标题

Transcription

1 第 40 卷第 4 期 2013 年 7 月 四川师范大学学报(社会科学版) J ou r na lo fs chuanno rma lun ve r s t So c a lsc enc e sed t on) y( Vo l. 40, No. 4 Ju l 2013 y, 养老金平等 :城镇企业职工养老金 法律改革的启示与宪法思考 周暋伟 (四川大学 法学院,成都 ) 暋暋 摘要: 20 世纪 80 年代以前在机关事业单位和企业职工中实行的平等的养老金法律制度,体现了养老金平等理 念的社会共识 从 80 年代中后期到 21 世纪初期实施的企业职工养老金制度法律改革 有 其 特 殊 的 历 史 条 件 经 济 背景 制度环境及合理性,但机关事业单位职工养老金改革滞后,逐步形成企业与机关事业 单 位 职 工 养 老 金 的 不 平 等,不符合宪法所要求的国家平等地保障劳动者的养老金权利 将企业 事业 机关单位三 种 不 同 类 型 职 工 的 养 老 金制度合并为一,既是回归新中国以来劳动者养老金平等 的 制 度 实 践,也 是 实 施 宪 法 上 法 律 面 前 人 人 平 等 而 建 立 的劳动者基本养老金制度的法律保障 关键词:企业职工;养老金平等;法律改革;宪法思考 中图分类号: DF391暋 文献标志码: A暋 文章编号: ( 2013) 暋暋1949 年新 中 国 成 立 至 20 世 纪 80 年 代 改 革 开 放初期,遵循劳动者 平 等 享 有 养 老 金 权 利 的 价 值 理 布 中华人民共和国劳动保险条例 (以下简称 劳动 念,按照法律面前人人平等的原则,我国实行既不分 运输 基本建设 部 门 这 是 新 中 国 第 一 个 社 会 保 障 保险条例 ),适用 于 100 人 以 上 的 工 矿 企 业 及 交 通 用人单位属于机关 事 业 单 位 国 有 企 业 或 者 集 体 企 的法律规 范,属 于 新 中 国 制 定 的 最 早 一 批 的 法 律 业,也不分干部 工 人 或 者 职 员 的 区 别,对 城 镇 职 工 劳动保险条例 被认为是中国共产党带领人民推翻 都实行退休养老金由用人单位负责筹集并支付的养 老金制度 它所包含的机关事业单位职工与企业职 工平等享有退休养 老 金 平 等 履 行 相 应 义 务 的 法 律 三座大山的一个胜利 果 实 栙 从 法 律 的 制 度 发 展 来 说,该条例是以 1948 年中共第六次全国劳动大会发 布 东北 公 营 企 业 战 时 暂 行 劳 动 保 险 条 例 为 基 础 价值,是当前讨论 设计并实施机关事业单位职工养 的,其规定在解放区逐步推行劳动保险制度,并从铁 老金改革的重要参考 路 邮电 矿 山 军 工 纺 织 等 七 大 行 业 开 始,各 公 营 一 暋 职工养 老 金 平 等: 20 世 纪 80 年 代 城 镇 职 工实行平等退休金的法律实践 1949 年新中国成立以来,我 国 实 行 城 镇 职 工 养 老金不分机关事业单位与企业,也不分干部与工人, 都由用人单位直接承担劳动保险的法律制度设计 第一,企 业 职 工 退 休 养 老 金 实 行 用 人 单 位 缴 纳 养老金的劳 动 保 险 1951 年 2 月 26 日,政 务 院 发 收稿日期: 企业按月缴 纳 工 资 总 额 3% 的 劳 动 保 险 金,按 职 工 工龄发放本人工资 30%-60% 栚 这个参照前苏联 的社会保险模式,在 社 会 保 障 制 度 上 体 现 社 会 主 义 国家优越于资本主 义 国 家 的 法 律 规 范,为 新 中 国 成 立初期的劳 动 保 险 提 供 了 制 度 借 鉴 1953 年 1 月 26 日, 劳动保险条例实施细则修正草 案 进 一 步 明 确了适用的范围,第 四 条 规 定: 在 实 行 劳 动 保 险 的 作者简介:周伟( 1956 ),男,四川中江人,四川大学法学院教授 博士生导师 40

2 周 暋 伟 暋 养 老 金 平 等 : 城 镇 企 业 职 工 养 老 金 法 律 改 革 的 启 示 与 宪 法 思 考 企 业 中 的 供 给 制 人 员, 仍 应 按 供 给 制 的 规 定 办 理, 不 适 用 劳 动 保 险 条 例 厂 矿 企 业 的 武 装 警 卫 人 员, 如 系 属 于 人 民 解 放 军 建 制 的 现 役 军 人, 仍 应 享 受 人 民 解 放 军 的 各 种 待 遇, 不 适 用 劳 动 保 险 条 例 暠 劳 动 保 险 条 例 规 定 企 业 职 工 的 养 老 保 险 制 度 的 社 会 背 景 有 : 其 一, 当 时 的 工 矿 企 业 数 量 不 多, 职 工 主 要 以 年 轻 的 劳 动 者 为 主, 企 业 直 接 支 付 养 老 金 可 以 解 决 少 数 退 休 人 员 的 养 老 问 题 ; 其 二, 国 有 企 业 成 立 时 间 短, 不 存 在 支 付 职 工 养 老 金 的 现 实 问 题, 例 如, 截 至 栛 1956 年 底, 全 国 企 业 职 工 退 休 约 6.2 万 人 ; 其 三, 国 家 财 政 税 收 收 入 能 力 有 限, 没 有 能 力 承 担 民 族 资 本 主 义 企 业 职 工 的 养 老 保 险 这 些 情 况 决 定 了 法 律 将 劳 动 者 养 老 金 的 筹 集 义 务 分 配 由 企 业 缴 纳 的 社 会 保 险 费 支 付, 企 业 仅 缴 纳 职 工 工 资 总 额 的 3%, 实 行 低 水 平 的 养 老 金 社 会 统 筹 制 度 从 制 度 实 施 的 情 况 来 看, 因 当 时 退 休 人 员 还 很 少, 按 职 工 工 资 总 额 的 栜 3% 提 取 劳 动 保 险 基 金, 并 在 全 国 范 围 内 调 剂 使 用, 基 金 还 是 有 结 余 的 1954 年 9 月 2 日, 政 务 院 通 过 行 政 法 规 公 私 合 营 暂 行 条 例, 鼓 励 和 指 导 有 利 于 国 计 民 生 的 资 本 主 义 工 业 转 变 为 公 私 合 营 形 式 的 国 家 资 本 主 义 工 业, 规 定 全 国 开 始 实 行 公 私 合 营 的 社 会 主 义 改 造 1956 年 开 始, 资 本 主 义 工 商 业 实 现 了 全 行 业 公 私 合 营 据 统 计,1957 年, 全 国 3101 万 职 工 中, 国 有 企 业 与 集 体 企 业 的 职 工 分 别 为 2451 万 650 万 人, 分 别 占 79% 21%; 到 1966 年 9 月, 公 私 合 营 企 业 转 变 为 社 会 主 义 全 民 所 有 制 (1965 年, 全 国 职 工 总 数 4965 万 人, 国 有 企 业 与 集 体 企 业 的 职 栞 工 分 别 为 3738 万 1227 万 人, 占 75.3% 22.9% 由 此, 劳 动 保 险 条 例 规 定 的 资 本 主 义 私 营 企 业 缴 纳 职 工 养 老 金 的 社 会 基 础 不 复 存 在, 原 来 规 定 的 由 企 业 缴 纳 个 人 劳 动 保 险 的 制 度, 事 实 上 改 为 由 国 家 即 国 有 企 业 缴 纳 个 人 的 养 老 保 险 费 用 在 这 个 时 期, 劳 动 与 社 会 保 障 管 理 中 的 干 部 与 工 人 ( 职 员 ) 的 区 别, 主 要 体 现 在 任 职 资 格 职 称 评 定 工 资 分 类 人 事 管 理 上 的 不 同, 在 享 有 退 休 养 老 金 的 权 利 与 义 务 上 并 无 差 异 如 果 说 有 差 别, 主 要 是 国 有 单 位 ( 机 关 事 业 单 位 国 营 企 业 ) 与 集 体 企 业 ( 街 道 企 业 ) 职 工 退 休 养 老 金 的 数 额 第 二, 机 关 事 业 单 位 的 工 人 由 用 人 单 位 支 付 养 老 金 新 中 国 成 立 以 来, 机 关 事 业 单 位 的 劳 动 人 事 管 理 就 有 干 部 与 工 人 的 区 别, 二 者 虽 然 都 由 国 家 财 政 支 付 工 资 退 休 金 等 劳 动 保 障 费 用, 但 适 用 的 法 律 规 定 还 是 有 区 别 的 机 关 事 业 单 位 的 工 人 由 国 家 财 政 支 付 劳 动 报 酬, 其 管 理 的 法 律 依 据 不 适 用 劳 动 保 险 条 例 1955 年 12 月, 为 了 适 当 地 处 理 国 家 机 关 工 作 人 员 退 休 退 职 病 假 期 间 待 遇 和 计 算 工 作 年 限 等 问 题, 国 务 院 颁 发 了 国 家 机 关 工 作 人 员 退 休 处 理 暂 行 办 法 国 家 机 关 工 作 人 员 退 职 处 理 暂 行 办 法 国 家 机 关 工 作 人 员 病 假 期 间 生 活 待 遇 试 行 办 法 和 国 务 院 关 于 处 理 国 家 机 关 工 作 人 员 退 职 退 休 时 计 算 工 作 年 限 的 暂 行 规 定 在 当 时 我 国 只 有 极 个 别 法 律 的 情 况 下, 这 些 行 政 法 规 构 成 调 整 机 关 事 业 单 位 和 其 他 财 政 预 算 拨 款 单 位 职 工 社 会 保 障 的 法 律 制 度 其 中, 国 家 机 关 工 作 人 员 退 休 处 理 暂 行 办 法 是 调 整 机 关 事 业 单 位 工 人 劳 动 保 障 的 法 律 依 据 按 照 国 家 机 关 工 作 人 员 退 休 处 理 暂 行 办 法 的 规 定, 机 关 事 业 单 位 工 人 的 退 休 养 老 金 的 主 要 内 容 有 : 其 一, 男 女 劳 动 者 实 行 不 同 的 退 休 年 龄 与 条 件 ( 男 工 人 职 员 年 满 60 周 岁, 女 工 人 年 满 50 周 岁 女 职 员 年 满 55 周 岁 ), 国 营 公 私 合 营 的 企 业 事 业 单 位 和 国 家 机 关 人 民 团 体 ( 以 下 简 称 企 业 机 关 ) 的 工 人 职 员 符 合 规 定 条 件 的, 应 该 退 休 ( 第 二 条 ); 其 二, 工 人 退 休 养 老 金 由 其 所 在 单 位 按 照 其 工 作 年 限 等 标 准 按 月 支 付 退 休 金 ( 第 四 条 ), 退 休 人 员 本 人 可 以 享 受 与 他 所 居 住 地 方 的 国 家 机 关 一 般 工 作 人 员 相 同 的 公 费 医 疗 待 遇 ( 第 六 条 ); 其 三, 适 用 范 围 扩 大 到 各 类 用 人 单 位, 该 规 定 取 消 了 劳 动 保 险 条 例 中 的 有 关 退 休 养 老 只 适 用 于 百 人 以 上 的 工 矿 企 业 及 交 通 运 输 基 本 建 设 部 门 的 规 定, 并 适 用 于 学 校 的 教 师 和 供 销 合 作 社 的 工 人 职 员, 但 是 不 适 用 于 手 工 业 生 产 合 作 社 运 输 合 作 社 和 未 定 息 的 公 私 合 营 企 业 的 人 员 ( 第 十 二 条 ); 其 四, 养 老 保 险 金 由 劳 动 者 所 在 单 位 或 栟 者 地 方 政 府 筹 集 支 付 1978 年, 全 国 人 大 常 委 会 批 准 国 务 院 关 于 工 人 退 休 退 职 的 暂 行 办 法 ( 国 发 [1978]104 号 ), 继 续 规 定 全 民 所 有 制 企 业 事 业 单 位 和 国 家 机 关 人 民 团 体 的 工 人, 男 年 满 60 周 岁, 女 年 满 50 周 岁, 连 续 工 龄 满 10 年 的 应 该 退 休 ( 第 一 栠 条 ), 并 规 定 集 体 所 有 制 企 业 事 业 单 位 工 人 的 退 休 退 职, 由 省 市 自 治 区 革 命 委 员 会 参 照 本 办 法, 结 合 本 地 区 集 体 所 有 制 单 位 的 实 际 情 况, 自 行 制 定 具 体 办 法, 其 各 项 待 遇, 不 得 高 于 本 办 法 所 定 的 标 准 暠 ( 第 十 三 条 ) 第 三, 机 关 事 业 单 位 的 干 部 由 财 政 负 责 支 付 养 老 金 从 新 中 国 成 立 到 20 世 纪 80 年 代 末 期 开 始 公 41

3 四 川 师 范 大 学 学 报 ( 社 会 科 学 版 ) 务 员 制 度 改 革 期 间, 国 家 机 关 事 业 单 位 社 会 组 织 和 国 有 企 业 管 理 人 员 技 术 人 员 经 营 人 员 等, 人 事 管 理 实 行 的 是 与 工 人 不 同 的 制 度, 并 纳 入 干 部 管 理 的 范 围 1955 年, 国 务 院 发 布 国 家 机 关 工 作 人 员 退 休 处 理 暂 行 办 法, 适 用 于 除 实 行 劳 动 保 险 的 企 业 单 位 以 外 的 机 关 事 业 单 位 的 干 部 当 时 各 类 干 部 的 数 量 少, 也 不 存 在 干 部 退 休 金 支 付 困 难 的 问 题 例 如, 截 至 1956 年 底, 全 国 国 家 机 关 的 工 作 人 员 退 休 栢 约 1000 人 1957 年, 周 恩 来 在 中 共 八 届 中 央 委 员 会 第 三 次 扩 大 会 议 上 的 讲 话 中 指 出, 全 国 总 工 会 建 议 行 政 机 关 和 事 业 单 位 同 企 业 实 行 统 一 的 劳 动 保 险 制 度, 以 减 少 职 工 中 的 矛 盾 暠, 建 议 交 由 国 务 院 召 栣 集 有 关 部 门 研 究 后 决 定 暠, 这 反 映 了 当 时 机 关 事 业 单 位 与 企 业 职 工 养 老 金 筹 集 来 源 不 同, 待 遇 上 的 差 别 虽 然 不 大, 但 仍 然 成 为 社 会 关 注 的 问 题 并 引 起 了 国 务 院 的 重 视 为 此,1958 年, 国 务 院 统 一 了 机 关 事 业 单 位 与 企 业 职 工 的 退 休 待 遇 标 准, 退 休 金 都 调 整 为 工 资 的 40%-70%, 使 二 者 养 老 金 的 待 遇 大 体 平 衡, 体 现 了 社 会 主 义 平 等 的 价 值 观 念 时 任 劳 动 部 长 马 文 瑞 在 人 民 日 报 上 发 文 说 : 准 备 在 不 久 的 将 来 根 据 新 的 情 况 和 经 验, 将 条 例 作 适 当 的 修 改 后 栤 在 国 家 机 关 和 事 业 单 位 也 同 样 实 行 暠 同 时, 他 建 议 将 国 家 机 关 和 事 业 单 位 的 职 工 退 休 办 法 与 企 业 职 工 退 休 办 法 合 二 为 一, 并 适 当 放 宽 退 休 条 件, 使 一 些 不 够 一 般 退 休 条 件 又 工 龄 很 长 已 丧 失 劳 动 能 枮 爜 爧 力 的 职 工 能 够 接 受 退 休 待 遇 这 或 许 是 20 世 纪 50 年 代 中 期 职 工 退 休 年 龄 工 龄 偏 低 的 原 因 在 1966 年 前, 劳 动 部 曾 把 机 关 事 业 单 位 与 企 业 职 工 退 休 金 来 源 及 其 标 准 合 二 为 一 的 内 容 纳 入 一 份 准 备 上 报 的 行 政 法 规 的 修 正 草 案, 因 有 的 部 门 暠 强 烈 反 对 枮 爜 爩 未 能 实 现 文 化 大 革 命 结 束 后, 新 中 国 成 立 前 后 参 加 工 作 的 干 部 都 陆 续 到 了 退 休 的 年 龄 1978 年, 全 国 人 大 常 委 会 批 准 国 务 院 关 于 安 置 老 弱 病 残 干 部 的 暂 行 办 法 ( 国 发 [1978]104 号 ), 并 实 施 到 现 在, 目 前 仍 然 是 机 关 事 业 单 位 职 工 退 休 及 其 享 有 退 休 金 的 法 律 依 据 其 主 要 特 点 有 : 第 一, 明 确 了 机 关 事 业 单 位 干 部 退 休 的 法 定 年 龄, 并 重 复 了 20 世 纪 50 年 代 国 家 机 关 工 作 人 员 退 休 处 理 暂 行 办 法 的 枮 爜 爫 内 容 ; 其 二, 明 确 了 各 类 干 部 人 事 管 理 的 制 度, 第 十 五 条 第 一 款 规 定 : 本 办 法 适 用 于 党 政 机 关 群 众 团 体 和 全 民 所 有 制 企 业 事 业 单 位 的 干 部, 以 及 因 工 作 需 要 由 组 织 委 派 到 集 体 所 有 制 企 业 事 业 单 位 工 枮 爜 爭 作 的 国 家 干 部 暠 二 暋 职 工 养 老 金 的 不 平 等 : 城 镇 企 业 先 于 机 关 事 业 单 位 职 工 养 老 金 改 革 的 必 要 性 1981 年, 中 共 中 央 第 十 一 届 六 次 会 议 通 过 关 于 建 国 以 来 党 的 若 干 历 史 问 题 的 决 议, 其 中 第 三 十 五 章 第 三 段 提 出 经 济 体 制 改 革 必 须 实 行 适 合 于 各 种 经 济 成 分 的 具 体 管 理 制 度 和 分 配 制 度 暠 的 具 体 措 施 这 是 城 镇 职 工 养 老 金 法 律 改 革 政 策 指 引 的 标 志 到 20 世 纪 80 年 代 初 期, 国 有 企 业 退 休 职 工 人 员 多 经 济 负 担 重, 参 与 市 场 竞 争 能 力 低, 与 提 高 企 业 的 经 济 效 益 增 加 企 业 的 税 收 的 矛 盾 十 分 突 出 绝 大 部 分 国 有 企 业 和 集 体 企 业 都 是 20 世 纪 50 年 代 以 后 陆 续 建 立 起 来 的 当 时 参 加 工 作 的 职 工, 到 20 世 纪 80 年 代 逐 步 达 到 退 休 的 年 龄 随 着 企 业 退 休 职 工 大 量 增 加, 企 业 之 间 退 休 费 用 负 担 不 均 衡 的 矛 盾 越 来 越 突 出 尤 其 是 一 些 纺 织 粮 食 盐 业 搬 运 等 劳 动 力 密 集 的 老 企 业, 退 休 费 用 相 当 于 工 资 总 额 的 50% 以 上, 个 别 企 业 甚 至 超 过 工 资 总 额, 如 四 川 自 贡 市 的 五 大 盐 厂, 退 休 费 用 相 当 工 资 总 额 的 枮 爜 爮 69% 因 此, 将 过 去 企 业 单 方 面 承 担 的 职 工 退 休 金 改 变 为 由 企 业 与 职 工 双 方 共 同 承 担, 既 是 降 低 国 有 企 业 的 经 营 成 本 并 提 高 经 济 效 益 的 方 法, 也 是 保 障 其 给 政 府 上 缴 更 多 税 收 的 措 施 这 个 时 期 的 企 业 养 老 金 改 革, 是 财 政 体 制 改 革 与 国 有 企 业 改 革 的 一 部 分, 其 目 的 是 增 加 中 央 和 地 方 政 府 的 财 政 能 力, 解 决 国 有 企 业 直 接 支 付 职 工 养 老 金 从 而 减 轻 其 经 济 负 担 的 问 题 对 企 业 职 工 养 老 金 实 行 由 企 业 与 职 工 共 同 承 担 的 新 机 制, 可 以 大 幅 降 低 国 有 企 业 的 经 济 负 担, 建 立 起 由 企 业 与 职 工 共 同 负 担 养 老 金 的 社 会 筹 集 制 度, 解 决 企 业 的 发 展 与 职 工 养 老 金 的 保 障 问 题 机 关 事 业 单 位 不 存 在 降 低 其 职 工 养 老 金 的 紧 迫 性, 中 央 和 地 方 各 级 财 政 也 没 有 能 力 缴 纳 单 位 应 当 承 担 的 职 工 养 老 金 对 企 业 职 工 养 老 金 实 行 由 企 业 与 职 工 共 同 承 担 的 改 革 有 其 合 理 性 必 要 性, 但 因 机 关 事 业 单 位 职 工 养 老 金 改 革 长 期 滞 后, 在 法 律 上 逐 步 形 成 城 镇 企 业 职 工 缴 纳 养 老 金, 机 关 事 业 单 位 职 工 不 缴 纳 养 老 金 的 制 度 歧 视, 这 既 脱 离 了 新 中 国 成 立 以 来 职 工 养 老 金 平 等 的 法 律 实 践, 也 违 背 了 法 律 面 前 人 人 平 等 的 宪 法 原 则 回 顾 企 业 职 工 养 老 金 改 革 的 进 程, 其 主 要 特 点 有 以 下 几 个 方 面 42

4 周 暋 伟 暋 养 老 金 平 等 : 城 镇 企 业 职 工 养 老 金 法 律 改 革 的 启 示 与 宪 法 思 考 第 一, 商 业 系 统 职 工 退 休 金 率 先 实 行 社 会 统 筹 的 试 点 1980 年 12 月, 商 业 部 发 布 商 业 部 系 统 职 工 退 休 费 实 行 统 筹 支 付 的 试 行 办 法, 以 缓 和 当 时 商 业 部 系 统 退 休 职 工 的 逐 年 增 加 与 企 业 负 担 退 休 费 用 不 平 衡 的 矛 盾 该 办 法 规 定, 将 商 业 系 统 职 工 退 休 金 由 商 业 企 业 各 自 负 担 的 方 式, 改 为 由 县 ( 市 ) 专 业 公 司 或 县 ( 市 ) 商 业 局 系 统 内 统 筹 支 付 退 休 费 的 办 法, 其 目 的 是 降 低 商 业 企 业 的 风 险 并 将 以 县 商 业 系 统 来 分 散 商 业 企 业 的 责 任 这 项 改 革 的 内 容 是 : 职 工 退 休 基 金 在 商 业 部 系 统 内 进 行 统 筹 支 付 一 般 以 统 筹 到 县 ( 市 ) 专 业 公 司 一 级 为 宜 暠 ( 第 一 条 第 一 款 ) 该 规 定 明 确 了 全 国 商 业 部 系 统 职 工 退 休 费 实 行 统 筹 支 付 的 试 行 办 法, 集 体 商 业 企 业 也 可 参 照 该 办 法 试 行 这 项 措 施 可 看 作 是 我 国 职 工 退 休 养 老 金 实 行 社 会 统 筹 制 度 的 开 始, 虽 然 没 有 明 确 提 出 职 工 个 人 缴 纳 养 老 金 的 方 案, 但 提 出 了 不 再 由 职 工 所 在 的 企 业 直 接 支 付 退 休 养 老 金, 而 是 由 商 业 企 业 所 在 地 的 商 业 系 统 统 一 负 责 的 原 则, 并 从 1985 年 在 全 国 枮 爜 爯 商 业 系 统 职 工 中 推 广 从 法 律 发 展 的 角 度 来 看, 由 企 业 直 接 支 付 职 工 养 老 金 改 革 为 企 业 所 属 行 业 系 统 间 接 承 担 职 工 养 老 金 的 措 施, 是 一 项 在 行 业 实 行 养 老 金 地 区 统 筹 的 法 律 实 验 1984 年, 中 共 中 央 发 布 关 于 一 九 八 四 年 农 村 工 作 的 通 知, 指 出 : 供 销 社 体 制 改 革 要 深 入 进 行 下 去, 真 正 办 成 农 民 群 众 集 体 所 有 的 合 作 商 业 暠 各 级 供 销 社 要 实 行 独 立 核 算, 自 负 盈 亏 有 关 制 度 也 要 按 合 作 企 业 性 质 进 行 改 革 暠 1984 年, 商 业 部 发 布 商 业 部 关 于 改 革 供 销 合 作 社 劳 动 人 事 和 分 配 制 度 的 若 干 规 定 (1984 商 劳 字 第 12 号 ), 规 定 县 以 上 联 社 应 建 立 合 同 制 职 工 退 休 养 老 基 金 制 度, 基 金 来 源 于 以 下 三 个 方 面 : 一 是 按 照 合 同 制 职 工 工 资 总 额 10% 20% 的 比 例 从 税 前 提 取, 二 是 从 税 后 盈 余 中 提 取 一 部 分, 三 是 个 人 少 量 缴 纳 ; 合 同 制 职 工 年 老 退 休 后, 由 供 销 社 根 据 投 入 基 金 年 限 长 短 和 金 额 的 多 少 按 月 发 给 一 定 数 额 的 养 老 枮 爜 爲 金 第 二, 城 镇 集 体 企 业 职 工 开 始 试 行 养 老 保 险 制 度 在 年, 全 国 集 体 企 业 职 工 分 别 为 2425 万 3549 万 1499 万 人, 分 别 占 职 工 总 数 的 枮 爜 爳 23 灡 2% 25 灡 2% 12 灡 9% 1982 年, 上 海 市 试 行 由 保 险 公 司 统 筹 集 体 企 业 职 工 养 老 金, 实 行 企 业 根 据 利 润 多 寡 为 职 工 向 保 险 公 司 缴 纳 保 险 金, 职 工 退 休 后 从 保 险 公 司 领 取 养 老 金, 并 逐 步 扩 大 至 全 国 的 集 枮 爜 爴 体 企 业 1983 年, 中 国 人 民 保 险 公 司 发 布 城 镇 集 体 经 济 组 织 职 工 养 老 金 保 险 试 行 办 法, 有 关 规 定 具 有 明 显 的 养 老 金 社 会 统 筹 的 法 律 特 征 其 一, 集 体 企 业 职 工 的 养 老 金 实 行 企 业 缴 纳 养 老 金, 职 工 退 休 枮 爞 爦 后 由 保 险 公 司 支 付 职 工 养 老 金 该 试 行 办 法 规 定, 实 行 将 集 体 企 业 支 付 职 工 养 老 金 的 方 式 改 变 为 集 体 企 业 向 保 险 公 司 缴 纳 职 工 养 老 金 的 保 险 金, 并 由 保 险 公 司 负 责 支 付 职 工 退 休 金 的 方 式, 这 种 将 企 业 承 担 职 工 养 老 金 的 责 任 转 移 给 保 险 公 司 的 方 式, 比 前 述 商 业 部 系 统 职 工 退 休 费 实 行 统 筹 支 付 的 试 行 办 法 具 有 更 突 出 的 养 老 金 社 会 统 筹 的 法 律 性 质, 枮 爞 爧 虽 然 职 工 个 人 不 缴 纳 养 老 金 其 二, 职 工 享 有 养 老 金 与 缴 纳 养 老 金 保 险 费 的 年 限 挂 钩 该 办 法 规 定, 集 体 企 业 为 职 工 缴 纳 养 老 金 保 险 费 十 年, 职 工 退 休 后 可 以 向 保 险 公 司 领 取 退 休 金 这 里 规 定 的 缴 纳 养 老 保 险 费 十 年 看 起 来 比 较 低, 但 与 当 时 企 业 的 经 济 效 益 缴 费 能 力 职 工 退 休 情 况 是 大 体 相 适 应 的 如 果 比 较 后 来 实 行 的 连 续 缴 纳 保 险 费 十 五 年 可 以 领 取 养 老 金 的 制 度, 可 以 发 现 二 者 的 关 联 第 三, 国 有 企 业 开 展 退 休 金 社 会 统 筹 的 法 律 实 验 1983 年, 劳 动 人 事 部 全 国 总 工 会 财 政 部 发 布 关 于 在 经 济 改 革 中 要 注 意 保 障 企 业 职 工 的 劳 动 保 险 福 利 待 遇 的 意 见 ( 劳 人 险 [1983]68 号 ) 第 四 条 规 定, 实 行 个 人 或 集 体 经 营 承 包 责 任 制 的 单 位, 应 在 经 营 承 包 合 同 中 规 定, 由 企 业 主 管 部 门 提 取 一 定 数 额 的 退 休 基 金, 统 一 支 付 退 休 职 工 的 退 休 费 用 从 1984 年 开 始 分 别 在 江 苏 省 泰 州 市 广 东 省 江 门 市 东 莞 市 和 四 川 省 自 贡 市 等 地 方 开 始 实 施 退 休 费 用 社 枮 爞 爩 会 统 筹 的 试 点 1984 年 11 月 24 日, 广 东 省 发 布 广 东 省 全 民 所 有 制 单 位 退 休 基 金 统 筹 试 行 办 法 (1985 年 修 改 ), 该 办 法 可 以 视 为 地 方 政 府 开 始 国 有 企 业 养 老 金 改 革 的 先 行 措 施, 其 规 定 国 有 企 业 职 工 的 养 老 金 实 行 社 会 统 筹, 党 政 机 关 和 财 政 拨 款 单 位 枮 爞 爫 职 工 的 养 老 金 另 行 规 定 该 规 定 反 映 的 社 会 共 识 是, 在 退 休 养 老 金 问 题 上, 党 政 机 关 群 众 团 体 和 财 政 拨 款 的 事 业 单 位 的 职 工 与 国 有 企 业 集 体 企 业 等 用 人 单 位 的 职 工 没 有 特 权 1985 年, 中 共 中 央 在 向 全 国 人 大 常 委 会 提 出 的 国 民 经 济 和 社 会 发 展 十 年 规 划 和 第 七 个 五 年 计 划 纲 要 的 建 议 ( 年 ) 第 六 十 四 段 提 出 了 社 会 保 障 工 作 要 以 社 会 化 管 理 为 主 的 改 革 方 向, 指 出 : 建 立 社 会 保 障 制 度 会 涉 及 许 多 复 杂 问 题, 同 时 需 要 与 经 济 体 制 改 革 的 进 程 43

5 四 川 师 范 大 学 学 报 ( 社 会 科 学 版 ) 相 配 合 因 此, 在 七 五 暞 期 间, 只 能 首 先 建 立 起 社 会 保 障 制 度 的 雏 形, 然 后 再 随 着 经 济 的 发 展 逐 步 完 善 暠 此 后, 各 地 先 后 推 出 国 有 企 业 职 工 养 老 金 改 革 的 措 施 在 年, 全 国 国 有 企 业 职 工 分 别 为 8990 万 万 8102 万 人, 占 职 工 总 数 的 枮 爞 爭 72 灡 7% 73 灡 6% 69 灡 8% 国 有 企 业 职 工 养 老 金 改 革 涉 及 全 国 城 镇 职 工 的 2/3, 影 响 面 大 1986 年 1 月, 国 家 体 改 委 和 劳 动 人 事 部 联 合 发 布 关 于 转 发 暣 退 休 费 用 社 会 统 筹 工 作 座 谈 会 纪 要 暤 的 通 知 ( 体 改 分 字 [1987]27 号 ), 提 出 在 有 条 件 的 市 县 两 年 之 内 要 实 行 退 休 费 用 社 会 统 筹 同 年, 北 京 市 发 布 北 京 市 国 营 企 业 职 工 退 休 基 金 统 筹 试 行 办 法 吉 林 省 发 布 吉 林 省 全 民 所 有 制 企 业 单 位 离 退 休 基 金 统 筹 试 行 办 法, 国 营 企 业 退 休 人 员 退 休 费 用 的 社 会 统 筹 试 点 逐 步 在 全 国 范 围 内 实 施 与 此 同 时, 国 务 院 明 确 了 中 央 直 属 企 业 参 加 企 业 所 在 地 社 会 养 老 金 统 筹 的 原 则, 为 在 全 国 逐 步 推 行 以 省 市 县 为 单 位 的 统 筹 职 工 养 老 保 险 办 法 消 除 了 企 业 行 政 管 理 体 制 的 障 枮 爞 爮 碍 在 总 结 各 地 改 革 措 施 建 议 的 基 础 上, 全 国 人 大 批 准 的 国 民 经 济 和 社 会 发 展 十 年 规 划 和 第 八 个 五 年 计 划 纲 要 ( 年 ) 提 出 : 按 照 国 家 集 体 和 个 人 共 同 合 理 负 担 的 原 则, 在 城 镇 各 类 职 工 中 逐 步 建 立 社 会 养 老 保 险 制 度, 扩 大 待 业 保 险 的 范 围, 完 善 待 业 保 险 办 法, 实 行 多 层 次 的 社 会 保 险 在 农 村, 采 取 积 极 引 导 的 方 针, 逐 步 建 立 不 同 形 式 的 老 年 保 障 制 度 暠 从 法 律 文 义 解 释 的 方 法 理 解, 这 里 所 指 的 城 镇 各 类 职 工 暠 的 法 律 界 限, 难 以 排 除 在 机 关 事 业 单 位 工 作 的 劳 动 者 换 言 之, 机 关 事 业 单 位 的 职 工, 包 括 从 事 辅 助 劳 务 工 作 的 工 人 和 从 事 公 务 专 业 技 术 管 理 工 作 的 工 人, 都 属 于 劳 动 者 的 范 围, 他 们 退 休 养 老 金 的 改 革 也 应 当 遵 循 由 国 家 集 体 和 个 人 共 同 合 理 负 担 的 原 则 暠 可 见, 全 国 人 大 在 批 准 国 务 院 提 出 的 城 镇 各 类 职 工 养 老 金 改 革 措 施 的 同 时, 明 确 了 机 关 事 业 单 位 职 工 养 老 金 改 革 也 要 实 行 国 家 集 体 和 个 人 共 同 合 理 负 担 的 原 则 这 反 映 了 国 家 最 高 权 力 机 关 理 解 主 张 的 劳 动 者 平 等 享 有 养 老 金 的 权 利 的 观 念, 与 社 会 普 通 劳 动 者 认 知 接 受 并 实 践 的 劳 动 者 平 等 享 有 养 老 金 的 社 会 观 念 是 一 致 的 第 四, 国 有 企 业 的 合 同 制 工 人 实 行 养 老 金 社 会 统 筹 1984 年, 在 广 东 等 省 市 开 始 国 有 企 业 职 工 养 老 金 改 革 的 同 时, 全 国 范 围 内 试 点 国 有 企 业 实 行 劳 动 合 同 制 度 的 改 革, 这 可 以 看 作 是 全 国 开 始 养 老 金 统 筹 的 先 行 法 律 实 验 1986 年, 国 务 院 发 布 国 营 企 业 实 行 劳 动 合 同 制 暂 行 规 定 国 营 企 业 招 用 工 人 暂 行 规 定 国 营 企 业 辞 退 违 纪 职 工 暂 行 规 定 和 国 营 企 业 职 工 待 业 保 险 暂 行 规 定 四 个 劳 动 制 度 改 革 的 行 政 法 规, 并 发 布 通 知 要 求 各 地 做 好 实 施 这 批 枮 爞 爯 行 政 法 规 的 准 备 工 作 其 中, 国 营 企 业 实 行 劳 动 合 同 制 暂 行 规 定 ( 国 发 暡 1986 暢 77 号 ) 的 核 心 是 规 定 国 有 企 业 以 劳 动 合 同 制 度 替 代 原 来 实 行 的 职 工 终 身 制, 以 提 高 企 业 的 管 理 水 平 因 实 行 劳 动 合 同 制 度, 为 了 增 强 合 同 制 工 人 的 退 休 养 老 保 障, 规 定 凡 是 实 行 劳 动 合 同 制 度 管 理 的 劳 动 者, 都 采 取 社 会 养 老 的 办 法, 不 再 由 企 业 直 接 支 付 职 工 的 养 老 金 从 中 国 养 老 保 险 法 律 制 度 发 展 的 角 度 说, 国 有 企 业 对 实 行 劳 动 合 同 制 的 工 人 建 立 社 会 养 老 保 险 制 度, 既 是 保 枮 爞 爲 证 劳 动 合 同 制 顺 利 推 行 的 一 项 重 要 措 施, 也 是 开 展 国 有 企 业 职 工 养 老 保 险 制 度 改 革 的 法 律 实 验 按 照 该 规 定, 首 先, 国 有 企 业 职 工 实 行 企 业 直 接 支 付 养 老 金 的 制 度, 但 对 劳 动 合 同 制 工 人 退 休 养 老 则 实 行 社 会 保 险 制 度, 合 同 制 工 人 退 休 养 老 基 金 的 来 源, 由 企 业 和 劳 动 合 同 制 工 人 缴 纳, 退 休 养 老 金 不 敷 使 用 时, 国 家 给 予 适 当 补 助 ( 第 二 十 六 条 第 一 款 ) 其 次, 企 业 缴 纳 的 退 休 养 老 基 金 的 数 额 为 劳 动 合 同 制 工 人 工 资 总 额 的 15% 左 右 ( 第 二 十 六 条 第 一 款 ), 劳 动 合 同 制 工 人 缴 纳 的 退 休 养 老 基 金 数 额 为 不 超 过 本 人 标 准 工 资 的 3% 该 规 定 在 法 律 上 部 分 取 代 了 国 有 企 业 职 工 养 老 金 全 部 由 企 业 筹 集 的 制 度, 形 成 国 有 企 业 养 老 金 实 行 老 人 ( 终 身 制 职 工 ) 老 办 法 新 人 ( 合 同 制 工 人 ) 新 办 法 的 职 工 养 老 金 筹 集 的 双 轨 制 度 这 个 制 度 的 实 际 效 果, 既 兼 顾 到 国 有 企 业 大 批 职 工 长 期 以 来 不 缴 纳 个 人 养 老 金 的 实 际 情 况, 也 为 全 国 对 国 有 企 业 新 招 收 的 劳 动 合 同 制 职 工 普 遍 实 行 企 业 与 职 工 个 人 共 同 承 担 养 老 金 的 制 度 提 供 了 立 法 案 例 1986 年 7 月, 国 务 院 颁 布 劳 动 制 度 改 革 的 四 项 规 定 后, 推 动 了 全 国 城 镇 企 业 职 工 养 老 金 实 行 社 会 统 筹 工 作 的 开 展 到 1987 年, 全 国 已 有 600 个 市 县 实 行 枮 爞 爳 了 统 筹, 约 占 全 国 市 县 总 数 的 1/4 第 五, 全 面 实 施 国 有 企 业 与 职 工 个 人 共 同 承 担 养 老 金 的 制 度 1991 年, 国 务 院 发 布 国 务 院 关 于 企 业 职 工 养 老 保 险 制 度 改 革 的 决 定 ( 国 发 暡 1991 暢 33 号 ), 是 全 国 开 始 实 施 统 一 的 城 镇 企 业 职 工 养 老 保 险 制 度 改 革 的 法 律 标 志 该 规 定 的 法 律 特 点 有 如 下 几 个 方 面 其 一, 逐 步 建 立 起 基 本 养 老 保 险 与 企 业 补 44

6 周 暋 伟 暋 养 老 金 平 等 : 城 镇 企 业 职 工 养 老 金 法 律 改 革 的 启 示 与 宪 法 思 考 充 养 老 保 险 和 职 工 个 人 储 蓄 性 养 老 保 险 相 结 合 的 制 度 职 工 养 老 保 险 实 行 国 家 企 业 个 人 三 方 共 同 负 担, 职 工 个 人 也 要 缴 纳 一 定 的 费 用 ( 第 二 条 ) 企 业 和 职 工 个 人 缴 纳 的 基 本 养 老 保 险 费 分 别 记 入 职 工 养 老 保 险 手 册 ( 第 四 条 ) 其 二, 养 老 金 改 革 从 全 民 所 有 制 企 业 逐 步 扩 大 到 所 有 用 人 单 位 城 镇 集 体 所 有 制 企 业 可 以 参 照 执 行 ; 外 商 投 资 企 业 中 方 职 工 城 镇 私 营 企 业 职 工 和 个 体 劳 动 者, 也 要 逐 步 建 立 养 老 保 险 制 度 ( 第 十 一 条 ) 其 三, 国 家 机 关 事 业 单 位 和 农 村 ( 含 乡 镇 企 业 ) 的 养 老 保 险 制 度 改 革, 分 别 由 人 事 部 民 政 部 负 责, 具 体 办 法 另 行 制 定 ( 第 十 二 条 ) 从 上 述 规 定 可 以 看 出, 该 规 定 确 立 了 我 国 职 工 养 老 金 改 革 的 核 心 思 路 两 个 : 其 一, 养 老 金 筹 集 制 度 实 行 国 家 企 业 个 人 三 方 共 同 负 担 的 制 度, 无 论 劳 动 者 工 作 的 企 业 的 所 有 制 情 况, 只 要 是 劳 动 者 都 有 义 务 参 加 养 老 金 改 革, 都 有 权 利 在 退 休 后 依 照 其 缴 纳 个 人 费 用 享 有 养 老 金 ; 其 二, 国 家 机 关 ( 包 括 参 照 公 务 员 管 理 的 单 位 ) 事 业 单 位 职 工, 也 要 改 革 养 老 金 制 度, 其 立 法 目 的 是 国 家 机 关 事 业 单 位 职 工 也 要 缴 纳 个 人 养 老 金 这 些 法 律 思 路, 不 仅 充 分 体 现 了 社 会 并 不 完 全 区 分 公 民 在 机 关 事 业 单 位 与 国 有 企 业 就 业 的 实 际 情 况, 也 照 顾 到 国 有 企 业 集 体 企 业 对 机 关 事 业 单 位 职 工 暂 时 不 缴 纳 养 老 金 的 意 见 第 六, 建 立 全 国 统 一 的 城 镇 企 业 职 工 养 老 金 社 会 筹 集 的 制 度 1993 年, 党 的 十 四 届 三 中 全 会 通 过 的 中 共 中 央 关 于 建 立 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 若 干 问 题 的 决 定, 提 出 了 城 镇 企 业 职 工 养 老 保 险 实 行 社 会 统 筹 与 个 人 账 户 相 结 合 暠 的 原 则, 指 明 了 中 国 养 老 保 险 制 度 的 改 革 方 向 1995 年 3 月, 国 务 院 发 布 了 关 于 深 化 企 业 职 工 养 老 保 险 制 度 改 革 的 通 知 ( 国 发 暡 1995 暢 6 号 ), 进 一 步 确 定 城 镇 企 业 职 工 养 老 保 险 制 度 改 革 的 目 标, 并 要 求 扩 大 基 本 养 老 保 险 覆 盖 范 围 等 原 则 和 任 务 各 省 市 区 和 国 务 院 有 关 部 门 按 照 该 通 知 的 要 求, 制 定 了 社 会 统 筹 与 个 人 帐 户 相 结 合 的 养 老 保 险 制 度 改 革 方 案, 建 立 了 职 工 基 本 养 老 保 险 个 人 帐 户, 促 进 了 养 老 保 险 新 机 制 的 形 成 1997 年 7 月, 国 务 院 发 布 关 于 建 立 统 一 的 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 制 度 的 决 定 ( 国 发 [1997]26 号 ), 其 主 要 法 律 特 点 有 下 述 几 个 方 面 其 一, 统 一 规 范 单 位 和 职 工 个 人 承 担 养 老 金 的 比 例, 明 确 规 定 企 业 缴 纳 基 本 养 老 保 险 费 一 般 不 得 超 过 企 业 工 资 总 额 的 20%( 包 括 划 入 个 人 帐 户 的 部 分 ), 个 人 缴 纳 基 本 养 老 保 险 费 的 比 例,1997 年 不 得 低 于 本 人 缴 费 工 资 的 4%,1998 年 起 每 两 年 提 高 1 个 百 分 点, 最 终 达 到 本 人 缴 费 工 资 的 8% 其 二, 扩 大 养 老 保 险 的 覆 盖 范 围, 规 定 基 本 养 老 保 险 制 度 要 逐 步 扩 大 到 城 镇 所 有 企 业 及 其 职 工, 城 镇 个 体 劳 动 者 也 要 逐 步 实 行 基 本 养 老 保 险 制 度, 其 缴 费 比 例 和 待 遇 水 平 由 省 自 治 区 直 辖 市 人 民 政 府 参 照 本 决 定 精 神 确 定 其 三, 提 高 基 本 养 老 保 险 基 金 的 统 筹 层 次 并 加 强 宏 观 调 控, 规 定 要 逐 步 由 县 级 统 筹 向 省 或 省 授 权 的 地 区 统 筹 过 渡, 待 全 国 基 本 实 现 省 级 统 筹 后, 原 经 国 务 院 批 准 由 有 关 部 门 和 单 位 组 织 统 筹 的 企 业 参 加 所 在 地 区 的 社 会 统 筹 第 七, 城 镇 企 业 职 工 养 老 金 改 革 的 法 律 化 2010 年, 全 国 人 大 常 委 会 通 过 并 颁 布 社 会 保 险 法, 明 确 了 职 工 基 本 养 老 保 险 的 如 下 主 要 原 则 其 一, 职 工 都 有 参 加 基 本 养 老 保 险 的 法 律 义 务 如 该 法 第 十 条 : 职 工 应 当 参 加 基 本 养 老 保 险, 由 用 人 单 位 和 职 工 共 同 缴 纳 基 本 养 老 保 险 费 暠 ( 第 一 款 ) 公 务 员 和 参 照 公 务 员 法 管 理 的 工 作 人 员 养 老 保 险 的 办 法 由 国 务 院 规 定 暠 ( 第 三 款 ) 该 条 款 的 授 权, 从 法 律 解 释 的 方 法 来 看, 是 对 职 工 都 有 参 加 基 本 养 老 保 险 的 法 律 义 务 的 原 则 的 具 体 化, 即 公 务 员 有 义 务 按 照 该 原 则 实 行 养 老 保 险 社 会 统 筹 与 个 人 账 户 相 结 合 尽 管 在 立 法 中 对 基 本 养 老 保 险 的 具 体 规 定 的 争 议 未 枮 爞 爴 达 成 共 识 其 二, 基 本 金 由 用 人 单 位 和 个 人 缴 费 以 及 政 府 补 贴 等 组 成 ( 第 十 一 条 ) 其 三, 用 人 单 位 和 劳 动 者 都 有 缴 纳 基 本 养 老 保 险 金 的 法 律 义 务 用 人 单 位 应 当 按 照 国 家 规 定 的 本 单 位 职 工 工 资 总 额 的 比 例 缴 纳 基 本 养 老 保 险 费, 记 入 基 本 养 老 保 险 统 筹 基 金 职 工 应 当 按 照 国 家 规 定 的 本 人 工 资 的 比 例 缴 纳 基 本 养 老 保 险 费, 记 入 个 人 账 户 ( 第 十 二 条 ) 其 四, 政 府 承 担 劳 动 者 基 本 养 老 保 险 费 用 的 条 件 国 有 企 业 事 业 单 位 职 工 参 加 基 本 养 老 保 险 前, 视 同 缴 费 年 限 期 间 应 当 缴 纳 的 基 本 养 老 保 险 费 由 政 府 承 担, 基 本 养 老 保 险 基 金 出 现 支 付 不 足 时, 政 府 给 予 补 贴 ( 第 十 三 条 ) 按 照 该 规 定, 事 业 单 位 职 工 与 其 他 用 人 单 位 职 工 有 平 等 的 缴 纳 个 人 养 老 金 的 义 务, 并 由 政 府 予 以 承 担 社 会 保 险 法 的 这 些 规 定 表 明, 我 国 与 用 人 单 位 建 立 劳 动 关 系 的 劳 动 者 都 有 平 等 缴 纳 个 人 养 老 金 的 法 律 义 务, 也 说 明 机 关 事 业 单 位 职 工 没 有 不 缴 纳 个 人 养 老 金 的 特 权, 还 说 明 机 关 事 业 单 位 职 工 不 因 现 行 管 理 制 度 的 结 构 性 区 分 而 不 履 行 其 45

7 四 川 师 范 大 学 学 报 ( 社 会 科 学 版 ) 缴 纳 个 人 养 老 金 的 法 律 义 务 三 暋 宪 法 上 的 平 等 : 机 关 事 业 单 位 职 工 养 老 金 实 行 社 会 统 筹 改 革 的 法 律 思 考 新 中 国 成 立 以 来 企 业 职 工 养 老 金 制 度 发 展 的 历 程 表 明, 城 镇 企 业 与 机 关 事 业 单 位 职 工 长 期 实 行 的 是 在 法 律 上 平 等 的 养 老 金 制 度 宪 法 平 等 原 则 要 求 国 家 必 须 建 立 起 劳 动 者 不 区 分 就 业 身 份 不 区 别 就 业 岗 位 不 区 别 就 业 单 位 的 养 老 金 的 法 律 制 度 城 镇 企 业 职 工 养 老 金 制 度 法 律 改 革 过 程, 对 当 前 全 面 实 施 机 关 事 业 单 位 职 工 养 老 金 制 度 有 以 下 启 示 第 一, 劳 动 者 平 等 享 有 养 老 金, 既 是 法 律 权 利, 也 是 社 会 实 践 劳 动 者 不 分 机 关 事 业 单 位 职 工 与 企 业 职 工 都 实 行 平 等 的 基 本 养 老 金 社 会 统 筹 制 度, 是 新 中 国 建 立 至 20 世 纪 80 年 代 以 前 实 现 共 同 富 裕 的 经 验 与 社 会 实 践 20 世 纪 80 年 代 以 前, 我 国 实 行 的 是 中 央 集 权 的 计 划 经 济 体 制, 地 方 将 所 有 的 财 政 收 入 上 缴 中 央, 地 方 政 府 提 供 公 共 服 务 生 产 建 设 所 需 资 金 均 由 中 央 核 定 拨 给 ; 国 家 是 国 有 企 业 的 投 资 者 和 所 有 者, 其 与 国 有 企 业 形 成 命 令 指 挥 与 执 行 服 从 的 权 利 义 务 关 系, 国 有 企 业 的 利 润 上 缴 国 家, 职 工 养 老 金 由 企 业 承 担, 实 质 上 是 由 国 家 财 政 最 终 承 担 的 ; 劳 动 者 无 论 在 国 有 企 业 或 者 集 体 企 业, 还 是 在 机 关 事 业 单 位 工 作, 都 是 在 为 社 会 创 造 财 富, 不 区 分 国 有 企 业 和 集 体 企 业, 也 不 区 分 机 关 事 业 单 位, 而 是 按 照 职 工 退 休 前 的 工 资 工 龄 等 情 况 平 等 享 有 退 休 金 该 制 度 体 现 的 社 会 公 平 价 值 观 念, 对 当 前 机 关 事 业 单 位 职 工 养 老 金 制 度 改 革 提 供 了 重 要 的 参 考 第 二, 劳 动 者 养 老 金 不 分 机 关 事 业 单 位 国 有 企 业 与 集 体 企 业, 都 平 等 地 享 有 国 家 确 定 的 养 老 金 的 权 利, 平 等 的 履 行 有 关 的 法 律 义 务 劳 动 者 养 老 所 需 资 金 由 其 所 在 的 用 人 单 位 ( 机 关 事 业 单 位 国 有 企 业 集 体 企 业 ) 负 责 筹 集 并 支 付 用 人 单 位 的 机 关 事 业 单 位 与 企 业 性 质 不 同, 并 不 影 响 劳 动 者 享 有 养 老 金 的 权 利 和 义 务 机 关 事 业 单 位 与 企 业 的 劳 动 保 险 制 度 在 养 老 金 来 源 上 分 属 国 家 财 政 拨 款 与 企 业 筹 集, 但 在 享 有 养 老 金 的 金 额 上 大 体 相 同 有 关 部 门 注 意 到 城 镇 企 业 职 工 与 企 业 职 工 养 老 金 在 管 理 制 度 上 的 区 别, 并 且 采 取 措 施 实 施 统 一 的 养 老 金 制 度, 其 高 度 注 意 社 会 意 见 的 态 度 值 得 当 前 认 真 总 结 第 三, 养 老 金 法 律 制 度 安 排 体 现 法 律 面 前 人 人 平 等 20 世 纪 50 年 代 形 成 的 养 老 金 制 度 设 计 的 法 律 原 理, 体 现 了 1954 年 宪 法 第 八 十 五 条 关 于 中 华 人 民 共 和 国 公 民 在 法 律 上 一 律 平 等 暠 的 原 则 按 照 宪 法 的 该 项 规 定, 公 民 在 法 律 上 一 律 平 等, 意 味 着 劳 动 者 工 作 单 位 的 所 有 制 区 别, 不 影 响 他 们 在 享 有 劳 动 权 上 的 差 异, 即 在 缴 纳 个 人 养 老 金 方 面, 都 实 行 同 样 的 不 缴 纳 个 人 养 老 金 的 法 律 制 度 机 关 事 业 单 位 劳 动 者 与 国 有 企 业 和 集 体 企 业 劳 动 者 一 样, 个 人 都 不 缴 纳 养 老 金, 但 在 享 有 养 老 金 上 并 无 实 质 的 区 别, 更 没 有 因 工 作 单 位 性 质 不 同, 其 获 得 的 养 老 金 有 差 异 甚 至 差 异 较 大 的 情 况 20 世 纪 50 年 代 以 后 至 80 年 代 以 前 的 主 流 价 值 是 平 等 在 那 个 时 期, 机 关 事 业 单 位 国 有 企 业 集 体 企 业 工 作 的 劳 动 者, 无 论 是 工 作 期 间 的 工 资 收 入 还 是 退 休 后 的 退 休 金 都 没 有 显 著 的 区 别, 更 没 有 机 关 事 业 单 位 的 收 入 高 于 企 业 的 普 遍 现 象, 所 以, 养 老 金 的 制 度 设 计 体 现 了 公 平 第 一 的 价 值 观 第 四, 建 立 劳 动 者 平 等 享 有 养 老 金 的 法 律 制 度 是 宪 法 要 求 国 家 履 行 的 职 责 1954 年 宪 法 第 九 十 三 条 规 定 : 中 华 人 民 共 和 国 劳 动 者 在 年 老 疾 病 或 者 丧 失 劳 动 能 力 的 时 候, 有 获 得 物 质 帮 助 的 权 利 国 家 举 办 社 会 保 险 社 会 救 济 和 群 众 卫 生 事 业, 并 且 逐 步 扩 大 这 些 设 施, 以 保 证 劳 动 者 享 受 这 种 权 利 暠 按 照 宪 法 的 该 原 则, 国 家 在 养 老 金 法 律 制 度 上 应 当 平 等 对 待 各 类 用 人 单 位 的 劳 动 者, 并 实 行 养 老 金 由 用 人 单 位 承 担 的 制 度, 实 际 上 是 由 国 家 承 担 1982 年 宪 法 修 改 时 期 国 家 实 行 的 退 休 制 度, 是 1978 年 全 国 人 大 常 委 会 批 准 国 务 院 有 关 干 部 与 工 人 的 退 休 制 度, 其 核 心 内 容 是 劳 动 者 部 分 就 业 单 位 的 性 质, 都 实 行 平 等 享 有 养 老 金 的 权 利 这 是 当 前 机 关 事 业 单 位 职 工 养 老 金 制 度 法 律 改 革 的 宪 法 基 础 注 释 : 栙 据 曾 在 劳 动 部 劳 动 保 险 局 工 作 的 郝 雨 介 绍, 在 草 案 征 求 意 见 时, 一 个 派 往 上 海 的 工 作 组 在 向 纺 织 女 工 宣 读 完 条 例 内 容 后, 一 位 女 工 站 起 来 说 : 实 在 没 想 到 有 这 样 的 好 事, 共 产 党 是 人 民 的 大 救 星 暠 当 时 的 一 句 流 行 的 顺 口 溜 是 : 社 会 主 义 好, 生 老 病 死 有 劳 保 暠 参 见 : 陈 中 小 路 刘 洋 老 何 所 依 从 天 堂 暠 到 人 间, 南 方 周 末 2012 年 7 月 26 日 第 版 栚 栣 枮 爜 爦 枮 爜 爩 枮 爜 爴 枮 爞 爩 陈 中 小 路 刘 洋 老 何 所 依 从 天 堂 暠 到 人 间, 南 方 周 末 2012 年 7 月 26 日 第 版 46

8 周 暋 伟 暋 养 老 金 平 等 : 城 镇 企 业 职 工 养 老 金 法 律 改 革 的 启 示 与 宪 法 思 考 栛 栢 关 于 暣 国 务 院 关 于 工 人 职 员 退 休 处 理 的 暂 行 规 定 ( 草 案 ) 暤 的 说 明 中 华 人 民 共 和 国 劳 动 部 部 长 马 文 瑞 1957 年 11 月 16 日 在 全 国 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 第 八 十 五 次 会 议 上, 中 华 人 民 共 和 国 全 国 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 公 报 1957 年 第 6 期 栜 该 条 例 第 七 条 规 定 : 本 条 例 所 规 定 之 劳 动 保 险 的 各 项 费 用, 全 部 由 实 行 劳 动 保 险 的 各 企 业 行 政 方 面 或 资 方 负 担, 其 中 一 部 分 由 各 企 业 行 政 方 面 或 资 方 直 接 支 付, 另 一 部 分 由 各 企 业 行 政 方 面 或 资 方 缴 纳 劳 动 保 险 金, 交 工 会 组 织 办 理 暠 第 八 条 规 定 : 凡 根 据 本 条 例 实 行 劳 动 保 险 的 各 企 业 行 政 方 面 或 资 方, 须 按 月 缴 纳 相 当 于 各 该 企 业 全 部 工 人 与 职 员 工 资 总 额 的 百 分 之 三, 作 为 劳 动 保 险 金 此 项 劳 动 保 险 金, 不 得 在 工 人 与 职 员 工 资 内 扣 除, 并 不 得 向 工 人 与 职 员 另 行 征 收 暠 栞 枮 爜 爳 枮 爞 爭 分 登 记 注 册 类 型 城 镇 单 位 就 业 人 员 年 末 人 数 及 构 成, 参 见 : 中 国 劳 动 统 计 年 鉴 2010, 来 源 于 中 华 人 民 共 和 国 人 力 资 源 和 社 会 保 障 部 网 站,htp:// pa= b84702d7&gud= ac9440d9c48a7bdb9099fa7&og=8a81f0842d0d556d012d1115c5ad004e,2012 年 10 月 31 日 访 问 栟 国 务 院 关 于 工 人 职 员 退 休 处 理 的 暂 行 规 定 实 施 细 则 (1957 年 ) 第 十 一 条 规 定 : 规 定 发 给 的 各 项 费 用, 在 实 行 劳 动 保 险 的 企 业 单 位, 退 休 费 丧 葬 补 助 费 和 亲 属 抚 恤 费, 由 劳 动 保 险 基 金 中 支 付, 如 果 本 单 位 的 劳 动 保 险 基 金 不 敷 开 支, 可 以 在 本 省 自 治 区 直 辖 市 或 者 本 产 业 系 统 内 进 行 调 剂, 仍 然 不 足 的 时 候, 差 额 部 分 由 本 单 位 行 政 支 付 ; 医 疗 费 由 本 单 位 医 药 卫 生 费 中 支 付 在 没 有 实 行 劳 动 保 险 的 企 业 单 位, 上 述 各 项 费 用, 全 部 由 企 业 行 政 支 付 ; 在 事 业 单 位 国 家 机 关 和 人 民 团 体, 全 部 由 退 休 人 员 居 住 地 方 的 县 级 民 政 部 门 从 优 抚 费 项 下 支 付 暠 栠 该 条 第 二 项 规 定 : 从 事 井 下 高 空 高 温 特 别 繁 重 体 力 劳 动 或 者 其 他 有 害 身 体 健 康 的 工 作, 男 年 满 五 十 五 周 岁 女 年 满 四 十 五 周 岁, 连 续 工 龄 满 十 年 的 本 项 规 定 也 适 用 于 工 作 条 件 与 工 人 相 同 的 基 层 干 部 暠 枮 爜 爧 马 文 瑞 传 第 十 七 章 第 三 节 拟 订 四 项 规 定 暠 转 引 :htp:// ṗhp? ac=nlst3&bvd= 97510&bd=1558&d=60,2012 年 11 月 1 日 访 问 枮 爜 爫 国 务 院 关 于 安 置 老 弱 病 残 干 部 的 暂 行 办 法 第 四 条 规 定 : 党 政 机 关 群 众 团 体 企 业 事 业 单 位 的 干 部, 符 合 下 列 条 件 之 一 的, 都 可 以 退 休 :( 一 ) 男 年 满 六 十 周 岁, 女 年 满 五 十 五 周 岁, 参 加 革 命 工 作 年 限 满 十 年 的 ;( 二 ) 男 年 满 五 十 周 岁, 女 年 满 四 十 五 周 岁, 参 加 革 命 工 作 年 限 满 十 年, 经 过 医 院 证 明 完 全 丧 失 工 作 能 力 的 暠 枮 爜 爭 国 务 院 关 于 工 人 退 休 退 职 的 暂 行 办 法 (1978 年 ) 第 十 条 规 定 : 工 人 退 休 退 职 后, 家 庭 生 活 确 实 困 难 的, 或 多 子 女 上 山 下 乡 子 女 就 业 少 的, 原 则 上 可 以 招 收 其 一 名 符 合 招 工 条 件 的 子 女 参 加 工 作 招 收 的 子 女, 可 以 是 按 政 策 规 定 留 城 的 知 识 青 年, 可 以 是 上 山 下 乡 知 识 青 年, 也 可 以 是 城 镇 应 届 中 学 毕 业 生 暠 第 十 三 条 规 定 : 集 体 所 有 制 企 业 事 业 单 位 工 人 的 退 休 退 职, 由 省 市 自 治 区 革 命 委 员 会 参 照 本 办 法, 结 合 本 地 区 集 体 所 有 制 单 位 的 实 际 情 况, 自 行 制 定 具 体 办 法, 其 各 项 待 遇, 不 得 高 于 本 办 法 所 定 的 标 准 暠 枮 爜 爮 何 森 深 切 关 怀 : 退 休 养 老 与 社 会 保 险 制 度 改 革 正 式 启 动, 吉 林 出 版 集 团 公 司 2010 年 版, 第 12 页 枮 爜 爯 1983 年 10 月 6 日, 商 业 部 经 征 得 劳 动 人 事 部 财 政 部 全 国 总 工 会 同 意, 印 发 商 业 部 系 统 职 工 退 休 费 实 行 统 筹 支 付 的 暂 行 规 定, 并 规 定 从 1983 年 下 半 年 起 试 点,1984 年 逐 步 推 广, 各 省 市 自 治 区 商 业 及 粮 食 厅 ( 局 ) 供 销 社 要 根 据 本 规 定 的 原 则, 结 合 本 地 区 实 际 情 况, 制 订 具 体 实 施 细 则, 报 商 业 部 备 案 枮 爜 爲 商 业 部 关 于 改 革 供 销 合 作 社 劳 动 人 事 和 分 配 制 度 的 若 干 规 定 ([84] 商 劳 字 第 12 号 ) 枮 爞 爦 城 镇 集 体 经 济 组 织 职 工 养 老 金 保 险 试 行 办 法 第 二 条 第 一 款 规 定 : 本 办 法 实 施 范 围 : 凡 属 独 立 核 算 自 负 盈 亏 的 城 镇 集 体 经 济 组 织 ( 以 下 称 投 保 人 ), 均 可 为 本 单 位 职 工 ( 以 下 称 被 保 险 人 ) 向 保 险 公 司 申 请 参 加 本 保 险 暠 第 二 款 规 定 : 全 民 所 有 制 经 济 组 织 内 实 行 合 同 制 的 职 工, 领 着 营 业 执 照 的 个 体 劳 动 者, 由 组 织 申 请 参 加 本 保 险 时, 也 可 以 比 照 本 办 法 办 理 暠 枮 爞 爧 城 镇 集 体 经 济 组 织 职 工 养 老 金 保 险 试 行 办 法 第 六 条 第 一 款 规 定 : 保 险 费 按 事 先 约 定 的 标 准 按 月 交 付 但 保 险 费 交 费 标 准 每 人 每 月 不 得 低 于 五 元 暠 第 二 款 规 定 : 随 着 经 济 支 付 能 力 变 化, 中 途 可 以 申 请 办 理 增 加 或 减 少 交 费 标 准 的 手 续 暠 另 一 方 面 体 现 在 第 八 条 和 第 九 条 的 规 定 : 被 保 险 人 女 满 五 十 五 周 岁 ( 或 按 规 定 应 五 十 周 岁 退 休 的 ) 男 满 六 十 周 岁, 经 组 织 批 准 退 休, 从 退 休 次 月 起 向 保 险 公 司 领 取 本 办 法 第 九 条 或 第 十 条 规 定 的 给 付 金 额 暠 ( 第 八 条 ) 被 保 险 人 退 休 时 交 费 满 十 足 年 以 上 者, 可 按 参 加 本 保 险 后 的 交 费 标 准 和 交 费 年 期, 每 月 领 取 所 规 定 的 养 老 金 暠 ( 第 九 条 ) 枮 爞 爫 广 东 省 全 民 所 有 制 单 位 退 休 基 金 统 筹 试 行 办 法 规 定 : 凡 全 民 所 有 制 的 企 业 事 业 单 位 职 工 的 退 休 基 金 都 实 行 社 会 统 筹 暠 ( 第 二 条 ) 党 政 机 关 群 众 团 体 和 财 政 拨 款 的 事 业 单 位 ( 如 医 院 学 校 科 研 所 等 ), 职 工 退 休 金 筹 集 办 法 另 行 规 定 暠 ( 第 十 一 条 ) 枮 爞 爮 参 见 劳 动 人 事 部 关 于 海 洋 石 油 企 业 退 休 费 用 统 筹 问 题 的 复 函 内 容 如 下 : 退 休 费 用 实 行 社 会 统 筹, 是 七 五 暞 期 间 建 立 我 国 新 的 社 会 保 障 制 度 雏 形 的 一 项 主 要 内 容, 也 是 劳 动 制 度 改 革 的 重 要 配 套 措 施 对 于 增 强 企 业 活 力, 保 障 退 休 职 工 生 活 和 社 会 安 定 都 有 着 积 极 的 作 用 根 据 逐 步 实 行 政 企 分 开, 政 府 对 企 业 实 行 间 接 管 理, 绝 大 多 数 企 业 要 下 放 地 方 依 托 于 中 心 47

9 四 川 师 范 大 学 学 报 ( 社 会 科 学 版 ) 城 市 的 经 济 体 制 改 革 方 针 和 退 休 职 工 生 活 服 务 应 纳 入 当 地 统 一 管 理 的 原 则, 以 及 中 央 领 导 同 志 关 于 逐 步 推 行 以 省 市 县 为 单 位 统 筹 职 工 养 老 保 险 的 办 法 的 指 示, 中 国 海 洋 石 油 总 公 司 所 属 企 业, 应 当 参 加 当 地 统 筹, 不 宜 实 行 系 统 统 筹 暠 枮 爞 爯 1986 年 7 月 12 日, 国 务 院 发 布 国 营 企 业 实 行 劳 动 合 同 制 暂 行 规 定 国 营 企 业 招 用 工 人 暂 行 规 定 国 营 企 业 辞 退 违 纪 职 工 暂 行 规 定 和 国 营 企 业 职 工 待 业 保 险 暂 行 规 定, 从 10 月 1 日 起 施 行 这 是 新 中 国 成 立 以 来 劳 动 制 度 的 一 次 重 大 改 革 枮 爞 爲 关 于 国 务 院 关 于 发 布 改 革 劳 动 制 度 四 个 规 定 的 通 知 ( 国 发 [1986]77 号 ) 第 四 条 规 定 : 四 国 家 机 关 事 业 单 位 今 后 招 用 工 人, 应 当 比 照 国 营 企 业 实 行 劳 动 合 同 制 暂 行 规 定 和 国 营 企 业 招 用 工 人 暂 行 规 定 执 行 合 同 制 工 人 的 养 老 保 险 和 待 业 保 险 基 金 的 来 源, 机 关 从 行 政 费 中 列 支, 事 业 单 位 从 事 业 费 中 列 支 暠 ( 参 见 : 劳 动 人 事 部 部 长 赵 东 宛 劳 动 制 度 改 革 问 题 的 汇 报 潳 潳 1986 年 9 月 2 日 在 第 六 届 全 国 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 第 十 七 次 会 议 上, 中 华 人 民 共 和 国 全 国 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 公 报 1986 年 第 5 期 )2000 年 12 月 5 日, 北 京 市 发 布 实 施 的 关 于 市 属 科 研 院 所 转 制 企 业 参 加 养 老 保 险 社 会 统 筹 实 施 办 法 ( 京 政 办 发 [2001]1 号 ) 规 定 : 经 市 政 府 批 准 的 65 家 市 属 科 研 院 所 转 制 企 业 中 的 固 定 职 工 劳 动 合 同 制 职 工 ( 不 含 已 参 加 企 业 统 筹 的 劳 动 合 同 制 工 人 ) 临 时 工 已 离 退 休 ( 含 退 职 ) 人 员, 转 制 企 业 自 2000 年 1 月 起 按 全 部 职 工 缴 费 工 资 基 数 之 和 的 19% 缴 纳 基 本 养 老 保 险 费 ( 第 二 条 第 一 款 ); 转 制 企 业 的 职 工, 自 2000 年 1 月 1 日 起 按 本 人 上 一 年 月 平 均 工 资 的 6% 缴 纳 基 本 养 老 保 险 费 ( 第 二 条 第 二 款 ); 基 本 养 老 保 险 费 的 补 缴 办 法 : 职 工 自 1992 年 10 月 1 日 至 1999 年 12 月 31 日 按 照 相 应 年 度 的 规 定 补 缴 基 本 养 老 保 险 费, 单 位 自 1998 年 7 月 1 日 至 1999 年 12 月 31 日 按 照 规 定 比 例 补 缴 单 位 划 入 个 人 帐 户 部 分 的 基 本 养 老 保 险 费 ( 第 二 条 第 三 款 ) 枮 爞 爳 国 家 体 改 委 劳 动 人 事 部 关 于 转 发 暣 退 休 费 用 社 会 统 筹 工 作 座 谈 会 纪 要 暤 的 通 知 ( 体 改 分 字 [1987]27 号 ) 枮 爞 爴 该 法 对 某 些 情 况 比 较 复 杂 实 践 经 验 不 足, 或 者 有 关 方 面 分 歧 较 大 无 法 形 成 一 致 意 见 的 内 容, 草 案 作 了 授 权 性 规 定 笔 者 认 为, 机 关 事 业 单 位 职 工 养 老 金 没 有 规 定 实 行 与 城 镇 企 业 职 工 相 同 的 规 定, 其 理 由 或 许 如 此 参 见 : 劳 动 和 社 会 保 障 部 部 长 田 成 平 关 于 暣 中 华 人 民 共 和 国 社 会 保 险 法 ( 草 案 ) 暤 的 说 明 2007 年 12 月 23 日 在 第 十 届 全 国 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 第 三 十 一 次 会 议 上 EqualPenson:TheEnlghtenmentandConsttutonContemplaton oflegalreformofurban Workers 暞 Penson ZHOU We (LawSchool,SchuanUnversty,Chengdu,Schuan610064,Chna) Abstract:Beforethe1980s,Chneseurbanworkersandemployeesngovernmentandpublc untsenjoytheequalpensonsystem whchexemplfesthesocalconsensusofequalpenson. Thepensonreformofurbanworkersbetweenthelate1980sandearly21thcenturyhastsspe cfchstorcal,economcalandsystematccondtonsandratonalty.however,thedelayedpen sonreformofemployeesngovernmentandpublcuntscausesthenequaltyofpensonsystem betweenurbanworkersandemployeesngovernmentandpublcunts.itdoesnotaccordwth theconsttutonalequaltyofalthelaborers 暞 pensons.theuntyofpensonsystemsoftheen terprses,thepublcnsttutonsandthegovernmentuntsstheduepractceofchna 暞 sequal pensonsystemoflaborers.italsoprovdesalegalprotectonforchna 暞 spensonsystemonthe bassofequaltybeforethelaw. Keywords:urbanworkersofenterprses;equalpenson;legalreform;consttutoncontem platon [ 责 任 编 辑 : 苏 雪 梅 ] 48