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1 論 行 政 函 釋 之 信 賴 保 護 謝 宏 緯 1 謝 政 道 2 * 余 元 傑 3 1 國 立 高 雄 大 學 法 律 學 系 2 國 立 屏 東 科 技 大 學 通 識 教 育 中 心 3 嘉 南 藥 理 科 技 大 學 通 識 教 育 中 心 摘 要 本 文 試 以 司 法 院 大 法 官 會 議 第 525 號 解 釋 之 案 例 事 實 為 例, 淺 釋 行 政 函 釋 及 信 賴 保 護 原 則 的 作 用, 且 以 司 法 院 大 法 官 會 議 所 為 之 第 號, 就 信 賴 保 護 原 則 所 為 之 解 釋 略 為 分 析, 並 以 小 結 提 出 本 文 的 看 法 最 後 擬 就 本 案 例 以 大 法 官 會 議 第 605 號 解 釋 意 旨 重 為 解 析 關 鍵 詞 : 行 政 函 釋 信 賴 保 護 原 則 大 法 官 會 議 * 通 訊 作 者 : 國 立 屏 東 科 技 大 學 通 識 教 育 中 心 Tel: * dao@mail.npust.edu.tw 壹 前 言 在 我 國, 行 政 機 關 所 處 理 的 問 題 不 僅 日 益 複 雜, 亦 十 分 專 業 立 法 者 往 往 難 以 鉅 細 靡 遺 地 將 所 有 規 範 明 文 於 法 律 中, 故 常 須 透 過 行 政 機 關 的 解 釋 來 充 實 法 律 的 內 容 ; 復 以, 現 在 社 會 變 化 極 快, 立 法 速 度 往 往 落 後 於 社 會 的 改 變 與 需 求, 為 防 造 成 嚴 重 損 害 人 民 的 惡 果, 又 不 能 在 修 法 前 放 任 不 管, 此 時 多 藉 由 行 政 機 關 的 函 釋 來 擴 張 或 充 實 法 律 的 意 涵, 並 適 用 於 具 體 個 案 中 惟 當 已 有 多 年 慣 例 或 舊 函 釋 時, 行 政 機 關 是 否 可 嗣 後 發 布 新 函 釋 而 變 更 原 有 慣 例 或 舊 函 釋? 亦 即 是 否 會 發 生 行 政 函 釋 的 溯 及 適 用 的 問 題? 則 此 又 涉 及 所 謂 的 信 賴 保 護 原 則 信 賴 保 護 原 則 係 指 人 民 對 於 國 家 行 為 之 信 賴, 在 合 法 信 賴 下 應 受 到 國 家 的 保 護, 以 保 障 其 對 國 家 的 信 任 與 依 賴 及 個 人 的 權 益, 除 行 政 處 分 外, 行 政 法 規 包 括 行 政 函 釋 的 廢 止 或 變 更, 也 應 有 信 賴 保 護 原 則 之 適 用 司 法 院 大 法 官 釋 字 第 525 號 第 529 號 第 589 號 及 第 605 號 解 釋 明 確 肯 認 在 案 因 此, 當 人 民 信 賴 行 政 機 關 慣 例 或 舊 函 釋, 並 據 以 安 排 生 活 或 行 為, 若 行 政 機 關 得 發 布 新 函 釋 變 更 過 去 慣 例 或 舊 函 釋, 則 人 民 得 否 向 行 政 機 關 主 張 信 賴 保 護 原 則, 以 保 護 其 信 賴 利 益? 此 及 本 文 所 欲 探 討 之 重 心 所 在 貳 行 政 函 釋 之 研 究 一 行 政 函 釋 意 義 與 歸 屬 ( 一 ) 意 義 實 務 或 學 者 關 於 行 政 函 釋 之 用 語, 莫 衷 一 是, 有 稱 為 釋 示 行 政 函 釋 解 釋 函 令 亦 有 稱 之 為 解 釋 性 行 政 規 則 依 行 政 程 序 法 第

2 論 行 政 函 釋 之 信 賴 保 護 159 條 第 2 項 及 第 160 條 所 稱, 由 上 級 機 關 對 下 級 機 關, 或 長 官 對 屬 官, 依 其 權 限 或 職 權 為 規 範 機 關 內 部 秩 序 及 運 作, 協 助 下 級 機 關 或 屬 官 統 一 解 釋 命 令, 而 訂 頒 之 非 直 接 對 外 發 生 法 規 範 效 力, 但 經 其 首 長 簽 署, 並 登 載 於 政 府 公 報 發 布 之 一 般 抽 象 行 政 規 則 之 解 釋 性 規 定, 從 外 觀 上 描 述 此 一 概 念 之 用 語, 行 政 機 關 欲 發 布 使 其 發 生 一 般 性 效 力 符 合 行 政 程 序 法 第 159 條 第 2 項 及 第 160 條 行 政 規 則 解 釋 性 規 定, 故 稱 之 為 行 政 函 釋 較 為 妥 當 ( 張 珮 琦,2005: 8) ( 二 ) 行 政 函 釋 的 歸 屬 行 政 函 釋 既 係 行 政 機 關 對 於 其 執 行 的 法 律 與 頒 布 之 行 政 規 則, 為 使 屬 官 下 級 機 關 或 人 民 能 瞭 解 如 何 執 行 與 遵 從 法 律, 本 文 擬 就 行 政 程 序 法 中 之 法 規 命 令 與 行 政 規 則 是 否 具 有 對 外 效 力 的 區 別, 再 參 酌 中 央 法 規 標 準 法 第 7 條 授 權 命 令 與 職 權 命 令 之 分 類, 而 將 行 政 函 釋 歸 屬 於 法 規 命 令 與 行 政 規 則, 並 分 成 四 種 類 型 ( 葉 俊 榮 著,2006:401402): 1. 授 權 對 外 的 行 政 命 令 : 法 規 命 令 行 政 命 令 基 於 法 律 授 權 而 訂 定, 其 規 範 內 容 亦 對 外 涉 及 人 民 之 一 般 事 項 者, 學 說 上 稱 為 授 權 命 令 委 任 命 令 立 法 性 命 令 或 法 規 命 令 2. 職 權 對 外 的 行 政 命 令 : 職 權 命 令 行 政 命 令 基 於 行 政 機 關 職 權 的 訂 定, 其 規 範 內 容 亦 對 外 涉 及 人 民 之 一 般 事 項, 即 為 學 說 所 稱 之 職 權 命 令 職 權 命 令 的 規 範 內 容, 係 對 外 而 直 接 涉 及 人 民 的 權 利 義 務 事 項, 但 不 同 於 前 述 法 規 命 令, 這 類 命 令 並 無 法 律 的 直 接 授 權, 而 是 行 政 機 關 為 執 行 法 律 之 必 要, 而 依 其 法 定 職 權 所 自 行 訂 定 3. 授 權 對 內 的 行 政 命 令 : 行 政 規 則 法 律 是 否 就 某 些 事 項 授 權 行 政 機 關 訂 定, 除 學 理 上 法 律 保 留 的 原 理 原 則 可 以 提 供 部 分 準 據 外, 立 法 實 務 上 也 有 就 本 來 不 必 授 權 的 機 關 內 部 事 項 而 為 立 法 授 權 的 情 形 例 如 公 務 員 服 務 法 第 12 條 授 權 訂 定 之 公 務 員 請 假 規 則 是 此 種 命 令 類 型, 即 令 有 授 權 之 外 觀, 仍 無 法 改 變 其 為 拘 束 機 關 內 部 事 務 的 性 質, 因 此 在 外 觀 上 雖 為 授 權 命 令, 但 在 效 力 上 仍 與 行 政 規 則 相 當 4. 職 權 對 內 的 行 政 命 令 : 行 政 規 則 行 政 命 令 的 訂 定, 若 基 於 行 政 機 關 的 法 定 職 權, 其 規 範 內 容 並 非 直 接 涉 及 人 民 權 利 義 務 事 項, 而 是 行 政 機 關 對 下 級 機 關 或 上 級 長 官 對 所 屬 公 務 員, 依 其 法 定 職 權, 為 規 範 機 關 內 部 秩 序 或 運 作 之 規 定 承 上 所 述, 自 形 式 面 而 言, 行 政 函 釋 應 為 行 政 程 序 法 第 159 條 第 2 項 與 第 160 條 所 稱 行 政 機 關 依 職 權 發 布 對 內 生 效 之 行 政 規 則 解 釋 性 規 定 自 實 質 面 而 言, 行 政 函 釋 為 行 政 機 關 對 於 法 律 之 解 釋 蓋 原 本 行 政 機 關 可 於 個 案 解 釋 與 適 用 法 律, 但 行 政 機 關 或 為 追 求 效 率, 或 為 避 免 屬 官 或 下 級 機 關 解 釋 法 律 之 分 歧, 動 用 其 行 政 立 法 權 發 布 其 對 法 律 之 解 釋, 並 藉 其 內 部 服 從 義 務, 拘 束 屬 官 及 下 級 機 關, 也 正 因 行 政 機 關 動 用 其 行 政 立 法 權 發 布 行 政 函 釋, 遂 使 人 民 可 藉 此 瞭 解 與 知 悉 行 政 機 關 將 如 何 執 行 法 律, 並 據 此 規 劃 生 活, 因 此 行 政 函 釋 事 實 上 構 成 法 秩 序 之 一 環 二 行 政 函 釋 之 效 力 ( 一 ) 對 內 與 對 外 效 力 1. 對 內 效 力 行 政 函 釋 為 各 機 關 對 於 其 所 執 行 法 規 的 解 釋, 基 於 行 政 體 制 的 服 從 義 務, 下 級 機 關 及 其 所 屬 於 執 行 法 律 之 際 必 須 遵 守 與 適 用 該 行

3 謝 宏 緯 謝 政 道 余 元 傑 政 函 釋 對 此, 學 理 稱 之 為 行 政 函 釋 的 內 部 效 力 原 則 上, 行 政 函 釋 的 內 部 效 力 僅 及 於 制 定 機 關 之 組 織 權 及 指 示 權 所 及 之 範 圍 ( 張 珮 琦,2005:1415), 但 有 學 者 認 為, 立 法 者 亦 得 授 權 特 定 行 政 機 關 制 定 效 力 超 過 其 指 示 權 之 行 政 函 釋 ( 陳 敏,2007:553554) 違 背 行 政 函 釋 除 構 成 公 務 員 懲 戒 之 原 因, 所 作 成 之 行 政 處 分 即 有 違 法 或 不 當 的 原 因 得 被 撤 銷, 此 即 有 行 政 函 釋 對 外 效 力 問 題 ( 吳 庚,2007: ) 2. 對 外 效 力 行 政 函 釋 對 於 下 級 機 關 與 屬 員 以 外 之 第 三 者 ( 包 括 人 民 與 法 院 ) 1, 本 不 應 具 有 拘 束 力 惟 行 政 函 釋 的 內 容 係 闡 明 行 政 機 關 或 公 務 員 對 於 執 行 法 律 之 見 解, 則 其 適 用 將 無 可 避 免 地 對 於 人 民 產 生 一 定 的 影 響, 對 此, 學 理 有 稱 為 外 部 效 力 外 部 效 力 如 何 產 生, 學 理 上 有 不 同 看 法 ( 陳 敏,2007:554557): (1) 行 政 自 我 拘 束 說 行 政 函 釋 藉 由 行 政 實 務 與 平 等 原 則 產 生 對 外 效 力 行 政 函 釋 經 由 經 常 適 用 建 立 規 律 的 行 政 實 務 ( 或 稱 為 行 政 慣 例 ), 如 無 合 理 理 由, 不 得 對 相 同 之 事 件 為 不 同 之 處 理, 從 而 產 生 行 政 自 我 拘 束 行 政 機 關 如 無 合 理 的 理 由 違 背 行 政 慣 例 時, 即 屬 平 等 原 則 之 違 反 基 於 行 政 功 能 內 的 原 始 立 法 權, 行 政 機 關 得 直 接 制 定 具 有 對 外 效 力 之 行 政 函 釋, 無 須 經 由 平 等 原 則 或 信 賴 保 護 原 則 惟 行 政 原 始 立 法 權 之 根 據 何 在? 行 政 函 釋 如 何 得 以 不 經 由 行 政 機 關 之 適 用 而 對 外 直 接 發 生 效 力? 尚 有 疑 問 對 此, 多 數 學 者 認 為, 行 政 函 釋 具 有 對 內 效 力, 拘 束 屬 官 及 下 級 機 關, 並 無 疑 義, 至 於 對 外 效 力 部 分, 則 認 為 行 政 函 釋 原 則 上 不 拘 束 法 院 與 人 民, 惟 可 透 過 平 等 原 則 與 行 政 自 我 拘 束 原 則 而 發 生 間 接 對 外 效 力 ( 陳 敏, 2007:557; 李 震 山,2003:222223) ( 二 ) 內 容 的 實 質 作 用 力 行 政 函 釋 的 實 質 作 用 力 係 指 無 論 行 政 函 釋 發 布 於 何 時, 因 其 意 義 在 澄 清 或 闡 明 執 行 法 規 的 含 意, 無 本 身 之 法 律 效 力 可 言, 其 效 力 附 屬 於 法 規, 故 應 自 法 規 生 效 時 起 予 以 適 用 ( 吳 庚,2007:309311; 陳 敏,2007:559560), 此 亦 為 司 法 院 大 法 官 會 議 釋 字 第 287 號 解 釋 所 明 揭 的 一 項 重 要 意 旨 三 行 政 函 釋 發 生 變 動 之 原 因 行 政 函 釋 既 然 是 澄 清 或 闡 明 法 規, 理 論 上 自 該 法 規 生 效 時, 該 法 律 即 應 如 此 解 釋, 當 無 行 政 函 釋 變 更 的 問 題, 惟 實 務 上 常 因 應 行 政 需 求, 常 見 行 政 函 釋 的 變 更, 探 究 其 原 因 可 能 有 下 述 情 形 ( 張 珮 琦,2005:26): 2 (2) 信 賴 保 護 說 有 認 為 行 政 函 釋 係 行 政 機 關 對 法 律 之 解 釋, 人 民 會 對 之 產 生 信 賴, 故 可 由 信 賴 保 護 原 則 推 出 行 政 函 釋 具 有 對 外 效 力, 即 人 民 有 權 依 據 信 賴 保 護 原 則, 要 求 行 政 機 關 遵 守 其 制 定 發 布 行 政 函 釋, 因 為 人 民 透 過 行 政 函 釋 對 於 行 政 機 關 對 執 行 法 律 之 解 釋 具 有 信 賴 與 期 待, 因 之 使 行 政 函 釋 具 有 外 部 效 力 (3) 直 接 對 外 效 力 說 ( 一 ) 為 符 合 法 律 規 範 目 的 行 政 機 關 或 許 認 為 其 原 來 的 慣 例 或 函 釋, 與 執 行 法 律 規 範 目 的 不 符 ; 原 慣 例 或 函 釋 的 產 生, 或 許 有 其 歷 史 的 背 景 或 其 他 因 素, 但 嗣 後 行 政 機 關 為 求 符 合 法 律 規 範 目 的, 於 是 發 布 變 更 或 廢 止 原 有 函 釋 例 如 : 司 法 院 大 法 官 會 議 釋 字 第 525 號 解 釋 中, 銓 敘 部 對 於 志 願 轉 服 四 年 制 志 願 役, 其 役 期 得 否 比 敘 為 公 務 員 年 資, 或 為 符 合 法 律 規 範 目 的 而 變 更 其 原 有 見 解

4 論 行 政 函 釋 之 信 賴 保 護 ( 二 ) 達 到 行 政 機 關 的 行 政 管 制 目 的 也 可 能 原 來 的 慣 例 或 函 釋 並 沒 有 違 反 法 律 規 範 的 目 的, 但 是 行 政 機 關 意 圖 藉 著 新 函 釋 的 發 布 或 廢 止, 達 到 其 管 制 目 的 例 如 : 行 政 函 釋 原 表 示 公 司 某 種 利 息 可 列 為 該 年 度 費 用, 但 或 因 該 種 費 用 金 額 龐 大, 影 響 政 府 稅 捐 收 入, 行 政 機 關 可 能 嗣 後 透 過 發 布 新 函 釋 變 更 原 見 解, 並 依 據 新 函 釋 剔 除 各 公 司 該 筆 利 息 費 用 之 申 報, 命 各 公 司 補 繳 稅 款 四 行 政 函 釋 發 生 變 動 發 生 溯 及 適 用 之 三 種 類 型 根 據 實 務 運 作 的 情 形, 可 將 行 政 函 釋 發 生 變 動 歸 納 為 三 種 類 型 ( 張 珮 琦,2005:2425), 但 首 先 必 須 意 識 到 行 政 函 釋 既 在 解 釋 法 律, 因 此, 討 論 行 政 函 釋 溯 及 適 用 問 題 時, 必 須 回 到 該 行 政 函 釋 解 釋 的 法 律, 並 依 此 判 斷 是 否 發 生 溯 及 適 用 的 問 題 : ( 一 ) 第 一 種 類 型 : 前 無 行 政 函 釋, 嗣 後 發 布 行 政 函 釋 這 種 類 型 中, 前 無 行 政 函 釋 又 可 分 為 無 行 政 函 釋 但 有 行 政 慣 例 及 無 行 政 函 釋 亦 無 行 政 慣 例 二 種 而 在 我 國 實 務 上, 前 有 行 政 慣 例, 嗣 後 發 布 新 函 釋 變 更 前 行 政 慣 例 之 情 形, 多 發 生 在 稅 法 領 域, 即 人 民 依 據 法 律 規 定 申 報 多 年, 稅 捐 稽 徵 機 關 亦 從 未 否 准 人 民 某 項 申 報, 稅 捐 稽 徵 機 關 嗣 後 發 布 新 函 釋, 剔 除 人 民 該 項 申 報, 並 據 以 追 繳 5 年 尚 在 核 課 期 間 的 賦 稅 並 課 以 漏 稅 罰 至 於 前 無 行 政 函 釋 亦 無 行 政 慣 例, 嗣 後 發 布 行 政 函 釋 的 情 形, 則 散 見 於 各 行 政 領 域 惟 當 行 政 函 釋 改 變 了 法 律 的 涵 意, 而 人 民 的 行 為 因 此 受 到 不 同 的 法 律 評 價, 在 此 種 情 形 下, 無 論 前 無 函 釋 並 無 慣 例 或 有 慣 例, 仍 可 能 屬 於 行 政 函 釋 的 溯 及 適 用, 只 是 在 前 無 慣 例 的 情 形, 若 嗣 後 進 入 訴 訟, 人 民 恐 須 負 擔 較 多 之 舉 證 責 任 ( 二 ) 第 二 種 類 型 : 前 有 行 政 函 釋, 嗣 後 發 布 新 函 釋 變 更 前 函 釋 這 種 類 型 在 我 國 實 務 上 經 常 發 生, 也 引 發 許 多 爭 議, 因 為 行 政 函 釋 是 行 政 機 關 對 於 執 行 法 規 的 統 一 解 釋, 行 政 函 釋 的 發 布, 使 人 民 可 以 知 悉 行 政 機 關 將 如 此 解 釋 法 律, 並 合 理 期 待 其 會 如 此 解 釋 與 執 行 法 律, 並 據 此 規 劃 生 活 若 行 政 函 釋 發 生 變 更, 新 函 釋 內 容 的 實 質 作 用 力 即 可 能 會 影 響 人 民 在 新 函 釋 前 已 完 成 或 尚 在 進 行 中 的 行 為 此 種 情 形, 似 可 以 法 律 規 範 事 實 是 否 已 經 終 結, 作 為 判 斷 是 否 發 生 溯 及 適 用, 但 有 時 因 為 行 政 分 工 的 關 係, 分 為 不 同 階 段 性 行 政 行 為, 人 民 雖 然 已 完 成 前 階 段 行 為, 但 尚 未 進 行 或 完 成 後 階 段 行 為, 在 此 情 形 下, 雖 然 人 民 尚 未 完 成 法 律 規 範 事 實, 若 行 政 函 釋 改 變 的 法 律 規 範 內 容 與 過 去 事 實 具 有 關 聯 性, 或 許 亦 得 認 為 有 溯 及 適 用 的 問 題 ( 三 ) 第 三 種 類 型 : 前 有 行 政 函 釋, 嗣 後 發 布 新 函 釋 廢 止 前 函 釋 這 種 類 型, 在 我 國 實 務 上 最 常 見, 例 如 司 法 院 大 法 官 會 議 釋 字 第 525 號 解 釋, 銓 敘 部 廢 止 原 四 年 制 預 備 軍 官 依 法 退 伍, 如 考 上 公 職 後 比 照 後 備 軍 人 轉 任 公 職 考 試 比 敘 條 例 比 敘 規 定 ; 又 如 賦 稅 領 域, 稅 捐 稽 徵 機 關 透 過 稅 捐 法 令 彙 編, 以 未 收 入 彙 編, 一 律 廢 止 不 再 加 以 3 援 用 的 方 式, 改 變 原 本 函 釋 的 見 解 在 此 情 形, 若 人 民 已 據 舊 函 釋 為 生 活 之 規 劃, 是 否 得 逕 認 原 函 釋 已 為 新 函 釋 廢 止, 新 函 釋 內 容 的 實 質 作 用 力 溯 及 至 法 規 生 效 日 適 用, 原 函 釋 視 同 不 曾 存 在, 這 種 情 形 也 會 發 生 行 政 函 釋 溯 及 適 用 的 問 題 五 行 政 函 釋 發 生 變 動 發 生 溯 及 適 用 實 務 處 理 標 準

5 謝 宏 緯 謝 政 道 余 元 傑 關 於 行 政 函 釋 溯 及 適 用 的 問 題, 實 務 上 極 為 常 見, 然 而 學 者 針 對 此 問 題 的 討 論 卻 不 多, 實 務 上 大 抵 以 司 法 院 大 法 官 會 議 釋 字 第 287 號 解 釋 作 為 處 理 的 標 準, 關 於 稅 法 的 部 分, 除 前 述 釋 字 第 287 號 解 釋 外, 亦 有 以 稅 捐 稽 徵 法 第 1 條 之 1 4 加 以 處 理, 惟 上 開 解 釋 除 肯 認 行 政 函 釋 的 內 容 實 質 作 用 力, 並 沒 有 同 時 顧 及 人 民 的 保 障, 引 發 了 更 多 的 問 題 ( 一 ) 學 者 看 法 針 對 行 政 函 釋 內 容 實 質 作 用 力 引 發 的 行 政 函 釋 溯 及 適 用 問 題, 有 學 者 ( 吳 庚,2007: ) 提 出 下 列 三 種 解 決 之 道 並 認 為 司 法 院 大 法 官 會 議 釋 字 第 287 號 解 釋 係 採 折 衷 說 : 1. 以 是 否 有 利 於 當 事 人 為 準 在 後 的 行 政 函 釋 如 對 當 事 人 不 利 者, 基 於 信 賴 保 護 原 則, 不 應 溯 及 生 效, 僅 適 用 於 行 政 函 釋 發 布 後 之 案 件 ; 反 之, 行 政 函 釋 如 對 人 民 有 利 者, 則 不 問 案 件 是 否 確 定, 均 有 其 適 用 其 適 用 惟 在 後 之 釋 示 如 與 在 前 之 釋 示 不 一 致 時, 在 前 之 釋 示 並 非 當 然 錯 誤, 於 後 釋 示 發 布 前, 依 前 釋 示 所 為 之 行 政 處 分 已 確 定 者, 除 前 釋 示 確 有 違 法 之 情 形 外, 為 維 持 法 律 秩 序 之 安 定, 應 不 受 後 釋 示 之 影 響 財 政 部 民 國 75 年 3 月 21 日 台 財 稅 字 第 號 函 說 明 四 : 本 函 發 布 前 之 案 件, 已 繳 納 營 利 事 業 所 得 稅 確 定 者, 不 再 變 更 ; 尚 未 確 定 或 已 確 定 而 未 繳 納 或 未 開 徵 之 案 件, 應 依 本 函 規 定 予 以 補 稅 免 罰, 符 合 上 述 意 旨, 與 憲 法 並 無 牴 觸 亦 採 折 衷 說 ( 二 ) 實 務 看 法 從 司 法 院 大 法 官 會 議 釋 字 第 287 號 解 釋 可 以 歸 納 得 到 後 述 之 結 論 : 1. 肯 認 行 政 函 釋 具 有 內 容 的 實 質 作 用 力 即 行 政 主 管 機 關 就 行 政 法 規 所 為 之 釋 示, 係 闡 明 法 規 之 原 意, 固 應 自 法 規 生 效 之 日 起 有 其 適 用 2. 以 案 件 是 否 確 定 為 準 在 行 政 函 釋 發 布 前 已 確 定 之 案 件, 不 問 適 用 結 果 對 當 事 人 是 否 有 利, 一 律 不 予 適 用 3. 原 則 上 以 案 件 是 否 確 定 為 準 若 在 前 之 解 釋 違 背 法 律 損 害 當 事 人 權 益 者, 案 件 縱 已 確 定, 仍 得 適 用 在 後 解 釋, 俾 獲 救 濟, 可 謂 折 衷 說 司 法 院 大 法 官 會 議 釋 字 第 287 號 解 釋 稱 : 行 政 主 管 機 關 就 行 政 法 規 所 為 之 釋 示, 係 闡 明 法 規 之 原 意, 固 應 自 法 規 生 效 之 日 起 有 2. 前 釋 示 不 受 後 釋 示 影 響 依 前 釋 示 所 為 之 行 政 處 分 已 確 定 者, 除 前 釋 示 確 有 違 法 之 情 形 外, 為 維 持 法 律 秩 序 之 安 定, 應 不 受 後 釋 示 之 影 響 3. 受 後 釋 示 影 響 之 態 樣 對 於 已 確 定 且 已 繳 納 完 畢 的 案 件, 不 受 後 釋 示 影 響, 但 對 於 尚 未 確 定 或 已 確 定 而 未 繳 納 或 未 開 徵 之 案 件 將 會 受 後 釋 示 影 響 參 信 賴 保 護 原 則 之 研 究 一 信 賴 保 護 原 則 之 意 義 信 賴 保 護 原 則 係 指 人 民 基 於 對 國 家 行 為 之 信 賴, 在 合 法 信 賴 下 應 受 到 國 家 的 保 護, 以 保 護 其 對 國 家 的 信 任 與 依 賴 及 個 人 的 權 益 ( 吳 庚,2007:6368; 陳 清 秀,2006:131133;

6 論 行 政 函 釋 之 信 賴 保 護 陳 敏,2007:9091) 假 使 國 家 公 權 力 的 行 為, 使 人 民 對 現 存 法 律 關 係 狀 態 的 信 賴 落 空, 並 使 其 在 不 能 預 期 的 情 況 下, 因 此 負 擔 新 的 不 利 益, 或 喪 失 已 得 的 利 益, 而 且 對 於 人 民 而 言, 此 新 負 擔 ( 縱 使 在 考 量 更 重 要 公 益 的 追 求 或 維 護 下 ) 亦 並 非 是 其 所 必 須 接 受 的, 則 不 容 許 採 取 此 項 行 為 因 此 運 用 信 賴 保 護 原 則 時 必 須 考 量 三 種 根 本 價 值 判 斷 ( 陳 愛 娥,1998:7879), 即 ( 一 ) 現 存 法 律 關 係 狀 態 的 維 護 ( 法 安 定 性 的 要 求 ) ( 二 ) 權 利 的 保 障 ( 基 本 權 的 考 量 ) 及 ( 三 ) 主 張 權 利 者 必 須 值 得 保 護 ( 須 符 合 誠 信 的 要 求 ) 須 符 合 誠 實 信 用 原 則, 換 言 之, 當 國 家 或 其 他 公 權 力 團 體, 在 因 公 益 而 必 須 廢 止 或 修 改 行 政 處 分 或 法 規 內 容 致 人 民 客 觀 上 具 體 表 現 其 信 賴 而 生 之 實 體 法 上 利 益 受 損 害 時, 即 應 採 取 合 理 補 救 措 施, 或 訂 定 過 渡 期 間 條 款, 俾 減 輕 損 害, 如 此 方 符 合 誠 實 信 用 原 則 然 而 能 有 學 者 採 不 同 看 法 6 誠 實 信 用 原 則, 偏 重 國 家 或 其 他 公 權 力 團 體, 在 因 公 益 而 必 須 廢 止 或 修 改 行 政 處 分 或 法 規 內 容 致 人 民 客 觀 上 具 體 表 現 其 信 賴 而 生 之 實 體 法 上 利 益 受 損 害 時, 即 應 採 取 合 理 補 救 措 施, 或 訂 定 過 渡 期 間 條 款, 俾 減 輕 損 害 二 信 賴 保 護 原 則 之 理 論 基 礎 關 於 信 賴 保 護 原 則 之 理 論 基 礎, 大 略 有 如 下 幾 種 說 法 ( 陳 敏,2007:9091): ( 一 ) 誠 實 信 用 原 則 民 法 第 148 條 第 2 項 規 定 : 行 使 權 利, 履 行 義 務, 應 依 誠 實 及 信 用 方 法 此 之 誠 信 原 則 為 私 法 上 之 帝 王 條 款, 但 是 否 屬 行 政 法 一 般 原 則 而 為 法 源 之 一, 在 德 國 曾 有 過 見 解 的 變 遷, 其 先 是 以 類 推 適 用 方 式 肯 定 之, 後 來 則 認 為 可 以 直 接 適 用 在 日 本 亦 肯 認 行 政 法 亦 有 誠 信 原 則 之 適 用 我 國 學 者 亦 肯 認 之 ( 林 紀 東,1966:106), 早 期 實 務 認 為 僅 得 類 推 適 用 5, 後 來 至 1980 年 代 以 後, 於 行 政 法 院 70 年 度 判 字 第 975 號 判 決 稱 私 法 規 定 表 現 一 般 法 理 者, 應 亦 可 適 用 於 公 法 關 係, 私 法 中 誠 信 公 平 之 原 則, 在 公 法 上 當 亦 有 其 適 用 才 有 直 接 適 用 論 的 出 現 ( 李 惠 宗,2007:124) 因 此, 目 前 通 說 與 實 務 均 已 採 肯 定 見 解, 亦 明 文 於 行 政 程 序 法 第 8 條 : 行 政 行 為, 應 以 誠 實 信 用 之 方 法 為 之, 並 應 保 護 人 民 正 當 合 理 之 信 賴 亦 有 認 為 信 賴 保 護 原 則 屬 公 法 上 誠 實 信 用 原 則 的 下 位 概 念 ( 林 明 鏘,2003:582), 誠 實 信 用 原 則 既 已 肯 認 得 適 用 於 公 私 法 領 域, 則 除 人 民 外, 國 家 或 其 他 公 權 力 團 體 之 行 為 亦 必 ( 二 ) 法 安 定 性 原 則 法 安 定 性 原 則, 乃 法 治 國 原 則 中 最 重 要 原 則 之 一, 其 源 自 於 人 類 對 不 確 定 或 無 法 預 測 現 象 之 恐 懼, 亦 為 對 安 全 之 需 求, 以 便 能 安 排 遂 行 個 人 之 社 會 生 活 而 支 持 法 安 定 性 原 則 為 信 賴 保 護 原 則 基 礎 者, 認 為 信 賴 保 護 的 對 象, 不 外 是 人 民 對 就 法 律 狀 態 存 續 性 的 信 賴, 並 防 止 事 後 溯 及 地 破 壞 人 民 所 為 處 分 的 基 礎 在 德 國 聯 邦 憲 法 法 院 一 貫 的 見 解 認 為, 對 人 民 而 言, 法 安 定 性 主 要 係 指 信 賴 保 護, 亦 即 在 要 求, 人 民 對 國 家 可 能 的 侵 犯, 得 以 事 先 預 見 妥 為 因 應 法 安 定 性 原 則, 則 認 為 不 管 國 家 行 為 是 否 合 法, 除 了 重 大 明 顯 瑕 疵 或 其 違 法 係 可 歸 責 於 相 對 人 外, 國 家 行 為 一 經 作 成 而 表 露 於 外, 人 民 會 對 其 所 造 成 之 法 律 狀 態 的 存 續 寄 以 信 賴, 以 之 作 為 行 為 之 依 據, 故 人 民 此 種 信 賴 應 被 保 護 若 因 公 益 重 大 考 量, 或 依 據 依 法 行 政 原 則 之 要 求 而 必 須 變 更 或 修 改 法 律 狀 態, 則 應 給 予 人 民 適 度 補 償 或 或 應 事 前 給 予 妥 適 通 知, 或 給 予 過 渡 期 間, 以 減 少 損 害 ( 三 ) 基 本 權 之 保 障 憲 法 保 障 基 本 權 利 之 目 的, 在 於 保 護 人 民 有 利 之 法 律 地 位, 以 對 抗 國 家 之 侵 害, 且 不 論

7 謝 宏 緯 謝 政 道 余 元 傑 此 侵 害 是 未 來 或 溯 及, 是 以 人 民 信 賴 舊 法 律 狀 態 而 招 致 之 損 害, 可 經 由 自 由 權 或 財 產 權 之 保 障 徵 收 補 償 規 定 加 以 保 障, 這 也 是 何 以 將 上 開 自 由 權 財 產 權 憲 法 上 基 本 權 利 的 保 障 規 定 作 為 探 討 信 賴 保 護 原 則 理 論 的 法 律 依 據 1. 自 由 權 憲 法 上 的 自 由 權 並 非 僅 消 極 提 供 人 民 防 禦 國 家 侵 害 的 權 利, 而 且 也 積 極 提 供 人 民 自 由 的 活 動 領 域, 保 障 人 民 的 行 為 自 由 及 擴 大 人 格 發 展 機 能, 尤 其 法 律 的 行 為 自 由, 包 括 依 法 律 或 行 政 處 分 所 創 設 的 行 為 可 能 性, 因 此 若 嗣 後 撤 銷 該 等 法 律 行 政 處 分 或 行 政 函 釋 變 更, 無 異 是 妨 礙 人 民 信 賴 國 家 行 為 而 實 現 其 行 為 之 可 能 性, 因 此 構 成 對 自 由 權 的 侵 害 2. 財 產 權 憲 法 上 所 保 障 的 財 產 權 並 不 只 保 護 已 取 得 的 財 產 權, 同 時 也 保 護 即 將 取 得 的 財 產 權, 惟 後 者 須 限 於 因 前 者 現 實 存 在 而 來, 因 此 所 有 權 利 侵 害 均 可 依 財 產 權 保 障 和 徵 收 補 償 的 規 定 給 予 人 民 保 護 基 本 權 之 保 障 乃 偏 重 憲 法 保 障 基 本 權 利 之 目 的, 在 於 保 護 人 民 有 利 之 法 律 地 位, 對 抗 國 家 之 侵 害, 是 以 人 民 信 賴 舊 法 律 狀 態 而 招 致 之 損 害, 可 經 由 基 本 權 保 障 之 意 旨, 給 予 人 民 自 由 權 或 財 產 權 等 適 當 之 保 障, 然 而 如 此 使 信 賴 保 護 原 則 提 升 到 憲 法 位 階, 以 自 由 權 的 保 障 來 闡 述 法 律 溯 及 適 用 雖 可 理 解, 但 若 用 於 說 明 違 法 行 政 處 分 撤 銷 問 題, 是 否 適 宜 則 尚 待 討 論 ; 再 者 以 財 產 權 保 障 和 徵 收 補 償 來 說 明 信 賴 保 護 原 則, 雖 然 可 以 說 明 所 謂 補 償 的 信 賴 保 護, 並 提 供 信 賴 保 護 原 則 憲 法 上 的 依 據, 但 仍 無 法 對 信 賴 保 護 原 則 作 全 盤 的 說 明, 尤 其 在 法 律 發 生 變 動 時, 如 果 透 過 財 產 權 的 保 障 來 闡 述, 顯 然 仍 有 疑 義 ( 林 合 民,1985:79) ( 四 ) 社 會 國 家 原 則 德 國 基 本 法 第 20 條 第 1 項 明 文 規 定 德 意 志 聯 邦 共 和 國 係 一 民 主 與 社 會 (Sozialer) 聯 邦 國 其 聯 邦 憲 法 法 院 將 之 稱 為 社 會 國 條 款, 學 者 則 解 釋 為 社 會 國 原 則 (Sozialstaatsprinzip) 內 涵 首 先 包 括 實 現 社 會 正 義, 扶 持 經 濟 上 的 弱 者, 分 擔 社 會 風 險, 其 次 在 建 立 社 會 安 全 制 度, 使 個 人 的 危 險 與 緊 急 狀 況, 能 由 制 度 公 平 分 配 資 源, 予 以 扶 助, 最 後 建 構 社 會 平 等 秩 序, 對 於 利 益 的 均 衡 與 照 顧, 進 而 對 社 會 弱 者 得 以 特 別 保 護 社 會 國 家 原 則 則 偏 重 對 於 經 濟 上 弱 者 之 保 護, 惟 能 否 作 為 適 用 於 一 般 人 民 的 信 賴 保 護 原 則 的 理 論 依 據, 仍 有 爭 議 ( 吳 坤 城,1997: ) 由 上 述 幾 種 理 論 基 礎 分 析, 各 個 理 論 均 無 法 單 獨 完 整 的 詮 釋 信 賴 保 護 原 則, 但 可 透 過 這 幾 個 原 則 掌 握 與 理 解 信 賴 保 護 原 則 之 意 涵 換 言 之, 信 賴 保 護 原 則 之 理 論 基 礎 中, 許 多 原 則 均 屬 於 憲 法 位 階 的 原 則, 因 此 信 賴 保 護 原 則 應 屬 憲 法 原 則, 對 行 政 及 立 法 皆 有 其 適 用, 因 此 運 用 信 賴 保 護 原 則 時, 須 考 量 現 存 法 律 關 係 狀 態 的 維 護 ( 法 安 定 性 的 要 求 ) 權 利 的 保 障 ( 基 本 權 的 考 量 ) 主 張 權 利 者 必 須 值 得 保 護 ( 須 符 合 誠 信 的 要 求 ), 甚 而 對 於 經 濟 上 的 弱 者 應 予 保 護 ( 符 合 社 會 國 家 說 的 要 求 ) 三 信 賴 保 護 原 則 之 要 件 至 於 何 種 狀 況 符 合 信 賴 保 護 原 則, 而 須 給 予 人 民 存 續 保 障 或 信 賴 補 償, 則 必 須 檢 視 信 賴 保 護 原 則 之 要 件, 惟 關 於 適 用 信 賴 保 護 原 則 的 7 要 件, 學 者 間 有 不 同 見 解, 多 數 認 為 應 具 備 三 個 要 件, 即 信 賴 基 礎 信 賴 表 現 及 信 賴 值 得 保 護 ( 一 ) 信 賴 基 礎 信 賴 基 礎, 應 指 作 為 信 賴 對 象 的 國 家 行 為, 包 括 行 政 處 分 行 政 規 則 具 有 誘 導 性 的

8 論 行 政 函 釋 之 信 賴 保 護 行 政 指 導 均 屬 之 ( 李 惠 宗,2007:117118) 換 言 之, 必 先 有 國 家 行 為 的 存 在, 始 有 形 成 人 民 信 賴 的 可 能, 故 信 賴 基 礎 可 以 說 是 信 賴 保 護 原 則 之 前 提 同 時, 受 益 人 須 信 賴 該 行 政 處 分, 如 果 其 不 知 該 國 家 行 為 存 在, 即 無 信 賴 可 言 ( 陳 敏,2007:461) ( 二 ) 信 賴 表 現 多 數 學 者 認 為, 受 益 人 必 須 已 有 信 賴 行 為, 也 就 是 基 於 該 信 賴, 已 經 使 用 所 提 供 之 給 付, 或 已 有 所 處 分 而 無 法 回 復 原 狀 或 回 復 將 遭 受 期 待 不 能 之 損 失, 換 言 之, 基 於 對 公 權 力 的 信 任 而 積 極 為 財 產 上 的 支 出 或 針 對 該 公 權 力 行 為 採 取 其 他 重 要 的 相 對 應 措 施, 使 其 在 法 律 上 之 地 位 產 生 重 大 轉 變, 其 間 有 客 觀 上 之 因 果 關 係 者 倘 若 只 是 單 純 的 主 觀 上 的 期 待 或 消 極 受 領 益 處, 而 非 積 極 針 對 該 公 權 力 措 施 而 採 取 特 殊 之 對 應 行 為 者, 難 以 認 為 有 信 賴 表 現, 例 如 中 山 科 學 研 究 院 之 非 軍 職 員 工 前 在 黨 政 不 分 之 時 代, 坐 領 未 課 所 得 稅 之 品 位 加 給 及 技 術 津 貼 之 所 得, 難 以 認 為 有 信 賴 表 現 ( 李 惠 宗,2007:120) 惟 在 具 體 事 件 中, 究 竟 何 種 事 實 始 屬 於 對 外 表 現 或 具 體 表 現 行 為? 標 準 並 不 明 確 操 作 此 等 不 明 確 的 標 準, 也 容 易 產 生 信 賴 保 護 脫 漏, 因 此, 相 對 人 對 外 的 表 現 行 為, 只 宜 做 為 判 斷 相 對 人 的 信 賴 是 否 存 在, 不 得 以 無 此 行 為, 即 全 然 否 定 相 對 人 之 信 賴 ( 洪 家 殷,2001:4446) ( 三 ) 信 賴 是 否 值 得 保 護 信 賴 保 護 係 基 於 誠 實 信 用 行 為 而 衍 生 之 實 體 上 請 求 權, 故 有 不 法 行 為 或 客 觀 上 不 值 得 保 護 行 為 者, 即 不 得 主 張 信 賴 保 護 行 政 程 序 法 第 119 條 規 定 : 受 益 人 有 下 列 各 款 情 形 之 一 者, 其 信 賴 不 值 得 保 護 : 一 以 詐 欺 脅 迫 或 賄 賂 方 法, 使 行 政 機 關 作 成 行 政 處 分 者 二 對 重 要 事 項 提 供 不 正 確 資 料 或 為 不 完 全 陳 述, 致 使 行 政 機 關 依 該 資 料 或 陳 述 而 作 成 行 政 處 分 者 三 明 知 行 政 處 分 違 法 或 因 重 大 過 失 而 不 知 者 該 條 係 屬 反 面 表 列 的 立 法 例, 亦 即 沒 有 此 等 情 形, 信 賴 即 值 得 保 護 行 政 機 關 如 果 主 張 人 民 有 此 種 信 賴 不 值 得 保 護 的 事 由, 應 負 舉 證 責 任 舉 例 而 言, 司 法 院 大 法 官 會 議 釋 字 第 379 號 解 釋 理 由 書 亦 稱 : 土 地 法 第 30 條 第 1 項 前 段 規 定 私 有 農 地 所 有 權 移 轉 登 記 之 承 受 人 以 能 自 耕 者 為 限, 本 係 基 於 國 家 土 地 政 策, 即 公 共 利 益 之 維 護 而 為 之 限 制, 私 有 農 地 承 受 人 有 無 自 耕 能 力, 係 由 核 發 自 耕 能 力 證 明 書 之 機 關 認 定, 承 受 人 明 知 無 自 耕 能 力, 猶 提 供 不 正 確 資 料 以 為 自 耕 能 力 證 明 之 申 請, 即 屬 不 法, 當 不 生 信 賴 保 護 之 問 題, 自 應 負 此 法 律 上 可 能 發 生 之 效 果 因 此, 信 賴 是 否 值 得 保 護, 多 數 學 者 認 為 可 分 成 三 個 層 次, 第 一 個 層 次 是 判 斷 信 賴 利 益 的 存 在, 第 二 個 層 次 是 不 值 得 保 護 之 排 除, 第 三 個 層 次 則 是 對 於 信 賴 利 益 與 公 益 進 行 衡 量 ( 陳 愛 娥, 2000:1529) 惟 有 學 者 認 為 應 該 只 有 前 述 三 個 層 次 的 前 兩 項, 即 判 斷 信 賴 利 益 的 存 在 及 不 值 得 保 護 之 排 除 的 情 形, 至 於 第 三 個 層 次 信 賴 利 益 與 公 益 的 衡 量, 充 其 量 應 為 決 定 信 賴 保 護 的 方 式 ( 洪 家 殷,2001:52) 四 信 賴 保 護 的 法 律 效 果 信 賴 保 護 的 法 律 效 果 方 面, 則 有 存 續 保 護 與 信 賴 利 益 補 償 兩 種, 此 二 種 法 律 效 果 均 針 對 授 益 行 政 處 分 而 規 定, 若 侵 益 行 政 處 分 則 不 生 此 種 問 題 ( 李 惠 宗,2007: ; 蔡 茂 寅,2007:3435) ( 一 ) 存 續 保 護 在 當 事 人 的 信 賴 利 益 大 於 公 益 的 前 提 下, 維 持 信 賴 基 礎 之 法 律 效 力 或 實 現 信 賴 基 礎 之 內 容 之 謂 例 如 本 法 第 117 條 第 2 款, 即 對 違 法 之 授 益 行 政 處 分, 規 定 在 受 益 人 之 信 賴 值 得 保 護, 且 其 信 賴 利 益 顯 然 大 於 撤 銷 所 欲 維 護 之 公 益 的 情 形 下, 該 處 分 不 得 撤 銷

9 謝 宏 緯 謝 政 道 余 元 傑 ( 二 ) 信 賴 利 益 補 償 此 係 在 承 認 公 益 優 先 性 的 前 提 下, 認 為 以 不 維 持 構 成 信 賴 基 礎 之 行 為 的 效 力 為 宜 時, 所 8 為 之 損 失 補 償 此 種 損 失 限 於 財 產 上 之 損 失, 係 從 憲 法 所 保 障 之 財 產 權 出 發, 故 此 之 財 產, 係 屬 價 值 保 障 的 財 產, 即 具 有 財 產 價 值 的 各 種 公 私 法 的 請 求 權 皆 包 括 之, 且 限 於 所 受 損 害, 不 包 括 所 失 利 益 9 惟 信 賴 保 護 若 表 現 於 行 政 函 釋 部 分, 其 效 果 應 促 使 行 政 機 關 採 取 合 理 補 救 措 施, 或 訂 定 過 渡 期 間 條 款, 以 減 輕 人 民 之 損 害 本 文 以 為 此 係 基 於 新 秩 序 公 益 保 護 優 於 舊 秩 序 信 賴 保 護 之 情 況, 然 若 具 體 個 案 發 生, 且 爭 訟 繫 屬 於 法 院, 法 院 審 查 後, 發 現 新 函 釋 根 本 違 法, 自 得 依 司 法 院 大 法 官 會 議 釋 字 第 137 號 及 第 216 號 解 釋 拒 絕 其 適 用, 而 以 舊 函 釋 或 舊 行 政 慣 例, 或 以 法 院 自 己 的 見 解, 撤 銷 原 處 分 ; 倘 法 院 審 查 後, 發 現 新 函 釋 並 非 違 法, 只 是 其 溯 及 適 用 有 所 不 當, 行 政 機 關 亦 未 給 予 人 民 保 護 或 其 處 理 方 式 顯 然 違 法, 即 得 以 信 賴 保 護 原 則, 撤 銷 原 處 分, 限 制 新 函 釋 的 溯 及 適 用 五 司 法 院 大 法 官 會 議 解 釋 分 析 綜 上 就 信 賴 保 護 原 則 之 闡 釋, 本 文 試 就 司 法 院 大 法 官 會 議 號 解 釋 作 一 分 析 ( 一 ) 釋 字 第 525 號 解 釋 1. 銓 敘 部 84 年 6 月 6 月 以 台 中 審 一 字 第 號 函 釋 停 止 76 年 規 定 之 適 用, 未 有 過 渡 期 間 之 設, 可 能 導 致 服 役 期 滿 未 及 參 加 考 試, 比 敘 規 定 已 遭 取 消 之 情 形, 固 有 可 議 之 處, 但 要 屬 符 合 公 益 之 措 施 2. 銓 敘 部 76 年 6 月 4 日 台 華 甄 四 字 第 號 函 雖 得 為 信 賴 基 礎, 為 係 基 於 招 募 兵 員 之 權 宜 措 施, 與 法 律 規 定 既 不 一 致, 自 不 能 預 期 其 永 久 實 施, 除 已 有 客 觀 上 具 體 表 現 信 賴 之 行 為 外, 尚 不 能 因 比 敘 措 施 廢 止 即 主 張 其 有 信 賴 利 益 之 損 失 就 本 件 而 言, 參 與 轉 任 公 職 考 試 或 取 得 申 請 比 敘 資 格, 乃 表 現 其 服 役 之 初 即 對 應 考 試 服 公 職 可 獲 特 別 優 待 具 有 信 賴 之 客 觀 具 體 行 為 是 以 於 停 止 適 用 時, 尚 未 應 考 試 及 格 亦 未 取 得 公 務 人 員 任 用 資 格 者 ( 本 件 聲 請 人 遲 至 86 年 始 應 特 種 考 試 後 備 軍 人 轉 任 公 務 人 員 考 試 及 格 ), 難 謂 法 規 廢 止 時 已 有 客 觀 上 信 賴 事 實 之 具 體 表 現, 即 無 主 張 信 賴 保 護 之 餘 地 3. 主 管 機 關 84 年 6 月 6 日 之 函 釋 停 止 適 用 後 備 軍 人 轉 任 公 職 考 試 比 敘 條 例 有 關 比 敘 之 規 定, 符 合 該 條 例 之 意 旨, 不 生 牴 觸 憲 法 問 題 ( 二 ) 釋 字 第 589 號 解 釋 1. 第 三 屆 監 察 委 員 之 任 期 六 年, 係 自 民 國 88 年 2 月 1 日 起, 至 94 年 1 月 31 日 止, 該 屆 監 察 委 員 就 任 時, 政 務 官 退 職 酬 勞 金 給 與 條 例 尚 無 落 日 條 款 之 規 定, 亦 即 第 三 屆 監 察 委 員 就 任 時, 係 信 賴 其 受 任 期 之 保 障, 並 信 賴 於 其 任 期 屆 滿 後 如 任 軍 公 教 人 員 年 資 滿 15 年 者, 有 依 舊 給 與 條 例 第 4 條 擇 領 月 退 職 酬 勞 金 之 公 法 上 財 產 權 利 本 此 信 賴 而 就 任, 即 是 其 對 構 成 信 賴 要 件 之 事 實, 有 客 觀 上 具 體 表 現 之 行 為, 而 須 受 信 賴 之 保 護 2. 為 改 革 政 務 人 員 退 職 制 度, 新 政 務 人 員 退 職 撫 卹 條 例 將 政 務 人 員 與 常 務 人 員 服 務 年 資 係 截 然 區 分, 分 段 計 算, 並 分 別 依 各 該 退 休 ( 職 ) 法 規 計 算 退 休 ( 職 ) 金, 並 且 政 務 人 員 退 撫 給 與, 以 一 次 發 給 為 限, 而 不 再 有 月 退 職 酬 勞 金 之 規 定 雖 該 退 撫 條 例 第 10 條 設 有 過 渡 條 款, 對 於 新 退 撫 條 例 公 布 施 行 前, 已 服 務 15 年 以 上 者, 將 來 退 職 時 仍 得 依 相 關 退 職 酬 勞 金 給 與 條 例, 選 擇 月 退 職 酬 勞 金 但 對 於 受 有 任 期 保 障 以 確 保 其 依 法 獨 立 行 使 職 權

10 論行政函釋之信賴保護 之政務人員於新 政務人員退職撫卹條例 公 4. 上開施行細則旨在提供公務人員於依法任 布施行前 後接續任政務人員年資合計 15 年 用之後 其未具公務人員任用資格前所曾任之 者 卻無得擇領月退職酬勞金之規定 顯對其 公務年資 酌予核計為公務人員年資之優惠措 應受保護之信賴利益 並未有合理之保障 與 施 本質上並非限制人民之財產權 故不生違 憲法第 條保障意旨有違 有關機關 反憲法第 23 條之問題 11 應即依本解釋意旨 使前述人員於法律上得合 併退撫條例施行前後軍 公 教年資及政務人 員年資滿十五年者 亦得依上開政務官退職酬 勞金給與條例及 88 年 6 月 30 日修正公布之政 務人員退職酬勞金給與條例 10 之規定擇領月 退職酬勞金 以保障其信賴利益 肆 結論 釋字第 525 號解釋肇因於銓敘部關於四 年制志願役預備軍官 停止適用後備軍人轉任 12 公職比敘優待之函釋 是否違背法規變動之 信賴保護原則 然依釋字 525 號解釋結果 雖 三 釋字第 605 號解釋 肯認行政函釋得為信賴之基礎 惟該行政函釋 1. 憲法第 18 條規定人民有服公職之權利 旨 係基於招募兵員之權宜措施 且與法律規定不 在保障人民有依法令從事於公職 暨由此衍生 一致 自不能預期其永久實施 除已有客觀上 享有之身分保障 俸給與退休金等權利 公務 具體表現信賴之行為者外 尚不能因比敘措施 人員依法銓敘取得之官等俸級 基於憲法上服 廢止即主張其有信賴利益之損失 從而無主張 公職之權利 受制度性保障 本院釋字第 575 信賴保護之餘地 號 第 483 號解釋參照 係為信任基礎 由於釋字第 525 號解釋(釋字第 589 號解 2. 惟其俸給銓敘權利之取得 係以取得公務 釋亦然)對於信賴表現的認定過於嚴格(必須是 人員任用法上之公務人員資格為前提 因此人 客觀上的表現才能取得信賴保護) 故受學界 民取得公務員考試及格資格才能顯現其信任 諸多批評 及至釋字第 605 號解釋出來 其對 表現 信賴保護原則之闡釋 除參照釋字第 525 號解 年 11 月 25 日修正發布之公務人員俸給 釋之精神外 更進一步肯認 任何行政法規皆 法施行細則第 15 條第 3 項修正規定 使公務 不能預期其永久實施 然行政法規發布施行 人員原任聘用人員年資 依 84 年 12 月 26 日 後 訂定或發布法規之機關依法定程序予以修 修正發布之公務人員俸給法施行細則 以下簡 改 應兼顧規範對象信賴利益之保護 其 稱 84 年施行細則 及 87 年 1 月 15 日修正發 因公益之必要修正法規之內容 如人民因信賴 布之公務人員俸給法施行細則 以下簡稱 87 舊法規而有客觀上具體表現信賴之行為 並因 年施行細則 第 15 條第 2 項 第 3 項規定 法規修正 使其依舊法規已取得之權益 與依 得按年提敘俸級至年功俸最高級者 僅得提敘 舊法規預期可以取得之利益受損害者 應針 至本俸最高級為止 並另以指定施行日期方 對人民該利益所受之損害 採取合理之補救措 式 訂定過渡條款 衡量此項修正 乃為維護 施 或訂定合理之過渡條款 俾減輕損害 以 公務人員文官任用制度之健全 年功俸晉敘公 符憲法保障人民權利意旨 惟人民依舊法規 平之重大公益 並有減輕聘用人員依 88 年修 預期可以取得之利益並非一律可以主張信賴 正 前舊法 規得 受保障 之利 益所受 損害 之措 保護 仍須視該預期可以取得之利益 依舊法 施 已顧及憲法上之信賴保護原則 與平等原 規所必須具備之重要要件是否已經具備 尚未 則亦尚無違背 具 備之要 件是 否客觀 上可 以合理 期待 其實

11 謝宏緯 謝政道 余元傑 現 或 經過當事人繼續施以主觀之努力 該 政法規廢止或變更的情形並不容易 似須有更 要件有實現之可能等因素決定之 至經廢止 清楚的標準 以避免發生不同的認定結果違反 或 變更之 法規 有重大 明顯 違反上 位規 範情 實質平等 形 或法規(如解釋性 裁量性之行政規則)係 其次 行政法規 包括行政函釋 的廢止 因主張權益受害者以不正當方法或提供不正 或變更時 倘現有法規無相關補救規定可資援 確資料而發布者 其信賴即不值得保護 13 用 人民得主張信賴保護 惟其信賴利益須其 換言之 就釋字第 605 號解釋析之 凡符合 主 因信賴法規或函釋繼續施行所生之實體法上 觀上的期待 就可以主張信賴保護 從而較釋 利益或因信賴法規廢止或修改前依強制規定 字第 525 號解釋更為從寬認定 而取得之實體法上的地位 亦稱 依舊法已取 總而言之 行政函釋代表行政機關對法律 得之權益 還是包括 依舊法預期可取得之 的統一解釋 這樣的解釋使人民可以瞭解並期 權益 法律賦予人民某種權益 向以一定要 待行政機關如何執行法律 並得據以安排生 件事實具備為前提 因此若該要件事實是具有 活 如果採取司法院大法官會議釋字第 287 號 持續性事實關係 且該權益是當事人主觀努力 解釋的看法 以 案件是否確定且是否已繳納 可能實現的 只要當事人以取得該權益為目 完畢 判斷新函釋是否能溯及適用 則人民此 標 而根據當時有效法律階段性目標前進 則 刻的行為 顯然可能透過行政機關嗣後以發布 於過程中法律發生變更 加深達成目標之困難 或變更函釋的方式 達到對於人民過去行為的 度 或使目標之達成根本客觀不能 都可能發 重新評價 並且可能課予人民新的不利益 生信賴保護的問題 15 又行政函釋的變動之所以引起這麼大的 再者 當有信賴保護原則適用時 行政機 問題 在於立法者制定法律後 因為事物的性 關應採取合理補救措施 或訂定過渡期間 抑 質或者涉及高度專業性 法規用語係屬涵意不 或衡量法秩序變動所追求的政策目的 國家財 確定或有多種解釋可能 法規的意涵往往需要 政負擔能力等公益因素與信賴利益之輕重 信 行政函釋方能使之明確 使人民得以瞭解與遵 賴利益所依據之基礎法規所表見的意義與價 守 若人民已完成的行為 可能因為行政機關 值等 採取減輕或避免其損害 或避免影響其 嗣後變更見解 重新發布函釋 而其行為可能 依法所取得之法律上地位等合理規定 以避免 因行政函釋內容的實質作用力溯及適用而被 損害人民信賴利益 重新評價 明顯違反法治國原則與法安定性 最後 大法官雖然肯認信賴保護原則得適 也恐將對人民造成不測的損害 因而在此情形 用於行政法規 包括行政函釋 的廢止或變 下 人民應可透過行政程序法第 8 條規定 行 更 惟對於其要件與保護方式 或受限於個案 政行為 應以誠實信用之方法為之 並應保護 情形 或為使解釋能被更廣泛的應用 反而發 人民正當合理之信賴 所揭示之信賴保護原 生內容不夠清晰明確 或說明不夠完整尚有疑 則予以保護 義的情形 惟對於司法院大法官會議解釋 於 此外 大法官認為任何行政法規皆不能預 釋字第 525 號解釋以後 如 等 期其永久實施 因此人民須已在法規施行而產 解釋 對於信賴表現之認定 將依舊法已取 生信賴基礎的存續期間 對構成信賴要件之事 得之權益提昇至依舊法預期可取得之權益 似 實 有客觀上具體表現行為 且有值得保護的 有放寬 但仍須以是否具備依舊法規所必須具 14 利益 才能主張信賴保護原則 但是如何判 備之重要要件 尚未具備之要件是否客觀上可 斷怎樣的表現屬於客觀上的信賴表現 在行 以合理期待其實現 或經過當事人繼續施以主

12 論 行 政 函 釋 之 信 賴 保 護 觀 之 努 力, 該 要 件 有 實 現 之 可 能 及 無 信 賴 不 值 得 保 護 等 因 素 為 限 制 註 釋 1 參 閱 司 法 院 大 法 官 會 議 釋 字 第 號 解 釋 2 參 閱 司 法 院 大 法 官 會 議 釋 字 第 287 號 解 釋 : 行 政 主 管 機 關 就 行 政 法 規 所 為 之 釋 示, 係 闡 明 法 規 之 原 意, 固 應 自 法 規 生 效 之 日 起 有 其 適 用 3 參 閱 財 政 部 民 國 86 年 7 月 11 日 台 財 稅 字 第 號 函 : 主 旨 : 本 部 及 各 權 責 機 關 在 民 國 八 十 六 年 四 月 三 十 日 以 前 發 布 之 稅 捐 稽 徵 有 關 之 釋 示 函 令, 凡 未 編 入 八 十 六 年 版 稅 捐 稽 徵 法 令 彙 編 者, 自 民 國 八 十 六 年 八 月 一 日 起, 非 經 本 部 重 行 核 定, 一 律 不 再 援 引 適 用 請 查 照 4 稅 捐 稽 徵 法 第 1 條 第 1 項 規 定 : 財 政 部 依 本 法 或 稅 法 所 發 布 之 解 釋 函 令, 對 於 據 以 申 請 之 案 件 發 生 效 力 但 有 利 於 納 稅 義 務 人 者, 對 於 尚 未 核 課 確 定 之 案 件 適 用 之 關 於 該 條 規 定 與 釋 字 第 287 號 解 釋 所 引 發 的 問 題, 因 限 於 篇 幅, 本 文 將 不 予 討 論, 容 先 敘 明 5 參 閱 行 政 法 院 52 年 度 判 字 第 345 號 6 學 者 吳 坤 城 認 為 法 安 定 性 原 則 才 是 信 賴 保 護 原 則 的 主 要 根 據, 參 閱 其 著, 公 法 上 信 賴 保 護 原 則 初 探, 輯 於 城 仲 模 主 編, 行 政 法 之 一 般 法 律 原 則 ( 二 ), 三 民,1997 年 7 月 初 版, 頁 認 為 應 具 備 三 個 要 件 的 學 者 有 : 李 惠 宗, 參 閱 其 著 行 政 法 要 義, 元 照,2007 年 2 月 3 版 第 1 刷, 頁 ; 陳 清 秀, 參 閱 其 著, 行 政 法 的 法 源, 輯 於 翁 岳 生 主 編 行 政 法 ( 上 ), 元 照,2006 年 10 月 3 版 第 1 刷, 頁 131; 吳 庚, 其 著, 行 政 法 之 理 論 與 實 用, 三 民,2007 年 9 月 增 訂 10 版, 頁 67 認 為 應 具 備 信 賴 的 存 在 及 信 賴 值 得 保 護 二 個 要 件 之 學 者 為 洪 家 殷, 參 閱 其 著, 論 信 賴 保 護 原 則 之 適 用 司 法 院 大 法 官 釋 字 第 五 二 五 號 解 釋 評 析, 臺 灣 本 土 法 學 雜 誌, 第 27 期, 頁 3955(2001 年 10 月 ) 亦 有 認 為 應 具 備 信 賴 基 礎 信 賴 表 現 信 賴 基 礎 之 去 除 信 賴 值 得 保 護 四 個 要 件 之 學 者 為 蔡 茂 寅, 參 閱 其 著, 法 例, 輯 於 林 明 鏘 周 志 宏 蔡 茂 寅 李 建 良 等 四 人 合 著, 行 政 程 序 法 實 用, 新 學 林,2007 年 7 月 3 版 2 刷, 頁 33 8 參 閱 行 政 程 序 法 第 120 條 關 於 違 法 授 益 處 分 之 撤 銷 與 損 失 補 償 之 規 定 9 最 高 行 政 法 院 93 判 210 號 判 決 稱 : 所 謂 因 信 賴 該 處 分 致 遭 受 財 產 上 之 損 失, 係 指 原 處 分 之 受 益 人 因 信 賴 原 處 分 機 關 之 行 為 而 展 開 具 體 之 信 賴 行 為 ( 包 括 運 用 財 產 及 其 他 處 理 行 為 ), 且 信 賴 行 為 與 信 賴 基 礎 間 須 有 因 果 關 係, 因 嗣 後 原 處 分 機 關 之 撤 銷 或 廢 止 行 為, 致 使 受 益 人 遭 受 不 能 預 見 之 財 產 上 損 失 而 言 又 因 信 賴 利 益 之 損 失 補 償, 係 行 政 機 關 依 法 執 行 公 權 力, 致 受 益 人 發 生 財 產 上 之 特 別 犧 牲, 而 給 予 受 益 人 合 理 之 補 償, 自 以 填 補 受 益 人 財 產 上 之 損 失 為 限 參 酌 徵 收 補 償 之 範 圍, 上 開 判 例 所 指 合 理 之 補 償, 自 不 包 括 民 法 第 二 百 十 六 條 之 所 失 利 益 在 內 參 閱 司 法 院 網 站 法 學 檢 索 網 頁, 網 址 : 查 閱 時 間 : 本 條 例 於 民 國 92 年 12 月 31 日 施 行 期 滿 當 然 廢 止 ; 考 試 院 並 於 93 年 3 月 29 日 以 考 臺 組 貳 二 字 第 號 公 告 行 政 院 院 授 人 給 字 第 號 公 告 至 92 年 12 月 31 日 施 行 期 滿 當 然 廢 止 取 而 代 之 法 律 為 政 務 人 員 退 職 撫 卹 條 例, 並 於 93 年 1 月 7 日 公 布 施 行,95 年 5 月 17 日 修 正 11 本 件 聲 請 人 於 系 爭 條 文 修 正 發 布 前 既 應 公

13 謝宏緯 謝政道 余元傑 務人員考試筆試及格 並已接受實務訓練 足 畢業應召入伍復志願轉服四年制預備軍官 比 認其確有基於對舊條文規定之信賴而表現具 照 後備軍人轉任公職考試比敘條例 比敘 體行為 期望於實任公務人員後申請取得較高 相當俸級之規定 後來銓敘部於 84 年 6 月 6 職級及俸給之權益 因而客觀上確有信賴事實 日函 略以 本部 64 年 11 月 15 日暨 76 年 6 存在 然其行為完成之時點係在系爭條文生效 月 4 日函同意大專畢業應召入伍復志願轉服 施行之後 則聲請人對先前法秩序之信賴利益 四年制預備軍官依法退伍者 比照 後備軍人 是否值得保障 即屬學界所引介之 不真正溯 轉任公職考試比敘條例 比敘相當俸級之規 及既往 或 法律事實之回溯連結 態樣 參 定 自即日起停用適用 方有本解釋之聲請 閱司法院大法官會議釋字第 605 號解釋 曾有 13 參照行政程序法第 119 條 田大法官協同意見書 何謂真正溯及既往 法 14 參閱司法院大法官會議釋字第 號 律效果之溯及既往 與不真正溯及既往 法律 解釋 事實回溯生效 請參閱前揭解釋曾有田大法 15 官協同意見書及楊仁壽大法官部分不同意見 宗力大法官協同意見書及司法院大法官會議 書說明 釋字第 589 號解釋 12 參閱司法院大法官會議釋字第 574 號解釋許 銓敘部曾經在過去曾發布函釋表示 大專 參考文獻 吳坤城 公法上信賴保護原則初探 輯於城 仲模主編 行政法之一般法律原 則 二 三民 1997 年 7 月初 版 吳庚 行政法之理論與實用 三民 2007 年 9 月增訂 10 版 李惠宗 行政法要義 元照 2007 年 2 月 3 版第 1 刷 李震山 行政法導論 三民 2003 年 10 月 修訂 5 版 林合民 公法上之信賴保護原則 國立臺灣 大學法律研究所碩士論文 1985 年 6 月 林明鏘 行政規則變動與信賴保護原則 輯 於葛克昌 林明鏘主編 行政法理 論與實務 台大法學論叢編委 會 2003 年 3 月初版 1 刷 林紀東 行政法原論 上 1966 年 洪家殷 論信賴保護原則之適用司法院大法 官釋字第五二五號解釋評析 臺 灣本土法學雜誌 第 27 期 2001 年 10 月 張珮琦 論信賴保護原則與行政函釋的溯及 適用 東吳大學法律研究所碩士 論文 2005 年 7 月 陳敏 行政法總論 新學林 2007 年 10 月 5 版 陳清秀 行政法的法源 輯於翁岳生主編 行 政法 上 元照 2006 年 10 月 3 版第 1 刷 陳清秀 行政法的法源 輯於翁岳生主編 行 政法 上 元照 2006 年 10 月 三版第 1 刷 陳愛娥 法律原則 作為行政法的法源 輯於 憲法體制與法治行政 城仲 謀教授六秩華誕祝壽論文集 二 行政法總論 三民 1998 年 8 月初版 陳愛娥 信賴保護原則在撤銷授益性行政處 分時的適用 行政法院八十六年 判字第一二三二號判決評釋 臺 灣本土法學雜誌 第 8 期 2000 年 3 月 葉俊榮 行政命令 輯於翁岳生主編 行政 法 上 元照 2006 年 10 月 3 版第 1 刷 頁 蔡茂寅 法例 輯於林明鏘 周志宏 蔡茂 寅 李建良等 4 人合著 行政程 序法實用 新學林 2007 年 7 月 3 版 2 刷

14 An Analysis on Administrative Rule and the Protection of Reliance Interest Hung Wei Hsieh 1 Cheng Tao Hsieh 2 * Yuan Chieh Yu 3 1 Postgraduate, Department of Law, National University of Kaohsiung. 2 Professor, Center for General Education, National Pingtung University of Science & Technology. 3 Department of General Education Center, ChiaNan University of Pharmacy and Science, Tainan, Taiwan 71710, R.O.C. Abstract The author of the article first explained the role of Administrative Rule " and the Protection of Reliance Interest through the case of J. Y. Interpretation No. 525, then analysis the Protection of Reliance Interest in the J. Y. Interpretations No. 525, No. 589, and No In the end of the article the author reanalysis the case in the Interpretation No. 525 according to the intention of Grand Justices Council of Interpretation No Keywords: Administrative Rule, The Protection of Reliance Interest, Grand Justices Council. * Correspondence: Professor, Center for General Education, National Pingtung University of Science & Technology, Pingtung 912, R.O.C. Tel: #7250