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1 中 国 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 的 路 径 选 择 刘 琼 莲 ( 中 国 人 民 大 学, 北 京 :00872) liuqionglian@26.com,liuqionglian00@hotmail.com, Mobile: [ 摘 要 ] 新 医 改 是 针 对 中 国 大 陆 的 基 本 医 疗 卫 生 供 给 不 充 足 与 分 布 不 均 衡 而 提 出 来 的 一 项 改 革, 是 把 基 本 医 疗 卫 生 制 度 作 为 公 共 产 品 向 全 民 提 供 作 为 其 改 革 的 目 标 的 但 是, 需 要 注 意 的 是, 要 在 区 分 基 本 卫 生 服 务 的 均 等 化 与 平 均 化 这 两 个 概 念 的 基 础 上, 探 讨 基 本 卫 生 均 等 化 的 价 值 标 准 与 操 作 标 准, 并 从 调 整 医 疗 卫 生 服 务 政 策 完 善 医 疗 卫 生 服 务 协 调 机 制 改 革 财 政 与 投 资 体 制 这 三 个 方 面 来 分 析 如 何 才 能 实 现 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 [ 关 键 词 ] 新 医 改 方 案 基 本 医 疗 卫 生 服 务 均 等 化 公 立 医 院 改 革 在 发 展 的 问 题 上, 由 于 一 个 时 期 以 来 注 重 经 济 方 面 的 发 展 而 忽 视 了 社 会 全 面 协 调 发 展 的 问 题, 尤 其 是 存 在 着 在 公 共 卫 生 医 疗 等 公 共 服 务 领 域 严 重 投 入 不 足 的 问 题, 结 果 出 现 了 城 乡 之 间 地 区 之 间 不 同 群 体 之 间 的 不 平 衡 发 展 我 们 不 难 看 到, 医 药 卫 生 事 业 发 展 与 人 民 群 众 健 康 要 求 及 经 济 社 会 协 调 发 展 要 求 不 相 适 应 的 矛 盾, 不 合 理 的 城 乡 和 区 域 医 疗 卫 生 资 源 配 置 不 健 全 的 医 疗 保 障 不 规 范 的 药 品 生 产 流 通 秩 序 不 足 的 政 府 投 入 上 涨 过 快 的 医 药 费 用 等 问 题 日 益 凸 显 但 是, 这 些 问 题 已 引 起 了 中 国 政 府 的 足 够 重 视, 已 经 着 手 医 药 卫 生 体 制 的 改 革, 设 定 了 建 设 覆 盖 城 乡 居 民 的 基 本 医 疗 卫 生 制 度, 为 群 众 提 供 安 全 有 效 方 便 价 廉 的 医 疗 卫 生 服 务, 促 进 人 人 享 有 基 本 医 疗 卫 生 服 务 的 总 体 目 标 2009 年 月 2 日, 国 务 院 审 议 并 原 则 通 过 了 中 共 中 央 国 务 院 关 于 深 化 医 药 卫 生 体 制 改 革 的 意 见, 随 后 征 集 意 见 并 再 次 做 出 了 修 改,4 月 6 日 正 式 出 台, 这 就 是 新 医 改 方 案 它 是 针 对 中 国 大 陆 的 基 本 医 疗 卫 生 供 给 不 充 足 与 分 布 不 均 衡 而 提 出 来 的 一 项 改 革 新 医 改 方 案 明 确 提 出 20 年 要 达 到 基 本 医 疗 保 障 制 度 全 面 覆 盖 城 乡 居 民 基 本 医 疗 卫 生 可 及 性 和 服 务 水 平 明 显 提 高, 居 民 就 医 费 用 负 担 明 显 减 轻 的 阶 段 性 工 作 目 标 显 然, 新 医 改 的 重 点 是 要 落 实 医 疗 卫 生 事 业 的 公 益 性 质, 调 动 各 利 益 相 关 方 的 积 极 性, 维 护 人 民 健 康 权 益, 实 现 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 的 目 标 新 医 改 涉 及 到 各 种 社 会 群 体, 主 要 包 括 : 医 生, 农 民, 城 镇 居 民, 夹 缝 群 体 2 因 此, 我 们 必 须 搞 清 楚 : 新 医 改 中 的 利 益 相 关 方 有 哪 些? 注 : 党 的 十 七 大 报 告 指 出, 要 努 力 使 全 体 人 民 病 有 所 医, 并 明 确 提 出 要 坚 持 公 共 医 疗 卫 生 的 公 益 性 质, 为 深 化 医 药 卫 生 体 制 改 革 指 明 了 方 向 意 见 的 出 台, 是 贯 彻 落 实 党 的 十 七 大 精 神 的 具 体 步 骤 2 注 : 夹 缝 群 体 将 被 纳 入 全 民 医 保, 主 要 包 括 关 闭 破 产 企 业 和 困 难 企 业 职 工 大 学 生 和 非 公 有 经 济 组 织 从 业 人 员 和 灵 活 就 业 人 员 纳 入 城 镇 职 工 或 居 民 医 保

2 困 难 在 哪 儿? 需 要 什 么 样 的 协 调 机 制 来 实 现? 出 路 何 在? 一 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化, 而 不 是 平 均 化 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 作 为 新 医 改 的 目 标, 是 要 尽 量 使 全 体 社 会 成 员 大 致 均 等 地 享 有 物 质 与 非 物 质 医 疗 卫 生 方 面 的 基 本 公 共 服 务, 是 基 本 医 疗 卫 生 服 务 方 面 的 底 线 均 等 换 言 之, 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 应 考 虑 根 据 改 革 与 发 展 来 规 划, 根 据 财 力 与 制 度 来 操 作, 根 据 供 给 与 需 求 来 实 施, 结 合 国 家 市 场 与 社 会 来 运 作, 加 快 政 府 职 能 的 转 变, 明 确 政 府 责 任, 实 现 服 务 行 政, 从 而 普 遍 提 高 全 体 社 会 成 员 对 基 本 医 疗 卫 生 服 务 的 满 意 度, 提 高 国 民 健 康 水 平, 促 进 社 会 和 谐 程 度 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 是 通 过 公 共 财 政 制 度 对 医 疗 卫 生 资 金 配 置 进 行 再 分 配, 在 某 种 意 义 上 说, 它 是 在 医 疗 卫 生 方 面 进 行 公 共 支 付 的 补 偿 所 以, 政 府 提 出 的 这 种 制 度 安 排 潜 在 地 存 在 着 一 种 对 个 人 的 公 共 支 付 行 为, 这 种 支 付 行 为 既 无 法 从 经 济 的 角 度 来 认 识, 也 无 法 用 政 治 的 和 文 化 的 角 度 来 理 解, 这 是 在 任 一 国 家 中 普 遍 存 在 着 的 却 又 超 出 了 现 有 一 切 科 学 理 解 的 客 观 现 象, 有 时 候 被 抽 象 地 表 述 为 公 共 性 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 作 为 一 种 反 映 与 体 现 公 共 性 的 制 度 安 排, 是 基 于 公 平 的 正 义 原 则 和 现 阶 段 经 济 发 展 水 平 而 提 出 的, 是 为 了 缩 小 市 场 经 济 体 制 内 因 收 入 分 配 或 因 历 史 原 因 而 造 成 的 基 本 医 疗 卫 生 服 务 领 域 内 的 巨 大 差 距, 希 望 把 这 种 差 距 控 制 在 合 理 的 范 围 之 内, 促 进 区 域 之 间 城 乡 之 间 协 调 发 展, 使 多 元 利 益 主 体 均 衡 受 益, 以 确 保 全 体 社 会 成 员 享 受 经 济 发 展 的 成 果, 实 现 全 体 社 会 成 员 在 基 本 医 疗 卫 生 服 务 领 域 的 大 致 均 等, 保 障 公 民 基 本 权 利 在 不 同 的 发 展 阶 段, 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 所 处 的 层 次 与 要 求 不 同, 但 它 们 具 有 相 同 的 基 本 原 则 具 体 来 说, 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 是 政 府 为 保 证 所 有 公 众 拥 有 最 基 本 的 健 康 生 存 权 与 发 展 权 而 作 出 的 施 政 导 向 基 本 医 疗 卫 生 服 务 的 均 等 化 不 是 基 本 医 疗 卫 生 服 务 的 平 均 化, 笔 者 认 为 可 以 从 以 下 五 个 方 面 来 理 解 : 首 先, 基 本 医 疗 卫 生 服 务 供 给 的 假 设 前 提 不 同 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 强 调 要 根 据 人 的 个 体 性 和 差 异 性 来 提 供 基 本 医 疗 卫 生 服 务 均 等 化 的 假 设 前 提 是 人, 以 人 为 出 发 点 来 提 供 相 应 的 医 疗 卫 生 服 务, 需 求 方 是 作 为 独 立 的 具 有 个 体 性 的 人 而 存 在 的 ; 平 均 化 的 假 设 前 提 是 物, 以 物 为 出 发 点 来 提 供 基 本 公 共 服 务, 也 就 是 说, 需 求 方 被 当 作 抽 象 的 整 体 即 失 去 了 个 性 特 征 的 形 式 化 的 存 在 而 对 待 其 次, 基 本 医 疗 卫 生 服 务 供 给 机 会 的 开 放 程 度 不 同 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 强 调 全 体 社 会 成 员 均 等 地 享 受 基 本 医 疗 卫 生 服 务 的 机 会, 即 机 会 具 有 充 分 的 开 2

3 放 性, 不 需 要 设 定 任 何 限 制 条 件, 也 不 需 要 对 任 何 事 任 何 人 进 行 排 除 虽 然 人 们 的 自 然 禀 赋 不 同, 占 有 资 源 也 存 在 差 异, 但 是 每 个 人 都 有 健 康 生 存 与 发 展 的 权 利, 而 实 现 健 康 生 存 与 发 展 的 前 提 是 拥 有 社 会 准 入 的 同 等 机 会, 即 每 个 人 都 有 享 受 均 等 的 基 本 医 疗 卫 生 服 务 机 会, 也 就 是 指 提 供 基 本 医 疗 卫 生 服 务 过 程 中 的 均 等 只 有 实 现 过 程 的 平 等, 才 能 更 好 地 达 到 结 果 的 均 等 而 基 本 医 疗 卫 生 服 务 平 均 化 可 能 把 公 众 享 受 某 种 医 疗 卫 生 服 务 的 机 会 限 制 在 一 定 范 围 内, 容 易 导 致 单 位 化 或 者 集 团 化 均 等 化 强 调 过 程 导 向, 是 有 着 明 确 方 向 的 连 续 性 过 程, 它 必 然 会 达 成 某 种 一 连 串 的 结 果, 与 平 均 化 的 纯 粹 具 体 结 果 导 向 有 着 根 本 性 的 不 同 第 三, 基 本 医 疗 卫 生 服 务 供 给 的 结 果 不 同 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 强 调 全 体 社 会 成 员 大 致 相 等 地 享 有 基 本 医 疗 卫 生 服 务 的 结 果, 大 体 相 等 不 是 搞 平 均 主 义, 而 是 保 证 全 体 社 会 成 员 在 健 康 生 存 与 发 展 的 医 疗 卫 生 服 务 领 域 ( 如 基 本 医 疗 保 险 疾 病 预 防 控 制 妇 幼 保 健 健 康 教 育 等 ) 的 相 对 均 等 与 底 线 均 等 它 超 越 了 单 纯 的 数 量 计 算 与 进 行 单 位 衡 量 的 思 维 模 式, 是 衡 量 人 的 共 在 形 态, 是 为 了 提 高 对 人 的 关 怀 与 健 康 生 活 质 量 的 具 有 必 然 性 的 社 会 性 行 动 只 有 放 置 在 作 为 公 平 的 正 义 原 则 下, 均 等 化 才 能 得 以 延 展 而 平 均 化 则 意 味 着 绝 对 相 等, 通 常 用 数 量 来 体 现 第 四, 基 本 医 疗 卫 生 服 务 供 给 的 路 径 不 同 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 强 调 充 分 尊 重 全 体 社 会 成 员 的 自 由 选 择 权 和 需 求 偏 好 的 表 达 权, 实 现 政 府 寻 求 与 市 场 社 会 的 优 化 合 作 路 径 也 就 是 说, 全 体 社 会 成 员 能 在 充 分 表 达 各 自 的 基 本 医 疗 卫 生 需 求 偏 好 的 基 础 上 大 致 均 等 地 享 受 现 阶 段 的 基 本 公 共 服 务 提 供 方 与 需 求 方 是 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 这 一 个 过 程 的 两 个 方 面, 因 此, 它 的 实 现 既 要 考 虑 政 府 的 供 给 能 力 和 服 务 能 力, 更 要 考 虑 社 会 成 员 的 需 求 和 满 意 度 全 体 社 会 成 员 都 是 合 作 者, 他 们 出 于 对 自 我 价 值 的 认 识 和 理 解, 在 显 示 需 求 偏 好 的 基 础 上 决 定 合 作 方 向 同 时, 这 种 均 等 化 既 要 权 衡 基 本 医 疗 卫 生 服 务 量 的 提 供 标 准, 又 要 权 衡 基 本 医 疗 卫 生 服 务 质 的 体 现 标 准, 以 达 致 与 目 标 相 应 的 政 策 导 向 效 果 而 平 均 化 则 是 在 政 府 垄 断 基 本 医 疗 卫 生 服 务 供 给 的 前 提 下, 政 府 单 方 面 来 考 虑 它 的 供 给 能 力, 强 调 基 本 医 疗 卫 生 服 务 的 量 的 提 供 标 准, 忽 视 需 求 方 的 偏 好, 也 不 考 虑 基 本 医 疗 卫 生 服 务 质 的 体 现 标 准 第 五, 基 本 医 疗 卫 生 服 务 供 给 强 调 的 立 足 点 不 同 各 地 社 会 成 员 享 有 的 基 本 医 疗 保 险 疾 病 预 防 控 制 妇 幼 保 健 健 康 教 育 等 基 本 医 疗 卫 生 服 务, 主 要 由 各 地 方 政 府 来 提 供 与 实 施, 这 要 求 地 方 政 府 应 有 相 应 的 财 政 能 力 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 强 调 基 本 医 疗 卫 生 消 费 均 等 化 和 地 方 政 府 财 政 能 力 的 均 等 化, 基 本 医 疗 卫 生 消 费 均 等 化 是 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 的 直 接 目 的, 而 财 政 能 力 均 等 化 则 意 味 着 根 据 制 度 管 理 财 力 单 位 成 本 等 因 素 所 形 成 的 合 力 来 划 定 事 权 与 财 权 ; 3

4 在 进 行 制 度 化 设 计 时, 中 央 政 府 要 通 过 转 移 性 支 付 调 整 公 共 支 出 比 例, 优 化 政 府 职 能 结 构 等 方 式 方 法 来 实 现 各 地 方 政 府 财 政 能 力 的 均 等 化, 而 不 是 财 力 的 平 均 化 基 本 医 疗 卫 生 服 务 平 均 化 看 重 地 方 政 府 财 力 的 平 均 化, 这 只 能 给 各 地 区 以 表 象 的 平 等, 实 际 上 会 导 致 基 本 医 疗 卫 生 服 务 最 严 重 的 不 平 等, 从 而 导 致 医 疗 卫 生 消 费 领 域 更 大 的 不 均 衡 因 此, 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 是 以 人 为 出 发 点, 强 调 在 过 程 导 向 结 果 目 标 与 合 作 路 径 的 基 础 上, 政 府 通 过 公 共 财 政 制 度 来 缩 小 各 地 方 政 府 提 供 基 本 医 疗 卫 生 服 务 水 平 的 差 距, 提 高 地 方 政 府 根 据 公 众 需 求 显 示 来 提 供 大 致 均 等 的 基 本 医 疗 卫 生 服 务 的 能 力, 实 现 全 体 社 会 成 员 基 本 拥 有 生 存 和 发 展 的 同 等 机 会, 提 高 健 康 状 况, 促 进 社 会 的 公 平 正 义 和 协 调 稳 定 就 中 国 现 阶 段 实 施 的 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 面 临 的 体 制 性 问 题 而 言, 需 要 进 一 步 明 确 各 级 政 府 的 基 本 医 疗 卫 生 服 务 责 任 以 及 支 持 这 些 责 任 划 分 的 事 权 和 财 权 范 围 从 基 本 医 疗 卫 生 服 务 的 供 给 方 来 看, 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 是 财 政 能 力 的 均 等 化, 其 中, 公 共 财 政 根 据 各 地 提 供 基 本 医 疗 卫 生 服 务 的 能 力 在 各 地 区 间 分 配 转 移 支 付 的 比 例 是 重 要 准 入 条 件 而 从 基 本 医 疗 卫 生 服 务 的 需 求 方 来 看, 全 体 社 会 成 员 的 满 意 度 和 生 活 质 量 则 是 反 映 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 的 重 要 指 标 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 这 种 制 度 安 排 不 是 权 宜 之 计, 而 是 应 该 通 过 建 立 与 完 善 医 疗 卫 生 服 务 行 政 的 主 观 结 构 系 统 ( 权 力 法 律 政 策 管 理 方 法 ) 客 观 结 构 系 统 ( 体 制 组 织 机 构 与 人 事 资 源 ) 与 价 值 结 构 系 统 ( 意 志 义 务 责 任 与 行 政 人 格 等 要 素 ) 来 为 贫 困 人 口 和 低 收 入 群 体 提 供 基 础 保 障, 消 除 绝 对 贫 困, 并 缩 小 社 会 成 员 基 本 医 疗 卫 生 消 费 领 域 内 的 差 距, 解 决 收 入 分 配 造 成 的 不 公 正, 真 正 实 现 以 人 为 本, 促 进 社 会 的 和 谐 图 示 如 下 ( 见 图 2): 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 ( 均 等 化 在 不 同 阶 段 有 不 同 的 目 标 ) 需 求 方 的 满 意 度 ( 机 会 过 程 产 品 选 择 权 需 求 偏 好 等 ) 供 给 方 的 财 政 能 力 ( 财 力 单 位 成 本 制 度 和 管 理 因 素 等 ) 注 : 行 政 体 系 的 价 值 结 构 系 统 是 行 政 主 体 与 行 政 客 体 之 间 价 值 关 系 的 稳 定 形 式 参 见 张 康 之 行 政 体 系 的 价 值 结 构 系 统, 中 国 行 政 管 理,999(0) 依 此 类 推, 我 们 知 道 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 意 味 着 需 要 对 原 有 的 公 共 利 益 提 供 方 与 需 求 方 之 间 的 价 值 结 构 系 统 进 行 调 整 4

5 图 2: 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 与 供 需 双 方 的 关 系 基 于 以 上 分 析, 本 研 究 把 我 国 现 阶 段 的 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 界 定 为 : 基 本 医 疗 保 险 疾 病 预 防 控 制 妇 幼 保 健 健 康 教 育 等 基 本 性 医 疗 卫 生 保 障 服 务 的 提 供 必 须 具 有 充 分 的 开 放 性 ; 全 体 社 会 成 员 对 这 些 基 本 医 疗 卫 生 服 务 的 享 受 不 会 因 为 地 域 之 差 城 乡 之 别 或 者 其 他 方 面 的 原 因 而 被 排 除 在 外 ; 同 时, 他 们 享 有 自 由 地 表 达 各 自 需 求 偏 好 的 权 利, 且 具 有 根 据 各 自 的 偏 好 来 选 择 这 些 基 本 医 疗 卫 生 服 务 的 权 利 二 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 的 标 准 新 医 改 必 会 引 起 各 利 益 主 体 的 博 弈, 多 元 主 体 之 间 矛 盾 交 织, 山 重 水 复, 困 难 多 多 面 对 这 些 难 题, 政 府 必 须 树 立 能 确 定 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 方 向 的 价 值 标 准, 树 立 能 促 进 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 的 可 操 作 标 准 价 值 标 准 基 本 医 疗 卫 生 服 务 的 价 值 主 要 源 自 于 它 的 资 源 性 特 点 和 使 用 价 值, 也 就 是 能 够 满 足 基 本 医 疗 卫 生 服 务 客 体 对 于 医 疗 卫 生 服 务 在 意 愿 和 诉 求 上 的 需 要 与 要 求 基 本 医 疗 卫 生 使 用 价 值 性 是 价 值 性 的 体 现, 是 指 所 能 解 决 具 体 的 医 疗 卫 生 服 务 问 题 达 成 具 体 的 医 疗 卫 生 服 务 标 的 满 足 具 体 的 医 疗 卫 生 服 务 需 求 正 因 为 如 此, 基 本 医 疗 卫 生 服 务 除 了 具 有 责 任 性 成 本 效 益 性 可 选 择 性 义 务 性 贡 献 性 特 征 之 外, 还 具 有 基 本 权 益 性 公 共 负 担 性 和 政 府 负 责 性 无 偿 性 公 益 性 公 平 性 和 普 惠 性 的 特 征 基 本 医 疗 卫 生 服 务 的 以 上 这 些 特 征 可 以 审 定 和 验 证 政 府 提 供 的 医 疗 卫 生 服 务 是 否 切 实 到 位, 也 是 实 施 基 本 公 共 服 务 特 别 是 基 本 医 疗 卫 生 服 务 的 核 心 检 测 指 标, 因 而 也 就 注 定 了 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 的 价 值 标 准 趋 势 即 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 要 把 以 人 为 本 维 护 人 的 健 康 权 益 作 为 其 价 值 理 念 ; 把 公 平 正 义 和 谐 发 展 作 为 其 价 值 核 心 ; 要 把 人 人 享 有 基 本 医 疗 卫 生 服 务 作 为 其 价 值 出 发 点 和 落 脚 点 因 此, 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 的 实 现 需 要 进 行 制 度 创 新, 其 得 以 实 现 的 前 提 是 制 度 正 义, 它 需 要 在 制 度 公 正 和 制 度 和 谐 的 基 础 上 进 行, 而 且 最 终 也 只 有 通 过 外 在 的 制 度 才 能 内 化 为 社 会 成 员 的 思 想 道 德 与 价 值 观 念, 提 高 医 疗 卫 生 供 给 方 的 积 极 性, 坚 持 公 益 性 因 此, 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 必 须 体 现 如 下 价 值 标 准 : 第 一, 坚 持 制 度 创 新, 树 立 以 人 为 本 的 价 值 理 念 基 于 对 现 实 的 回 应 及 理 论 的 继 承 与 探 索, 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 本 身 就 具 有 制 度 创 新 的 意 义 而 所 谓 制 度 创 新 就 是 一 种 新 的 制 度 安 排 制 度 创 新 在 复 杂 的 社 会 有 机 结 构 中 是 具 有 各 种 各 样 的 层 次 或 层 面 的, 任 何 制 度 创 新 都 不 是 任 意 的, 而 是 有 着 现 实 的 基 础 条 件 和 前 提 的 5

6 中 国 经 济 连 续 十 多 年 以 两 位 数 增 长, 日 常 生 活 领 域 公 共 领 域 与 私 人 领 域 在 经 历 了 一 段 时 间 分 离 的 背 景 下 又 开 始 逐 渐 出 现 融 合 趋 势, 人 们 要 求 得 到 全 面 发 展 的 价 值 日 渐 突 显 而 社 会 建 设 视 野 下 的 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 的 首 要 价 值 与 最 根 本 目 标 在 于 以 人 为 本 维 护 人 的 健 康 权 益 但 是, 随 着 社 会 成 员 对 医 疗 卫 生 服 务 需 求 的 增 长, 而 供 给 在 总 体 上 呈 现 出 不 足 的 状 况, 特 别 是 存 在 着 严 重 的 不 均 衡 问 题, 导 致 了 社 会 矛 盾 的 出 现 和 不 断 加 剧 所 有 这 些, 都 可 能 会 影 响 到 社 会 经 济 的 可 持 续 发 展 与 人 的 健 康 权 益 以 及 社 会 的 公 正 问 题 因 此, 意 见 提 出 四 个 基 本 ( 基 本 医 疗 保 障 制 度 基 本 药 物 制 度 基 层 医 疗 服 务 体 系 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 ), 并 进 一 步 指 出 : 国 家 制 定 基 本 公 共 卫 生 服 务 项 目, 从 2009 年 起, 逐 步 向 城 乡 居 民 统 一 提 供 疾 病 预 防 控 制 妇 幼 保 健 健 康 教 育 等 基 本 公 共 卫 生 服 务 也 就 是 说, 我 们 党 把 以 人 为 本 作 为 一 种 价 值 追 求 和 价 值 理 念, 要 求 社 会 建 设 视 野 下 的 基 本 公 共 卫 生 服 务 都 必 须 体 现 人 的 要 求 人 的 权 利 和 人 的 尊 严, 实 现 人 的 理 想 所 以, 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 作 为 解 决 以 上 矛 盾 实 现 人 类 价 值 的 切 入 点, 只 能 通 过 制 度 创 新 去 实 现 制 度 创 新 首 先 表 现 在 体 制 和 机 制 的 创 新 上, 在 体 制 和 机 制 上 进 行 创 新 是 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 这 项 工 程 的 起 点 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 需 要 进 行 的 体 制 创 新 主 要 表 现 为 转 变 政 府 职 能, 改 革 卫 生 行 政 管 理 体 制, 构 建 公 共 卫 生 服 务 体 制 等 来 突 显 以 人 为 本 维 护 人 的 健 康 权 益 的 价 值 理 念 ; 而 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 的 推 进 更 需 要 研 究 机 制 的 创 新, 也 就 是 在 以 人 为 本 维 护 人 的 健 康 权 益 的 价 值 理 念 下, 研 究 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 执 行 的 程 序, 过 程 与 激 励 措 施 等 以 及 怎 样 才 能 达 到 改 变 体 制 的 目 的 第 二, 以 制 度 公 正 为 前 提, 坚 持 公 平 正 义 与 和 谐 发 展 的 核 心 价 值 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 的 价 值 是 呈 辐 射 状 向 外 发 散 的 制 度 公 正 是 指 社 会 在 进 行 制 度 设 计 制 度 选 择 制 度 实 施 制 度 创 新 和 制 度 评 价 过 程 中 要 遵 循 社 会 公 正 原 则 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 的 核 心 内 容 是 在 最 基 本 的 方 面 保 证 医 疗 卫 生 服 务 的 供 给 是 公 正 的, 是 要 在 公 正 的 前 提 下 进 行 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 标 准 的 设 计 相 关 配 套 制 度 的 选 择 也 就 是 说, 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 的 制 度 实 施 与 创 新 以 及 评 价 监 督 的 过 程 等, 都 必 须 把 社 会 公 正 作 为 首 先 考 虑 的 因 素, 重 视 社 会 成 员 的 需 求, 适 合 于 人 类 自 身 的 发 展, 促 进 发 展 的 公 正 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 目 标 中 的 所 谓 公 正 首 先 是 指 基 本 医 疗 卫 生 服 务 能 够 符 合 社 会 成 员 的 需 求, 具 体 地 说, 应 当 体 现 为 保 证 人 的 生 存 权 和 健 康 权 的 实 现, 主 要 依 靠 的 路 径 是 包 含 在 公 共 财 政 体 制 公 共 服 务 体 制 的 建 立 之 中 的 当 然, 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 的 制 度 公 正 肯 定 要 涉 及 到 正 确 对 待 人 性 假 设 的 问 题, 特 别 是 要 充 分 认 识 到 人 在 这 一 制 度 确 立 中 的 能 动 性 ; 其 次, 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 6

7 的 制 度 公 正 要 通 过 改 革 去 获 得, 具 体 地 说, 是 落 实 在 改 革 和 完 善 公 共 财 政 体 制 上, 以 求 实 现 地 区 间 与 城 乡 间 财 政 能 力 的 均 等 化 ; 最 后, 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 的 制 度 公 正 设 计 要 从 现 实 出 发, 要 充 分 考 虑 到 中 国 市 场 经 济 发 展 水 平, 要 处 理 好 现 有 的 医 疗 卫 生 服 务 体 制 的 衔 接, 要 努 力 促 进 现 有 的 医 疗 卫 生 服 务 实 现 机 制 的 转 型 从 价 值 的 层 面 看, 制 度 公 正 的 基 本 功 能 就 是 抑 恶 扬 善, 协 调 私 立 医 院 与 公 立 医 院 的 矛 盾, 协 调 各 部 门 之 间 利 益, 形 成 多 元 办 医 格 局, 人 人 享 有 基 本 医 疗 卫 生 服 务 在 谈 到 构 建 社 会 公 平 体 系 时, 要 坚 持 权 利 公 平 机 会 公 平 ( 规 则 公 平 ) 分 配 公 平 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 属 于 公 平 的 范 畴, 其 实 质 在 于 缩 小 城 乡 之 间 区 域 之 间 和 不 同 群 体 之 间 在 基 本 医 疗 卫 生 服 务 方 面 的 差 距, 促 进 社 会 公 平, 共 享 改 革 发 展 的 成 果, 促 进 社 会 的 和 谐 发 展 公 平 与 正 义 紧 密 相 连, 公 平 是 正 义 的 前 提 和 基 础, 正 义 是 公 平 的 要 求 和 体 现 新 医 改 把 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 作 为 新 医 改 的 目 标, 把 它 作 为 构 建 和 谐 社 会 中 的 一 项 重 要 任 务 提 出 来 并 将 其 制 度 化, 此 乃 正 义 之 举 因 此, 我 们 可 以 说, 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 作 为 缓 解 因 发 展 不 平 衡 所 引 发 的 地 区 间 矛 盾 实 现 地 区 间 和 谐 均 衡 发 展 的 重 要 途 径, 体 现 的 是 一 种 公 平 正 义 全 面 和 谐 的 发 展 理 念 根 据 中 国 当 前 的 现 实, 要 实 现 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化, 必 须 抓 住 以 下 关 键 问 题 : 第 一, 树 立 制 度 的 权 威, 即 人 们 对 制 度 的 信 仰 与 尊 崇 ; 第 二, 加 强 制 度 创 新, 即 根 据 公 正 原 则 对 现 有 医 疗 卫 生 制 度 进 行 修 正 和 促 其 完 善 ; 第 三, 要 把 握 住 完 善 制 度 这 个 要 点, 努 力 完 善 公 共 财 政 制 度 收 入 分 配 制 度 社 会 保 障 制 度 公 共 领 域 投 资 体 制 等 只 有 在 以 上 三 个 方 面 取 得 了 积 极 进 展, 才 能 使 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 得 到 制 度 公 正 的 护 卫, 才 能 保 证 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 不 发 生 异 化, 既 不 被 平 均 主 义 所 左 右, 也 不 被 少 数 利 益 集 团 所 利 用 去 与 展 开 不 当 竞 争, 特 别 是 不 允 许 少 数 利 益 集 团 打 着 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 的 名 义 去 破 坏 那 些 代 表 着 最 先 进 生 产 力 的 因 素 第 三, 通 过 制 度 内 化 来 落 实 以 民 意 为 依 归 的 价 值 起 点 与 终 点 无 论 对 基 本 公 共 服 务 均 等 化 的 指 标 怎 样 进 行 严 密 与 完 善 地 设 计, 笔 者 认 为 都 必 须 把 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 的 出 发 点 和 落 脚 点 归 结 为 人 人 享 有 基 本 医 疗 卫 生 服 务 制 度 内 化 是 指 把 制 度 创 新 制 度 公 正 与 制 度 和 谐 具 体 化 为 人 们 的 社 会 行 为 规 范 与 道 德 标 准 的 过 程, 也 就 是 把 制 度 化 的 行 政 责 任 内 化 为 行 政 人 员 的 信 念 及 建 立 在 信 念 基 础 上 的 道 德 责 任 制 度 内 化 具 体 落 实 到 基 本 公 共 服 务 均 等 化 这 一 制 度 安 排 中, 就 是 要 求 基 本 公 共 服 务 的 供 给 者 拥 有 一 种 道 德 : 现 在 他 想 成 为 一 个 公 正 的 人 在 这 里, 行 为 公 正 的 观 念, 以 及 发 展 公 正 的 观 念, 慢 慢 地 对 他 具 有 了 与 以 7

8 前 那 些 次 要 的 理 想 的 类 似 的 吸 引 力 社 会 主 义 和 谐 社 会 建 设 的 根 本 问 题 和 关 键 所 在 是 民 生 问 题 在 市 场 经 济 条 件 下, 因 其 固 有 的 内 在 缺 陷 不 能 有 效 地 解 决 收 入 分 配 不 平 等 问 题, 市 场 竞 争 必 然 带 来 贫 富 差 距 和 两 极 分 化, 同 时, 市 场 不 能 有 效 地 解 决 基 础 教 育 公 共 卫 生 基 本 医 疗 社 会 保 障 环 境 保 护 等 基 本 公 共 服 务 的 供 给 问 题 而 这 些 直 接 牵 涉 到 社 会 公 平 以 及 广 大 人 民 群 众 的 底 线 生 存 权, 关 系 到 人 民 的 幸 福 安 康, 也 关 系 到 社 会 的 正 义 与 和 谐 稳 定 况 且, 社 会 越 发 展, 民 生 问 题 就 越 向 纵 深 方 向 发 展, 所 以, 民 生 问 题 应 该 作 为 考 虑 一 切 问 题 的 基 点, 并 把 民 生 问 题 落 到 实 处 换 言 之, 政 府 应 该 把 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 具 体 化 为 维 护 人 的 健 康 权 益 的 各 项 公 共 政 策, 并 把 制 度 内 化 为 公 共 行 政 的 责 任 当 然, 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 的 推 进 需 要 强 调 的 是 公 共 行 政 的 责 任 机 制, 包 括 行 政 责 任 和 道 德 责 任 其 中 行 政 责 任 包 括 政 府 作 为 一 个 整 体 的 责 任 与 行 政 人 员 是 否 正 确 地 和 有 效 地 行 使 公 共 权 力 的 个 人 责 任 这 两 个 层 次 这 是 一 种 需 要 有 比 较 完 善 的 监 督 控 制 体 系 才 能 真 正 落 实 的 外 在 责 任 体 系 在 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 的 操 作 过 程 中, 行 政 人 员 的 责 任 保 障 问 题, 除 了 完 善 体 制 之 外, 更 重 要 的 是 培 养 与 促 进 行 政 人 员 包 括 信 念 在 内 的 价 值 追 求, 注 重 道 德 自 律 的 价 值, 通 过 人 的 道 德 自 律 而 实 现 对 岗 位 责 任 的 超 越 引 申 地 说, 也 就 是 建 立 起 维 护 公 共 利 益 的 信 念, 发 展 出 道 德 责 任 感 通 过 信 念 所 发 挥 的 作 用, 把 外 部 性 的 责 任 设 置 转 化 为 对 社 会 对 公 众 的 责 任 感 作 为 服 务 行 政 的 公 共 行 政 是 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 实 现 的 主 体 保 证 服 务 行 政 的 确 立 使 政 府 在 总 体 上 的 责 任 与 行 政 人 员 的 个 人 责 任 达 成 了 一 致, 在 这 里, 信 念 先 于 责 任, 而 且 信 念 本 身 也 是 责 任 发 生 的 主 观 机 制 服 务 行 政 是 一 种 行 为 表 现, 它 的 实 质 内 容 就 是 维 护 公 共 利 益 服 务 行 政 的 信 念 也 是 一 种 公 共 利 益 至 上 的 信 念 所 以, 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 的 制 度 建 设 不 仅 要 求 政 府 的 制 度 设 计 和 体 制 设 置 体 现 公 共 意 志, 也 就 是 关 注 民 生 并 改 善 民 生, 而 且 要 把 公 共 意 志 内 化 为 行 政 人 员 的 信 念 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 无 论 在 政 府 总 体 上 还 是 在 行 政 人 员 个 体 那 里, 都 应 当 把 维 护 公 共 利 益 改 善 民 生 作 为 不 可 移 易 的 目 标, 否 则, 就 要 受 到 法 律 的 惩 罚 或 者 道 德 的 谴 责 总 之, 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 中 的 责 任 不 仅 是 一 个 法 律 性 的 制 度 性 的 规 定, 而 且 是 与 信 念 联 系 在 一 起 的, 是 一 种 道 德 的 自 觉 2 换 言 之, 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 中 行 政 人 员 的 责 任 既 包 括 行 政 责 任, 也 包 括 道 德 责 任 只 有 通 过 制 度 内 化, 才 能 把 那 种 消 极 的 法 律 责 任 变 成 积 极 的 道 德 责 任 在 此, 道 德 责 任 不 仅 是 法 律 责 任 的 补 充, 而 且 是 法 律 责 任 的 提 升 2 罗 尔 斯, 正 义 论,P460, 北 京, 中 国 社 会 科 学 出 版 社,988 张 康 之, 公 共 行 政 中 的 责 任 与 信 念, 中 国 人 民 大 学 学 报,200(3) 8

9 2 操 作 标 准 国 家 制 定 基 本 公 共 卫 生 服 务 项 目, 提 出 从 2009 年 起, 逐 步 向 城 乡 居 民 统 一 提 供 疾 病 预 防 控 制 妇 幼 保 健 健 康 教 育 等 基 本 公 共 卫 生 服 务, 维 护 人 的 健 康 权 益, 实 现 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 的 目 标 意 见 明 确 了 政 府 主 导 与 市 场 机 制 相 结 合 的 原 则, 也 就 是 说, 政 府 出 资 为 公 共 卫 生 全 额 埋 单 为 基 本 医 疗 服 务 部 分 埋 单, 而 政 府 具 体 的 补 偿 方 式 则 应 该 引 入 市 场 机 制 国 家 必 须 承 担 起 当 今 面 临 的 双 重 疾 病 对 人 民 健 康 的 困 扰 : 一 方 面 是 诊 治 与 预 防 传 统 传 染 病 ( 如 肝 炎 肺 结 核 ) 与 新 发 传 染 病 二 方 面 是 早 期 干 预 慢 性 病 ( 慢 性 病 治 疗 占 卫 生 总 资 源 80%) 因 此, 对 于 那 些 经 济 落 后 无 法 实 现 供 方 多 元 竞 争 局 面 的 地 区, 政 府 应 该 采 取 养 供 方 模 式, 保 障 其 职 工 的 基 本 工 资, 以 保 障 这 些 地 区 的 民 众 享 受 到 基 本 医 疗 卫 生 服 务 基 于 此, 必 须 确 立 基 本 医 疗 卫 生 服 务 的 切 实 可 行 的 标 准 第 一, 确 立 以 公 共 卫 生 农 村 卫 生 和 城 市 社 区 卫 生 为 重 点, 积 极 推 进 医 药 卫 生 体 制 改 革 和 基 本 卫 生 保 健 制 度 建 设, 加 强 疾 病 控 制 与 公 共 卫 生 服 务 监 督, 努 力 解 决 群 众 看 病 难 看 病 贵 的 问 题 基 于 此, 实 现 基 本 公 共 卫 生 均 等 化, 首 先 要 合 理 配 置 全 国 的 卫 生 资 源, 主 要 包 括 卫 生 机 构 总 数, 医 疗 机 构 床 位 数, 卫 生 人 力 总 量, 卫 生 总 费 用 其 次 是 明 确 农 村 卫 生 服 务 标 准 与 社 区 医 疗 服 务 标 准, 主 要 包 括 新 型 农 村 合 作 医 疗 覆 盖 率, 农 村 三 级 卫 生 服 务 网 范 围, 农 村 医 疗 服 务 状 况 以 及 社 区 卫 生 服 务 体 系 建 设 状 况, 社 区 医 疗 服 务 标 准 再 次, 制 定 全 国 妇 幼 卫 生 保 健 疾 病 控 制 与 公 共 卫 生 预 防 标 准 主 要 包 括 制 定 孕 产 妇 保 健 标 准, 控 制 孕 产 妇 死 亡 率 与 儿 童 死 亡 率, 控 制 传 染 病 报 告 发 病 率 和 死 亡 率, 地 方 病 防 治 情 况, 农 村 改 水 改 厕 状 况 比 如, 免 费 给 5 岁 以 下 人 群 补 种 乙 肝 疫 苗, 为 3 岁 以 下 婴 幼 儿 做 生 长 发 育 检 查, 为 高 血 压 糖 尿 病 精 神 疾 病 艾 滋 病 等 人 群 提 供 防 治 指 导 等 服 务, 惠 及 全 国 范 围 内 的 社 会 成 员 最 后, 确 定 卫 生 监 督 范 围 与 标 准, 主 要 涉 及 食 品 卫 生 监 督 公 共 场 所 卫 生 监 督 生 活 饮 用 水 卫 生 监 督 化 妆 品 卫 生 监 督 消 毒 产 品 卫 生 监 督 职 业 卫 生 监 督 管 理 放 射 卫 生 监 督 医 疗 和 采 供 血 卫 生 监 督 传 染 病 防 治 监 督, 在 各 个 领 域 内 设 置 相 应 的 标 准 第 二, 确 定 基 本 医 疗 保 险 服 务 设 施 范 围 与 支 付 标 准 从 我 国 的 实 际 情 况 出 发, 为 保 证 有 限 的 基 本 医 疗 保 险 基 金 发 挥 最 大 的 效 用, 必 须 加 强 对 医 疗 服 务 的 管 理, 明 确 基 本 医 疗 保 险 服 务 设 施 的 范 围 和 标 准 制 定 患 者 在 门 诊 和 住 院 期 间 所 需 要 的 用 药 诊 疗 等 医 疗 技 术 服 务, 与 诊 断 治 疗 和 护 理 密 切 相 关 的 生 活 服 务 设 施 ( 如 住 院 期 间 的 病 床 等 ); 然 而, 随 着 生 活 质 量 的 提 高, 可 以 逐 步 增 设 与 医 疗 技 术 活 动 非 直 接 相 关 的 生 活 服 务 设 施 ( 如 电 视, 空 调 等 ) 基 本 医 疗 保 险 医 疗 服 务 设 施 9

10 是 指 由 定 点 医 疗 机 构 提 供 的, 参 保 人 员 在 接 受 诊 断 治 疗 和 护 理 过 程 中 必 需 的 生 活 服 务 设 施 它 必 须 排 除 的 是 : 非 社 会 保 险 经 办 机 构 确 定 的 定 点 医 疗 机 构 提 供 的, 提 供 给 非 参 保 人 员 的, 一 些 非 必 需 的 设 施 ( 如 娱 乐 等 ) 不 属 于 基 本 医 疗 保 险 服 务 设 施 政 府 确 定 基 本 医 疗 保 险 医 疗 服 务 设 施 范 围 和 支 付 标 准 的 出 发 点 是 要 保 证 参 保 人 员 临 床 诊 断 治 疗 的 基 本 医 疗 需 求 也 就 是 要 把 有 限 的 基 本 医 疗 保 险 基 金 用 在 必 需 的 生 活 服 务 设 施 上, 以 满 足 广 大 参 保 人 员 的 基 本 医 疗 需 求 与 此 同 时, 必 须 遵 循 的 基 本 原 则 是 : 要 实 事 求 是, 充 分 考 虑 各 地 地 域 和 经 济 水 平 的 差 异 ; 要 简 单 明 了, 采 取 简 便 易 行 的 管 理 办 法, 便 于 社 会 保 险 经 办 机 构 对 医 疗 服 务 设 施 费 用 的 审 核 和 费 用 支 付 因 此, 要 实 现 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化, 就 必 须 把 全 民 纳 入 医 保 范 围, 实 现 医 药 费 用 的 合 理 分 担, 以 解 决 老 百 姓 的 看 病 贵 的 问 题 第 三, 不 断 提 高 医 疗 保 障 与 公 共 卫 生 服 务 标 准 健 全 城 乡 公 共 卫 生 服 务 体 系, 完 善 公 共 卫 生 服 务 经 费 保 障 机 制 ( 比 如 2009 年 人 均 基 本 公 共 卫 生 服 务 经 费 标 准 不 低 于 5 元, 到 20 年 不 低 于 20 元 ) 随 着 经 济 的 发 展, 逐 步 提 高 城 镇 居 民 医 保 和 新 农 合 的 补 助 标 准 (200 年 提 高 到 每 人 每 年 20 元 ), 并 适 当 提 高 个 人 缴 费 标 准, 提 高 报 销 比 例 和 支 付 限 额 增 加 药 品 总 消 费 量, 提 高 整 个 医 药 行 业 的 年 增 长 复 合 率 三 实 现 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 的 主 要 途 径 党 的 十 七 大 报 告 指 出, 要 努 力 使 全 体 人 民 病 有 所 医, 坚 持 公 共 医 疗 卫 生 的 公 益 性 质, 即 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 新 医 改 是 其 具 体 落 实, 有 利 于 当 前 保 持 经 济 平 衡 较 快 发 展, 一 方 面, 发 展 医 药 卫 生 事 业, 健 全 基 层 医 疗 服 务 体 系, 直 接 带 动 经 济 增 长 ; 另 一 方 面, 让 人 人 享 有 基 本 医 疗 保 障, 减 少 大 病 医 疗 储 蓄, 增 加 其 他 领 域 的 消 费, 拉 动 经 济 增 长 但 是, 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 不 是 一 蹴 而 就 的, 困 难 并 不 意 味 着 没 有 可 能 实 现 本 文 主 要 从 三 个 方 面 来 分 析 如 何 才 能 实 现 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 基 本 医 疗 卫 生 制 度 与 政 策 的 调 整 事 实 上, 当 今 卫 生 医 疗 体 制 改 革 的 关 键 问 题 是 对 卫 生 医 疗 政 策 进 行 调 整 也 就 是 通 过 开 放 医 疗 市 场, 拓 宽 医 疗 的 融 资 渠 道, 缓 和 医 疗 资 源 的 严 重 短 缺, 建 立 多 层 级 医 疗 体 系, 以 解 决 群 众 看 病 难 的 问 题 ; 通 过 建 立 多 元 化 的 公 立 医 院 与 私 立 医 院 并 存 的 混 合 医 疗 体 系 的 途 径 激 发 医 疗 市 场 的 活 力, 杜 绝 医 疗 资 源 的 严 重 浪 费, 降 低 医 疗 费 用, 以 解 决 群 众 看 病 贵 的 问 题 与 此 同 时, 要 提 高 医 务 注 : 资 料 来 源 于 中 国 医 疗 保 险 制 度 改 革 政 策 与 管 理, 北 京, 中 国 劳 动 社 会 保 障 出 版 社,999. 0

11 人 员 积 极 性, 促 进 医 疗 技 术 水 平 和 服 务 质 量 的 提 高 这 就 要 求 调 整 后 的 公 共 卫 生 医 疗 政 策 需 要 配 备 相 应 的 监 管 机 制, 包 括 改 革 公 立 医 院 的 管 理 机 制, 改 革 药 品 与 医 疗 器 械 供 应 机 制, 实 施 对 民 营 医 院 的 扶 持 政 策, 推 广 全 民 医 疗 保 险 政 策 首 先, 逐 步 建 立 覆 盖 全 民 的 基 本 医 疗 保 障 制 度 新 医 改 要 求 从 改 革 方 案 设 计 卫 生 制 度 建 立 到 服 务 体 系 建 设 都 要 遵 循 公 益 性 的 原 则, 把 基 本 医 疗 卫 生 制 度 作 为 公 共 产 品 向 全 民 提 供, 作 为 公 共 产 品 的 制 度, 它 必 然 覆 盖 全 民 公 平 享 有, 且 长 期 稳 定 实 现 医 保 的 全 覆 盖, 大 幅 度 降 低 个 人 付 费 比 例 或 者 不 付, 有 利 于 消 解 看 病 贵 的 现 象 ; 也 是 实 现 医 疗 卫 生 服 务 公 平 的 重 要 手 段 其 次, 建 立 旨 在 降 低 费 用 的 基 本 药 物 制 度, 以 保 证 老 百 姓 有 药 可 用, 用 得 起 药, 合 理 用 药 的 手 段 基 本 药 物 制 度 是 随 着 经 济 社 会 的 发 展 而 动 态 变 化 的 这 种 制 度 的 实 施, 是 通 过 对 医 保 药 物 实 行 统 一 招 标 配 送, 以 规 范 药 品 流 通, 其 内 在 理 念 是 通 过 引 导 低 水 平 竞 争 脱 离 原 有 轨 道, 规 范 药 品 的 生 产 与 流 通 领 域, 从 而 遏 制 医 改 前 出 现 的 虚 高 药 价, 为 人 人 享 有 基 本 卫 生 服 务 提 供 支 点 第 三, 增 设 药 事 服 务 费 推 行 医 药 分 开 新 医 改 通 过 实 行 药 品 购 销 差 别 加 价 设 立 药 事 服 务 费 等 多 种 方 式 逐 步 改 革 或 取 消 药 品 加 成 政 策, 同 时 采 取 适 当 调 整 医 疗 服 务 价 格 和 增 加 政 府 投 入 等 措 施 完 善 公 立 医 院 补 偿 机 制 药 事 服 务 费 有 利 于 补 偿 提 供 药 品 处 方 服 务 的 合 理 成 本 一 方 面, 这 能 从 体 制 机 制 上 切 断 了 医 院 收 支 与 药 品 销 售 的 联 系, 有 益 于 规 范 用 药 行 为, 减 轻 群 众 用 药 负 担 另 一 方 面, 通 过 调 整 部 分 技 术 服 务 收 费 标 准, 使 其 真 正 反 映 医 疗 服 务 成 本, 体 现 医 务 人 员 的 技 术 与 劳 务 价 值, 调 动 医 务 人 员 积 极 性 因 此, 这 一 政 策 的 调 整 为 推 进 基 本 卫 生 服 务 均 等 化 的 实 现 提 供 体 制 机 制 的 通 道 与 人 才 管 理 的 便 利 2 第 四, 新 医 改 方 案 实 行 管 办 分 开 转 换 政 府 职 能, 提 出 从 强 化 公 立 医 院 公 益 性 和 政 府 有 效 监 管 出 发, 积 极 探 索 政 事 分 开 管 办 分 开 的 多 种 实 现 形 式 即 通 过 对 公 立 医 院 进 行 改 革, 明 确 医 院 所 有 者 与 监 管 者 的 责 权, 有 利 于 多 元 化 办 医 和 加 强 对 公 立 医 院 的 监 管 多 元 办 医 格 局 带 来 的 竞 争, 有 利 于 提 高 现 有 卫 生 资 源 的 利 用 效 率, 也 能 为 民 众 提 供 更 多 的 更 加 优 质 的 医 疗 卫 生 服 务, 从 而 推 进 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 第 五, 政 府 对 于 公 立 医 疗 机 构 的 补 偿 政 策 由 原 来 的 养 供 方 模 式 调 整 为 政 府 购 买 服 务 新 模 式 3 政 府 购 买 服 务 的 途 径 之 一 是 补 需 方, 即 政 府 通 过 发 放 免 注 : 药 事 服 务 费 是 指 提 供 药 品 处 方 服 务 的 固 定 收 费, 与 处 方 上 的 药 品 金 额 无 关 2 注 : 新 医 改 重 申 四 原 则, 即 政 事 分 开 管 办 分 开 医 药 分 开 营 利 性 与 非 营 利 性 分 开 公 立 医 院 混 乱 的 核 心 在 于 管 办 不 开 3 注 : 传 统 的 养 供 方 模 式 是 以 事 业 费 拨 款 模 式 下 拨 经 费, 其 要 害 在 于 维 护 了 公 立 服 务 机 构 的 垄 断 性, 难 以 调 动 医 护 人 员 的 积 极 性, 政 府 下 拨 部 分 工 资 收 入, 其 余 从 医 疗 服 务 和 药 品 出 售 中 获 取 收 入, 即 业 务 收 入, 其 创 收 成 为 百 姓 看 病 贵 的 原 因 之 一 而 政 府 购 买 服 务 是 指 政 府 基 于 某 种 考 虑, 为 某 些 公 共 服 务, 如 公 共 卫 生 服 务 某 些 基 本 医 疗 服 务, 全 部 或 部 分 埋 单, 但 具 体 实 施 是 通 过 竞 争 的 方 式, 向 所 有 符 合 资 质 的 服 务 提 供 者 购 买 服 务 参 见 韩 洁 政 府 买 服 务 是 公 立 医 院 改 革 一 大 突 破, 新 华 网,2009 年 4 月 7 日

12 疫 券 等 形 式, 也 包 括 加 强 对 公 立 医 疗 保 险 的 投 入, 即 政 府 以 普 惠 制 方 式 为 城 乡 居 民 提 供 医 疗 保 险 参 保 补 贴, 同 时 以 城 乡 医 疗 救 助 为 弱 势 群 体 全 额 或 部 分 支 付 参 保 费 途 径 之 二 是 政 府 向 医 疗 卫 生 服 务 提 供 者 增 加 投 入, 即 补 供 方 这 种 政 府 补 偿 新 政 策, 并 没 有 全 额 支 付 公 立 医 疗 机 构 的 职 工 工 资, 但 依 据 其 在 医 疗 服 务 的 市 场 上 的 竞 争 力 ( 无 论 是 来 自 医 保 机 构 的 服 务 付 费, 还 是 政 府 的 服 务 契 约 的 竞 争, 公 立 医 疗 机 构 大 多 占 据 优 势 ), 公 立 医 疗 机 构 医 护 人 员 的 收 入 不 会 降 低 因 此, 在 不 断 转 变 政 府 职 能 的 视 角 下, 服 务 型 政 府 已 逐 渐 成 为 公 共 管 理 改 革 的 理 念, 政 府 购 买 服 务 为 为 公 立 医 疗 机 构 的 发 展 壮 大 开 辟 了 更 加 广 阔 的 空 间, 公 立 医 疗 机 构 改 革 提 供 了 新 思 路, 也 为 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 带 来 了 活 力 与 动 力 第 六, 新 医 改 通 过 完 善 分 配 激 励 机 制, 有 效 调 动 医 务 人 员 的 积 极 性 新 医 改 回 应 了 不 能 让 600 万 直 接 参 与 者 缺 席, 应 保 障 医 务 人 员 的 合 法 权 益 的 期 待 通 过 改 革 人 事 制 度, 实 行 以 服 务 质 量 和 岗 位 工 作 量 为 主 的 综 合 绩 效 考 核 和 岗 位 绩 效 工 资 制 度, 将 医 务 人 员 的 服 务 与 人 民 群 众 的 利 益 联 系 在 一 起, 调 动 医 务 人 员 为 群 众 提 供 质 优 价 廉 服 务 的 积 极 性 稳 步 推 进 医 务 人 员 的 合 理 流 动, 促 进 不 同 医 疗 机 构 之 间 人 才 的 纵 向 与 横 向 交 流, 让 所 有 医 务 人 员 尽 可 能 走 向 公 众 的 视 野 中, 让 社 会 更 多 地 认 可 他 们 的 价 值 政 策 适 当 倾 斜 于 基 层 医 务 人 员, 对 专 业 公 共 卫 生 机 构 和 基 层 医 疗 机 构 的 人 员 经 费 发 展 建 设 和 业 务 经 费 由 政 府 全 额 安 排, 对 乡 村 医 生 承 担 的 公 共 卫 生 服 务 等 任 务 给 予 合 理 补 助 调 整 后 的 这 些 政 策 有 利 于 提 高 基 本 公 共 卫 生 医 疗 服 务 的 质 量 与 效 率, 并 为 基 本 公 共 卫 生 服 务 注 入 了 压 力 与 动 力, 这 一 政 策 的 调 整 从 提 高 直 接 参 与 者 的 积 极 性 的 角 度 为 推 进 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 奠 定 坚 实 基 础 2 完 善 医 疗 卫 生 服 务 协 调 机 制 新 医 改 实 际 上 是 对 各 种 利 益 相 关 方 的 利 益 进 行 调 整 与 重 新 分 配 到 200 年, 在 全 国 初 步 建 立 基 本 医 疗 卫 生 制 度 框 架, 努 力 缓 解 城 乡 地 区 不 同 收 入 群 众 之 间 基 本 医 疗 卫 生 服 务 差 距 扩 大 的 趋 势, 有 效 缓 解 人 民 群 众 看 病 就 医 突 出 问 题 到 2020 年, 要 基 本 建 立 覆 盖 城 乡 居 民 的 基 本 医 疗 卫 生 制 度 ; 普 遍 建 立 比 较 完 善 的 公 共 卫 生 服 务 体 系 和 医 疗 服 务 体 系, 比 较 健 全 的 医 疗 保 障 体 系, 比 较 规 范 的 药 品 供 应 保 障 体 系, 比 较 科 学 的 医 疗 卫 生 机 构 管 理 体 制 和 运 行 机 制, 形 成 多 元 办 医 格 局, 人 人 享 有 基 本 医 疗 卫 生 服 务, 基 本 适 应 人 民 群 众 多 层 次 的 医 疗 卫 生 需 求, 人 民 群 众 健 康 水 平 进 一 步 提 高 完 善 医 药 卫 生 四 大 体 系, 建 立 覆 盖 城 乡 居 民 的 基 本 医 疗 卫 生 制 度, 建 立 覆 盖 城 乡 居 民 的 公 共 卫 生 服 务 体 系 医 疗 服 务 体 系 医 疗 保 障 体 系 药 品 供 应 保 障 体 系 四 位 一 体 相 辅 相 成 协 调 发 展 的 基 本 医 疗 卫 生 制 度 基 于 此, 新 医 改 要 得 以 顺 利 进 行, 就 必 须 协 调 好 各 种 关 系 2

13 首 先, 协 调 各 部 门 利 益 的 关 系 与 公 立 医 院 改 革 难 题 相 对 应 的 是 卫 生 行 政 管 理 体 制, 其 实 行 的 是 管 办 合 一 的 体 制 卫 生 部 门 在 决 策 层 面 上, 在 政 府 投 入 不 足 的 背 景 下, 把 资 金 人 才 等 资 源 分 配 都 倾 向 于 大 医 院, 忽 略 了 基 层 卫 生 体 系 建 设 在 履 行 监 管 职 能 时, 倾 向 于 保 护 大 中 型 医 院, 使 其 偏 离 公 益 性 目 标 医 药 卫 生 体 制 改 革 涉 及 到 药 监 局 发 改 委 卫 生 部 财 政 部 与 人 力 资 源 和 社 会 保 障 部 等 部 门 之 间 的 关 系 在 选 择 改 革 试 点 的 公 立 医 院, 应 该 由 发 改 委 与 卫 生 厅 协 商 选 核 与 定 夺 医 改 涉 及 卫 生 部 药 监 局 财 政 部 发 改 委 人 保 部 等 部 门, 例 如 基 本 药 物 制 度 的 制 订, 卫 生 部 提 倡 基 本 药 物 定 点 生 产 直 接 配 送, 而 人 保 部 提 倡 由 医 保 机 构 集 中 采 购 和 价 格 谈 判, 定 价 权 却 在 发 改 委 手 中, 从 而 需 要 三 部 门 之 间 协 商 妥 善 解 决 怎 样 定 点? 谁 来 定? 谁 来 配 送? 谁 是 中 间 环 节? 的 问 题 医 保 目 录 和 基 本 药 物 目 录 整 合 问 题 与 新 农 合 归 属 问 题 都 在 人 保 部 和 卫 生 部 存 在 着 争 议 因 此 要 建 立 协 调 机 制, 整 合 多 部 门 力 量, 由 国 务 院 总 决 策, 以 解 决 部 门 利 益 冲 突 首 先 协 调 好 各 个 部 委 的 利 益 冲 突 关 系, 建 立 专 门 的 评 价 与 监 督 机 制, 以 推 进 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 其 次, 实 现 公 立 医 院 ( 大 医 院 ) 与 社 区 医 院 的 转 诊 互 动 公 立 医 院 占 用 了 大 部 分 资 金 投 入, 优 质 医 师, 患 者 扎 堆 挤 爆 大 医 院 或 者 公 立 医 院 挂 号 排 队 两 三 小 时 才 能 看 上 病, 普 通 民 众 大 病 小 病 统 统 往 医 院 跑, 一 方 面 造 成 了 大 医 院 的 看 病 难, 另 一 方 面 也 造 成 了 社 区 医 院 资 源 的 浪 费 因 此, 通 过 提 高 社 区 医 院 报 销 比 例, 公 立 医 院 负 责 为 社 区 医 院 培 养 人 才 等 手 段, 建 立 相 应 的 协 调 机 制, 实 行 分 级 诊 疗 制 度 与 大 医 院 ( 公 立 医 院 ) 和 社 区 医 院 之 间 双 向 转 诊 制 度 协 调 公 立 医 院 与 社 区 医 院 的 关 系, 在 社 区 看 常 见 病 多 发 病 有 利 于 发 现 疾 病 的 发 病 共 性, 并 可 制 订 出 专 门 的 防 患 措 施, 同 时 也 能 为 群 众 提 供 便 捷 低 成 本 的 基 本 医 疗 卫 生 服 务, 是 推 进 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 的 重 要 举 措 第 三, 协 调 补 供 方 与 补 需 方 的 关 系 供 方 与 需 方 是 基 本 公 共 卫 生 医 疗 服 务 的 两 个 方 面, 政 府 无 论 采 取 补 偿 哪 一 方, 目 的 都 是 为 改 善 基 本 医 疗 卫 生 服 务 状 况, 实 现 人 人 享 有 基 本 医 疗 与 公 共 卫 生 服 务, 维 护 人 的 基 本 健 康 权 益 但 是, 政 府 的 补 偿 机 制 相 当 重 要, 它 规 定 着 补 供 方 与 补 需 方 的 比 例, 决 定 了 供 方 与 需 方 的 自 由 选 择 度, 影 响 到 医 疗 卫 生 服 务 的 质 量 与 价 格 以 及 人 的 基 本 健 康 状 况 因 此, 协 调 补 供 方 与 补 需 方 的 关 系 是 推 进 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 的 一 个 重 要 因 子 第 四, 协 调 医 保 与 医 院 的 关 系 医 保 机 构 是 担 任 老 百 姓 参 保 者 的 经 纪 人, 向 医 疗 机 构 集 团 购 买 医 疗 服 务 和 用 药 服 务 医 保 机 构 能 否 担 任 好 经 纪 人, 取 决 于 医 保 管 理 体 制 的 改 革 以 及 社 会 舆 论 的 监 督 协 调 好 医 保 与 医 院 的 关 系, 关 系 到 医 疗 卫 生 服 务 质 量 与 效 率, 以 及 全 民 享 有 基 本 医 疗 卫 生 服 务 情 况, 新 医 改 方 案 提 出 了 一 个 创 新 举 措, 鼓 励 探 索 建 立 医 保 与 医 院 的 谈 判 机 制, 按 病 种 付 费 总 额 预 付 的 3

14 办 法 正 在 试 运 行 过 程 中 等 3 改 革 财 政 与 投 资 体 制 在 英 国, 公 民 享 受 基 本 均 等 的 医 疗 卫 生 服 务 被 认 为 是 天 经 地 义 的 公 民 与 生 俱 来 的 权 利, 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 早 已 成 为 发 达 的 市 场 经 济 国 家 基 本 施 政 纲 领 然 而 长 期 以 来, 中 国 的 公 共 财 政 对 公 共 服 务 尤 其 是 公 共 医 疗 保 障 投 入 的 不 足 ( 见 表 格 ), 城 乡 分 割 的 二 元 户 籍 制 度 和 二 元 公 共 服 务 体 制 使 广 大 的 政 治 经 济 文 化 社 会 等 方 面 的 基 本 权 利 和 利 益 难 以 保 障, 农 民 尤 其 成 为 改 革 中 利 益 受 损 较 大 的 一 个 群 体 农 民 工 在 公 共 卫 生 与 基 本 医 疗 等 基 本 权 益 得 不 到 保 障 的 问 题, 严 重 违 背 了 他 们 作 为 人 的 健 康 权 益 的 基 本 原 则, 也 造 成 了 社 会 在 基 本 医 疗 与 公 共 卫 生 服 务 方 面 的 极 其 不 公 正 而 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 正 当 其 时 地 承 载 着 保 障 公 民 健 康 权 益, 将 医 疗 卫 生 服 务 差 距 控 制 在 可 以 接 受 的 范 围 之 内 这 样 一 种 重 大 的 历 史 使 命 表 格 : 各 国 对 公 共 医 疗 保 障 投 入 对 比 卫 生 总 支 出 占 GDP 的 政 府 支 出 占 卫 生 总 支 私 人 支 出 占 卫 生 总 支 政 府 卫 生 支 出 占 政 府 国 家 名 称 比 重 (%) 出 的 比 重 (%) 出 的 比 重 (%) 开 支 总 额 的 比 重 (%) 2000 年 2005 年 2000 年 2005 年 2000 年 2005 年 2000 年 2005 年 美 国 英 国 法 国 德 国 加 拿 大 日 本 澳 大 利 亚 新 西 兰 比 利 时 丹 麦 瑞 士 瑞 典 数 据 来 源 : 东 方 财 富 网 中 国 新 医 改 出 台 --- 热 门 专 题 4

15 韩 国 印 度 南 非 中 国 从 以 上 表 格 中, 我 们 可 以 看 出,2000 年 中 国 卫 生 总 支 出 占 GDP 的 比 重 为 4.6%, 仅 超 过 印 度 与 韩 国,2005 年 为 4.7%, 成 为 所 占 比 重 最 低 的 国 家 政 府 支 出 占 卫 生 总 支 出 比 重,2000 年 为 38.3%,2005 年 为 38.8%, 仅 超 过 印 度 私 人 支 出 占 卫 生 总 支 出 的 比 重,2000 年 为 6.7%,2005 年 为 6.2%, 高 于 除 印 度 之 外 的 所 有 国 家 至 于 政 府 卫 生 支 出 占 政 府 开 支 总 额 的 比 重,2000 年 为.%,2005 年 为.0%, 成 为 比 重 最 低 的 国 家 从 以 上 数 据 中, 我 们 得 知, 近 五 年 来, 随 着 政 府 支 出 的 增 速, 但 是 对 公 共 医 疗 保 障 投 入 比 率 没 有 变 化 新 近 出 台 的 新 医 改 方 案 提 出 了 基 本 卫 生 服 务 均 等 化 的 目 标, 其 实 现 前 提 是 要 加 大 公 共 财 政 投 入, 年 各 级 政 府 共 将 投 入 8500 亿 来 深 化 医 改, 其 中, 中 央 政 府 投 入 338 亿 元, 其 余 由 地 方 政 府 补 贴 ( 参 见 图 3) 政 府 预 算 医 疗 卫 生 支 图 3: 政 府 预 算 医 疗 卫 生 支 出 与 政 府 支 出 情 况 比 较 表 这 笔 资 金 投 入 预 计 将 主 要 分 配 于 以 下 三 个 方 面 : 一 是 提 高 新 农 合 城 镇 居 民 补 助 标 准 导 致 的 投 入 ; 二 是 用 于 基 层 医 疗 卫 生 设 施 设 备 的 建 设 公 共 卫 生 服 务 机 构 的 建 设 ; 三 是 用 于 公 立 医 院 改 革 带 来 的 对 医 疗 机 构 的 补 贴 这 标 志 着 中 国 当 今 的 公 共 卫 生 医 疗 服 务 已 经 开 始 在 财 政 体 制 与 投 资 体 制 领 域 进 行 方 向 性 的 调 整 而 公 共 财 政 体 制 与 公 共 领 域 投 资 体 制 改 革 的 核 心 问 题 是 解 决 中 央 与 地 方 的 关 系 问 题 以 及 政 府 与 社 会 组 织 关 系 问 题 首 先, 建 立 明 晰 的 筹 资 机 制 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 的 实 现 有 赖 于 明 晰 的 筹 资 机 制 按 照 筹 资 机 制, 医 院 分 为 福 利 性 医 院 公 益 性 医 院 和 营 利 性 医 院 三 种 也 就 是 公 立 医 院 民 间 资 本 与 民 营 资 本 参 与 医 疗 卫 生 事 业, 其 中, 福 利 性 医 院 是 数 据 来 源 : 东 方 财 富 网 中 国 新 医 改 出 台 --- 热 门 专 题 5

16 指 可 以 创 造 利 润, 不 能 参 与 分 红 的 医 院, 其 利 润 用 来 实 行 滚 动 经 营, 资 金 来 源 于 社 会 资 本 我 国 医 院 大 多 属 政 府 办 的 带 有 福 利 性 质 的 公 益 性 医 院, 筹 资 渠 道 主 要 有 政 府 拨 款 和 医 院 自 筹 无 论 是 国 立 医 院 ( 财 政 部 筹 资 ) 省 立 医 院 ( 省 财 政 筹 资 ) 还 是 县 立 医 院 ( 县 财 政 筹 资 ), 各 级 政 府 必 须 明 确 其 筹 资 责 任 面 对 医 学 科 学 和 生 物 工 程 迅 猛 发 展, 医 院 对 诸 如 直 线 加 速 器 MRI CT PET 等 高 档 影 像 设 备 和 肿 瘤 放 疗 设 备 的 需 求 激 增, 资 金 投 放 量 动 辄 数 百 万 上 千 万 或 更 多, 以 非 营 利 性 医 院 传 统 的 筹 资 方 法 已 远 远 不 能 满 足 医 院 改 善 环 境 基 本 建 设 购 置 设 备 等 多 方 面 的 资 金 需 求, 倘 不 作 基 础 投 入, 则 可 能 失 去 竞 争 优 势 发 展 潜 力 和 医 疗 市 场, 因 此, 营 利 性 医 院 成 为 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 过 程 中 的 重 要 一 极 明 晰 了 筹 资 责 任, 就 能 确 立 明 晰 的 管 理 体 制 与 机 制, 医 院 提 供 医 疗 与 卫 生 服 务 的 方 向 就 会 清 楚 换 言 之, 中 央 政 府 与 各 级 地 方 政 府 之 间 各 级 地 方 政 府 之 间 的 事 权 与 财 权 就 能 相 匹 配 其 次, 解 决 公 立 医 院 资 金 缺 口 补 偿 机 制 公 立 医 院 补 偿 由 服 务 收 费 药 品 加 成 收 入 和 财 政 补 助 三 个 渠 道 改 为 服 务 收 费 和 财 政 补 助 两 个 渠 道 但 是 需 要 解 决 的 是 药 品 加 成 取 消 以 后 医 院 资 金 的 缺 口 补 偿 机 制, 省 财 政 转 移 支 付 多 少, 地 市 和 县 要 出 多 少, 必 须 建 立 固 定 机 制 和 明 确 办 法, 这 正 是 目 前 新 医 改 迫 在 眉 睫 的 问 题 第 三, 明 晰 财 政 对 公 立 医 院 的 投 向 与 财 政 补 助 的 范 围 新 医 改 实 施 方 案 确 定 : 政 府 负 责 公 立 医 院 基 本 建 设 和 大 型 设 备 购 置 重 点 学 科 发 展 离 退 休 人 员 经 费 和 政 策 性 亏 损 补 偿 等 这 实 际 上 就 是 投 资 于 基 础 设 施 科 研 发 展 与 人 力 资 源 保 障 方 面, 体 现 财 政 投 向 于 以 人 为 本, 促 进 卫 生 医 疗 事 业 发 展 的 思 路 至 于 财 政 补 助 公 立 医 院 的 范 围 已 清 晰 厘 定, 在 以 上 财 政 投 向 的 基 础 上, 对 公 立 医 院 承 担 的 公 共 卫 生 任 务 给 予 专 项 补 助, 保 障 政 府 制 定 的 紧 急 救 治 援 外 支 农 支 边 等 公 共 服 务 经 费, 对 中 医 药 传 染 病 医 院 职 业 病 防 治 院 精 神 病 医 院 给 予 倾 斜 这 为 推 进 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 奠 定 坚 实 的 物 质 基 础 第 四, 明 确 公 共 卫 生 领 域 的 投 资 体 制 新 医 改 方 案, 三 年 内 将 投 资 于 公 共 卫 生 医 疗 领 域 8500 亿 元, 从 宏 观 体 制 上 看, 首 先 是 要 改 革 与 完 善 政 府 间 的 关 系, 使 事 权 与 财 权 相 匹 配 ; 其 次, 要 培 育 地 方 政 府 作 为 基 本 医 疗 公 共 卫 生 服 务 的 直 接 管 理 者 与 提 供 者 的 角 色 并 在 此 基 础 上, 不 断 完 善 转 移 支 付 机 制 从 微 观 体 制 上 看, 必 须 发 育 和 壮 大 社 会 组 织, 吸 引 社 会 资 本 ; 同 时 培 育 社 会 组 织 与 相 关 医 疗 机 构 的 基 本 医 疗 公 共 卫 生 服 务 供 给 者 的 角 色, 从 中 央 到 地 方 政 府, 从 政 府 到 社 会, 积 极 推 进 基 础 医 疗 体 系 建 设, 推 动 中 医 药 发 展, 完 善 药 品 供 应 保 障 体 系, 建 立 健 全 公 共 卫 生 服 务 供 给 体 系, 并 对 之 进 行 合 理 的 投 资, 不 断 完 善 其 投 资 体 制 ( 见 表 格 2) 6

17 表 格 2: 未 来 几 年 政 府 投 入 支 付 方 向 然 而, 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 这 一 使 命 的 完 成, 必 须 依 赖 于 能 够 促 进 制 度 公 正 所 必 须 具 备 的 制 度 和 谐 制 度 和 谐 既 包 括 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 的 制 度 建 设 与 政 治 经 济 社 会 文 化 的 和 谐, 也 包 括 人 的 和 谐, 还 包 括 制 度 系 统 中 各 个 子 系 统 间 的 和 谐, 从 而 显 示 出 公 正 且 协 调 的 特 征 要 实 现 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 的 制 度 和 谐, 必 须 关 注 制 度 价 值 导 向 的 一 元 性 制 度 的 系 统 性 以 及 制 度 的 互 补 协 调 性 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 是 一 个 长 期 的 渐 进 过 程, 也 是 人 民 群 众 的 迫 切 愿 望 它 必 须 坚 持 以 人 为 本, 把 维 护 人 民 健 康 权 益 放 在 第 一 位, 建 设 覆 盖 城 乡 居 民 的 基 本 医 疗 卫 生 制 度, 为 群 众 提 供 安 全 有 效 方 便 价 廉 的 医 疗 卫 生 服 务, 促 进 人 人 享 有 基 本 医 疗 卫 生 服 务 2 综 上, 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 的 实 现 受 到 多 种 因 素 的 影 响, 反 过 来, 各 个 因 素 的 作 用 能 促 进 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 的 实 现 图 示 如 下 ( 见 图 4): 资 料 来 源 : 东 方 财 富 网 2 注 :2008 年 2 月 26 日 下 午, 受 国 务 院 委 托, 卫 生 部 部 长 陈 竺 向 全 国 人 大 常 委 会 报 告 了 城 乡 医 疗 卫 生 体 制 改 革 的 有 关 情 况, 清 晰 地 勾 勒 出 中 国 医 疗 卫 生 体 制 改 革 的 轮 廓 和 方 向 要 确 立 政 府 在 提 供 公 共 卫 生 和 基 本 医 疗 服 务 中 的 主 导 地 位 公 共 卫 生 服 务 主 要 通 过 政 府 筹 资 ; 基 本 医 疗 服 务 由 政 府 社 会 和 个 人 三 方 合 理 分 担 费 用 中 央 和 地 方 都 要 大 幅 度 增 加 卫 生 投 入 政 府 投 入 兼 顾 医 疗 服 务 供 给 方 和 需 求 方, 投 入 重 点 用 于 公 共 卫 生 农 村 卫 生 城 市 社 区 卫 生 和 城 乡 居 民 基 本 医 疗 保 障 公 立 医 院 要 逐 步 取 消 以 药 补 医 机 制, 降 低 药 品 价 格 采 取 增 加 财 政 补 助 适 当 提 高 医 疗 服 务 价 格 等 措 施, 完 善 公 立 医 院 补 偿 机 制 7

18 公 立 医 院 : 坚 持 公 益 性, 调 动 积 极 性 ; 管 办 分 开 ; 服 务 收 费 与 财 政 补 助 渠 道 社 区 医 院 : 提 高 报 销 比 例 等 手 段, 鼓 励 有 病 先 去 社 区 医 院 医 保 : 新 型 农 村 合 作 医 保 制 度, 城 镇 居 民 / 职 工 医 保 制 度 的 全 覆 盖 预 防 为 主 ; 降 低 药 价 ; 医 药 分 离 基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 政 府 购 买 服 务 补 需 方 的 模 式 医 生 群 体 : 以 技 养 医 ; 优 劳 优 得 ; 专 业 公 共 卫 生 机 构 和 基 层 医 疗 机 构 吃 皇 粮 ; 医 师 多 点 执 业 ; 政 策 向 基 层 医 务 人 员 倾 斜 ; 开 展 医 务 社 会 工 作 普 通 民 众 : 据 需 求 偏 好 自 由 表 达 与 选 择, 人 人 享 有 基 本 医 疗 卫 生 服 务 医 药 企 业 : 推 动 医 药 行 业 快 速 成 长, 依 赖 于 有 性 价 比 优 势 的 专 科 药 研 发 新 药 企 业 流 通 企 业 等 图 4: 基 本 公 共 卫 生 均 等 化 的 影 响 因 素 8