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2 期 刊 基 本 参 数 :CN / TU*1985*M*A4*130*zh*P* 25.00*15000*24* 顾 问 单 位 : 中 国 城 市 规 划 协 会 主 管 单 位 : 广 西 壮 族 自 治 区 住 房 和 城 乡 建 设 厅 主 办 单 位 : 广 西 华 蓝 设 计 ( 集 团 ) 有 限 公 司 协 办 单 位 : 雅 克 设 计 机 构 武 汉 市 土 地 利 用 和 城 市 空 间 规 划 研 究 中 心 武 汉 市 规 划 研 究 院 中 国 航 空 规 划 建 设 发 展 有 限 公 司 上 海 现 代 建 筑 设 计 ( 集 团 ) 有 限 公 司 规 划 建 筑 设 计 院 广 州 市 城 市 规 划 勘 测 设 计 研 究 院 赣 州 市 城 乡 规 划 设 计 研 究 院 成 都 市 规 划 设 计 研 究 院 主 编 : 雷 翔 副 主 编 : 毛 蒋 兴 社 长 : 侯 百 镇 副 社 长 : 徐 兵 熊 元 鑫 尤 智 社 长 助 理 : 郭 敬 锋 编 辑 部 主 任 : 刘 芳 本 期 责 任 编 辑 : 邓 倩 栏 目 编 辑 : 王 青 美 术 编 辑 : 唐 春 意 目 次 规 划 师 论 坛 5 规 划 规 范 规 则 : 深 圳 开 发 控 制 三 大 体 系 的 互 动 关 系 周 劲 10 中 国 语 境 下 规 划 指 引 的 内 涵 思 辨 和 制 度 解 释 兼 对 中 国 式 规 划 管 控 方 式 的 反 思 王 宁 16 英 国 城 市 设 计 准 则 解 读 及 借 鉴 陈 楠, 陈 可 石, 姜 雨 奇 21 广 东 省 城 乡 规 划 指 引 的 思 考 张 翔, 肖 红 娟 27 北 京 市 城 市 设 计 导 则 运 作 机 制 思 辨 张 晓 莉 规 划 设 计 33 城 市 总 体 规 划 层 面 的 避 震 疏 散 场 所 规 划 研 究 丁 琳, 翟 国 方, 张 雪 原, 李 莎 莎 38 国 际 旅 游 岛 特 色 的 滨 海 旅 游 区 规 划 探 索 以 陵 水 香 水 湾 为 例 刘 业 日, 魏 武 强 44 三 亚 临 春 山 水 国 际 村 视 觉 景 观 规 划 探 讨 陈 璐 娉, 陈 荣 51 新 时 期 乡 规 划 的 探 索 以 淳 安 县 浪 川 乡 规 划 为 例 戴 世 续, 杨 帆, 周 骏 56 圩 区 村 庄 布 局 规 划 新 思 考 黎 智 辉, 张 一 凡, 袁 娟 优 秀 作 品 鉴 析 61 规 划 管 理 生 态 山 地 魅 力 山 地 和 谐 山 地 威 海 市 区 山 地 保 护 与 利 用 规 划 探 析 建 筑 工 程 规 划 许 可 质 量 和 效 率 的 提 高 途 径 北 京 新 城 规 划 精 细 化 控 制 研 究 崔 宝 义, 王 东 宇, 徐 东 晖, 都 剑 光 张 希 平, 张 梦 梦 张 晓 光, 刘 巍 本 刊 声 明 1. 本 刊 所 发 表 作 品 均 为 作 者 观 点, 并 不 一 定 反 映 编 委 会 和 编 辑 部 的 立 场 ; 2. 本 刊 对 来 稿 保 留 修 改 权, 有 特 殊 要 求 者 请 事 先 声 明 ; 3. 本 刊 对 所 发 表 作 品 享 有 中 文 专 有 出 版 权, 请 勿 一 稿 多 投 ; 4. 本 刊 对 所 发 论 文 享 有 电 子 出 版 权, 如 有 异 议, 请 事 先 声 明 ; 5. 本 刊 现 被 中 国 学 术 期 刊 网 络 出 版 总 库 及 CNKI 系 列 数 据 库 收 录, 其 作 者 文 章 著 作 权 使 用 费 与 本 刊 稿 酬 一 次 性 给 付 如 作 者 不 同 意 文 章 被 收 录, 请 在 来 稿 时 向 本 刊 声 明 6. 本 刊 所 载 文 章, 均 经 作 者 授 权, 任 何 转 载 翻 译 或 结 集 出 版 均 须 事 先 得 到 本 刊 编 辑 部 和 作 者 的 书 面 许 可 ; 7. 限 于 人 力 和 财 力, 来 稿 一 律 不 退, 如 三 个 月 内 未 见 采 用 通 知, 作 者 有 权 将 稿 件 另 行 处 理 编 辑 出 版 : 规 划 师 杂 志 社 地 址 : 广 西 南 宁 市 青 秀 区 月 湾 路 1 号 南 国 弈 园 6 楼 邮 政 编 码 : 电 子 信 箱 : planner@21cn.net 网 址 : 电 话 : 社 长 室 : 编 辑 部 : 发 行 部 : 广 告 部 : 传 真 : 刊 号 : ISSN CN /TU 广 告 经 营 许 可 证 : 账 户 名 : 规 划 师 杂 志 社 账 号 : 开 户 行 : 中 国 建 设 银 行 股 份 有 限 公 司 南 宁 云 景 路 支 行 国 内 总 发 行 : 南 宁 市 邮 政 局 国 内 邮 发 代 号 : 国 际 总 发 行 : 中 国 图 书 贸 易 总 公 司 ( 北 京 399 信 箱 ) 国 际 邮 发 代 号 : 4750M 定 价 : 25 元 ( 人 民 币 ) 订 购 : 全 国 各 地 邮 局 邮 购 : 规 划 师 杂 志 社

3 顾 问 编 委 ( 以 姓 氏 笔 画 为 序 ): 编 委 ( 以 姓 氏 笔 画 为 序 ): 马 武 定 王 建 国 王 静 霞 文 国 玮 吕 斌 任 致 远 丁 成 日 于 一 丁 毛 蒋 兴 王 世 福 王 燕 闫 小 培 李 长 杰 李 兵 弟 吴 庆 洲 吴 志 强 余 柏 椿 王 涌 彬 何 林 林 李 东 君 李 异 李 守 旭 张 兴 国 张 庭 伟 陈 晓 丽 陈 秉 钊 邹 时 萌 邹 德 慈 张 兵 陈 韦 周 建 军 段 进 侯 百 镇 赵 宝 江 赵 友 华 柯 焕 章 耿 毓 修 唐 凯 崔 功 豪 赵 万 民 顾 朝 林 徐 兵 曾 九 利 韩 高 峰 黄 富 厢 戴 逢 戴 舜 松 疏 良 仁 赖 寿 华 雷 翔 规 划 广 角 城 乡 社 区 特 色 城 市 一 体 化 城 市 群 三 层 次 空 间 模 式 研 究 中 心 城 市 区 域 化 的 空 间 形 态 价 值 与 路 径 研 究 人 口 经 济 集 聚 视 角 下 的 湖 北 省 城 市 化 空 间 演 化 过 程 与 特 征 研 究 基 于 主 体 功 能 区 划 思 想 的 荆 州 市 国 土 空 间 划 分 研 究 中 部 地 区 市 县 同 城 发 展 关 系 研 究 卢 丹 梅 曹 传 新 朱 海 波, 黄 亚 平 黄 淑 琳 沈 鑫 103 应 对 差 序 格 局 变 化 的 乡 村 规 划 策 略 以 杭 州 市 萧 山 区 大 石 盖 村 为 例 陈 秋 晓, 吴 霜, 华 晨 系 列 专 版 中 心 城 市 外 围 边 缘 区 的 区 域 协 作 途 径 和 措 施 选 择 以 杭 州 西 南 部 与 富 阳 东 北 部 为 例 浙 江 衢 州 市 衢 江 区 美 丽 乡 村 总 体 规 划 编 制 方 法 探 讨 塑 造 活 力 与 品 质 水 岸 杭 州 市 滨 江 区 北 塘 河 畔 城 市 设 计 张 建 强, 薛 俊 朱 莹, 王 伟 光, 陈 斯 斯, 张 依 姗 危 良 华, 杨 安 平, 周 洲 随 想 杂 谈 论 城 市 总 体 规 划 实 施 的 激 励 与 约 束 机 制 解 读 岭 南 村 落, 探 寻 乡 土 精 神 文 超 祥, 马 武 定 王 静, 周 璐 其 他 130 理 事 单 位 资 讯 规 划 师 驻 北 京 办 事 处 地 址 : 北 京 市 海 淀 区 增 光 路 甲 34 号 云 建 大 厦 806 室 北 京 华 蓝 时 代 建 筑 设 计 咨 询 有 限 公 司 邮 编 : 主 任 : 尤 智 电 话 : 规 划 师 驻 上 海 办 事 处 地 址 : 上 海 市 虹 口 区 曲 阳 路 800 号 上 海 商 务 中 心 39 楼 加 拿 大 TAES 国 际 设 计 机 构 邮 编 : 主 任 : 陈 爱 民 电 话 : 规 划 师 驻 海 口 办 事 处 地 址 : 海 口 市 玉 沙 路 19 号 雅 克 设 计 机 构 邮 编 : 主 任 : 蔡 正 英 电 话 : 规 划 师 驻 南 京 办 事 处 地 址 : 南 京 市 雨 花 台 区 软 件 大 道 119 号 丰 盛 商 汇 新 5 号 楼 4 楼 南 京 城 理 人 城 市 规 划 设 计 有 限 公 司 邮 编 : 主 任 : 潘 春 燕 电 话 : 印 刷 : 广 西 地 质 印 刷 厂 出 版 日 期 : 2013 年 8 月 1 日 读 者 所 订 杂 志 如 有 装 订 印 刷 质 量 问 题, 请 与 规 划 师 杂 志 社 发 行 部 联 系

4 CN /TU*1985*M*A4*130*zh*P*25.00*15000*24* Advisory Editors: Ma Wuding Wang Jianguo Wen Guowei Lv Bin Yan Xiaopei Li Changjie Wu Qingzhou Wu Zhiqiang Zhang Xingguo Zhang Tingwei Chen Bingzhao Zhou Shimeng Zhao Baojiang Zhao Youhua Gen Yuxiu Tang Kai Huang Fuxiang Dai Feng Wang Jingxia Ren Zhiyuan Li Bingdi Yu Bochun Chen Xiaoli Zhou Deci Ke Huanzhang Cui Gonghao Dai Shunsong Editorial Board: Ding Chengri Wang Shifu He Linlin Li Shouxu Zhou Jianjun ZHao Wanmin Zeng Jiuli Lai Shouhua Yu Yiding Wang Yan Li Dongjun Zhang Bing Duan Jin Gu Chaolin Han Gaofeng Lei Xiang Mao Jiangxing Wang Yongbing Li Yi Chen Wei Hou Baizhen Xu Bing Shu Liangren Planners Forum 5 The Interaction Of Plan, Standard, Regulation: Three Systems In Shenzhen Development Control Zhou Jing 10 The Connotation And Institution Of Planning Guidance In China Wang Ning 16 Reading And Reference Urban Design Guideline In England 21 Guangdong Urban Rural Planning Guidance Reflection 27 Beijing Urban Design Guideline Operation Mechanism Planning and Design 33 Earthquake Evacuation Space Planning At Master Plan Level Chen Nan, Chen Keshi, Jiang Yuqi Zhang Xiang, Xiao Hongjuan Zhang Xiaoli Ding Lin, Zhai Guofang, Zhang Xueyuan, Li Shasha Coastal Tourism Area Planning With International Tourism Island Character Visual Landscape Planning Of Sanya Linchun Scenic International Village Langchuan Township Planning, Chun an County In New Period Village Planning And Layout In Polder Area Liu Yeri, Wei Wuqiang Chen Luping, Chen Rong Dai Shixu, Yang Fan, Zhou Jun Li Zhihui, Zhang Yifan, Yuan Juan Excellent Planning and Design Appreciation 61 Eco-mountain, Beautiful-moutain, And Harmony-moutain Cui Baosheng, Wang Dongyu, Xu Donghui, Du Jianguang Planning Management 67 Quality And Efficiency Improvement Approaches In Planning Approval Of Building Projects 71 Detailed Planning Control In Beijing New Districts Development Zhang Xiping, Zhang Mengmeng Zhang Xiaoguang, Liu Wei Planning Roundup A Three-level Spatial Model The Spatial Morphology, Value, And Approach Of Central City Regional Development Spatial Evolution And Character In Urbanization From Population-economy Viewpoint Jingzhou Land Use Zoning Plan Based On Priority Development Concept City And County Integrate Development In Middle-China Lu Danme Cao Chuanxini Zhu Haibo, Huang Yaping Huang Shulin Shen Xin 103 Rural Planning Strategies For Differential Order Chen Qiuxiao, Wu Shuang, Hua Chen Topic Study 108 Regional Coordination Of Metropolitan Peripheral Region 113 Beautiful Village Master Plan Compilation In Qujiang District, Quzhou City 128 Creating Waterfront With Vitality And Quality Opinions & Essays 122 Incentives And Restrictions In Urban Master Plan Implementation 126 Reading South China Villages, Seeking Vernacular Spirit Zhang Jianqiang, Xue Jun Zhu Ying, Wang Weiguang, Chen Sisi, Zhang Yishan Wei Lianghua, Yang Anping, Zhou Zhou Wen Chaoxiang, Ma Wuding Wang Jing, Zhou Lu Chief Editor: Lei Xiang Associate Chief Editor: Mao Jiangxing Director: Hou Baizhen Associate Director: Xu Bing, Xiong Yuanxin, You Zhi Director Assistant: Guo Jingfeng Director of Editorial Dept: Liu Fang Editor in Charge: Deng Qian Column Editor: Wang Qing Art Editor: Tang Chunyi Advisory Committe: China Association of City Planning Competent Organization: Department of Construction of Guangxi Zhuang Autonomous Regional Federation Sponsor: Guangxi Hualan Design & Consulting Group Edited and Published by: Magazine Office of Planners Ad.Licence: NO.07,GICAT Domestic Distributor NO. : International Distributor: China International Book Trading Corporation (P.O.B399,Beijing,China) InternationaI Distributor No.: 4750M Subscribe to: All Post Offices in China Mail Order: Magazine Office of Planners Price: RMB 25 Address: 6/F,Office Building of Nanguoyiyuan,No.1 Yuewan Road,Qingxiu District,Nanning, Guangxi.China Tel: (86-771) Fax: (86-771) planner@21cn.net Homepage: ISSN No: CN /TU

5 本 期 主 题 : 规 划 指 引 与 管 理 导 则 [ 编 者 按 ] 随 着 城 镇 化 的 快 速 推 进, 原 有 的 一 些 规 划 管 控 思 路 已 不 能 适 应 新 的 形 势, 急 需 探 索 更 为 科 学 的 规 划 管 控 方 法 作 为 一 种 科 学 的 规 划 思 想 与 方 法, 规 划 指 引 与 管 理 导 则 在 城 乡 规 划 的 编 制 与 实 施 过 程 中 发 挥 了 重 要 作 用, 能 及 时 有 效 弥 补 城 乡 规 划 法 律 规 范 的 不 足, 指 导 规 划 建 设 中 热 点 难 点 问 题 的 解 决, 为 城 乡 规 划 的 科 学 性 与 可 行 性 提 供 良 好 的 技 术 支 撑 当 前, 我 国 对 规 划 指 引 与 管 理 导 则 的 探 索 尚 处 于 起 步 阶 段, 各 地 都 因 地 制 宜 地 编 制 了 形 式 多 样 的 规 划 指 引 与 管 理 导 则, 以 加 强 规 划 的 科 学 性 和 可 实 施 性 基 于 此, 本 期 规 划 师 论 坛 栏 目 以 规 划 指 引 与 管 理 导 则 为 主 题, 在 剖 析 规 划 规 范 规 则 三 大 体 系 互 动 关 系 的 基 础 上, 从 制 度 解 释 出 发, 借 鉴 英 国 经 验, 解 读 我 国 规 划 管 控 方 式, 并 对 广 东 北 京 两 地 的 实 践 进 行 探 索, 以 期 对 我 国 规 划 指 引 与 管 理 导 则 的 制 定 有 所 裨 益 规 划 规 范 规 则 : 深 圳 开 发 控 制 三 大 体 系 的 互 动 关 系 [ 摘 要 ] 规 划 规 范 和 规 则 是 建 设 项 目 审 批 依 据 的 三 个 基 本 来 源, 三 者 共 同 构 成 开 发 控 制 管 理 制 度 的 三 大 核 心 体 系 研 究 结 合 深 圳 实 践, 阐 述 三 大 体 系 的 特 征 构 成 和 分 类, 分 析 三 者 在 静 态 条 件 下 的 优 先 关 系 和 在 动 态 条 件 下 的 互 动 关 系, 尝 试 揭 示 三 大 体 系 之 间 相 互 替 代 补 充 促 进 转 化 和 融 合 的 演 化 规 律 [ 关 键 词 ] 规 划 ; 规 范 ; 规 则 ; 指 引 ; 导 则 ; 标 准 ; 体 系 [ 文 章 编 号 ] (2013) [ 中 图 分 类 号 ]TU981 [ 文 献 标 识 码 ]B The Interaction Of Plan, Standard, Regulation: Three Systems In Shenzhen Development Control/Zhou Jing [Abstract] Plan, standard, and regulation are the three bases of project approval, and they compose the core system of development control management. The paper studies Shenzhen practice, expounds the character, content, and types of the three systems, and analyzes their interaction and relationship under static and dynamic conditions. The paper studies the replacement, supplement, promotion, transition, and integration between the three systems. [Key words] Plan, Standard, Regulation, Guidance, Guideline, Criterion, System 0 引 言 我 国 建 设 项 目 管 理 实 行 开 发 控 制 制 度, 任 何 项 目 的 建 设 必 须 事 先 取 得 行 政 许 可 建 设 项 目 行 政 许 可 的 基 本 依 据 主 要 有 三 个 来 源 : 规 划 规 范 和 规 则 ( 以 下 简 称 三 规 ) 规 划 主 要 指 以 图 形 为 特 征 的 各 类 法 定 和 非 法 定 的 规 划, 如 总 体 规 划 分 区 规 划 专 项 规 划 及 详 细 规 划 等 ; 规 范 主 要 指 以 数 字 为 特 征 的 各 类 标 准 导 则 导 引 和 指 引 等 ; 而 规 则 在 本 文 中 特 指 以 文 字 为 特 征 的 各 类 条 例 办 法 程 序 和 细 则 等 三 者 共 同 构 成 城 市 建 设 项 目 开 发 控 制 管 理 制 度 的 核 心 体 系 三 规 体 系 在 不 同 的 时 空 条 件 下 存 在 着 不 同 的 差 别 和 联 系 从 城 市 发 展 的 不 同 阶 段 项 目 审 批 的 具 体 条 件 及 看 待 事 物 的 不 同 视 角 看, 三 者 的 关 系 不 是 一 成 不 变 的 虽 然 三 者 的 本 质 特 征 和 侧 重 点 各 不 相 同, 但 从 更 长 的 时 间 维 度 观 察, 三 者 之 间 存 在 着 相 互 替 代 补 充 促 进 转 化 和 融 合 的 演 化 规 律 ( 图 1) 1 三 规 体 系 的 构 成 1.1 规 划 体 系 的 构 成 规 划 体 系 从 法 律 地 位 的 角 度 可 分 为 法 定 规 划 和 非 法 定 规 划 中 华 人 民 共 和 国 城 乡 规 划 法 对 总 体 规 划 和 详 细 规 划 的 编 制 审 批 和 修 改 规 定 了 严 格 的 权 限 和 [ 作 者 简 介 ] 周 劲, 教 授 级 高 级 规 划 师, 深 圳 市 规 划 国 土 发 展 研 究 中 心 总 建 筑 师, 住 房 和 城 乡 建 设 部 城 乡 规 划 标 准 化 技 术 委 员 会 委 员 2013 年 第 8 期 第 29 卷 5

6 程 序, 这 两 大 类 规 划 被 视 作 法 定 规 划, 而 其 他 规 划 属 于 非 法 定 规 划 结 合 深 圳 的 实 践, 本 文 尝 试 将 非 法 定 规 划 归 纳 为 两 类 : 一 是 决 策 层 面 的 政 策 规 划, 如 城 市 发 展 战 略 ( 或 策 略 ) 次 区 域 规 划 分 区 规 划 新 区 综 合 规 划 文 教 体 卫 等 各 类 专 项 规 划 及 水 电 路 气 等 各 类 专 业 规 划 等 ; 二 是 执 行 层 面 的 实 施 规 划, 如 近 期 建 设 规 划 年 度 实 施 计 划 各 类 行 动 规 划 或 计 划 等, 常 常 与 具 体 项 目 库 挂 钩 这 种 分 类 的 立 足 点 基 于 公 共 行 政 的 决 策 管 理 流 程, 便 于 厘 清 纷 繁 多 样 的 规 划 的 本 质 属 性, 并 更 显 化 规 划 作 为 公 共 政 策 产 品 的 属 性, 可 观 察 其 是 如 何 被 何 种 用 户 在 什 么 环 节 使 用 的 政 策 规 划 通 常 由 市 政 府 区 政 府 新 区 ( 开 发 区 ) 管 理 委 员 会 等 在 做 重 大 综 合 型 决 策 时 使 用 ; 法 定 规 划 通 常 由 规 划 主 管 部 门 在 审 批 各 类 规 划 项 目 时 使 用 ; 实 施 规 划 通 常 由 计 划 主 管 部 门 在 审 批 各 类 建 设 投 资 项 目 时 使 用 这 三 类 规 划 不 但 在 使 用 主 体 和 使 用 环 节 上 侧 重 不 同, 而 且 在 时 效 上 也 有 所 差 异 政 策 规 划 更 注 重 战 略 性 和 前 瞻 性, 目 标 较 为 高 远, 策 略 较 为 综 合, 时 间 跨 度 达 20 年 以 上, 有 的 甚 至 是 终 极 蓝 图 的 年 ; 法 定 规 划 更 注 重 战 略 与 战 术 的 结 合, 既 展 望 未 来, 又 结 合 现 实, 时 间 跨 度 通 常 为 5 ~ 10 年, 而 且 需 要 定 期 或 不 定 期 滚 动 修 订 ; 实 施 规 划 的 时 间 跨 度 通 常 为 3 ~ 5 年, 有 的 甚 至 是 当 年 度 的 投 资 项 目 安 排, 从 某 种 意 义 上 说 也 可 以 视 之 为 任 期 规 划, 即 一 届 政 府 或 政 府 当 年 的 施 政 计 划 ( 图 2) 1.2 规 范 体 系 的 构 成 国 家 级 规 划 技 术 规 范 制 定 工 作 开 始 于 1987 年, 并 在 2011 年 构 建 了 新 的 体 系 框 架, 这 套 完 整 的 体 系 由 1 项 综 合 标 准 5 项 基 础 标 准 9 项 通 用 标 准 和 47 项 专 用 标 准 共 同 构 成 近 年 来, 住 房 和 城 乡 建 设 部 一 直 在 动 员 全 国 的 技 术 力 量 建 立 和 完 善 这 一 体 系, 并 于 2012 年 2 月 正 式 组 织 成 立 了 第 一 届 城 乡 规 划 标 准 化 技 术 委 员 会, 其 成 员 由 来 自 全 国 各 地 的 50 名 从 事 科 研 设 计 管 理 和 教 学 等 工 作 的 各 专 业 人 员 组 成 该 委 员 会 的 职 责 包 括 : 遵 循 国 家 有 关 方 针 政 策, 协 助 行 政 主 管 部 门 组 织 协 调 监 督 本 专 业 国 家 标 准 行 业 标 准 的 制 定 审 查 咨 询 和 信 息 交 流, 为 城 乡 规 划 标 准 化 工 作 提 供 技 术 支 持 [1] 本 文 重 点 从 市 级 规 范 的 角 度 探 讨 规 范 体 系 的 构 成 以 深 圳 为 例, 其 规 范 体 系 大 体 可 分 为 三 大 类, 即 规 划 类 设 计 类 和 建 设 类 规 划 类 主 要 包 括 各 类 规 划 编 制 技 术 指 引, 如 法 定 图 则 编 制 技 术 规 定 更 新 单 元 规 划 制 定 计 划 申 报 指 引 等 ; 设 计 类 主 要 包 括 针 对 专 项 规 划 内 容 和 对 象 的 技 术 导 则, 如 绿 色 规 划 设 计 导 则 绿 色 建 筑 设 计 导 则 等 ; 建 设 类 主 要 包 括 具 体 建 设 项 目 在 实 施 过 程 中 的 控 制 标 准, 如 物 流 项 目 建 设 用 地 控 制 标 准 中 小 型 环 卫 设 施 规 划 与 设 计 标 准 等 深 圳 市 城 市 规 划 标 准 与 准 则 ( 以 下 简 称 深 标 ) 在 历 经 1990 年 1997 年 和 2004 年 三 个 版 本 后 即 将 颁 布 2013 年 版 2013 年 版 深 标 是 在 上 述 工 作 ( 规 范 体 系 ) 的 基 础 上, 经 过 总 结 概 括 提 炼 并 汇 总 后 形 成 的 集 大 成 的 综 合 性 系 统 性 权 威 性 的 技 术 法 典 其 由 深 圳 市 政 府 批 准 颁 布, 主 要 适 用 于 全 市 域 宏 观 和 中 观 层 次 规 划 的 编 制 与 管 理, 与 其 他 专 项 导 则 和 指 引 一 道 构 成 了 深 圳 特 殊 的 1 + N 规 范 体 系 ( 图 3) 此 外, 详 细 蓝 图 建 筑 方 案 和 施 工 图 审 查 等 的 管 理 也 需 要 上 述 各 类 设 计 导 则 和 建 设 标 准 作 为 技 术 依 据 这 类 文 件 通 常 由 规 划 或 其 相 关 部 门 ( 或 多 部 门 联 合 ) 制 定 和 颁 布 自 2000 年 以 来, 深 圳 已 批 准 实 施 的 相 关 指 引 和 导 则 近 20 项, 在 日 常 项 目 许 可 中 起 到 了 很 好 的 依 据 作 用 1.3 规 则 体 系 的 构 成 如 果 说 规 划 和 规 范 更 侧 重 于 目 标 和 结 果 的 技 术 合 理 性, 那 么 规 则 就 更 侧 重 于 过 程 和 程 序 的 社 会 公 平 性 规 则 体 系 按 照 法 律 地 位 的 高 低 可 分 为 法 规 规 章 和 规 范 性 文 件 三 大 类 以 深 圳 为 例, 法 规 指 地 方 立 法 机 构 ( 市 人 大 ) 审 批 颁 布 的 各 类 条 例, 如 城 市 规 划 条 例 保 障 性 住 房 条 例 等 ; 规 章 指 市 政 府 常 务 会 议 审 批 颁 布 的 各 类 规 定 和 细 则 等, 如 生 态 线 管 理 规 定 城 市 更 新 实 施 细 则 等 ; 规 范 性 文 件 指 各 职 能 部 门 发 布 的 专 项 工 作 指 引 意 见 或 通 知 等, 如 关 于 建 设 审 查 相 关 控 制 要 求 的 指 导 意 见 关 于 建 筑 面 积 计 算 有 关 问 题 的 通 知 等 ( 图 4) 需 要 说 明 的 是, 本 文 所 指 的 规 则 并 不 包 括 各 部 门 内 部 管 理 规 定 和 业 务 操 作 规 程, 而 是 界 定 为 可 以 向 社 会 完 全 公 开 图 1 三 规 体 系 构 成 示 意 图 图 2 深 圳 规 划 体 系 构 成 示 意 图 6

7 图 3 深 圳 1 + N 规 范 体 系 构 成 示 意 图 图 4 深 圳 规 则 体 系 构 成 示 意 图 供 全 体 市 民 使 用 和 监 督 的 公 共 政 策 范 畴 规 则 体 系 的 建 设 目 标 主 要 指 向 的 是 控 权, 即 明 确 限 定 行 政 管 理 人 员 的 自 由 裁 量 权, 对 行 政 行 为 进 行 规 范 化 管 理 和 监 督 以 色 列 希 伯 莱 大 学 法 学 教 授 最 高 法 院 法 官 A 巴 拉 克 指 出 : 自 由 裁 量 权 是 在 两 个 或 更 多 的 可 选 择 项 之 间 作 出 选 择 的 权 力, 其 中 每 一 个 可 选 择 项 皆 是 合 法 的 众 所 周 知, 即 使 是 刚 性 很 强 的 法 定 规 划 和 指 标 量 化 的 规 范, 在 具 体 项 目 审 批 时 也 存 在 一 定 程 度 的 弹 性 尺 度, 这 就 要 靠 公 务 员 自 由 裁 量 了 而 规 则 的 作 用 就 是 合 理 控 制 这 种 权 力, 防 止 过 度 使 用 和 滥 用 [2] 从 技 术 合 理 性 的 视 角 看, 规 划 应 作 为 优 先 依 据 以 上 论 点 均 建 立 在 一 个 基 本 前 提 下, 即 城 市 发 展 进 入 相 对 成 熟 稳 定 的 状 态, 且 规 划 编 制 水 平 有 一 定 保 障, 规 划 前 景 没 有 太 多 的 不 确 定 性 总 之, 规 划 本 身 是 相 对 成 熟 和 可 靠 的 以 深 圳 为 例, 经 过 多 年 的 积 累, 城 市 建 成 区 已 基 本 实 现 法 定 图 则 全 覆 盖 每 个 图 则 经 历 了 短 则 一 年 长 则 数 年 的 深 入 调 研 技 术 讨 论 公 众 咨 询 行 政 审 查 和 规 划 委 员 会 表 决 等 过 程 后, 在 片 区 的 目 标 功 能 规 模 和 配 套 等 方 面 达 成 了 广 泛 的 共 识, 将 它 们 直 接 作 为 行 政 许 可 的 依 据 是 相 对 可 靠 的 制 拆 除 或 没 收 吗? 从 依 法 行 政 的 角 度 看, 只 要 当 事 人 不 主 动 提 出 之 前 办 理 的 审 批 手 续 因 违 反 规 范 或 规 划 而 要 求 撤 消 的 话, 政 府 是 难 以 违 背 当 初 的 承 诺 ( 尽 管 是 过 去 的 政 府 ) 而 主 动 推 翻 之 前 的 行 政 审 批 行 为 的 从 普 遍 的 公 共 行 政 原 则 看, 只 要 程 序 合 法, 其 结 果 也 是 必 然 要 被 接 受 的, 哪 怕 是 该 业 主 的 相 邻 方 提 出 诉 讼, 恐 怕 也 不 宜 否 决 之 前 的 行 政 审 批 事 实 上, 政 府 更 多 的 是 采 取 经 济 补 偿 的 方 式, 甚 至 修 改 现 行 规 划 或 规 范, 以 更 切 合 实 际, 并 体 现 政 府 尊 重 历 史 和 物 权 的 执 法 精 神 从 这 个 角 度 说, 行 政 规 则 优 先 于 规 划 和 规 范 2 三 规 静 态 条 件 下 的 优 先 关 系 三 规 共 同 作 为 建 设 项 目 管 理 的 基 本 依 据, 并 不 能 随 时 保 持 协 调 一 致, 尤 其 是 在 快 速 城 市 化 过 程 中, 经 常 会 出 现 相 互 矛 盾 和 不 一 致 的 状 况, 这 时 项 目 审 批 该 以 哪 个 为 优 先 依 据 呢? 这 需 要 我 们 进 行 进 一 步 探 索 2.1 技 术 合 理 视 角 : 规 划 > 规 范 > 规 则 项 目 审 批 属 于 具 体 行 政 行 为, 其 依 据 也 应 该 是 具 体 而 明 确 的 相 对 于 规 范 和 规 则 而 言, 规 划 是 最 具 有 针 对 性 的 规 划 的 范 围 在 地 理 上 具 有 唯 一 性 和 独 特 性, 而 规 范 和 规 则 是 具 有 普 遍 性 和 通 用 性 的 指 标 和 目 标 导 引, 作 为 许 可 的 依 据, 具 有 间 接 性 和 原 则 性 当 然, 技 术 标 准 中 的 强 制 性 条 文 在 当 初 编 制 规 划 时 就 不 得 违 反, 不 能 等 到 项 目 审 批 时 才 核 对 标 准 条 文, 除 非 规 划 并 未 包 含 此 内 容, 只 能 用 规 范 作 为 补 充 依 据 但 总 体 而 言, 2.2 依 法 行 政 视 角 : 规 则 > 规 划 > 规 范 在 快 速 城 市 化 进 程 中, 难 以 避 免 的 一 个 现 象 是 : 未 等 规 划 编 制 完 ( 或 审 批 完 或 修 订 完 ) 就 必 须 对 某 些 建 设 项 目 作 出 行 政 许 可, 否 则 就 会 错 失 招 商 的 机 会, 或 是 无 法 按 期 完 成 当 年 的 政 府 投 资 计 划 这 样 就 带 来 了 一 个 矛 盾 : 之 前 的 行 政 审 批 行 为 可 能 与 之 后 的 规 划 内 容 不 一 致, 甚 至 还 不 符 合 某 条 技 术 规 范, 如 果 有 业 主 就 此 事 与 政 府 打 官 司, 政 府 该 怎 么 办? 例 如, 在 深 圳 市 区 现 存 的 众 多 城 中 村 中, 有 的 私 人 住 宅 层 数 已 达 7 ~ 8 层, 不 符 合 日 照 间 距 规 范, 但 追 溯 历 史 发 现, 可 能 其 在 20 世 纪 80 年 代 就 已 办 理 过 当 时 镇 政 府 或 村 集 体 授 予 的 某 种 官 方 手 续, 只 是 后 来 因 城 市 规 模 的 扩 大, 这 些 私 人 住 宅 被 包 围 在 城 市 建 成 区 之 中, 往 往 未 办 理 房 产 登 记 手 续 那 么, 现 在 的 政 府 真 的 就 可 以 这 么 轻 易 地 认 定 这 些 私 人 住 宅 为 违 法 建 筑, 并 对 其 进 行 强 2.3 公 平 交 易 视 角 : 规 范 > 规 则 > 规 划 相 对 而 言, 规 划 和 规 则 更 具 有 地 域 性, 而 规 范 更 具 有 普 适 性 从 各 个 城 市 的 实 践 可 以 看 到, 规 划 和 规 则 无 论 从 类 型 内 容 和 形 式 上 都 呈 现 出 百 花 齐 放 和 数 量 众 多 的 特 点, 而 规 范 却 经 常 是 大 同 小 异 的, 或 直 接 引 用 国 家 标 准 或 省 级 标 准, 亦 或 直 接 套 用 其 他 城 市 的 标 准, 地 域 之 间 的 差 别 不 像 规 划 和 规 则 那 样 大 但 是, 规 范 却 是 不 可 或 缺 的, 正 是 其 普 适 性 的 特 征 决 定 了 其 特 殊 的 价 值 和 地 位 跨 地 域 的 交 往 和 交 易 对 一 个 城 市 的 持 续 发 展 越 来 越 具 有 显 著 的 推 动 作 用, 甚 至 具 有 决 定 性 的 影 响 力 自 我 国 加 入 WTO 以 来, 各 领 域 的 交 往 和 交 易 都 奉 行 与 国 际 接 轨 的 原 则, 其 中 很 重 要 的 一 个 方 面 就 体 现 在 技 术 规 范 上 当 一 个 真 正 有 实 力 且 守 法 诚 信 的 投 资 商 或 开 发 商 进 入 一 个 城 市 时, 往 往 会 首 先 掌 握 和 了 解 当 地 的 一 系 列 法 规 标 准 和 技 术 规 范, 作 2013 年 第 8 期 第 29 卷 7

8 为 其 商 业 决 策 的 重 要 依 据 正 是 在 此 背 景 下, 住 房 和 城 乡 建 设 部 近 年 来 十 分 重 视 国 家 级 技 术 规 范 的 清 理 和 修 订 工 作, 使 之 日 益 走 上 正 规 化 系 统 化 和 专 业 化 的 轨 道, 并 积 极 探 索 与 国 际 接 轨 的 技 术 法 规 体 系, 在 省 级 规 范 的 制 订 工 作 方 面, 也 取 得 了 一 定 成 效 以 广 东 省 为 例, 早 在 20 世 纪 90 年 代 其 就 开 展 了 广 东 省 城 市 规 划 指 引 的 制 订 工 作, 该 工 作 针 对 规 划 建 设 的 某 些 专 题 公 布 了 一 系 列 引 导 性 政 策 和 技 术 要 求 截 至 目 前, 广 东 省 陆 续 出 台 过 城 市 广 场 规 划 设 计 指 引 GDPG 001 (1998 年 ) 村 镇 规 划 指 引 GDPG 002 (1999 年 ) 和 区 域 绿 地 规 划 指 引 GDPG 003 (2003 年 ) 等, 这 对 于 远 离 珠 三 角 核 心 的 欠 发 达 地 区 的 广 大 城 镇 和 乡 村 而 言 无 疑 是 雪 中 送 炭, 因 为 这 些 地 区 不 但 经 济 落 后, 而 且 规 划 技 术 人 员 极 其 匮 乏, 很 多 地 方 完 全 没 有 条 件 建 立 规 则 ( 哪 怕 是 最 基 本 的 规 则 ), 也 没 有 财 力 编 制 规 划 这 就 使 得 规 范 的 作 用 显 得 十 分 突 出, 可 以 对 建 设 审 批 和 实 施 的 质 量 给 予 最 基 本 的 保 障 经 济 全 球 化 是 不 可 阻 挡 的 世 界 潮 流, 技 术 创 新 和 推 广 也 经 常 跨 越 国 境 省 境 和 城 市 之 间, 有 时 还 超 越 了 文 化 差 异 和 地 域 习 俗 从 公 平 交 易 的 视 角 看, 与 国 际 接 轨 的 通 用 型 技 术 规 范 的 建 立 和 完 善, 在 市 场 经 济 无 孔 不 入 的 趋 势 下 会 显 得 越 来 越 重 要 和 不 可 或 缺, 甚 至 在 某 种 特 定 的 城 市 竞 争 投 资 博 弈 和 商 务 谈 判 中 比 规 划 和 规 则 更 具 有 优 先 考 虑 的 地 位 3 三 规 动 态 条 件 下 的 互 动 关 系 上 述 三 规 的 优 先 关 系 是 将 三 者 置 于 同 一 时 空 进 行 权 衡 和 考 虑 的 但 是, 当 从 更 长 远 的 发 展 阶 段 和 时 期 看 时, 三 规 呈 现 出 动 态 互 动 关 系 以 深 圳 为 例, 三 规 就 经 历 了 相 互 替 代 补 充 促 进 转 化 和 融 合 的 过 程 具 体 来 说, 这 一 过 程 可 分 为 四 个 阶 段 : ~ 1990 年 的 起 步 阶 段 : 规 则 = 规 划 = 规 范 该 阶 段 是 行 政 主 导 时 期, 大 部 分 情 形 下 以 规 则 替 代 规 划 和 规 范, 呈 现 三 规 等 同 的 关 系 特 征 ~ 2000 年 的 补 充 阶 段 : 规 则 + 规 划 + 规 范 该 阶 段 三 规 同 时 出 现 量 的 大 幅 度 增 长, 呈 现 三 规 并 驾 齐 驱 相 互 补 充 的 加 法 关 系 特 征 ~ 2010 年 的 促 进 阶 段 : 规 则 - 规 划 - 规 范 该 阶 段 三 规 随 着 量 的 增 长 出 现 了 内 容 上 交 叉 重 叠 的 问 题, 因 此 呈 现 三 规 彼 此 对 照 做 减 法 的 现 象 年 至 今 的 转 化 阶 段 : 规 则 规 划 规 范 该 阶 段 是 三 规 均 实 现 了 从 量 到 质 的 提 升, 呈 现 三 规 相 互 转 化 的 乘 法 关 系 特 征 ~ 1990 年 的 起 步 阶 段 : 规 则 = 规 划 = 规 范 在 起 步 阶 段, 深 圳 除 在 总 体 层 面 外, 多 数 具 体 的 建 设 项 目 决 策 并 没 有 已 编 的 规 划 和 完 整 的 技 术 规 范 作 为 行 政 依 据 从 1982 年 开 始, 采 取 定 期 联 合 审 批 用 地 的 办 法, 基 建 项 目 的 计 划 审 批 由 政 府 规 划 建 设 各 部 门 的 领 导 统 一 研 究, 力 求 一 个 公 章 ( 市 规 划 局 ) 一 支 笔 ( 主 管 市 长 ) 一 次 会 议 解 决 问 题 这 种 做 法 对 于 改 革 开 放 初 期 城 市 的 快 速 开 拓 具 有 效 率 优 先 的 现 实 意 义 [3] 除 了 总 体 规 划 和 市 中 心 区 城 市 设 计, 以 及 少 量 交 通 市 政 和 居 住 区 的 详 细 规 划 外, 直 到 1989 年 底 才 有 薄 薄 的 十 几 页 深 标 作 为 技 术 依 据 因 此, 可 以 说 这 一 时 期 深 圳 的 建 设 决 策 更 多 地 体 现 出 市 长 定 规 则 主 管 部 门 定 规 范 建 设 单 位 定 规 划 的 特 征 规 则 的 权 威 性 较 高, 在 很 大 程 度 上 替 代 了 规 划 和 规 范, 而 规 范 的 建 设 是 最 薄 弱 的 环 节 ~ 2000 年 的 补 充 阶 段 : 规 则 + 规 划 + 规 范 这 一 阶 段 三 规 同 时 呈 现 量 的 快 速 增 长 特 征 在 规 则 方 面, 一 个 标 志 性 事 件 就 是 1998 年 深 圳 市 城 市 规 划 条 例 的 颁 布, 预 示 着 建 设 决 策 从 行 政 首 长 一 支 笔 一 个 会 逐 步 向 规 划 委 员 会 决 策 和 公 众 参 与 的 新 规 则 过 渡,1999 年 深 圳 成 立 了 首 个 由 超 过 半 数 非 公 务 员 代 表 组 成 的 规 划 委 员 会, 并 建 立 了 投 票 表 决 的 议 事 规 则 与 此 同 时, 深 圳 市 规 划 局 也 发 布 了 依 法 行 政 手 册, 详 细 规 定 了 各 项 审 批 事 项 的 办 理 流 程 在 规 范 方 面, 在 1990 年 版 深 标 的 基 础 上, 深 标 经 历 了 1997 年 重 大 修 订 后, 从 十 几 页 扩 充 到 100 多 页, 内 容 上 不 但 有 定 性 的 指 导 准 则, 而 且 有 量 化 的 技 术 指 标, 并 荣 获 了 建 设 部 科 技 进 步 奖 在 规 划 方 面, 这 一 时 期 深 圳 开 展 了 大 量 的 各 类 型 规 划 编 制 工 作, 包 括 发 展 策 略 总 体 规 划 次 区 域 规 划 组 团 规 划 镇 域 规 划 村 规 划 市 政 专 项 规 划 及 城 市 设 计 等 当 时 深 圳 几 乎 成 为 全 国 十 几 家 甲 级 规 划 院 的 主 场, 培 养 和 锻 炼 了 一 大 批 规 划 师, 也 积 累 了 丰 厚 的 规 划 成 果, 与 同 时 期 全 国 其 他 城 市 相 比, 可 能 是 规 划 覆 盖 率 最 高 的 城 市 总 之, 这 一 阶 段 规 则 规 划 和 规 范 并 驾 齐 驱 互 为 补 充, 共 同 起 到 项 目 审 批 管 理 依 据 的 重 要 作 用 ~ 2010 年 的 促 进 阶 段 : 规 则 - 规 划 - 规 范 进 入 2000 年 后, 三 规 随 着 量 的 积 累, 出 现 了 质 的 分 化 在 规 则 方 面, 标 志 性 事 件 有 两 个 : 一 是 行 政 机 关 的 分 权,2004 年 8 月 原 规 划 国 土 局 拆 分 为 规 划 局 和 国 土 资 源 和 房 产 管 理 局, 这 意 味 着 各 项 法 规 规 章 的 分 立 ; 二 是 规 划 审 批 的 授 权, 2001 年 5 月 起 经 市 规 划 委 员 会 授 权, 法 定 图 则 委 员 会 可 以 行 使 法 定 图 则 审 批 权, 相 对 应 的 审 批 流 程 也 进 行 了 调 整 在 规 范 方 面, 在 1997 年 版 深 标 的 基 础 上 开 展 了 第 二 轮 全 面 修 订 工 作, 颁 布 了 2004 年 版 深 标, 内 容 由 原 来 的 100 多 页 增 加 到 200 多 页, 增 加 了 地 下 空 间 利 用 准 则, 但 取 消 了 规 划 体 系 这 一 章 节 的 内 容 因 为 规 划 体 系 已 在 深 圳 市 城 市 规 划 条 例 中 有 明 确 规 定, 而 且 这 期 间 深 圳 已 基 本 实 现 组 团 规 划 ( 相 当 于 分 区 规 划 ) 的 全 覆 盖 这 相 当 于 规 范 对 照 规 则 和 规 划 做 了 减 法 在 规 划 方 面, 正 因 为 深 圳 市 城 市 规 划 条 例 明 确 了 法 定 图 则 的 法 律 地 位, 8

9 深 圳 在 这 一 阶 段 集 中 开 展 了 法 定 图 则 全 覆 盖 的 编 制 和 审 批 工 作, 过 去 多 年 编 制 的 次 区 域 规 划 组 团 规 划 和 镇 域 规 划 等 各 种 类 型 的 规 划 逐 步 被 新 版 本 的 法 定 图 则 所 替 代, 法 定 图 则 成 为 行 政 许 可 的 最 新 依 据 2003 年 深 圳 出 台 了 法 定 图 则 编 制 技 术 指 引, 以 此 规 范 全 市 240 多 项 法 定 图 则 的 编 制 工 作 可 以 说, 这 一 阶 段 是 规 划 与 规 范 互 动 最 密 切 和 频 繁 的 时 期 在 众 多 项 目 个 案 编 制 中 暴 露 出 来 的 共 性 技 术 和 政 策 方 面 的 问 题 需 要 统 一 规 范 和 指 导, 因 此 深 圳 规 划 主 管 部 门 2009 年 出 台 了 一 系 列 法 定 图 则 工 作 政 策 和 技 术 指 引, 包 括 审 查 报 批 细 则 动 态 管 理 系 统 考 核 奖 惩 办 法 等 5 项 政 策, 以 及 更 新 内 容 指 引 容 积 率 确 定 指 引 技 术 核 查 要 点 成 果 格 式 及 制 图 规 范 等 8 项 技 术 指 引 这 相 当 于 对 大 批 量 的 共 性 问 题 做 减 法, 构 建 通 则 式 的 规 范 体 系 [4] 年 至 今 的 转 化 阶 段 : 规 则 规 划 规 范 进 入 2010 年 后, 深 圳 的 三 规 在 持 续 量 的 积 累 和 质 的 提 升 的 基 础 上 进 入 了 相 互 转 化 阶 段 这 也 是 深 圳 城 市 发 展 从 增 量 模 式 向 存 量 模 式 转 变 的 客 观 反 映 在 规 则 方 面, 除 了 单 纯 的 规 划 决 策 和 管 理 外, 深 圳 开 始 探 索 政 策 层 面 的 合 纵 联 横, 力 争 促 进 规 划 土 地 和 房 产 政 策 的 相 互 配 合 和 融 合, 使 行 政 规 则 与 项 目 前 期 审 批 和 事 后 监 管 的 操 作 流 程 紧 密 结 合 与 之 相 关 的 一 个 重 大 举 措 就 是 建 设 决 策 领 域 的 大 部 制 改 革 2009 年 9 月, 深 圳 经 历 规 土 短 暂 分 设 后 再 次 将 相 关 领 域 的 业 务 进 行 整 合, 成 立 了 规 划 和 国 土 资 源 委 员 会, 不 久 之 后 加 挂 市 海 洋 局 牌 子, 在 全 国 率 先 实 现 了 陆 域 规 划 和 海 域 规 划 的 统 筹 管 理 在 规 范 方 面, 深 标 在 2004 年 版 的 基 础 上 于 2010 年 7 月 起 又 进 行 了 新 一 轮 重 大 修 订, 形 成 了 2013 年 版, 内 容 增 加 到 300 多 页 在 此 期 间, 深 圳 积 极 适 应 城 市 精 细 化 和 生 态 化 管 理 的 要 求, 陆 续 开 展 了 城 市 设 计 标 准 与 准 则 绿 色 住 区 绿 色 交 通 绿 色 市 政 绿 色 建 筑 导 则 与 指 引 等 专 项 规 范 的 研 究 和 试 行 工 作, 并 将 其 中 相 对 成 熟 的 内 容 纳 入 到 2013 年 版 深 标 之 中, 专 门 新 增 了 密 度 分 区 历 史 保 护 自 然 保 育 等 章 节, 充 分 彰 显 了 深 圳 对 集 约 节 约 地 域 特 色 和 生 态 文 明 综 合 目 标 的 不 懈 追 求 在 规 划 方 面, 深 圳 在 坚 定 不 移 地 夯 实 规 划 法 定 权 威 地 位 继 续 推 进 法 定 图 则 全 覆 盖 和 动 态 修 订 工 作 的 同 时, 积 极 开 展 了 发 展 单 元 规 划 更 新 单 元 规 划 社 区 规 划 等 多 种 规 划 类 型 的 探 索 工 作, 旨 在 法 定 规 划 的 基 础 上 探 索 一 条 切 实 推 进 规 划 实 施 的 政 企 合 作 项 目 拉 动 和 基 层 突 破 的 新 路 径 可 以 说, 规 划 更 加 紧 密 地 与 各 方 利 益 博 弈 和 平 衡 的 规 则 相 结 合, 呈 现 出 规 划 向 规 则 转 化 的 现 象 以 发 展 单 元 规 划 为 例, 其 成 果 不 仅 包 括 用 地 性 质 开 发 强 度 配 套 设 施 等 可 以 明 确 定 性 定 量 和 定 位 的 传 统 的 技 术 内 容, 还 包 括 暂 时 不 能 明 确 项 目 的 配 建 标 准 等 通 则 式 规 范 表 述, 甚 至 还 包 括 土 地 一 级 开 发 和 二 级 开 发 等 土 地 出 让 模 式 的 规 则 式 政 策 条 文, 形 式 上 更 像 是 三 规 结 合 的 契 约 合 同 书 这 标 志 着 三 规 已 从 并 行 的 加 法 阶 段 和 分 立 的 减 法 阶 段 向 相 互 渗 透 的 乘 法 阶 段 迈 进 4 展 望 : 规 划 规 则 规 范 三 规 的 互 动 关 系 既 可 表 现 为 加 法 和 减 法 的 分 可 自 成 体 系, 也 可 表 现 为 乘 法 和 除 法 的 合 可 融 为 一 体 香 港 城 市 规 划 标 准 与 准 则 ( 以 下 简 称 港 标 ) 就 是 三 规 融 为 一 体 ( 除 法 ) 的 典 型 代 表 其 内 容 不 仅 包 括 具 体 的 规 划 意 图, 还 包 括 责 权 划 分 和 审 批 程 序 等 行 政 规 则 港 标 多 年 的 发 展 历 程 也 印 证 了 三 规 是 可 以 相 互 转 化 和 融 合 的 香 港 自 20 世 纪 60 年 代 开 始 经 济 不 断 发 展, 城 市 发 展 的 压 力 也 不 断 增 大 香 港 政 府 在 1965 年 开 始 编 制 土 地 利 用 计 划 书,1974 年 对 土 地 利 用 计 划 书 作 出 大 幅 修 订, 将 其 重 新 命 名 为 香 港 发 展 纲 略, 整 份 文 件 分 为 两 部 份 : 甲 部 载 列 规 划 标 准 和 乙 部 述 明 发 展 策 略 1982 年, 香 港 发 展 纲 略 的 内 容 被 限 为 规 划 标 准 与 准 则, 并 易 名 为 香 港 规 划 标 准 与 准 则 由 此 可 见, 港 标 最 早 是 脱 胎 于 全 港 总 体 规 划 的 港 标 的 规 划 意 图 充 分 体 现 在 其 分 区 政 策 上 例 如, 在 规 定 建 筑 物 密 度 指 引 时, 就 明 确 划 分 了 都 会 区 新 市 镇 和 乡 郊 地 区, 并 明 确 指 出 都 会 区 包 括 香 港 岛 九 龙 新 九 龙 荃 湾 和 葵 青 区 等 另 外, 港 标 条 文 中 也 大 量 出 现 规 则 性 内 容 例 如, 款 规 定 : 在 评 估 学 校 用 地 需 求 时, 规 划 师 应 就 最 新 的 学 校 需 求 预 测, 征 询 教 育 局 局 长 的 意 见, 并 就 最 新 的 人 口 预 测, 征 询 政 府 统 计 处 处 长 的 意 见 而 类 似 的 条 款 不 会 出 现 在 深 标 里, 将 会 被 纳 入 规 划 条 例 或 依 法 行 政 手 册 中 由 此 可 见, 三 规 的 分 与 合 并 不 是 一 成 不 变 的, 主 要 取 决 于 社 会 经 济 发 展 形 势 和 城 市 建 设 管 理 的 需 求, 有 时 需 要 做 加 法, 有 时 需 要 做 减 法, 有 时 需 要 做 乘 法, 有 时 需 要 做 除 法 ( 本 文 在 写 作 中 得 到 陈 慧 莉 的 协 助, 特 此 致 谢! ) [ 参 考 文 献 ] [1] 鹿 勤.2011 年 城 乡 规 划 标 准 规 范 工 作 动 态 [C]// 中 国 城 市 规 划 发 展 报 告 北 京 : 中 国 建 筑 工 业 出 版 社,2012. [2] 赵 民, 乐 芸. 论 城 乡 规 划 法 控 权 下 的 控 制 性 详 细 规 划 从 技 术 参 考 文 件 到 法 定 羁 束 依 据 的 嬗 变 [J]. 城 市 规 划, 2009(9): [3] 深 圳 市 规 划 和 国 土 资 源 委 员 会. 深 圳 改 革 开 放 十 五 年 的 城 市 规 划 实 践 ( 年 ) [M]. 深 圳 : 海 天 出 版 社,2010. [4] 深 圳 市 规 划 和 国 土 资 源 委 员 会. 法 定 图 则 大 会 战 政 策 与 技 术 指 引 [Z] [ 收 稿 日 期 ] 年 第 8 期 第 29 卷 9

10 中 国 语 境 下 规 划 指 引 的 内 涵 思 辨 和 制 度 解 释 兼 对 中 国 式 规 划 管 控 方 式 的 反 思 [ 摘 要 ] 规 划 指 引 概 念 借 鉴 于 英 国, 我 国 以 广 东 省 为 代 表 对 规 划 指 引 进 行 了 实 践 研 究 在 介 绍 国 内 外 规 划 指 引 相 关 实 践 的 基 础 上, 通 过 公 共 政 策 属 性 制 发 层 次 形 式 载 体 结 构 位 置 法 律 效 力 和 内 容 构 成 六 方 面 内 容 的 比 较 与 内 涵 思 辨, 指 出 应 注 意 中 英 两 国 不 同 的 背 景 条 件 和 理 解 差 异, 并 提 出 在 中 国 语 境 下 规 划 指 引 应 有 的 具 体 指 向 和 基 本 概 念, 从 而 避 免 对 外 来 概 念 的 盲 目 应 用 ; 同 时, 通 过 对 中 国 规 划 指 引 面 临 的 内 外 部 制 度 性 难 点 的 分 析, 以 及 从 政 策 市 场 和 游 击 式 政 策 风 格 理 论 对 规 划 政 策 混 乱 的 现 象 与 规 划 指 引 的 制 度 解 释 出 发, 提 出 了 外 部 顶 层 设 计 和 内 部 规 划 体 系 改 革 的 建 议 [ 关 键 词 ] 规 划 指 引 ; 中 国 语 境 ; 规 划 管 控 ; 内 涵 思 辨 ; 制 度 解 释 [ 文 章 编 号 ] (2013) [ 中 图 分 类 号 ]TU981 [ 文 献 标 识 码 ]A The Connotation And Institution Of Planning Guidance In China/Wang Ning [Abstract] The concept of planning guidance originates from England. Guangdong province has conducted planning guidance practice. The paper introduces planning guidance practice, analyzes six aspects of the practice: public policy, institution, carrier, structure, legal efficacy, and content. The author points out that different backgrounds and notions between China and England shall be observed, and suggests planning guidance shall have specific meanings in China different from England. The author further analyzes institutional problems and policy miscues, and puts forwards suggestions on top level design and planning system reform. [Key words] Planning guidance, Chinese context, Planning control, Connotation, Institution explanation 受 经 济 社 会 发 展 和 城 镇 化 快 速 推 进 的 影 响, 中 国 城 乡 空 间 资 源 配 置 也 呈 现 出 更 为 广 泛 交 互 复 杂 的 景 象, 原 有 的 一 些 规 划 管 控 思 路 方 法 存 在 较 大 不 适 应 之 处, 这 引 起 了 规 划 界 对 结 合 制 度 特 点 的 规 划 编 制 和 实 施 方 式 方 法 进 行 改 革 探 索 规 划 指 引 作 为 我 国 借 鉴 英 国 经 验 的 政 策 工 具, 是 一 个 较 新 的 领 域 本 文 通 过 对 规 划 指 引 进 行 适 当 比 较 和 内 涵 思 辨, 提 出 中 国 语 境 下 规 划 指 引 所 应 有 的 多 方 面 指 向 内 容 构 成 和 基 本 概 念, 试 图 分 析 其 制 度 方 面 的 难 点, 并 在 制 度 解 释 的 基 础 上 提 出 相 关 建 议, 从 整 体 上 对 中 国 式 规 划 管 控 方 式 进 行 反 思 1 实 践 中 的 规 划 指 引 1.1 国 内 广 东 等 地 的 实 践 目 前 我 国 较 为 系 统 提 出 规 划 指 引 的 是 广 东 省 根 据 广 东 省 城 市 规 划 指 引 (GDPG) 的 说 明, 该 指 引 是 广 东 省 人 民 政 府 城 乡 规 划 建 设 行 政 主 管 部 门 广 东 省 住 房 和 城 乡 建 设 厅 ( 以 下 简 称 广 东 省 住 建 厅 ), 关 于 城 市 规 划 建 设 某 些 专 题 公 布 的 一 系 列 引 导 性 政 策 和 技 术 要 求, 针 对 不 同 时 期 城 市 规 划 建 设 和 管 理 方 面 存 在 的 突 出 问 题 省 内 各 地 城 镇 的 发 展 动 态 和 社 会 公 众 普 遍 关 注 的 规 划 热 点 而 制 定 的, 是 在 遵 循 现 行 规 划 法 规 的 基 础 上 对 有 关 城 市 规 划 政 策 和 技 术 的 强 调 深 化 和 补 充 因 此, 其 内 容 不 仅 注 重 系 统 性 和 时 效 性, 更 注 重 实 用 性 和 可 操 作 性, 其 作 用 是 在 为 省 内 城 市 规 划 建 设 行 政 主 管 部 门 提 供 政 策 引 导 的 同 时, 也 为 规 划 设 计 部 门 提 供 技 术 指 导, 是 各 地 编 制 和 实 施 规 划 的 重 要 依 据 之 一 许 菁 芸 房 庆 方 等 学 者 从 学 理 实 践 两 个 角 度 对 规 划 指 引 的 表 述 与 上 述 内 容 不 约 而 合 [1-2] 1998 ~ 2005 年, 广 东 省 住 建 厅 制 订 并 发 布 了 10 份 规 划 指 引 1, 之 后 并 未 有 新 增 加, 但 有 准 备 对 控 制 性 详 细 规 划 编 制 指 引 进 行 修 订 的 研 讨 国 内 其 他 部 分 省 市 也 有 制 定 或 发 布 过 特 定 内 容 的 规 划 指 引, 如 南 京 经 市 政 府 批 准 的 南 京 新 建 地 区 公 共 设 施 配 套 标 准 规 划 指 引 (2006) 南 京 市 农 [ 作 者 简 介 ] 王 宁, 教 授 级 高 级 规 划 师, 杭 州 市 城 市 规 划 设 计 研 究 院 副 总 规 划 师, 超 + 越 工 作 室 主 持 人 10

11 村 地 区 基 本 公 共 服 务 设 施 配 套 标 准 规 划 指 引 ( 试 行 ) (2011); 深 圳 制 定 或 发 布 过 较 多 单 项 建 设 标 准 规 划 技 术 标 准 类 或 行 动 事 务 类 规 划 指 引 2 其 他 也 有 部 分 省 市 的 规 划 主 管 部 门 的 内 部 管 理 文 件 被 称 为 规 划 指 引 3, 以 及 直 接 把 规 划 建 设 项 目 作 为 规 划 指 引 的 ( 规 划 转 化 类 ) 4 此 外, 还 有 社 会 性 应 用 类 一 个 重 要 现 象 是, 国 内 编 制 的 规 划 项 目, 如 城 市 设 计 控 制 性 详 细 规 划 和 某 些 专 项 规 划 布 点 规 划 中 蕴 含 着 不 少 规 划 指 引 或 类 指 引 的 导 则 导 引 导 控 等 ( 规 划 蕴 含 类 ), 试 图 在 规 划 编 制 阶 段 有 意 识 地 从 管 理 角 度 提 炼 管 控 要 素 其 中, 城 市 设 计 指 引 的 实 施 性 不 够 理 想, 对 于 分 区 域 布 局 布 点 的 公 益 性 设 施 广 告 设 置 地 下 空 间 市 政 环 卫 防 灾 及 交 通 设 施 公 共 自 行 车 通 信 基 站 等 的 指 引 优 劣 共 存 如 指 引 对 于 城 市 空 间 品 质 中 色 彩 形 体 界 面 和 开 放 空 间 的 要 求 不 合 实 际, 其 对 应 开 发 指 标 常 常 与 各 地 管 理 规 定 或 其 他 规 范 标 准 相 矛 盾, 以 致 于 这 类 指 引 通 常 被 一 搁 了 之 此 外, 某 些 区 域 城 镇 群 城 镇 体 系 总 体 规 划 中 也 出 现 分 区 规 划 指 引 政 策 分 区 ( 指 引 ) 近 期 行 动 指 引 实 施 政 策 指 引 等, 内 容 上 主 要 考 虑 规 划 要 点 提 炼 下 位 规 划 对 接 政 策 互 动 和 管 理 手 段 创 新, 其 实 施 绩 效 有 待 评 价, 但 有 些 仅 是 加 上 指 引 二 字 新 瓶 装 旧 酒 而 已 目 前 规 划 领 域 的 规 划 指 引 ( 规 划 设 计 指 引 编 制 ( 技 术 ) 指 引 建 设 ( 标 准 ) 指 引 技 术 指 引 及 至 工 作 指 引 等 ) 具 有 普 适 性 甚 至 社 会 性 的 特 征, 总 体 上 可 以 分 为 序 列 化 规 范 性 文 件 其 他 规 范 性 文 件 内 部 技 术 准 则 和 管 理 文 件 项 目 蕴 含 类 文 件 规 划 转 化 类 文 件 社 会 应 用 类 文 件 六 大 类 5, 可 见 在 制 发 或 编 制 主 体 法 律 效 力 使 用 对 象 和 范 围 内 容 构 成 形 式 载 体 等 方 面 均 具 有 多 样 性, 几 乎 囊 括 城 乡 规 划 领 域 这 些 规 划 指 引 的 共 同 之 处 在 于 程 序 化 技 术 化 和 实 际 操 作 化 规 划 的 要 素 过 程 及 具 体 行 动 1.2 国 外 英 国 等 地 的 规 划 指 引 英 国 的 规 划 指 引 6 是 指 中 央 政 府 关 于 城 市 发 展 和 规 划 的 最 主 要 的 政 策 文 件, 主 要 由 国 家 规 划 政 策 导 则 (National Planning Policy Guidelines, 简 称 NPPGS ) 规 划 建 议 要 点 (Planning Advice Notes, 简 称 PANS, 是 政 府 针 对 实 践 问 题 提 出 的 指 导 意 见 和 相 关 信 息, 内 容 更 丰 富 具 体 ) 和 告 示 文 件 (Circulars, 修 改 后 的 公 布 形 式 ) 所 组 成, 并 经 过 长 期 发 展 和 不 断 修 订, 成 为 一 套 较 为 系 统 和 完 善 的 规 划 政 策 体 系, 对 地 方 规 划 制 定 和 管 理 运 作 具 有 重 要 影 响 力, 但 不 具 法 律 上 的 羁 束 性 [1] 从 内 容 上 看, 其 分 篇 包 括 经 济 发 展 考 古 与 规 划 可 再 生 能 源 开 发 无 线 电 通 讯 及 环 境 影 响 评 价 等 领 域, 相 似 规 划 要 素 ( 如 城 镇 中 心 和 零 售 业 滑 雪 运 动 发 展, 以 及 保 护 区 管 理 住 房 质 量 乡 村 新 住 宅 的 选 址 与 设 计 农 田 和 林 地 建 筑 等 ), 以 及 一 些 规 划 运 作 标 准 和 程 序 ( 如 电 子 化 的 规 划 服 务 设 计 说 明 规 划 执 法 和 规 划 申 请 格 式 等 ) [1] 也 有 学 者 认 为, 英 国 的 规 划 指 引 分 为 国 家 层 次 上 的 规 划 政 策 指 引 (Planning Policy Guidance Notes, 简 称 PPGS ) 区 域 层 次 上 的 区 域 规 划 指 引 (Regional Planning Policy Guidance Notes, 简 称 RPGS, 如 伦 敦 策 略 指 引 ) 以 及 地 方 制 订 的 各 种 专 项 指 引 ( 如 旧 城 更 新 指 引 ), 它 阐 明 国 家 对 地 方 城 市 规 划 事 务 的 观 点 和 原 则, 是 一 种 规 划 工 具 [3] 总 体 而 言, 英 国 的 规 划 指 引 虽 然 没 有 立 法, 可 以 看 作 是 规 划 体 系 中 的 一 种 非 法 定 的 补 充 性 规 划 文 件, 或 反 映 政 府 意 图 和 要 求 的 一 个 建 议 性 文 件, 但 却 是 各 地 规 划 实 践 可 以 充 分 参 考 的 实 质 性 依 据 ( 而 非 一 般 原 则 ), 能 在 地 方 规 划 中 得 到 很 好 地 落 实 应 该 说, 当 规 划 指 引 被 理 解 为 一 种 规 划 ( 政 策 ) 工 具 时, 不 同 体 制 的 国 家 地 方 均 或 多 或 少 或 强 或 弱 地 存 在 着 指 引 或 类 指 引 的 文 件, 这 是 因 为 规 划 指 引 作 为 政 策 工 具 和 空 间 资 源 配 置 的 特 殊 对 象, 在 市 场 经 济 条 件 下 将 两 者 较 好 地 结 合, 既 体 现 着 国 家 或 上 级 政 府 一 定 的 引 导 和 管 控 要 求, 又 不 具 有 法 律 层 面 的 死 板 终 极 图 面 式 管 控 方 式 的 过 度 强 制 性 效 应 当 然, 各 国 的 政 体 和 国 情 有 别, 规 划 政 策 及 其 形 式 载 体 均 不 同 甚 至 有 很 大 差 别 如 在 整 体 上 规 划 和 管 理 被 认 为 是 地 方 性 事 务 的 美 国, 并 无 从 上 而 下 的 明 确 的 规 划 指 引 体 系, 而 主 要 是 通 过 联 邦 政 府 制 定 的 各 类 计 划 或 资 助 策 略 影 响 地 方 规 划 和 实 施, 州 和 地 方 城 市 政 府 层 面 有 限 展 开 的 规 划 政 策 导 向, 也 主 要 是 融 合 在 行 政 财 政 环 境 规 划 技 术 等 其 他 手 段 和 工 具 中, 规 划 本 身 就 被 看 作 政 策 工 具, 因 此 没 必 要 整 合 出 类 似 规 划 指 引 的 政 策 系 列 [4] 这 就 是 说, 规 划 指 引 作 为 政 策 形 式 或 载 体 不 具 唯 一 性, 政 策 性 内 容 或 多 或 少 地 存 在 于 所 有 规 划 体 系 中 2 中 国 语 境 下 规 划 指 引 的 内 涵 思 辨 与 概 念 指 引, 中 文 意 指 示 引 导, 是 指 以 现 实 ( 问 题 ) 为 目 标 导 向 的, 具 有 实 用 性 和 操 作 性 的 具 体 路 径 技 术 和 方 法 从 字 面 上 理 解, 规 划 指 引 是 指 以 城 市 现 实 ( 问 题 ) 为 规 划 目 标 导 向 的, 具 有 实 用 性 和 操 作 性 的 具 体 路 径 过 程 要 求 技 术 和 方 法 总 体 而 言, 其 具 有 方 法 论 意 义, 是 规 划 过 程 中 的 政 策 工 具 其 内 涵 可 从 以 下 维 度 展 开 思 辨 2.1 规 范 性 文 件 公 共 政 策 属 性 英 国 规 划 指 引 的 政 策 属 性 非 常 明 确 而 在 中 国 语 境 下, 政 策 泛 指 政 府 机 构 为 实 现 目 标 而 订 立 的 计 划, 一 般 专 指 政 府 制 订 的 正 式 方 针 计 划 或 行 动 原 则, 代 表 着 官 方 的 意 图 和 施 政 角 度 的 强 制 性 成 分, 如 广 东 南 京 等 案 例 中 的 规 划 指 引 也 明 显 具 有 这 一 特 点 考 虑 到 城 市 规 划 的 公 共 政 策 属 性 及 其 作 为 公 共 政 策 应 具 有 的 针 对 不 特 定 对 象 可 以 普 遍 适 用 的 特 征, 规 划 指 引 应 该 是 专 指 城 市 规 划 中 符 合 公 共 政 策 最 低 要 求 的 ( 行 政 ) 规 范 性 文 件, 即 成 为 正 式 规 划 制 度 中 基 础 性 的 重 要 环 节, 包 括 序 2013 年 第 8 期 第 29 卷 11

12 列 化 规 划 性 文 件 其 他 规 范 性 文 件 ; 内 部 技 术 准 则 和 管 理 文 件 项 目 蕴 含 类 文 件 规 划 转 化 类 文 件 大 多 由 于 制 发 程 序 不 规 范 实 际 效 力 较 差 容 易 变 化 或 体 系 区 别 操 作 性 差 等 原 因, 总 体 上 不 应 纳 入 专 门 指 代 和 序 列 化 的 规 划 指 引 范 畴 ; 若 有 属 于 规 范 性 文 件 的 ( 如 项 目 蕴 含 类 文 件 中 列 入 法 定 文 本 ), 可 保 留 或 简 化 法 定 文 本, 待 条 件 成 熟 时 纳 入 正 式 规 划 指 引 系 列 ; 而 社 会 应 用 具 有 自 由 权 利, 不 必 界 定 作 为 规 范 性 文 件, 其 制 发 主 体 应 为 城 乡 规 划 主 管 部 门 或 地 方 政 府, 制 发 程 序 应 包 括 调 研 立 项 政 策 法 规 机 构 审 查 7 必 要 时 的 听 证 行 政 主 管 部 门 法 定 代 表 人 签 发 向 社 会 公 布 等 各 地 对 规 范 性 文 件 的 制 定 均 有 一 些 规 定, 通 常 以 实 施 细 则 规 定 办 法 或 通 知 等 作 为 名 称, 但 对 序 列 化 规 划 指 引 的 名 称 和 文 体 结 构 内 容 ( 尤 其 是 技 术 融 入 政 策 政 策 引 导 技 术 ) 都 有 所 创 新 2.2 各 级 城 乡 规 划 主 管 部 门 制 发 层 次 中 国 学 者 似 乎 很 强 调 英 国 规 划 指 引 的 中 央 政 府 政 府 意 图 国 家 对 地 方 从 上 而 下 的 制 定 思 路 中 国 之 所 以 借 鉴 英 国 的 规 划 指 引, 看 中 的 也 许 正 是 英 国 相 对 更 注 重 从 上 而 下 的 规 划 体 系 及 其 相 应 的 政 策 工 具 不 过 值 得 注 意 的 是, 英 国 规 划 指 引 产 生 的 大 背 景 是 20 世 纪 中 后 期 经 济 自 由 主 义 和 强 调 地 方 权 力 下 的 国 家 规 划 (National Plans) 的 淡 出, 即 使 20 世 纪 90 年 代 有 所 回 潮, 其 内 生 机 制 和 规 划 指 引 的 从 上 而 下 相 差 8 极 大 [5], 笔 者 前 面 特 意 指 出 的 如 美 国 规 划 指 引 的 非 唯 一 性 用 意 也 在 这 里 更 何 况 即 使 是 从 上 而 下, 英 国 的 规 划 指 引 也 是 以 共 识 为 基 础, 这 与 中 国 语 境 下 从 上 而 下 的 含 义 可 能 相 差 很 大 因 此, 笔 者 认 为 在 将 规 划 指 引 引 入 中 国 时 不 必 过 分 强 调 自 上 而 下, 或 者 至 少 应 同 时 突 出 其 政 策 性 和 过 程 的 引 导, 即 突 出 其 方 法 论 的 工 具 性 而 非 过 于 刚 性 终 极 的 具 体 目 标 式 管 控 而 且, 相 比 英 国 的 规 划 指 引, 中 国 还 有 更 强 大 的 自 上 而 下 的 规 划 编 制 审 批 体 系 和 比 规 划 编 制 更 强 大 的 其 他 众 多 工 具 由 此, 纵 览 国 内 的 规 划 指 引, 笔 者 认 为 其 目 标 指 标 控 制 式 内 容 还 是 过 强, 方 法 论 的 工 具 性 有 所 欠 缺 基 于 以 上 分 析, 笔 者 认 为, 中 国 的 规 划 指 引 完 全 应 该 具 有 层 次 性, 可 以 由 国 家 省 市 ( 地 ) 县 ( 市 ) 四 级 构 成 将 县 纳 入, 一 方 面 是 对 应 法 律 县 以 上 城 乡 规 划 主 管 部 门 的 权 责 主 体, 县 级 有 权 制 定 规 划 指 引 ( 事 实 上 也 存 在 不 叫 规 划 指 引 的 规 范 性 文 件 的 制 定 ); 另 一 方 面 县 域 也 有 必 要 制 定 规 划 指 引, 一 般 县 域 的 面 积 足 够 大 且 特 点 明 显, 如 浙 江 景 宁 ( 华 东 地 区 唯 一 的 少 数 民 族 自 治 县 ) 淳 安 ( 环 千 岛 湖 滨 水 开 发 ) 义 乌 绍 兴 等 都 有 其 特 点, 结 合 本 地 特 点 制 定 规 划 指 引, 展 开 规 划 创 新 和 强 化 开 发 建 设 治 理, 确 有 必 要 2.3 序 列 化 以 整 合 为 前 提 的 形 式 载 体 英 国 的 规 划 指 引 包 括 区 域 规 划 指 引, 具 有 分 篇 并 序 列 化 的 特 点, 也 许 这 是 由 其 管 控 对 象 的 复 杂 性 长 期 性 和 政 策 连 贯 性 交 叉 性 所 要 求 的 在 中 国 语 境 中, 规 划 指 引 的 序 列 化 尤 为 重 要, 这 是 因 为 中 国 的 规 划 管 控 系 统 除 法 律 法 规 国 家 规 范 标 准 各 大 城 市 相 对 成 熟 的 管 理 技 术 规 定 外 9, 从 上 而 下 各 级 规 划 主 管 部 门 有 关 规 划 管 理 编 制 技 术 工 作 等 的 办 法 意 见 规 范 规 定 导 则 ( 技 术 地 方 ) 标 准 技 术 要 点 规 则 通 则 细 则 规 程 标 准 准 则 及 其 各 类 组 合 等 规 范 或 非 规 范 性 文 件 非 常 庞 杂, 呈 现 出 短 期 化 打 补 丁 相 互 矛 盾 等 现 象, 且 往 往 事 过 境 迁, 无 从 监 督 检 验, 造 成 规 划 师 和 管 理 者 无 所 适 从 而 通 过 以 适 当 整 合 为 基 础 的 序 列 化 ( 连 续 编 号 ) 思 路, 在 时 间 段 上 能 体 现 出 政 策 的 发 展 演 变 过 程 和 一 定 的 内 在 关 系 ( 如 内 容 分 合 衔 接 局 部 或 整 体 修 改 替 代 等 ), 并 能 大 大 提 高 政 策 的 实 用 性, 这 是 规 划 指 引 相 比 其 他 政 策 工 具 的 重 要 特 点 之 一 规 划 指 引 的 序 列 化 能 在 体 制 既 定 的 前 提 下, 通 过 尽 可 能 在 政 策 技 术 和 相 关 领 域 的 深 度 整 合, 以 在 外 部 政 策 市 场 竞 争 中 更 好 地 发 挥 城 乡 规 划 的 作 用 需 要 注 意 的 是, 规 划 指 引 的 序 列 化 和 一 定 的 内 在 关 系 中 并 不 是 指 总 体 上 超 前 的 具 有 强 烈 的 系 统 化 体 系 化 设 计, 而 是 与 时 俱 进 可 以 应 对 规 划 热 点 的 设 计 2.4 不 限 于 此 作 为 政 策 工 具 的 结 构 位 置 结 构 位 置 也 就 是 规 划 指 引 在 城 市 规 划 体 系 乃 至 整 个 行 业 活 动 中 的 位 置 和 与 其 他 相 关 影 响 要 素 的 关 系, 根 本 上 是 由 政 府 体 制 和 规 划 主 管 部 门 的 职 权 所 限 定 的 英 国 的 规 划 指 引 是 中 央 政 府 关 于 城 市 发 展 和 规 划 最 主 要 的 政 策 文 件 虽 然 中 国 的 法 定 规 划 含 有 大 量 发 展 内 容, 但 规 划 实 施 规 划 行 政 权 和 职 能 通 常 难 以 涵 盖 规 划 文 本 的 全 部 要 求, 而 主 要 是 指 空 间 资 源 配 置 但 即 使 是 空 间 资 源 配 置, 也 受 到 非 规 划 系 统 ( 如 党 政 文 件 的 决 定 建 议 意 见 规 划 ) 其 他 政 府 职 能 部 门 ( 如 发 展 改 革 国 土 环 保 交 通 旅 游 ) 政 府 派 出 机 构 ( 如 开 发 区 等 的 法 律 法 规 技 术 规 范 及 专 项 ( 行 业 ) 规 划 规 定 意 向 项 目 ) 等 的 影 响, 且 影 响 具 有 决 定 性 10, 以 致 于 出 现 重 叠 不 合 理 和 矛 盾 之 处, 造 成 规 划 和 其 他 政 府 职 能 部 门 的 体 制 性 政 策 竞 争 的 现 象 显 然, 在 中 国 语 境 下, 规 划 指 引 难 以 占 据 城 市 规 划 体 系 最 主 要 地 位, 不 能 或 难 以 排 斥 其 他 规 划 或 非 规 划 领 域 的 众 多 政 策 决 策 等 的 影 响, 不 限 于 此 正 是 其 规 划 内 部 规 划 外 部 政 策 工 具 中 的 结 构 性 特 征 同 时, 相 对 于 具 体 规 划 编 制 而 言, 规 划 指 引 更 为 理 性 中 立 灵 活, 更 易 取 得 共 识, 在 某 种 程 度 上 也 正 是 规 划 编 制 工 具 的 最 好 补 充 当 然, 无 论 是 从 政 府 还 是 规 划 政 策 等 角 度 出 发, 不 限 于 此 都 应 该 向 主 要 的 方 向 演 进 2.5 各 方 应 当 遵 守 法 律 效 力 英 国 的 规 划 指 引 属 于 城 市 规 划 体 系 中 一 种 非 法 定 的 补 充 性 规 划 文 件 和 12

13 可 以 充 分 参 考 的 实 质 性 依 据 在 中 国, 规 划 指 引 被 认 为 可 以 成 为 规 划 设 计 评 审 和 开 发 管 理 中 必 须 考 虑 的 因 素, 政 府 通 过 行 政 审 批 来 约 束 有 关 规 划 行 为 [2] 作 为 规 范 性 文 件, 规 划 指 引 是 一 种 准 立 法 行 为, 具 有 较 低 但 确 定 的 法 律 效 力, 是 规 划 活 动 过 程 中 应 当 遵 守 的 文 件 笔 者 认 为 在 中 国 语 境 下 非 常 有 必 要 强 调 的 是, 规 划 指 引 是 一 种 规 范 行 政 行 为, 中 国 式 挥 之 不 去 的 规 制 思 维 导 致 政 策 文 件 制 定 的 出 发 点 通 常 是 行 政 审 批 或 行 政 许 可, 但 却 在 评 审 过 程 中 充 满 着 行 政 责 任 主 体 随 意 性 发 挥 的 现 象, 类 似 行 政 决 策 如 果 算 是 判 例 式 的 话, 显 然 也 是 一 种 随 意 化 的 判 例 式 因 此, 通 过 规 划 指 引 的 具 体 化, 规 范 行 政 行 为 也 为 未 来 的 规 划 问 责 社 会 监 督 打 下 基 础, 发 挥 规 划 指 引 的 法 律 效 力 应 当 遵 守, 在 中 国 式 语 境 下 应 突 出 决 策 者 和 社 会 均 应 当 遵 守 的 共 同 规 则 性 2.6 城 乡 空 间 优 化 规 划 建 设 准 则 规 划 运 作 和 服 务 内 容 构 成 英 国 规 划 指 引 的 内 容 较 为 广 泛, 跨 界 较 多 专 题 性 较 强 在 中 国, 规 划 指 引 对 传 统 规 划 编 制 和 实 施, 以 及 地 方 原 有 格 式 化 政 策 文 件 或 规 划 编 制 文 件 已 有 所 超 越, 如 广 东 的 绿 道 广 场 及 其 附 件 的 技 术 资 料 的 具 体 内 容 中 的 建 设 管 制 审 批 管 理 和 维 护 等 内 容 在 中 国 语 境 下, 笔 者 认 为 应 注 意 到 英 国 的 基 于 服 务 理 念 的 规 划 建 议 与 明 确 中 央 政 府 和 地 方 政 府 在 执 行 其 法 定 职 责 中 应 当 实 现 的 具 体 目 标, 前 者 如 提 供 实 际 案 例 则 能 起 到 行 动 指 南 的 作 用, 后 者 也 要 尽 量 明 确 制 发 机 关 的 自 身 职 责 和 目 标, 防 止 政 策 多 变 无 法 取 信 于 社 会 之 举 总 体 上, 其 内 容 可 以 在 引 导 性 政 策 和 技 术 要 求 或 编 制 和 实 施 ( 或 管 理 ) 等 基 础 上 强 调 和 突 出 空 间 目 的 技 术 准 则 及 运 作 服 务 之 特 点, 主 要 体 现 在 以 下 3 点 (1) 城 乡 空 间 优 化 具 体 做 法 是 除 传 统 法 定 专 项 规 划 编 制 类 型 外, 规 划 指 引 从 多 类 型 小 主 题 中 微 观 层 面 切 入, 细 化 具 体 化 规 划 内 容, 弥 补 空 白, 如 现 状 建 成 区 城 镇 人 口 界 定, 土 地 使 用 兼 容, 工 业 区 隔 离 带 设 置, 公 益 性 交 通 环 卫 等 各 类 设 施 的 选 址, 保 障 性 住 房 选 址 配 套 和 指 标, 住 房 出 租 管 理, 历 史 建 筑 认 定 保 护 和 利 用, 村 庄 规 划 建 设 中 的 历 史 保 护, 村 校 保 留 和 撤 并, 地 块 容 积 率 确 定 等, 从 总 体 上 明 确 规 划 目 标, 并 倡 导 地 方 性 和 地 方 创 新 (2) 规 划 建 设 准 则 规 划 指 引 的 内 容 相 对 管 控 刚 性 政 策 和 管 理 性 内 容, 应 更 多 地 突 出 引 导 性 弹 性 技 术 性 和 服 务 性 的 内 容, 并 通 过 图 文 结 合 案 例 化, 少 一 些 绝 对 化 唯 一 性 规 定, 多 一 些 可 选 择 建 议 性 及 例 外 情 形 应 对 条 款, 使 其 更 有 实 用 性 和 社 会 参 与 性 (3) 规 划 运 作 和 服 务 规 划 指 引 服 务 于 规 划 建 设 管 理 全 过 程, 如 规 划 设 计 阶 段 的 规 划 评 审 意 见 会 议 纪 要 编 写 内 容 深 度 公 众 参 与 利 益 相 关 人 意 见 征 集 等, 同 时 起 到 规 范 规 划 管 理 和 行 政 行 为 及 有 关 地 方 政 府 行 为 的 作 用 2.7 中 国 语 境 下 规 划 指 引 的 概 念 笔 者 拟 定 的 规 划 指 引 的 中 国 式 概 念 为 : 各 级 城 乡 规 划 主 管 部 门 制 发 的 以 城 乡 空 间 优 化 规 划 建 设 准 则 规 划 运 作 和 服 务 为 主 要 内 容, 决 策 者 和 社 会 均 应 当 遵 守 但 不 限 于 此 的 序 列 化 规 范 性 文 件 不 过 相 比 概 念, 以 上 的 思 辨 及 蕴 含 其 中 的 张 力 才 是 规 划 指 引 的 实 质 3 规 划 指 引 的 制 度 性 难 点 解 释 和 建 议 3.1 规 划 指 引 的 制 度 性 难 点 如 上 所 述, 笔 者 提 出 了 在 中 国 语 境 下 规 划 指 引 相 比 英 国 应 注 意 和 强 调 的 不 同 及 可 借 鉴 之 处, 以 避 免 对 外 来 概 念 的 盲 目 应 用 但 即 便 如 此, 作 为 政 策 工 具 创 新 的 规 划 指 引, 仍 面 临 如 下 制 度 性 难 点 和 不 确 定 性 (1) 如 何 在 规 划 外 部 达 成 共 识? 相 比 英 国 的 公 众 磋 商 或 成 熟 的 规 划 协 商 机 制, 以 及 规 划 指 引 中 可 以 共 存 不 同 观 点 的 做 法, 实 质 性 的 利 益 博 弈 各 方 规 划 与 外 部 制 度 环 境 如 何 达 成 共 识, 仍 是 中 国 规 划 政 策 制 定 的 难 点, 否 则 同 样 的 规 划 指 引 只 是 徒 有 形 式, 内 涵 和 绩 效 会 相 差 很 大 并 且, 相 对 于 空 间 资 源 配 置, 城 乡 规 划 主 管 部 门 的 权 限 其 实 是 很 小 和 不 对 等 的, 如 深 圳 的 建 设 标 准 指 引 均 由 发 展 与 改 革 部 门 或 和 其 他 职 能 部 门 联 合 发 布 ; 又 如 杭 州 市 建 筑 工 程 机 动 车 停 车 位 配 建 标 准 实 施 细 则 ( 试 行 ) ) 也 由 建 设 委 员 会 规 划 局 公 安 局 共 同 制 发 ; 而 广 东 中 心 镇 规 划 指 引 在 发 布 时 的 贯 彻 意 见 明 确 成 果 和 内 容 不 符 合 指 引 要 求 的, 应 责 成 规 划 组 织 和 编 制 单 位 认 真 修 订, 并 通 知 财 政 部 门 缓 拨 省 中 心 镇 规 划 补 助 经 费, 似 乎 在 这 一 点 上 具 有 相 当 的 突 破 性 但 规 划 指 引 从 广 东 肇 始 并 未 如 以 往 法 定 图 则 等 概 念 逐 渐 被 其 他 省 市 传 播 和 应 用 ( 如 绿 道 流 行 而 绿 道 指 引 并 不 流 行 ), 广 东 的 规 划 指 引 也 有 被 其 他 政 策 文 件 所 取 代 的 可 能 当 然, 对 英 国 规 划 指 引 的 效 率 和 实 质 内 容 可 以 另 予 评 价 从 这 一 层 面 来 讲, 规 划 指 引 不 在 于 具 体 内 容, 而 在 于 制 度 社 会 共 识 基 础 上 的 实 质 有 效 性 (2) 如 何 在 规 划 内 部 推 进? 可 以 预 计 的 是, 规 划 指 引 越 是 推 进, 其 与 整 体 规 划 体 系 的 矛 盾 越 大 因 为 规 划 指 引 正 是 在 刚 性 ( 法 律 法 规 标 准 规 范 ) 和 弹 性 ( 短 期 性 政 策 权 力, 甚 至 可 以 是 多 变 的 法 定 规 划 ) 之 间 弥 补 政 策 空 白 通 过 整 合 形 成 一 类 相 对 独 立 的 序 列 化 政 策 工 具 一 方 面, 它 在 面 对 规 划 刚 性 的 一 面 时 应 具 有 相 对 弹 性 能 否 突 破 一 些 标 准 规 范? 许 多 人 的 回 答 可 能 是 否 定 的, 可 是 在 实 践 中 不 同 层 次 的 规 划 均 存 在 甚 至 大 量 存 在 建 设 突 破 标 准 的 行 为, 如 深 圳 近 年 的 城 中 村 改 造 工 业 用 地 的 容 积 率 大 大 突 破 原 有 标 准, 而 突 破 有 关 政 策 文 件 标 准 的 更 多 这 是 一 个 悖 论 : 有 时 突 破 有 利 于 消 除 其 他 规 范 政 策 法 定 规 划 及 具 体 开 发 建 设 行 为 的 负 面 影 响, 但 随 意 突 破 同 样 意 味 着 自 身 可 能 存 在 与 其 他 规 范 同 样 的 问 题 另 一 方 面, 它 在 面 对 弹 性 的 一 面 时 应 具 有 相 对 刚 性, 但 显 然 不 像 2013 年 第 8 期 第 29 卷 13

14 其 他 政 策 权 力 法 定 规 划 具 有 法 律 效 力, 由 于 内 容 技 术 上 的 不 足 ( 如 与 规 划 编 制 过 多 重 复 ), 也 会 使 其 产 生 又 一 个 新 枷 锁 的 印 象 规 划 指 引 序 列 化 政 策 的 独 立 性 能 否 实 现, 无 疑 需 要 现 有 规 划 体 系 的 同 步 改 革 3.2 制 度 性 解 释 之 一 : 政 策 市 场 中 的 竞 争 力 和 能 动 性 对 公 共 政 策 分 析 具 有 极 大 影 响 的 公 共 选 择 理 论 (Theory of Public Choice) 认 为, 在 市 场 经 济 下, 私 人 选 择 活 动 中 适 用 的 理 性 原 则 也 同 样 适 用 于 政 治 领 域 的 公 共 选 择 活 动 也 就 是 说, 政 府 自 身 利 益 也 是 一 个 复 杂 的 目 标 函 数, 其 中 不 仅 包 括 政 府 本 身 应 当 追 求 的 公 共 利 益, 还 包 括 政 府 内 部 工 作 人 员 的 个 人 利 益, 此 外 还 有 以 地 方 利 益 和 部 门 利 益 为 代 表 的 小 集 团 利 益 等 如 此, 不 同 政 策 也 处 于 政 策 市 场 的 竞 争 状 态, 即 使 是 在 简 单 状 况 下, 公 众 的 期 望 也 不 可 能 出 现 完 整 的 集 体 偏 好 我 国 的 国 情 特 点 决 定 了 在 整 个 有 关 规 划 编 制 实 施 的 政 策 市 场 中 的 竞 争 混 乱 的 现 象, 无 奈 规 划 部 门 的 政 策 工 具 问 题 众 多, 却 缺 少 能 有 效 解 决 问 题 的 工 具 正 是 在 这 一 背 景 下, 规 划 指 引 尝 试 作 为 主 管 部 门 的 主 要 政 策 类 别, 通 过 内 外 部 整 合 序 列 化 及 公 开 发 布 结 合 热 点 问 题 等 特 点, 在 政 策 市 场 的 竞 争 中 居 于 有 利 位 置 和 更 具 竞 争 力, 否 则 与 编 制 导 则 办 法 意 见 规 范 准 则 等 差 异 不 大 ; 更 进 一 层, 此 类 政 策 工 具 还 可 以 快 速 回 应 城 市 发 展 制 度 要 求 和 上 位 政 策, 同 时 尽 量 避 免 融 化 和 降 低 制 度 政 策 带 来 的 负 面 影 响, 体 现 出 规 划 导 向 和 规 划 行 动, 也 体 现 出 规 划 行 政 的 能 动 性 和 规 划 师 的 社 会 责 任 感 但 同 时, 也 需 考 虑 到 集 体 偏 好 的 难 度, 注 意 策 略 和 方 式 方 法 上 的 平 衡 3.3 制 度 性 解 释 之 二 : 游 击 式 政 策 风 格 之 良 治 和 劣 治 韩 博 天 裴 宜 理 认 为 : 中 国 政 府 的 治 理 模 式 使 用 了 一 套 独 创 的 方 法, 这 就 是 源 自 革 命 时 期 横 跨 毛 时 代 和 后 毛 时 代 的 灵 活 多 变 的 游 击 式 政 策 风 格, 其 中 包 含 了 大 量 自 下 而 上 的 输 入 和 互 动 机 制, 远 远 超 过 了 其 正 式 体 制 结 构 给 人 的 印 象, 从 而 使 被 官 僚 ( 科 层 ) 制 分 割 得 支 离 破 碎 的 庞 大 的 政 治 系 统 被 活 跃 的 政 策 过 程 赋 予 了 活 力 这 一 治 理 模 式 表 现 出 适 应 性 的 特 点, 并 不 是 因 为 其 制 度 基 础, 而 是 因 为 其 政 策 风 格, 这 种 政 策 风 格 鼓 励 灵 活 多 变 地 去 应 对 不 断 更 新 的 发 展 任 务 以 及 不 稳 定 的 国 内 和 国 际 环 境, 如 基 层 官 员 普 遍 具 有 企 业 家 精 神, 兼 具 实 验 者 和 机 会 主 义 者 的 特 点 无 论 好 坏, 游 击 式 政 策 风 格 在 政 治 上 仍 然 具 有 巨 大 潜 力 但 这 种 政 策 风 格 对 政 治 问 责 和 法 律 体 系 产 生 了 糟 糕 的 影 响, 不 可 能 靠 这 种 风 格 处 理 未 来 转 型 过 程 中 所 产 生 的 各 种 政 治 和 社 会 压 力 [6] 游 击 式 政 策 风 格 很 好 地 解 释 了 笔 者 在 前 文 多 次 提 到 的 规 划 内 外 部 的 政 策 乱 象, 其 强 大 的 弹 性 和 适 应 性 最 大 限 度 地 反 复 修 补 的 一 面 可 以 对 应 规 划 指 引 等 规 划 政 策 应 具 有 的 灵 活 管 控 有 度 的 一 面, 而 另 一 面 糟 糕 的 影 响 也 可 在 前 文 分 析 的 难 点 中 得 到 体 现 韩 博 天 裴 宜 理 还 认 为 游 击 式 政 策 风 格 不 取 决 于 制 度 基 础, 其 政 策 风 格 在 一 定 程 度 上 解 释 了 规 划 政 策 尤 其 是 规 划 指 引 在 政 策 市 场 中 的 竞 争 力 和 能 动 性 [6] 但 政 策 毕 竟 在 很 大 程 度 上 内 嵌 于 制 度, 如 在 美 国, 城 市 规 划 的 发 展 始 终 与 政 府 改 革 紧 密 联 系 在 一 起 [4] 可 见, 游 击 式 政 策 风 格 终 难 适 应 城 乡 建 设 的 百 年 大 计, 有 待 改 革 3.4 基 于 制 度 性 解 释 的 反 思 和 建 议 从 制 度 性 解 释 推 论, 假 如 规 划 指 引 是 一 个 好 工 具, 就 应 从 规 划 内 外 部 两 个 角 度 不 断 推 进 广 东 规 划 指 引 在 政 策 市 场 中 的 竞 争 力 趋 弱, 其 原 因 应 是 外 部 的 制 度 性 障 碍 和 水 土 不 服 推 动 规 划 指 引 应 用 的 可 能 路 径, 从 外 部 看, 就 是 向 权 力 讲 述 真 理 顶 层 设 计, 如 住 房 与 城 乡 建 设 部 或 省 市 政 府 层 面 的 推 动, 类 似 环 保 部 门 高 层 希 望 从 项 目 环 评 到 规 划 环 评 再 到 政 策 环 评 的 推 进, 从 而 体 现 规 划 的 能 动 性 从 内 部 看, 应 从 整 体 规 划 体 系 改 革 着 手 改 变 游 击 式 政 策 风 格, 其 目 标 可 以 是 形 成 规 划 管 控 的 最 佳 政 策 组 合 : 法 律 法 规 和 标 准 规 范 + 规 划 指 引 + 法 定 规 划 + 其 他, 而 规 划 指 引 应 该 在 其 中 居 于 相 对 独 立 完 整 的 位 置 与 之 相 对 应, 规 划 编 制 可 以 通 过 强 化 规 划 指 引 的 应 用, 相 应 简 化 法 定 规 划 的 发 展 规 模 区 域 协 调 环 境 保 护 空 间 管 制 和 实 施 对 策 等 内 容, 如 许 多 小 城 镇 总 体 规 划 的 实 施 对 策 中 常 常 把 国 家 性 课 题 和 难 题 ( 如 户 籍 制 度 改 革 ) 写 入, 但 所 起 作 用 自 然 不 大 ; 此 外, 某 些 规 划 指 引 也 可 从 规 划 编 制 延 伸 形 成, 并 与 规 划 编 制 形 成 互 补 关 系, 如 区 域 规 划 甚 至 总 体 规 划 等, 从 而 淡 化 非 理 性 的 大 尺 度 图 件 控 制 小 尺 度 布 局 的 现 象 另 外, 相 应 的 规 划 管 理 和 实 施 也 应 具 有 对 应 的 改 革 措 施, 规 划 指 引 自 身 则 应 通 过 政 策 评 估 形 成 滚 动 修 订 机 制 当 然, 上 述 措 施 仅 是 面 临 制 度 难 点 的 几 点 突 破 性 的 设 想 如 前 文 所 言, 规 划 指 引 越 发 展, 其 对 内 外 制 度 环 境 的 改 革 要 求 越 高, 因 为 短 期 内 制 度 环 境 规 划 权 责 总 体 上 较 难 改 变, 因 此 近 期 对 中 国 式 规 划 指 引 的 作 用 并 不 可 高 估 不 过 无 论 如 何, 中 国 语 境 下 的 规 划 指 引 应 是 规 划 制 度 和 体 系 的 一 次 较 具 突 破 性 的 尝 试, 也 可 能 因 为 多 种 原 因 而 成 为 一 种 实 验, 同 样 值 得 肯 定, 最 终 结 果 仍 需 继 续 观 察 4 结 语 借 鉴 于 英 国 的 规 划 指 引 在 我 国 的 实 践 无 疑 是 一 种 政 策 工 具 创 新 笔 者 认 为 在 中 国 语 境 下, 规 划 指 引 应 表 现 出 规 范 性 文 件 的 公 共 政 策 属 性, 以 各 级 城 乡 规 划 主 管 部 门 为 制 发 层 次, 具 有 以 政 策 技 术 和 相 关 内 容 整 合 为 前 提 的 序 列 化 的 形 式 载 体, 以 及 管 控 作 用 不 限 于 此 的 结 构 位 置, 各 方 应 当 遵 守 的 法 律 效 力, 以 城 乡 空 间 优 化 规 划 建 设 准 则 规 划 运 作 和 服 务 为 主 要 内 容 等 六 方 面 内 涵, 并 由 此 构 成 基 本 概 念, 从 而 注 意 到 中 英 两 国 不 同 的 背 景 条 件 和 理 解 差 异, 14

15 避 免 外 来 概 念 的 盲 目 应 用 然 而 中 国 式 规 划 指 引 也 面 临 着 如 何 在 规 划 外 部 达 成 共 识 如 何 在 规 划 内 部 推 进 的 制 度 性 难 点, 而 从 政 策 市 场 和 游 击 式 政 策 风 格 可 以 较 好 解 释 目 前 规 划 内 外 部 政 策 混 乱 的 现 象 以 及 规 划 指 引 在 能 动 性 灵 活 性 及 制 度 性 方 面 的 难 点 由 此 笔 者 建 议, 假 如 规 划 指 引 是 一 个 好 工 具, 就 应 从 规 划 外 部 的 顶 层 设 计 和 规 划 内 部 的 编 制 实 施 管 理 等 整 体 规 划 体 系 改 革 着 手, 形 成 规 划 管 控 的 最 佳 政 策 组 合 : 法 律 法 规 和 标 准 规 范 + 规 划 指 引 + 法 定 规 划 + 其 他 其 中 规 划 指 引 应 该 居 于 相 对 独 立 完 整 的 位 置, 并 通 过 政 策 评 估 形 成 滚 动 修 订 机 制 当 然, 规 划 指 引 的 最 终 效 益 仍 需 继 续 观 察 此 外, 笔 者 强 调 规 划 指 引 并 不 是 政 策 工 具 创 新 的 唯 一 可 选 的 工 具 类 型, 中 国 语 境 下 的 政 策 工 具 创 新 任 重 道 远 [ 注 释 ] 1 分 别 为 城 市 广 场 规 划 设 计 指 引 (1998) 村 镇 规 划 指 引 (1999) 区 域 绿 地 规 划 指 引 (2003) 环 城 绿 带 规 划 指 引 (2003) 中 心 镇 规 划 指 引 (2003) 城 市 规 划 管 理 信 息 系 统 建 设 指 引 ( 试 行 ) (2004) 村 庄 整 治 规 划 编 制 指 引 ( 试 行 ) (2006) 城 市 控 制 性 详 细 规 划 信 息 公 开 指 引 (2005) 城 市 规 划 委 员 会 指 引 (2005) 城 市 控 制 性 详 细 规 划 编 制 指 引 ( 试 行 ) (2005) 2 如 深 圳 市 公 交 场 站 建 设 标 准 指 引 ( 试 行 ) (2013) 由 发 展 与 改 革 委 员 会 发 布, 深 圳 市 独 立 占 地 公 交 总 站 建 设 标 准 指 引 ( 试 行 ) (2009) 由 发 展 与 改 革 委 员 会 和 交 通 局 发 布, 技 术 标 准 类 如 深 圳 市 法 定 图 则 编 制 技 术 指 引 及 深 圳 城 市 组 团 特 色 及 密 度 分 区 指 引 ( 研 究 ) 行 动 事 务 类, 如 深 圳 市 城 市 更 新 单 元 规 划 制 定 计 划 申 报 指 引 ( 试 行 ) (2010) 由 规 划 国 土 委 员 会 发 布 3 如 厦 门 市 规 划 局 近 年 来 制 定 了 十 几 项 规 划 指 引, 如 关 于 建 设 项 目 规 划 变 更 和 改 建 扩 建 的 规 划 指 引 (2012) 关 于 加 快 推 进 挂 牌 项 目 动 工 建 设 办 理 前 期 手 续 的 规 划 指 引 (2012) 关 于 社 区 公 建 设 施 设 计 的 规 划 指 引 (2012) 等 4 如 佛 山 市 城 市 滨 河 景 观 建 设 规 划 指 引 (2012) 佛 山 市 禅 城 区 陶 瓷 展 厅 及 总 部 基 地 布 局 规 划 指 引 ( ) (2009) 5 规 范 性 文 件 : 目 前 我 国 法 律 法 规 对 于 规 范 性 文 件 的 涵 义 制 发 主 体 制 发 程 序 和 权 限 以 及 审 查 机 制 等, 尚 无 全 面 统 一 的 规 定 狭 义 上 一 般 指 法 律 范 畴 以 外 的 其 他 具 有 约 束 力 的 非 立 法 性 文 件, 制 定 主 体 有 各 级 党 组 织 各 级 人 民 政 府 及 其 所 属 工 作 部 门 等 文 中 指 政 府 或 规 划 相 关 主 管 部 门 审 批 并 发 布 的 系 列 性 个 别 性 规 划 指 引, 可 能 含 某 些 地 方 政 府 规 章 ( 省 自 治 区 直 辖 市 和 较 大 的 市 的 人 民 政 府 ), 具 体 项 目 编 制 中 的 法 定 规 划 文 件 转 化 规 划 项 目 蕴 含 类 文 件 中 列 入 法 定 文 本 的 部 分 也 具 有 此 类 特 点, 文 中 为 结 合 载 体 的 分 类, 并 不 十 分 严 格 6 宏 观 上 也 有 被 译 为 规 划 政 策 指 引 的, 二 者 差 距 不 大, 语 义 上 各 有 侧 重 规 划 指 引 内 容 更 广 泛, 可 包 含 一 般 理 解 中 的 非 政 策 性 因 素, 如 技 术 建 议 等, 笔 者 认 为 其 更 适 合 中 国 语 境, 故 本 文 采 用 相 对 通 用 的 这 一 概 念 需 要 注 意 的 是, 英 国 的 规 划 指 引 从 严 格 意 义 上 讲 是 有 关 各 层 次 专 题 规 划 的 所 有 规 划 指 引 类 文 件 的 集 成, 是 规 划 类 专 题 的 指 引, 而 不 仅 是 专 题 的 规 划 指 引 7 县 ( 市 ) 城 乡 规 划 主 管 部 门 一 般 无 内 设 政 策 法 规 审 查 机 构, 有 的 还 仅 为 事 业 局, 可 报 政 府 法 制 局 审 查 年 前 后 制 定 的 战 略 规 划 指 引 (SPG),20 世 纪 90 年 代 后 中 期 被 区 域 规 划 指 引 (RPG) 所 取 代, 除 大 伦 敦 规 划 外, 其 余 规 划 文 本 一 般 篇 幅 都 不 长, 也 不 含 任 何 争 议, 更 趋 向 阐 释 规 划 需 要 优 先 解 决 的 问 题 例 如, 西 约 克 郡 5 个 城 市 区 与 约 克 汉 姆 伯 赛 得 区 域 环 境 部 (YHDOE) 经 3 年 多 编 制 正 式 颁 布 的 SPG 仅 有 29 个 段 落 的 简 要 声 明, 重 大 议 题 与 各 区 所 提 的 建 议 基 本 吻 合 9 笔 者 认 为, 在 众 多 城 乡 规 划 领 域 的 技 术 标 准 规 范 中, 事 实 上 执 行 较 好 的 屈 指 可 数, 大 概 只 有 用 地 分 类 和 规 划 建 设 用 地 标 准 居 住 区 规 划 设 计 规 范 中 的 日 照 标 准, 以 及 近 年 似 有 好 转 的 历 史 文 化 名 城 保 护 规 划 规 范 10 如 禁 止 建 设 别 墅 高 尔 夫 球 场, 住 宅 套 型 面 积 为 90 m 2 的 应 占 商 品 房 新 开 发 量 的 70% 以 上, 住 宅 用 地 容 积 率 不 小 于 1.0 绿 地 率 不 大 于 30%; 再 如 许 多 地 方 要 求 城 市 总 体 规 划 人 均 建 设 用 地 面 积 在 100 m 2 以 下 等 我 们 通 常 把 符 合 规 划 即 视 为 实 施 良 好, 但 规 划 编 制 的 前 提 有 时 却 是 由 常 规 编 制 要 求 规 划 师 的 常 规 考 虑 外 的 因 素 所 决 定 的, 规 划 编 制 虽 显 得 刚 性 但 也 因 此 更 脆 弱 如 浙 江 省 自 2003 年 始 展 开 县 ( 市 ) 域 总 体 规 划 编 制, 有 关 部 门 多 次 在 文 件 中 提 到 年 度 完 成 目 标, 可 是 至 今 早 过 了 规 划 近 期 年 限, 仍 未 全 部 审 批 到 位, 全 国 此 类 情 况 不 在 少 数 皮 考 克 (Alan Peacock) 把 公 共 选 择 理 论 的 研 究 分 为 三 个 大 的 政 治 市 场 : 初 级 政 治 市 场 政 策 供 给 市 场 和 政 策 执 行 市 场 在 初 级 政 治 市 场 上, 政 治 家 把 政 策 卖 给 选 民, 选 民 则 为 政 治 家 支 付 选 票 ; 在 政 策 供 给 市 场 上, 官 员 为 了 实 现 当 选 政 府 的 政 策 目 标 而 提 供 不 同 的 行 政 手 段 ; 在 政 策 执 行 市 场 上, 主 要 分 析 政 策 的 执 行 结 果 及 其 影 响 历 史 制 度 主 义 学 者 诺 思 把 适 应 能 力 视 为 发 展 的 核 心, 认 为 制 度 创 新 能 力 的 高 低 并 不 取 决 于 其 所 处 的 系 统 ( 如 市 场 或 计 划 民 主 制 度 或 威 权 制 度 ) 的 特 性, 而 是 取 决 于 该 系 统 能 提 供 多 少 最 大 限 度 地 反 复 修 补 的 机 会, 而 游 击 式 政 策 风 格 着 眼 于 行 为 主 体 的 能 动 性, 把 制 度 机 制 当 作 一 个 次 要 因 素, 从 而 具 有 政 治 弹 性 和 适 应 性 20 世 纪 80 年 代 以 来, 中 国 虽 一 直 在 推 动 规 范 化 治 理, 但 传 统 和 改 进 的 游 击 手 段 仍 然 发 挥 重 大 作 用, 这 种 追 求 变 化 的 推 动 和 攫 取 风 格 与 现 代 宪 政 及 法 治 国 家 预 期 和 规 管 的 政 策 风 格 截 然 不 同, 具 有 一 些 根 本 的 缺 陷 [ 参 考 文 献 ] [1] 许 菁 芸, 赵 民. 英 国 的 规 划 指 引 及 其 对 我 国 城 市 规 划 管 理 的 借 鉴 意 义 [J]. 国 外 城 市 规 划,2005(6): [2] 房 庆 方, 宋 劲 松, 赵 嘉 新. 构 建 有 广 东 特 色 的 城 市 规 划 管 理 体 系 [C]// 规 划 50 年 2006 中 国 城 市 规 划 年 会 论 文 集 ( 上 册 ). 北 京 : 中 国 建 筑 工 业 出 版 社,2006. [3] 许 瑞 生, 赖 慧 芳. 规 划 政 策 指 引 : 规 划 控 制 和 实 施 的 一 种 工 具 以 英 国 制 订 伦 敦 策 略 指 引 中 得 到 的 启 示 [J]. 国 外 城 市 规 划, 1999(3): [4] 孙 施 文. 美 国 城 市 规 划 的 实 施 [J]. 国 外 城 市 规 划,1999(4): [5] 罗 震 东, 张 京 祥. 英 国 大 都 市 战 略 规 划 指 引 机 制 及 其 对 中 国 的 启 示 [J]. 国 外 城 市 规 划, 2001(6): [6] 韩 博 天, 裴 宜 理. 中 国 如 何 处 理 不 确 定 性 : 游 击 式 政 策 与 适 应 性 治 理 [C]// 比 较. 北 京 : 中 信 出 版 社,2012. [7] 王 宁. 一 种 城 市 规 划 系 统 观 与 城 市 总 体 规 划 改 革 [J]. 城 市 规 划,2000(7): [8] 吕 晓 东, 夏 南 凯. 从 权 力 角 度 解 读 城 市 开 发 秩 序 [J]. 规 划 师.2012(10): [9] 张 杰, 王 烨 峰. 快 速 城 市 化 背 景 下 工 业 园 区 发 展 瓶 颈 的 制 度 解 析 兼 论 苏 锡 常 地 区 工 业 园 区 规 划 的 制 度 创 新 [J]. 规 划 师, 2011(9):9-14. [ 收 稿 日 期 ] 年 第 8 期 第 29 卷 15

16 英 国 城 市 设 计 准 则 解 读 及 借 鉴 [ 摘 要 ] 城 市 设 计 准 则 是 城 市 开 发 建 设 的 重 要 手 段 之 一, 完 善 的 设 计 准 则 可 以 提 高 城 市 开 发 建 设 的 速 度 和 质 量 近 年 来, 城 市 设 计 准 则 的 使 用 在 英 国 再 度 引 起 广 泛 关 注 研 究 对 英 国 城 市 设 计 准 则 进 行 概 要 介 绍, 指 出 其 重 点 关 注 三 维 空 间, 通 过 文 字 和 图 像 等 表 述 方 式 对 较 大 规 模 的 开 发 建 设 提 出 设 计 要 求, 并 通 过 一 定 的 强 制 措 施 来 保 障 执 行 ; 其 主 要 用 于 社 区 开 发 建 设, 同 时 也 具 备 指 导 其 他 类 型 开 发 建 设 的 要 求 ; 其 编 制 程 序 包 括 启 动 整 合 评 估 设 计 和 检 验 正 式 化 实 施 管 理 七 个 步 骤 ; 其 基 本 内 容 包 括 对 场 地 建 筑 街 道 开 放 空 间 土 地 使 用 及 可 持 续 发 展 的 要 求 这 些 经 验 可 为 我 国 城 市 设 计 实 践 提 供 借 鉴 [ 关 键 词 ] 城 市 设 计 ; 设 计 准 则 ; 设 计 引 导 ; 英 国 [ 文 章 编 号 ] (2013) [ 中 图 分 类 号 ]TU984 [ 文 献 标 识 码 ]B Reading And Reference Urban Design Guideline In England/Chen Nan, Chen Keshi, Jiang Yuqi [Abstract] Urban design guideline is one important approach in urban development. Complete guideline improves urban development quality and speed. In recent years, urban design guideline in England receives attention again. The paper introduces urban design guideline in England, and its emphasis on three dimensional space, design requirements by text and illustrations for large scale development. The guideline is compulsory in community development and other development projects. The compilation procedure includes initiation, integration, appraisal, design and inspection, formalization, implementation, and management. Its content includes guidelines on site, building, street, open space, land use, and sustainable development. [Key words] Urban design, Design standard, Design guideline, England 设 计 准 则 一 词 由 Design Code 翻 译 而 来, Code 有 准 则 编 码 的 意 思 在 我 国, 城 市 设 计 的 可 操 作 性 越 来 越 受 到 重 视, 城 市 设 计 准 则 在 城 市 开 发 控 制 和 引 导 方 面 有 很 大 的 潜 力, 是 城 市 设 计 实 施 管 理 的 重 要 手 段 之 一 然 而, 我 国 目 前 对 城 市 设 计 准 则 的 理 解 和 编 制 差 异 很 大, 概 念 也 非 常 模 糊 因 此, 学 习 并 理 解 英 国 城 市 设 计 准 则 的 经 验, 对 我 国 的 城 市 设 计 探 索 和 实 践 有 着 重 要 的 借 鉴 意 义 1 相 关 背 景 1.1 英 国 的 城 市 设 计 和 设 计 引 导 英 国 在 1968 年 的 规 划 法 中 确 立 了 发 展 规 划 (Devel-opment Plan) 的 二 级 体 系 : 结 构 规 划 和 地 方 规 划 在 法 定 规 划 之 外, 还 有 补 充 性 规 划 (Supplementary Planning), 包 括 设 计 引 导 (Design Guides) 和 开 发 要 点 (Development Briefs), 具 体 阐 述 针 对 特 定 类 型 和 特 定 地 区 的 开 发 政 策 与 建 议, 主 要 类 型 有 三 种 : 城 市 设 计 纲 要 (Urban Design Framework) 开 发 要 点 (Urban Design Brief) 和 城 市 整 体 规 划 (Master Plan) 本 文 所 介 绍 的 城 市 设 计 准 则 (Design Code) 通 常 包 含 在 这 三 类 引 导 中 虽 然 城 市 设 计 在 英 国 的 规 划 体 系 中 还 没 有 法 律 地 位, 但 是 其 概 念 手 法 与 策 略 却 广 泛 应 用 于 建 筑 开 发 控 制 城 市 更 新 和 城 市 再 开 发 控 制 中 1.2 英 国 城 市 设 计 准 则 的 使 用 城 市 设 计 准 则 并 不 是 一 个 新 生 事 物, 在 英 国, 最 早 的 城 市 设 计 准 则 使 用 可 以 追 溯 到 1666 年 之 后 的 伦 敦 重 建 1667 年 的 重 建 伦 敦 法 案 中 就 制 定 了 街 道 和 建 筑 形 态 类 型, 并 在 接 下 来 几 个 世 纪 的 城 市 大 扩 张 中 发 挥 了 管 控 作 用 这 一 法 案 如 今 被 认 为 是 实 用 有 力 与 时 俱 进 的, 将 伦 敦 高 效 迅 速 地 建 设 成 为 一 个 宏 伟 壮 观 的 现 代 城 市 在 乔 治 亚 时 代, 伦 敦 巴 斯 布 莱 顿 和 爱 丁 堡 的 发 展 建 设 也 采 用 了 城 市 设 计 准 则 城 市 设 计 准 则 重 新 引 起 关 注 和 重 视 是 在 2003 年 2 月 为 满 足 东 南 部 日 益 增 长 的 住 房 需 求, 英 国 政 府 启 动 了 可 持 续 发 展 的 社 区 计 划 (Sustainable Communities Plan), 制 定 了 在 城 市 和 乡 村 地 区 创 建 可 持 续 发 展 社 区 的 长 期 发 展 目 标 这 项 计 划 是 对 建 设 速 度 和 建 设 质 量 的 双 重 挑 战, 在 发 布 之 后 的 几 个 月 里, 媒 体 不 [ 作 者 简 介 ] 陈 楠, 北 京 大 学 城 市 规 划 与 设 计 学 院 博 士 研 究 生 陈 可 石, 博 士, 北 京 大 学 城 市 规 划 与 设 计 学 院 副 院 长 教 授 博 士 生 导 师, 北 京 大 学 中 国 城 市 设 计 研 究 中 心 主 任 姜 雨 奇, 北 京 大 学 城 市 规 划 与 设 计 学 院 硕 士 研 究 生 16

17 断 发 起 讨 论, 探 讨 城 市 设 计 准 则 是 否 具 有 保 障 大 规 模 住 房 建 设 质 量 提 高 城 市 化 质 量 的 潜 力, 这 种 现 象 表 达 出 英 国 社 会 对 城 市 设 计 准 则 日 益 增 长 的 关 注 2003 年 11 月, 英 国 建 筑 和 建 成 环 境 委 员 会 (The Commission for Architecture and the Built Environment, 以 下 简 称 CABE ) 发 表 了 关 于 城 市 设 计 准 则 的 报 告 建 设 可 持 续 发 展 的 社 区 : 城 市 设 计 准 则 的 使 用, 敦 促 政 府 推 动 城 市 设 计 准 则 的 使 用, 并 提 议 开 展 更 多 有 针 对 性 的 研 究, 分 析 城 市 设 计 准 则 的 使 用 潜 力 以 及 在 现 有 开 发 建 设 中 的 应 用 途 径 同 月, 在 王 子 基 金 会 (Prince s Foundation) 召 开 的 传 统 城 市 化 会 议 (Traditional Urbanism Conference) 上, 副 首 相 办 公 室 (The Office for the Deputy Prime Minister, 以 下 简 称 ODPM ) 宣 布 将 对 城 市 设 计 准 则 进 行 开 发 研 究, 以 快 速 高 效 地 创 造 有 魅 力 的 规 划 周 详 的 环 境 2004 ~ 2005 年, 政 府 与 CABE 和 ODPM 合 作, 启 动 了 一 项 行 动 研 究 计 划, 观 察 检 验 城 市 设 计 准 则 在 英 国 的 应 用, 并 基 于 实 践 案 例 判 断 其 执 行 情 况 2006 年, 英 国 社 区 与 地 方 政 府 部 门 (The UK Department for Communities and Local Government, 以 下 简 称 DCLG ) 将 这 项 研 究 成 果 汇 编 成 实 践 中 的 设 计 准 则 : 评 估 进 行 发 表, 研 究 对 象 包 括 一 系 列 的 从 启 动 阶 段 即 被 全 程 观 察 的 试 点 项 目 八 个 使 用 了 城 市 设 计 准 则 的 已 完 成 项 目, 并 选 择 了 四 个 未 采 用 城 市 设 计 准 则 而 是 选 择 了 其 他 设 计 引 导 的 项 目 作 为 对 比 这 些 项 目 涵 盖 了 不 同 的 地 理 分 布 开 发 类 型 空 间 背 景 以 及 尺 度 所 有 权 和 公 众 参 与 2 城 市 设 计 准 则 的 概 念 及 特 征 2.1 概 念 DCLG 在 2006 年 发 布 的 规 划 政 策 说 明 中 对 城 市 设 计 准 则 的 定 义 为 : 通 过 一 系 列 被 详 细 阐 述 的 设 计 原 则 和 要 求, 对 场 所 或 地 区 的 空 间 发 展 提 出 指 导 或 建 议 准 则 中 的 文 字 描 述 和 图 像 表 达 应 当 精 确 详 细, 并 建 立 在 对 整 体 规 划 / 开 发 框 架 制 定 的 设 计 目 标 的 理 解 之 上 城 市 设 计 准 则 的 目 的 是 保 障 城 市 设 计 实 施 质 量, 为 开 发 商 和 当 地 社 区 提 供 一 定 程 度 的 开 发 明 确 性, 并 且 应 该 与 开 发 建 设 中 的 利 益 相 关 者 共 同 协 商 讨 论 制 定, 以 促 进 高 质 量 的 新 开 发 建 设 城 市 设 计 准 则 应 当 为 开 发 建 设 提 供 愿 景 原 理 的 阐 述 以 及 达 成 目 标 应 满 足 的 要 求 ( 即 准 则 中 的 条 例 ), 包 括 对 街 道 街 区 和 建 筑 体 块 等 的 要 求, 或 对 建 筑 性 能 的 关 注 ( 如 增 加 能 效 率 ), 城 市 设 计 准 则 的 要 求 和 限 定 的 细 致 程 度 随 开 发 环 境 的 不 同 而 不 同 此 外, 城 市 设 计 准 则 还 应 该 有 一 定 的 约 束 作 用, 可 以 在 规 划 体 系 中 赋 予 其 一 定 地 位, 或 在 开 发 者 之 间 达 成 某 种 责 任 协 议 2.2 特 征 目 前, 不 同 的 研 究 对 城 市 设 计 准 则 有 着 不 同 的 理 解,CABE 在 2006 年 发 布 的 设 计 准 则 编 制 手 册 中 将 城 市 设 计 准 则 的 必 要 特 征 和 典 型 特 征 总 结 如 下 (1) 必 要 特 征 :1 城 市 设 计 准 则 的 编 制 者 不 参 与 后 续 的 建 筑 和 空 间 设 计, 而 是 由 其 他 机 构 或 个 人 完 成 ;2 城 市 设 计 准 则 适 用 于 各 种 尺 度 的 开 发 建 设, 如 建 筑 社 区 或 城 镇 开 发 项 目 ;3 城 市 设 计 准 则 主 要 规 定 什 么 是 必 须 做 的 和 可 以 做 的, 而 不 是 规 定 什 么 是 不 能 做 的 ;4 城 市 设 计 准 则 重 点 关 注 三 维 空 间 的 开 发 建 设, 而 非 土 地 利 用 ;5 城 市 设 计 准 则 的 要 求 通 过 文 字 和 图 像 进 行 表 述 (2) 典 型 特 征 :1 城 市 设 计 准 则 通 常 应 用 于 较 大 规 模 的 开 发 建 设, 通 过 一 定 的 强 制 措 施 来 保 障 执 行, 包 括 施 工 和 使 用 阶 段 的 日 常 管 理 ;2 城 市 设 计 准 则 主 要 提 出 要 求 而 不 是 引 导, 通 常 包 括 某 些 针 对 建 筑 的 特 定 要 求 尽 管 城 市 设 计 准 则 规 定 了 不 同 的 空 间 营 造 要 素, 如 建 筑 街 道 街 区, 以 及 它 们 之 间 的 相 互 关 联, 但 并 不 一 定 要 规 定 整 体 的 成 果, 城 市 设 计 准 则 通 常 是 论 述 场 所 开 发 建 设 文 件 中 的 一 部 分 因 此, 要 全 面 了 解 如 何 设 计 一 个 场 所, 还 需 要 考 虑 其 与 整 体 规 划 发 展 框 架 或 其 他 描 述 开 发 建 设 参 量 的 文 件 之 间 的 关 系 2.3 城 市 设 计 准 则 的 使 用 范 围 迄 今 为 止, 英 国 大 部 分 的 城 市 设 计 准 则 主 要 用 于 社 区 开 发 建 设, 但 这 并 不 意 味 着 它 们 不 能 指 导 其 他 类 型 的 开 发 建 设 事 实 上, 城 市 设 计 准 则 同 样 可 以 运 用 在 商 业 开 发 混 合 开 发 公 共 空 间 开 发 等 建 设 中 同 样 的, 城 市 设 计 准 则 还 可 用 于 解 决 开 放 空 间 景 观 和 公 共 领 域 等 特 定 区 域 的 要 求, 对 横 跨 都 市 郊 区 和 村 庄 环 境 等 不 同 密 度 地 区 的 城 市 剖 面 进 行 设 计 在 美 国, 城 市 设 计 准 则 ( 或 称 精 明 准 则, Smart Code) 就 越 来 越 多 地 用 于 建 立 从 城 市 中 心 到 农 村 郊 区 的 剖 面 发 展 特 征 城 市 设 计 准 则 还 可 以 在 不 同 的 开 发 过 程 中 发 挥 作 用, 如 开 发 计 划 的 设 计 发 展 规 划 和 实 施 过 程 更 重 要 的 是, 城 市 设 计 准 则 还 可 以 将 这 些 过 程 以 及 过 程 中 涉 及 的 不 同 利 益 相 关 者 联 合 起 来, 进 行 协 商 合 作, 避 免 开 发 中 的 冲 突 和 矛 盾 3 城 市 设 计 准 则 的 编 制 为 了 更 好 地 了 解 英 国 城 市 设 计 准 则 的 编 制 过 程 和 内 容, 应 该 先 对 英 国 城 市 设 计 引 导 体 系 做 大 致 的 了 解 英 国 城 市 设 计 指 引 的 层 次 体 系 如 图 1 所 示 英 国 的 城 市 设 计 指 引 是 法 定 规 划 的 辅 助 手 段 之 一, 是 城 市 设 计 概 念 和 不 可 度 量 标 准 的 说 明 或 规 定, 也 是 公 众 参 与 和 设 计 评 审 的 标 准 之 一, 其 内 容 涵 盖 广 泛, 从 国 家 政 策 指 导 至 特 地 场 所 的 初 步 设 计 都 有 全 面 覆 盖 设 计 引 导 可 以 通 过 城 市 设 计 准 则 阐 述 设 计 原 则 和 要 求, 对 场 所 或 地 区 的 空 间 发 展 提 出 指 导 或 建 议 其 目 的 是 保 障 城 市 设 计 实 施 质 量, 提 供 一 定 程 度 的 开 发 明 确 性, 以 促 进 高 质 量 的 新 开 发 建 设 3.1 编 制 程 序 英 国 城 市 设 计 准 则 的 编 制 包 括 七 个 阶 段, 融 入 在 整 个 开 发 建 设 过 程 中 ( 图 2): (1) 启 动 在 深 入 考 虑 过 开 发 规 模 和 开 发 背 景 后, 由 项 目 合 作 者 共 同 决 定, 为 即 将 进 行 的 开 发 建 设 筹 备 城 市 设 计 准 则 确 定 城 市 设 计 准 则 的 准 备 运 作 程 序, 并 建 立 领 导 体 系 (2) 整 合 整 合 准 则 设 计 中 的 资 源 2013 年 第 8 期 第 29 卷 17

18 图 1 英 国 城 市 设 计 指 引 的 层 次 体 系 图 片 来 源 :CABE.Preparing Design Codes: A Practical Manual[M].RIBA Publishing, 图 2 英 国 城 市 设 计 编 制 过 程 与 开 发 建 设 的 关 联 图 片 来 源 :CABE.Preparing Design Codes: A Practical Manual[M].RIBA Publishing, 表 1 英 国 城 市 设 计 准 则 对 不 同 方 面 问 题 提 出 的 要 求 议 题 建 筑 形 式 及 城 镇 景 观 街 道 和 附 属 投 入, 包 括 技 术 资 源 财 力 资 源 负 责 编 制 和 实 施 城 市 设 计 准 则 的 参 与 者 这 一 阶 段 的 基 础 是 合 作 关 系 和 资 源 投 入 的 协 调, 这 些 问 题 和 关 系 的 合 理 整 合 将 对 城 市 设 计 准 则 的 成 功 编 制 起 到 很 大 程 度 的 决 定 性 作 用 (3) 评 估 评 估 城 市 设 计 准 则 编 制 的 地 方 背 景, 包 括 现 有 的 政 策 和 指 导 框 架 对 场 地 或 区 域 特 征 以 及 与 其 他 文 件 中 的 设 计 目 标 空 间 愿 景 的 认 识 理 解 需 要 主 要 的 利 益 相 关 者, 如 发 展 商 当 地 规 划 部 门 公 路 部 门 当 地 议 员 和 土 地 所 有 者 共 同 协 商 讨 论, 制 定 相 关 条 例 和 要 求 要 求 详 细 规 定 建 筑 形 式 和 地 块 布 局 的 细 节, 如 密 度 和 最 大 楼 层 面 积 ; 建 筑 高 度 控 制 和 层 高 控 制 ; 地 块 大 小 ; 建 筑 红 线 和 其 他 退 红 线 ; 临 街 延 续 性 和 地 块 边 界 要 求 ; 建 筑 类 型 的 管 制 通 常 规 定 了 一 系 列 不 同 等 级 的 街 道 类 型, 指 定 了 与 路 面 铺 筑 人 行 道 宽 度 速 度 限 制 转 弯 半 径 坡 度 视 廊 路 缘 石 街 道 照 明 行 道 树 和 减 速 带 有 关 的 不 同 元 素, 自 行 车 道 和 街 道 小 品 以 及 人 行 横 道 等 停 车 由 于 涉 及 到 土 地 利 用 混 合 和 密 度, 专 有 车 位 通 常 被 包 含 在 一 个 单 独 的 章 节 中, 部 分 准 则 要 求 或 鼓 励 将 车 库 和 停 车 场 设 置 在 指 定 位 置 开 放 空 间 开 放 空 间 和 公 共 领 域 在 许 多 准 则 中 都 有 详 细 的 关 注 大 多 数 与 街 道 设 计 细 节 及 景 观 边 界 处 理, 以 及 前 后 花 园 的 尺 寸 和 设 计 有 关 开 放 空 间 准 则 的 编 制 一 般 基 于 整 体 规 划 中 明 确 的 特 定 空 间 ; 构 造 景 观 的 要 求 在 准 则 中 也 是 常 见 的 ; 街 道 和 开 放 空 间 的 设 计 准 则 一 般 依 据 一 定 的 分 类 标 准, 如 尺 度 用 途 硬 质 / 软 质 铺 装 等 建 筑 设 计 对 建 筑 设 计 准 则 的 需 求 很 广 泛, 大 多 数 准 则 规 定 了 规 模 等 级 体 量 禁 止 或 限 制 附 属 房 屋 ; 所 有 完 善 的 城 市 设 计 准 则 都 有 详 细 的 基 于 当 地 建 筑 肌 理 分 析 的 美 学 原 则 可 持 续 性 在 各 种 城 市 设 计 准 则 中 都 有 可 持 续 性 原 则 的 广 泛 使 用, 处 理 类 似 于 公 共 交 通 的 保 障 雨 水 保 持 太 阳 能 利 用 等 问 题 ; 设 计 准 则 依 然 需 要 更 进 一 步 地 探 索 可 持 续 发 展 措 施 (4) 设 计 和 检 验 策 划 组 织 编 写 及 设 定 准 则 的 内 容 和 表 达 方 式, 然 后 检 验 其 稳 定 性 和 适 用 性, 如 市 场 可 行 性 可 操 作 性 等 方 面 的 潜 力 应 该 采 用 或 符 合 规 划 许 可, 在 规 划 系 统 中 获 得 正 式 地 位 土 地 所 有 者 应 该 规 定 将 遵 守 城 市 设 计 准 则 作 为 交 易 或 发 展 的 条 件, 以 此 方 法 将 城 市 设 计 准 则 正 式 化 (5) 正 式 化 通 过 在 规 划 道 路 或 其 他 体 系 中 采 用 城 市 设 计 准 则, 或 其 他 方 式, 如 通 过 开 发 控 制 权 或 不 动 产 权 的 控 制, 建 立 城 市 设 计 准 则 的 地 位, 以 确 保 开 发 建 设 项 目 的 详 细 设 计 在 遵 守 城 市 设 计 准 则 的 情 况 下 推 进 (6) 实 施 依 据 城 市 设 计 准 则 为 独 立 的 地 块 选 择 设 计 和 开 发 团 队, 指 导 地 块 设 计 过 程, 以 及 为 接 下 来 的 评 估 和 管 理 计 划 提 供 指 导 (7) 管 理 监 督 和 执 行 城 市 设 计 准 则, 评 估 城 市 设 计 准 则 的 实 施 以 做 出 改 善, 并 利 用 准 则 进 行 项 目 维 护 3.2 城 市 设 计 准 则 的 内 容 城 市 设 计 准 则 涵 盖 的 范 围 很 广 内 容 很 多, 不 同 准 则 之 间 有 相 当 大 的 差 异, 但 都 包 括 以 下 基 本 内 容 : 政 策 使 用 交 通 框 架 / 街 道 等 级 停 车 开 放 空 间 建 筑 立 面 和 建 筑 设 计 此 外, 根 据 不 同 的 区 域 或 场 所 的 特 征, 可 以 制 定 针 对 性 的 原 则 和 处 理 方 式 英 国 城 市 设 计 准 则 的 基 本 内 容 包 括 :1 场 地 的 特 征, 往 往 由 平 面 布 局 质 量 邻 里 内 部 的 建 筑 和 景 观 决 定 ;2 建 筑 和 街 道 的 塑 造 规 模 选 址 和 定 位 ; 3 街 道 的 设 计 和 布 局, 以 及 如 何 安 排 人 车 公 共 交 通 公 共 设 施 及 植 物 等 要 素 ; 4 开 放 空 间 和 公 用 领 域, 包 括 停 车 场 广 场 街 道 和 私 人 或 公 共 花 园 的 安 排, 如 何 能 够 设 计 和 维 护 在 较 高 水 准, 并 被 安 全 使 用 ;5 土 地 混 合 使 用, 尤 其 关 注 开 发 密 度 和 社 区 公 共 设 施 的 定 位 ;6 单 体 建 筑 或 地 块 的 设 计 质 量 和 主 要 原 则, 18

19 包 括 建 筑 原 则 建 筑 和 公 共 空 间 中 特 定 材 料 的 使 用 对 独 立 部 件 ( 如 窗 户 的 尺 寸 和 材 料 ) 更 详 细 的 设 计 要 求 ;7 有 关 可 持 续 性 的 要 求, 包 括 遵 守 能 量 效 率 材 料 的 使 用 和 建 设 方 法 的 标 准 城 市 设 计 准 则 为 开 发 建 设 和 规 划 许 可 的 颁 发 制 定 规 则 和 要 求, 应 该 是 一 组 明 确 的 指 示, 而 不 是 概 括 性 的 引 导 或 建 议, 采 用 文 字 和 图 解 两 种 方 式 表 达 及 阐 述 设 计 要 求, 并 应 详 细 解 释 各 条 例 与 整 体 规 划 或 项 目 发 展 原 则 之 间 的 关 系 这 样 使 用 者 就 会 对 城 市 设 计 准 则 做 出 积 极 的 应 对, 而 不 是 单 纯 将 其 视 作 刻 板 的 技 术 标 准 同 时, 还 应 该 介 绍 如 何 利 用 城 市 设 计 准 则 对 开 发 计 划 进 行 评 估, 以 及 在 此 过 程 中 需 要 的 其 他 相 关 文 件 CABE 和 DTLR 在 2000 年 共 同 发 布 的 设 计 之 路 中 制 定 了 城 市 设 计 要 素 的 标 准, 如 特 色 连 续 和 围 合 公 共 领 域 的 质 量 方 便 的 可 达 性 可 识 别 性 适 应 性 和 多 样 性, 目 的 是 创 造 成 功 的 场 所 ; 同 时, 还 列 出 了 城 市 设 计 准 则 应 具 备 的 内 容, 要 说 明 的 是, 这 些 内 容 并 不 是 一 个 全 面 综 合 的 框 架 ( 表 1) 4 典 型 案 例 英 国 厄 普 顿 (Upton) 城 市 设 计 准 则 厄 普 顿 位 于 北 安 普 顿 的 西 南 地 区, 是 城 市 建 成 区 向 西 扩 张 策 略 的 重 点 区 域 厄 普 顿 最 初 的 城 市 设 计 准 则 在 2003 年 5 月 份 发 布, 主 要 包 含 在 地 区 的 发 展 概 要 和 场 地 评 估 中, 后 来 经 过 几 次 修 改, 终 于 在 2005 年 完 成, 被 认 为 是 较 为 经 典 的 城 市 设 计 准 则 实 践 厄 普 顿 城 市 设 计 准 则 分 为 三 个 部 分 ( 表 2), 第 一 部 分 是 开 发 背 景 ; 第 二 部 分 是 主 体 部 分, 包 括 八 个 层 面 内 容 : 特 征 区 域 街 道 类 型 街 区 原 则 ( 图 3) 边 界 处 理 ( 图 4) 建 筑 形 式 和 用 途 建 筑 高 度 排 水 系 统 / 公 园 / 开 放 空 间 建 筑 材 料 和 细 节 ; 第 三 部 分 提 出 了 管 理 监 督 的 要 求 和 内 容 准 则 的 具 体 内 容 表 述 简 单 扼 要, 图 示 说 明 形 象 表 达 形 式 丰 富, 易 于 理 解 ; 同 时 为 具 体 设 计 留 出 创 作 空 间, 并 为 设 计 管 理 和 评 估 提 供 一 定 参 考 5 对 我 国 城 市 设 计 管 理 与 实 施 的 借 鉴 意 义 从 总 体 看, 作 为 联 系 城 市 设 计 与 规 划 实 施 管 理 的 有 效 途 径, 城 市 设 计 准 则 依 然 是 一 项 非 常 有 价 值 的 工 具, 它 能 够 通 过 合 理 化 的 程 序, 更 好 地 处 理 开 发 语 境 中 遇 到 的 各 类 问 题, 并 且 对 建 成 环 境 造 成 一 定 的 表 2 英 国 厄 普 顿 城 市 设 计 准 则 内 容 框 架 阶 段 条 目 内 容 目 的 前 期 准 备 厄 普 顿 城 市 设 计 准 则 监 督 管 理 创 造 可 持 续 的 城 市 扩 张 厄 普 顿 开 发 原 则 北 安 普 顿 发 展 背 景 厄 普 顿 设 计 准 则 的 使 用 特 征 区 域 介 绍 厄 普 顿 的 城 市 开 发 建 设 历 程 ; 设 计 准 则 的 使 用 : 开 发 者 的 选 拔 社 会 多 样 性 ; 环 境 可 持 续 性 ; 长 期 生 物 多 样 性 ; 地 方 特 色 ; 宜 居 性 城 市 形 态 和 城 市 体 系 层 次 ; 街 道 模 式 和 公 共 空 间 ; 建 筑 门 廊 入 口 和 边 界 ; 城 镇 景 观 ; 建 筑 形 式 设 计 准 则 结 构 ; 城 市 等 级 体 系 : 特 征 区 域 城 市 大 道 ; 邻 里 发 展 主 轴 ; 邻 里 主 体 ( 主 要 的 居 民 区 ); 邻 里 边 缘 街 道 类 型 道 路 类 型 ; 街 道 材 料 ; 街 道 植 物 ; 街 道 设 施 街 区 原 则 街 区 类 型 ; 街 区 原 则 ; 公 共 服 务 设 施 ; 垃 圾 和 材 料 回 收 利 用 边 界 处 理 临 街 面 : 建 筑 靠 近 街 道 的 边 界 ; 后 边 界 : 建 筑 面 向 后 方 庭 院 的 边 界 ; 边 线 : 两 个 住 宅 相 邻 或 位 于 道 路 边 缘 拐 角 的 边 界 建 筑 类 型 和 用 途 混 合 用 途 ; 临 街 面 的 灵 活 性 和 用 途 的 变 更 提 供 设 计 准 则 编 制 背 景, 以 及 为 准 则 编 制 做 出 准 备 设 计 准 则 的 编 制 要 遵 从 并 考 虑 这 些 重 要 的 原 则, 目 的 是 促 进 城 市 可 持 续 性 发 展, 创 造 有 特 色 的 持 久 的 环 境 通 过 对 北 安 普 顿 的 独 特 场 所 特 征 进 行 分 析, 为 厄 普 顿 的 设 计 提 供 灵 感 和 启 发, 加 强 地 方 特 色 用 空 间 分 层 的 方 式 列 出 厄 普 顿 的 城 市 结 构, 并 分 为 四 个 特 征 区 域 将 厄 普 顿 城 市 框 架 分 为 四 个 特 征 区 域, 并 对 不 同 区 域 提 出 了 相 应 的 准 则 要 求 规 定 了 厄 普 顿 的 道 路 网 等 级 结 构 为 地 块 制 定 了 设 计 原 则, 包 括 合 理 的 街 区 四 周 和 内 部 边 界 的 处 理 原 则 界 定 了 公 共 和 私 人 领 域 的 关 系, 并 提 供 空 间 过 渡 建 筑 的 形 式 和 类 型 会 增 强 街 道 等 级 体 系 和 特 征 区 域 建 筑 高 度 定 义 公 共 空 间 增 强 道 路 和 区 域 等 级 体 系 特 征 在 关 键 区 域 的 建 筑 高 度 变 化, 尤 其 是 街 角 和 地 标 位 置, 可 以 形 成 丰 富 清 晰 的 城 市 形 态 排 水 系 统 公 园 和 开 放 空 间 建 筑 材 料 和 细 节 环 境 标 准 实 施 可 持 续 排 水 系 统 ; 厄 普 顿 广 场 ; 内 尼 道 ; 儿 童 玩 耍 区 域 ; 现 有 自 然 地 物 立 面 设 计 ; 立 面 设 计 要 素 ; 设 计 服 务 BREEAM 和 NHER 评 级 系 统 ; 强 制 要 素 ; 发 展 范 围 的 BREEAN 评 分 ; 小 地 块 和 集 群 示 范 项 目 ;BREEAM 和 生 态 住 区 ;NHER 评 级 系 统 过 程 ; 推 动 基 础 设 施 建 设 ; 公 共 交 通 和 社 区 保 障 ; 厄 普 顿 的 管 理 构 架 影 响, 使 城 市 设 计 的 成 果 发 挥 最 大 效 用 因 此, 城 市 设 计 准 则 可 以 为 我 国 的 城 市 设 计 提 供 一 定 的 借 鉴, 通 过 一 定 的 引 用 方 法 和 借 鉴 手 段, 实 现 我 国 的 城 市 设 计 实 施 需 求, 从 而 提 高 我 国 城 市 开 发 建 设 的 水 平, 营 造 更 高 质 量 的 城 市 空 间 我 国 在 借 鉴 英 国 城 市 设 计 准 则 的 适 应 性 上 主 要 表 现 为 以 下 方 面 : 首 先, 英 对 景 观 环 境 要 素 提 出 准 则 要 求, 提 供 宜 居 舒 适 的 城 镇 环 境 规 定 了 建 筑 材 料 和 细 节 的 合 理 使 用 原 则, 增 强 地 方 场 所 感, 建 筑 必 须 被 精 细 设 计 和 实 施, 使 场 所 富 有 生 机 为 实 现 可 持 续 发 展 原 则, 为 厄 普 顿 的 开 发 建 设 提 出 了 最 高 的 环 境 标 准 将 厄 普 顿 分 为 八 个 区 块, 引 入 多 样 的 差 异 化 的 住 房 设 计 方 法 2013 年 第 8 期 第 29 卷 19

20 图 3 厄 普 顿 城 市 设 计 准 则 中 对 街 区 原 则 的 要 求 图 4 厄 普 顿 城 市 设 计 准 则 中 对 边 界 处 理 的 要 求 入 城 市 设 计 准 则 这 一 有 力 工 具 的 同 时, 我 们 也 必 须 看 到 由 于 我 国 的 发 展 现 状 城 市 化 发 展 阶 段 经 济 发 展 水 平 等 与 西 方 发 达 国 家 存 在 较 大 差 异, 因 此 并 不 能 完 全 复 制 模 仿 西 方 国 家 的 经 验 如 何 合 理 借 鉴 这 项 工 具, 提 高 城 市 开 发 建 设 的 水 平, 营 造 更 高 质 量 的 城 市 空 间, 依 然 是 我 国 的 城 市 设 计 实 施 有 待 深 入 研 究 的 课 题 未 来 中 国 城 市 建 设 应 当 充 分 发 挥 城 市 设 计 作 为 公 共 政 策 的 调 控 作 用, 加 强 城 市 设 计 的 实 施 策 略 研 究, 使 城 市 设 计 面 向 规 划 管 理, 使 城 市 设 计 顺 利 实 施, 促 进 城 市 品 质 的 提 升 表 3 中 英 城 市 设 计 运 作 特 点 和 语 境 比 较 对 比 要 素 英 国 中 国 国 家 政 治 体 制 合 众 国 / 君 主 立 宪 单 一 制 / 人 民 代 表 大 会 制 经 济 环 境 市 场 经 济 反 对 政 府 对 市 场 过 度 干 预 从 计 划 经 济 向 市 场 经 济 过 渡 的 转 型 时 期 行 政 管 理 结 构 中 央 集 权 的 规 划 行 政 体 系, 地 方 拥 有 具 体 规 划 管 理 权 行 政 管 理 主 要 分 三 级 : 中 央 政 府 郡 政 府 区 政 府 中 央 集 权 与 地 方 分 权 相 结 合 行 政 管 理 主 要 分 三 级 : 中 央 政 府 省 政 府 市 政 府 土 地 开 发 利 用 土 地 开 发 权 国 家 所 有, 所 有 权 归 个 体 私 有 城 市 规 划 体 系 由 中 央 统 一 管 理 的 城 市 规 划 体 制, 城 市 建 设 要 遵 循 法 定 规 划 及 其 他 补 充 规 划, 地 方 管 理 服 从 中 央 要 求 城 市 规 划 编 制 法 定 规 划 的 二 级 体 系 : 战 略 性 的 结 构 规 划 ; 实 践 性 的 地 方 规 划 城 市 设 计 管 理 公 众 参 与 情 况 自 由 裁 量 的 规 划 许 可 : 主 要 通 过 开 发 许 可 中 的 有 条 件 许 可 实 现, 基 于 个 案 的 设 计 审 查 程 序 注 重 公 共 参 与 以 及 民 主 决 策 的 程 序 要 求 国 的 城 市 规 划 行 政 体 系 表 现 出 很 强 的 中 央 集 权 特 征, 同 时 中 央 也 给 予 地 方 政 府 在 规 划 管 理 上 的 足 够 的 自 由 裁 量 权, 以 自 由 裁 量 为 特 征 的 规 划 许 可 制 度 是 英 国 城 市 设 计 运 作 的 重 要 依 托, 城 市 设 计 管 理 主 要 通 过 设 计 控 制 的 审 查 体 系 实 现, 这 一 点 与 我 国 的 城 市 设 计 制 度 体 系 较 为 接 近 ( 表 3) 其 次, 英 国 的 城 市 设 计 准 则 控 制 较 为 灵 活 多 变, 更 加 适 应 市 场 发 展 规 律 最 后, 英 国 目 前 的 大 多 数 城 市 建 设 都 以 建 成 区 为 主, 侧 重 于 城 市 保 护 与 更 新 随 着 我 国 城 市 化 进 程 的 加 快, 旧 城 更 新 也 是 我 国 城 市 建 设 的 一 项 重 要 任 务, 因 此 借 鉴 英 国 的 先 进 经 验 是 非 常 有 意 义 的 6 结 语 土 地 所 有 权 国 家 集 体 所 有, 使 用 权 可 以 通 过 不 同 途 径 转 让 为 个 体 私 有 遵 循 国 家 区 域 规 划 要 求 的 情 况 下, 由 地 方 具 体 开 展 城 市 规 划 的 编 制 和 管 理 工 作, 实 现 城 市 规 划 从 中 央 到 地 方 的 管 理 城 市 规 划 可 分 为 两 个 阶 段 : 城 市 总 体 规 划 ( 部 分 城 市 还 需 编 制 分 区 规 划 ); 详 细 规 划 ( 控 制 性 / 修 建 性 详 细 规 划 ) 城 市 设 计 管 理 非 常 薄 弱, 主 要 依 靠 法 定 规 划 和 一 书 两 证 的 设 计 审 查 来 实 现 尚 在 起 步 阶 段, 城 市 设 计 的 公 众 参 与 没 有 法 律 程 序 保 证 总 体 来 说, 欧 美 等 发 达 国 家 对 于 设 计 控 制 设 计 管 理 和 设 计 实 施 等 方 面 的 探 索 已 经 较 为 成 熟, 并 形 成 了 具 有 一 定 成 效 的 方 法 体 系 相 比 之 下, 我 国 的 城 市 设 计 与 城 市 规 划 体 系 和 城 市 规 划 实 施 管 理 等 的 结 合 尚 处 于 起 步 阶 段, 相 关 研 究 较 少, 综 合 实 施 管 理 体 系 也 较 为 单 一 因 此, 在 借 鉴 欧 美 城 市 设 计 经 验 以 及 引 [ 参 考 文 献 ] [1] 唐 子 来. 英 国 的 城 市 规 划 体 系 [J]. 城 市 规 划, 1999(8): [2]Urban Design Group.Urban Design Guidance[M]. Thomas Telford Publishing, [3] 林 云 华. 英 美 城 市 设 计 引 导 研 究 [D]. 武 汉 : 华 中 科 技 大 学,2006. [4]Carmona M, Marshall S, Stevens, Q.Design Codes[J].Progress in Planning, 2006(65): [5]DCLG.Design Coding in Practice: an Evaluation[M].DCLG Publications, [6] 张 庭 伟. 城 市 高 速 发 展 中 的 中 国 城 市 设 计 问 题 : 关 于 城 市 设 计 原 则 的 讨 论 [J]. 城 市 规 划 汇 刊,2001(3):5-10. [7]Carmona Matthew. Design Coding and the Creative, Market and Regulatory Tyrannies of Practice[J]. Urban Studies, 2009(46): [8] 屈 伸. 伦 敦 地 方 发 展 框 架 中 的 城 市 设 计 研 究 [D]. 北 京 : 清 华 大 学,2009. [9] 唐 燕. 城 市 设 计 运 作 的 制 度 与 制 度 环 境 [M]. 北 京 : 中 国 建 筑 工 业 出 版 社,2012. [10] 唐 子 来. 英 国 的 城 市 规 划 体 系 [J]. 城 市 规 划, 1999(8): [11] 唐 子 来, 李 明. 英 国 的 城 市 设 计 控 制 [J]. 国 外 城 市 规 划,2001(2):3-5. [12]Murrain P, Bolgar B. Design Codes. A Suggested DefiNition and Description. The Prince s Foundation for the Built Environment[R] [13]Talking Policy: New Urbanism in the UK[J].New Urban Futures, 2004(2): 6. [14]Carmona M. Delivering New Homes: Processes, Planners and Providers[M]. London: Routledge, [ 收 稿 日 期 ]