 : (1) 城 市 滞 留 趋 势 明 显, 但 生 活 质 量 远 低 于 城 市 水 平 不 同 于 大 城 市 中 外 来 人 口 大 量 回 流 乡 村 的 特 征, 就 地 城 镇 化 地 区 的 外 来 人 口 具 有 明 显 的 城 市 滞 留 特 征, 这 在 居 住 时 间 和 方 式 上 体 现 得 尤 为 明 显 据 针 对 340 名 城 中 村 外 来 租 住 者 的 调 查 结 果 显 示, 超 过 41% 的 人 的 租 住 时 间 已 超 过 三 年, 而 租 住 半 年 以 下 的 人 口 仅 占 13% 中 长 期 居 住 者 ( 三 年 及 以 上 ) 已 超 过 短 期 居 住 者 ( 一 年 及 以 下 ), 较 之 后 者 带 来 的 强 流 动 性, 居 住 时 间 的 延 长 使 得 外 来 人 口 与 城 市 的 关 系 更 为 密 切 除 此 之 外, 外 来 人 口 在 居 住 方 式 上 也 呈 现 出 了 更 为 稳 定 的 特 征, 以 家 庭 为 基 本 居 住 单 元 的 外 来 人 口 占 到 了 总 量 的 80% 居 住 单 元 的 扩 大 增 加 了 人 口 流 动 的 成 本, 使 得 外 来 人 口 滞 留 所 在 城 市 的 可 能 性 增 加 ( 表 4) 因 此, 促 进 这 一 群 体 的 市 民 化 显 得 更 为 必 要 然 而, 在 滞 留 时 间 延 长 的 同 时, 外 来 人 口 的 生 活 质 量 却 未 得 到 提 升 以 住 房 情 况 为 例, 根 据 2011 年 颁 布 的 泉 州 市 公 共 租 赁 住 房 保 障 管 理 规 定, 泉 州 市 对 住 房 困 难 家 庭 的 界 定 标 准 是 家 庭 人 均 住 房 建 筑 面 积 低 于 20 m 2, 通 过 对 调 研 数 据 中 外 来 人 口 居 住 面 积 与 家 庭 人 数 的 交 叉 分 析 发 现, 符 合 这 一 标 准 的 外 来 家 庭 不 足 10% ( 且 多 数 为 租 住 房 屋 ) 由 此 可 知, 虽 然 从 外 来 人 口 的 居 留 时 间 看, 他 们 已 存 在 市 民 化 的 趋 势, 但 是 由 于 公 共 设 施 供 给 较 差, 致 使 外 来 人 口 仅 处 于 半 市 民 化 状 态 (2) 以 非 农 产 业 为 主 要 经 济 来 源, 但 户 籍 农 转 非 意 愿 不 强 研 究 区 域 居 住 的 外 来 人 口 大 多 已 脱 离 农 业 生 产 方 式, 家 庭 的 主 要 收 入 来 源 于 城 市 谋 生 所 得 调 研 中 发 现, 仅 有 1.5% 的 家 庭 仍 以 农 为 主 要 经 济 来 源, 而 超 过 97% 的 外 来 人 口 都 已 选 择 在 城 市 工 或 是 经 商 然 而, 如 此 高 比 例 的 非 农 就 业 人 群 18

19 却 表 现 出 了 对 城 镇 户 口 的 强 烈 排 斥 访 谈 中 绝 大 部 分 的 农 民 认 为 现 在 的 农 村 户 口 比 较 好, 跟 户 口 联 系 的 土 地 农 补 给 他 们 带 来 了 一 定 的 收 益 在 询 问 是 否 想 转 为 城 镇 户 口 时, 一 半 的 租 户 表 示 拒 绝 转 换 为 城 镇 户 口, 少 部 分 因 子 女 上 学 等 问 题 表 示 愿 意 转 化 为 城 镇 户 口, 但 希 望 保 留 土 地 由 此 可 见, 城 镇 户 籍 对 外 来 人 口 的 吸 引 力 远 比 不 上 农 村 户 口 所 带 来 的 资 本 利 益 高, 以 及 其 作 为 最 后 的 社 会 保 障 的 地 位, 这 也 是 外 来 人 口 不 愿 舍 弃 农 村 户 口 的 重 要 原 因 因 此, 虽 然 大 量 外 来 人 口 已 经 作 为 经 济 活 动 的 一 员 参 与 到 了 城 市 生 活 中, 但 是 其 对 于 以 户 籍 改 变 为 主 要 特 征 的 市 民 身 份 的 转 化 却 仍 持 消 极 态 度 一 旦 转 化 为 城 镇 户 口, 原 先 捆 绑 在 农 村 户 籍 之 上 的 福 利 也 会 随 之 消 失, 而 新 的 身 份 却 无 法 提 供 相 当 的 收 益 和 保 障 若 不 转 化, 子 女 就 学 老 人 就 医 等 问 题 则 仍 存 在 种 种 困 难, 这 种 进 退 维 艰 的 状 态 也 是 外 来 人 口 半 市 民 化 的 原 因 之 一 (3) 政 府 政 策 高 度 关 注 市 民 化 研 究 区 域 民 营 经 济 高 度 发 达, 外 来 人 口 数 量 急 剧 增 加, 外 来 人 口 占 城 市 总 人 口 的 比 例 相 对 较 大, 且 当 地 政 府 推 进 外 来 人 口 本 地 化 进 城 农 村 人 口 市 民 化 的 工 作 起 步 也 较 早 如 何 面 对 外 来 人 口 的 半 市 民 化 现 象 已 成 为 地 方 政 府 研 究 的 重 要 课 题 泉 州 市 希 望 成 为 全 国 农 村 转 移 人 口 市 民 化 的 示 范 地 区, 因 此 积 极 推 进 市 民 化 2014 年, 国 家 将 晋 江 市 作 为 福 建 省 新 型 城 镇 化 试 点, 并 颁 布 了 晋 江 市 推 动 农 业 转 移 人 口 市 民 化 促 进 城 镇 化 健 康 发 展 试 点 方 案 ( 以 下 简 称 方 案 ) 方 案 提 出 要 努 力 消 除 外 来 人 口 本 地 化 进 城 农 村 人 口 市 民 化 进 程 中 的 成 本 制 度 能 力 和 文 化 障 碍, 并 建 立 了 由 点 到 面 由 量 到 质 和 分 步 分 批 分 层 的 行 动 计 划, 力 争 到 2015 年 实 现 15 万 外 来 人 口 市 民 化 的 目 标, 达 到 外 来 人 口 居 住 证 全 覆 盖, 以 及 基 本 实 现 居 住 证 制 度 与 入 户 制 度 公 共 的 衔 接 表 1 外 来 人 口 户 口 统 计 3 外 来 人 口 对 基 本 公 共 设 施 的 需 求 随 着 城 镇 化 进 程 的 加 快, 就 地 城 镇 化 地 区 的 外 来 人 口 数 量 将 不 断 增 加, 这 一 群 体 对 公 共 设 施 的 需 求 也 将 变 得 愈 加 不 可 忽 视 根 据 城 镇 化 地 区 外 来 人 口 长 期 居 留 城 市 农 转 非 意 愿 不 强 等 半 市 民 化 特 征, 规 划 需 要 针 对 其 特 点 和 需 求 改 善 公 共 设 施 供 给 因 此, 外 来 人 口 对 于 基 本 公 共 有 着 怎 样 的 需 求, 如 何 以 其 需 求 为 基 础 为 他 们 提 供 更 好 的 公 共 设 施 配 置, 将 成 为 在 推 进 外 来 人 口 有 序 向 市 民 化 状 态 过 渡 的 过 程 中 需 要 解 决 的 关 键 问 题 根 据 国 家 相 关 政 策 和 规 划 规 范, 基 本 公 共 的 范 畴 包 括 保 障 基 本 民 生 需 求 的 教 育 就 业 社 会 保 障 医 疗 卫 生 农 村 户 口 城 镇 户 口 合 计 外 来 家 庭 数 / 户 占 比 /% 表 2 外 来 人 口 年 龄 统 计 年 龄 外 来 家 庭 数 / 户 占 比 /% 18~24 岁 ~34 岁 ~44 岁 ~54 岁 ~64 岁 岁 以 上 0 0 合 计 表 4 外 来 人 口 居 住 方 式 和 居 住 时 间 分 析 居 住 方 式 表 3 外 来 人 口 职 业 统 计 职 业 外 来 家 庭 数 / 户 占 比 /% 工 小 工 商 业 者 无 业 企 业 员 工 事 业 单 位 政 府 机 关 0 0 其 他 居 住 时 间 半 年 以 下 半 年 至 1 年 1~3 年 3~5 年 5 年 以 上 独 身 户 数 合 计 占 比 25.5% 20.0% 12.7% 9.1% 32.7% 100% 家 庭 户 数 占 比 10.9% 15.4% 29.1% 12.3% 32.3% 100% 合 计 户 数 占 比 13.2% 16.2% 26.5% 11.8% 32.4% 100% 计 划 生 育 住 房 保 障 和 文 化 体 育 等 领 域 的 公 共, 即 公 益 性 设 施 不 可 否 认, 公 益 性 设 施 是 农 村 转 移 人 口 市 民 化 关 注 的 焦 点 然 而, 作 为 生 活 在 城 市 边 缘 的 外 来 人 口, 其 生 活 的 边 缘 社 区 的 生 活 性 基 础 设 施 也 急 需 改 善 因 此, 下 文 将 从 城 市 公 益 性 设 施 和 外 来 人 口 聚 居 区 生 活 性 基 础 设 施 两 个 方 面, 分 析 外 来 人 口 对 于 基 本 公 共 设 施 的 需 求 3.1 对 城 市 公 益 性 设 施 的 需 求 调 研 发 现, 在 城 市 层 面, 由 地 方 政 府 提 供 的 公 益 性 设 施 在 一 定 程 度 上 还 不 能 满 足 外 来 人 口 的 需 求 其 中, 供 求 不 匹 配 的 情 况 在 保 障 性 住 房 基 础 教 育 设 施 和 文 化 体 育 设 施 等 方 面 表 现 得 尤 为 突 出 首 先, 随 着 外 来 人 口 居 留 时 间 的 延 2015 年 第 3 期 第 31 卷 19

20 长, 其 对 于 稳 定 住 所 的 需 求 亦 不 断 增 加 在 研 究 区 域 中, 大 量 外 来 人 口 仍 聚 居 于 城 中 村 内, 城 中 村 以 其 低 廉 的 房 租 和 优 越 的 区 位 条 件 为 大 批 租 住 者 提 供 了 暂 时 性 的 居 所 然 而, 城 中 村 作 为 城 镇 化 的 过 渡 产 品, 正 在 面 临 着 大 面 积 的 拆 除 和 更 新, 泉 州 市 在 其 三 旧 改 造 专 项 规 划 中 明 确 提 出, 要 对 完 善 城 市 功 能 有 较 大 影 响 的 城 中 村 进 行 全 面 改 造, 这 将 影 响 到 这 些 农 业 转 移 人 口 在 城 市 的 栖 身 之 所 因 此, 政 府 提 供 的 保 障 性 住 房 廉 租 房 等 公 益 性 居 住 项 目, 也 应 当 逐 渐 将 常 住 外 来 人 口 纳 入 其 保 障 范 围, 推 动 外 来 人 口 市 民 化 其 次, 在 教 育 设 施 方 面, 外 来 人 口 作 为 基 础 教 育 设 施 使 用 中 的 弱 势 群 体, 其 子 女 的 基 础 教 育 需 求 远 未 得 到 满 足 近 年 来, 泉 州 市 政 府 对 于 基 础 教 育 阶 段 的 儿 童 入 学 一 般 都 设 定 了 本 地 户 籍 人 口 优 先 的 限 制 条 件, 外 来 人 口 子 女 即 使 三 证 齐 全 也 只 能 等 待 摇 号 入 学, 而 摇 中 的 概 率 又 相 当 之 小 以 2013 年 秋 季 学 年 泉 州 市 丰 泽 区 的 数 据 为 例, 丰 泽 区 第 八 中 心 小 学 121 名 申 请 者 中 只 有 15 人 摇 中 ; 第 六 中 心 小 学 101 名 申 请 者 中 只 有 30 人 摇 中 丰 泽 区 辖 区 内 90% 的 学 校 招 生 已 经 饱 和, 个 别 有 剩 余 名 额 的 学 校 则 大 多 位 置 较 远, 家 长 不 愿 让 子 女 到 这 些 学 校 就 读, 导 致 至 少 有 600 名 以 上 的 外 来 工 子 女 无 书 可 读 除 此 之 外, 调 研 区 域 内 也 几 乎 没 有 针 对 外 来 人 口 子 弟 的 专 门 学 校 供 需 失 衡 的 现 状 使 得 有 子 女 上 学 需 求 的 外 来 人 口 普 遍 存 在 子 女 上 学 难 的 问 题, 根 据 笔 者 的 调 查, 反 映 上 学 难 的 群 体 占 到 了 外 来 人 口 总 数 的 75.1% 随 着 外 来 人 口 数 量 的 不 断 增 加, 教 育 设 施 供 不 应 求 的 问 题 还 将 日 益 凸 显 最 后, 对 于 文 化 体 育 设 施, 其 现 状 设 施 供 给 的 层 级 和 类 型 与 外 来 人 口 的 需 求 存 在 较 大 差 异 外 来 人 口 中 13.6% 的 受 访 者 表 示 对 文 体 设 施 现 状 并 不 知 情, 几 乎 从 未 使 用 过 该 类 设 施 究 其 原 因, 在 于 研 究 区 域 的 外 来 人 口 文 化 水 平 整 体 较 低, 仅 有 高 中 以 下 ( 不 包 括 高 中 ) 学 历 的 人 数 占 到 53.6% 这 一 群 体 对 于 一 些 文 体 设 施, 如 博 物 馆 体 育 馆 和 艺 术 中 心 等 并 没 有 太 大 的 需 求 而 与 其 基 本 需 求 更 为 适 应 的 社 区 级 文 体 设 施, 如 社 区 图 书 室 休 闲 健 身 设 施 和 文 化 活 动 广 场 等, 就 调 研 区 域 而 言 极 为 匮 乏 例 如, 在 调 研 地 区, 常 有 围 绕 宗 祠 展 开 的 唱 戏 红 白 喜 事 等 富 有 地 方 特 色 的 文 化 活 动, 但 其 活 动 空 间 却 较 为 局 促, 条 件 十 分 简 陋, 不 足 以 满 足 外 来 人 口 的 活 动 需 求 因 此, 城 市 级 文 化 体 育 设 施 的 高 门 槛 和 社 区 级 设 施 配 置 的 匮 乏 是 造 成 外 来 人 口 文 化 体 育 需 求 无 法 得 到 满 足 的 主 要 原 因 3.2 对 生 活 性 基 础 设 施 的 需 求 公 共 设 施 规 划 的 本 意 在 于 为 居 民 提 供 更 好 的 生 活 条 件, 然 而 高 标 准 的 设 施 建 设 却 不 可 能 一 蹴 而 就 结 合 调 研 区 域 的 实 际 情 况, 本 研 究 认 为 改 善 外 来 人 口 聚 居 区 的 生 活 性 基 础 设 施 配 置, 对 提 高 外 来 人 口 在 城 市 的 生 活 品 质 更 具 现 实 意 义 调 研 发 现, 在 以 城 中 村 为 代 表 的 外 来 人 口 聚 居 区 中, 供 水 供 电 设 施 和 公 共 交 通 设 施 已 与 城 市 公 共 体 系 相 连 接, 基 本 能 够 满 足 居 民 日 常 生 活 的 需 要 但 是, 仍 有 大 量 生 活 性 基 础 设 施 极 为 欠 缺, 无 法 为 居 民 提 供 良 好 的 生 活, 这 些 设 施 主 要 包 括 排 水 设 施 环 境 卫 生 设 施 安 全 保 障 设 施 和 防 灾 减 灾 设 施 等 例 如, 部 分 城 中 村 尚 未 接 入 城 市 排 水 管 网 系 统, 还 在 采 用 暗 沟 排 水 的 方 式, 甚 至 将 污 水 就 近 排 入 河 流 这 不 仅 造 成 了 环 境 污 染, 还 极 大 地 影 响 了 居 住 环 境 再 如, 城 中 村 的 环 境 卫 生 设 施 也 并 未 与 城 市 环 卫 系 统 衔 接, 具 体 表 现 在 很 多 城 中 村 未 设 置 垃 圾 处 理 点, 垃 圾 桶 与 公 厕 的 数 量 也 过 少, 藏 污 纳 垢 之 地 随 处 可 见 另 外, 安 全 隐 患 也 是 必 须 重 视 的 问 题, 城 中 村 不 但 是 社 会 治 安 较 差 的 区 域, 而 且 因 建 筑 密 度 过 大 而 带 来 的 消 防 隐 患 随 处 可 见 4 对 基 本 公 共 设 施 规 划 的 启 示 4.1 关 注 外 来 人 口 长 期 居 留 的 趋 势, 动 态 跟 踪 其 公 共 设 施 需 求 研 究 发 现, 就 地 城 镇 化 地 区 市 民 化 的 主 体 正 由 本 地 农 业 转 移 人 口 向 外 来 人 口 转 变, 且 后 者 呈 现 出 了 明 显 的 在 城 市 长 期 居 留 的 趋 势 因 势 利 导, 基 本 公 共 设 施 规 划 应 适 时 转 变 其 对 象 将 外 来 人 口 纳 入 其 中, 消 除 其 与 本 地 人 口 在 享 有 基 本 公 共 上 的 二 元 差 异, 促 进 就 地 城 镇 化 地 区 由 半 市 民 化 状 态 向 市 民 化 状 态 的 稳 步 提 升 在 此 基 础 上, 基 本 公 共 设 施 的 需 求 量 和 需 求 内 容 也 应 根 据 对 象 的 需 求 不 断 调 整 针 对 外 来 人 口 流 动 性 大 的 特 征, 用 传 统 方 法 难 以 预 测 外 来 人 口 对 公 共 设 施 的 需 求, 规 划 可 借 助 我 国 人 口 预 测 系 统 (CPPS) 国 际 人 口 预 测 软 件 (PADIS INT) 等 新 型 技 术 手 段 对 规 划 期 内 对 象 的 年 龄 结 构 等 要 素 变 化 进 行 模 拟 推 演, 以 此 为 依 据 动 态 预 测 其 公 共 设 施 需 求, 进 而 根 据 预 测 结 果 更 加 切 实 地 提 出 促 进 外 来 人 口 基 础 教 育 均 等 医 疗 保 障 完 善 和 社 会 福 利 覆 盖 等 基 本 公 共 的 发 展 对 策 4.2 关 注 城 市 层 面 外 来 人 口 公 益 性 设 施 需 求, 制 定 重 点 设 施 的 针 对 性 规 划 策 略 研 究 发 现, 就 地 城 镇 化 地 区 城 市 公 益 性 设 施 在 配 置 总 量 布 局 模 式 及 能 级 等 方 面 与 外 来 人 口 的 需 求 存 在 较 大 差 距, 特 别 在 与 其 生 活 息 息 相 关 的 保 障 性 住 房 基 础 教 育 设 施 和 文 化 体 育 设 施 上 表 现 得 尤 为 突 出 因 此, 针 对 重 点 设 施 在 外 来 人 口 上 的 缺 失 和 不 足, 制 定 相 应 的 基 本 公 共 设 施 规 划 策 略, 对 其 规 划 原 则 配 置 等 级 布 局 模 式 和 制 度 支 持 等 方 面 提 出 具 体 建 议, 将 成 为 落 实 外 来 人 口 公 共 普 惠 均 等 的 重 要 步 骤 首 先, 在 保 障 性 住 房 规 划 上, 研 究 建 议 将 常 住 外 来 人 口 纳 入 保 障 范 畴, 在 20