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2 期 刊 基 本 参 数 :CN / TU*1985*M*A4*150*zh*P* 25.00*15000*23* 顾 问 单 位 : 中 国 城 市 规 划 协 会 主 管 单 位 : 广 西 师 范 大 学 主 办 单 位 : 广 西 师 范 大 学 报 刊 传 媒 集 团 有 限 公 司 承 办 单 位 : 华 蓝 设 计 ( 集 团 ) 有 限 公 司 雅 克 设 计 有 限 公 司 协 办 单 位 : 武 汉 市 土 地 利 用 和 城 市 空 间 规 划 研 究 中 心 武 汉 市 规 划 研 究 院 中 国 航 空 规 划 建 设 发 展 有 限 公 司 华 东 建 筑 设 计 研 究 院 有 限 公 司 规 划 建 筑 设 计 院 赣 州 市 城 乡 规 划 设 计 研 究 院 成 都 市 规 划 设 计 研 究 院 重 庆 市 规 划 设 计 研 究 院 西 安 建 大 城 市 规 划 设 计 研 究 院 广 东 省 城 乡 规 划 设 计 研 究 院 沈 阳 市 规 划 设 计 研 究 院 华 侨 大 学 建 筑 学 院 目 次 规 划 师 论 坛 5 让 城 市 规 划 面 向 市 场 施 梁, 施 天 宁 10 市 场 经 济 下 的 城 乡 规 划 资 源 配 置 优 化 途 径 李 广 斌, 王 勇 16 城 市 规 划 部 门 利 益 化 的 市 场 化 矫 正 措 施 张 菁, 刘 冰 洁 22 服 务 型 政 府 下 的 城 乡 规 划 管 理 市 场 化 改 革 戚 路 辉, 张 震 宇 27 市 场 经 济 下 控 制 性 详 细 规 划 制 度 的 适 应 性 调 整 鲍 梓 婷, 刘 雨 菡, 周 剑 云 规 划 管 理 34 珠 三 角 城 际 轨 道 站 场 TOD 规 划 中 的 市 场 介 入 及 协 调 黄 虎, 张 震 宇, 李 凤 会 42 市 场 经 济 下 城 乡 规 划 制 度 创 新 思 考 周 春 山, 谢 文 海 规 划 设 计 48 老 社 区 改 造 决 策 中 的 多 元 主 体 博 弈 与 平 衡 以 北 京 市 某 社 区 改 造 为 例 郐 艳 丽, 白 梦 圆 55 国 际 航 运 中 心 核 心 港 区 规 划 设 计 探 讨 以 大 窑 湾 北 岸 地 区 规 划 设 计 为 例 樊 文 斌, 李 任 官 61 风 环 境 导 向 的 包 头 市 新 都 市 中 心 区 城 市 设 计 陈 宇 67 建 设 项 目 策 划 策 略 与 实 践 以 成 都 彭 州 中 国 家 纺 商 贸 城 概 念 规 划 为 例 莫 海 量 73 面 向 实 施 的 重 庆 市 老 年 人 设 施 规 划 编 制 建 议 曹 力 维, 易 峥, 孟 庆 78 产 业 化 养 老 的 开 发 模 式 与 布 局 探 索 以 舟 山 市 为 例 蒋 迪 刚, 吴 一 洲, 罗 文 斌, 陈 前 虎 85 城 市 老 年 人 服 务 设 施 专 项 规 划 编 制 探 索 以 温 州 市 老 年 人 服 务 设 施 专 项 规 划 为 例 董 林 飞, 林 锋, 叶 甜 甜 本 刊 声 明 1. 本 刊 所 发 表 作 品 均 为 作 者 观 点, 并 不 一 定 反 映 编 委 会 和 编 辑 部 的 立 场 ; 2. 本 刊 对 来 稿 保 留 修 改 权, 有 特 殊 要 求 者 请 事 先 声 明 ; 3. 本 刊 对 所 发 表 作 品 享 有 中 文 专 有 出 版 权, 请 勿 一 稿 多 投 ; 4. 本 刊 对 所 发 论 文 享 有 电 子 出 版 权, 如 有 异 议, 请 事 先 声 明 ; 5. 本 刊 现 被 中 国 学 术 期 刊 网 络 出 版 总 库 及 CNKI 系 列 数 据 库 收 录, 其 作 者 文 章 著 作 权 使 用 费 与 本 刊 稿 酬 一 次 性 给 付 如 作 者 不 同 意 文 章 被 收 录, 请 在 来 稿 时 向 本 刊 声 明 6. 本 刊 所 载 文 章, 均 经 作 者 授 权, 任 何 转 载 翻 译 或 结 集 出 版 均 须 事 先 得 到 本 刊 编 辑 部 和 作 者 的 书 面 许 可 ; 7. 限 于 人 力 和 财 力, 来 稿 一 律 不 退, 如 三 个 月 内 未 见 采 用 通 知, 作 者 有 权 将 稿 件 另 行 处 理 编 辑 出 版 : 规 划 师 杂 志 社 地 址 : 广 西 南 宁 市 青 秀 区 月 湾 路 1 号 南 国 弈 园 6 楼 邮 政 编 码 : 电 子 信 箱 : planner@21cn.net 网 址 : 电 话 : 社 长 室 : 编 辑 部 : 发 行 部 : 广 告 部 : 传 真 : 刊 号 : ISSN CN /TU 广 告 经 营 许 可 证 : 账 户 名 : 规 划 师 杂 志 社 账 号 : 开 户 行 : 中 国 建 设 银 行 股 份 有 限 公 司 南 宁 云 景 路 支 行 国 内 总 发 行 : 南 宁 市 邮 政 局 国 内 邮 发 代 号 : 国 际 总 发 行 : 中 国 图 书 贸 易 总 公 司 ( 北 京 399 信 箱 ) 国 际 邮 发 代 号 : 4750M 定 价 : 25 元 ( 人 民 币 ) 订 购 : 全 国 各 地 邮 局 邮 购 : 规 划 师 杂 志 社

3 主 编 : 雷 翔 副 主 编 : 毛 蒋 兴 社 长 : 沈 伟 东 副 社 长 : 徐 兵 熊 元 鑫 理 事 会 理 事 长 : 侯 百 镇 理 事 会 副 理 事 长 : 徐 兵 编 辑 部 主 任 : 刘 芳 经 营 部 主 任 : 杨 一 虹 发 行 部 主 任 : 郭 敬 锋 设 计 部 主 任 : 唐 春 意 本 期 责 任 编 辑 : 王 青 栏 目 编 辑 : 邓 倩 美 术 编 辑 : 岑 玉 彩 顾 问 编 委 ( 以 姓 氏 笔 画 为 序 ) : 马 武 定 王 建 国 王 静 霞 文 国 玮 吕 斌 任 致 远 闫 小 培 李 长 杰 李 兵 弟 吴 庆 洲 吴 志 强 余 柏 椿 张 兴 国 张 庭 伟 陈 晓 丽 陈 秉 钊 邹 时 萌 邹 德 慈 赵 宝 江 赵 友 华 柯 焕 章 耿 毓 修 唐 凯 崔 功 豪 戴 逢 戴 舜 松 编 委 ( 以 姓 氏 笔 画 为 序 ) : 丁 成 日 于 一 丁 毛 蒋 兴 毛 兵 王 世 福 王 燕 王 涌 彬 刘 塨 何 林 林 李 东 君 李 异 李 守 旭 张 兵 余 颖 陈 韦 周 建 军 段 进 侯 百 镇 赵 万 民 顾 朝 林 徐 兵 曾 九 利 韩 高 峰 疏 良 仁 温 春 阳 雷 翔 规 划 广 角 91 重 启 规 划 改 革 议 程 断 想 兼 论 改 革 开 放 初 期 中 国 城 市 规 划 成 功 转 轨 的 历 史 经 验 李 浩 98 国 内 外 历 史 街 区 保 护 更 新 规 划 与 实 践 评 述 及 启 示 黄 勇, 石 亚 灵 105 广 东 绿 道 的 发 展 阶 段 特 征 及 运 行 机 制 探 讨 吴 志 才, 袁 奇 峰 110 基 于 城 市 特 色 的 苏 州 工 业 遗 产 保 护 框 架 与 再 利 用 模 式 夏 健, 王 勇, 杨 晟 117 生 态 敏 感 区 村 庄 布 局 规 划 方 法 以 潍 坊 峡 山 水 源 保 护 地 为 例 李 琳, 冯 长 春, 王 利 伟 123 基 于 城 市 监 督 的 香 港 文 物 建 筑 保 育 解 析 以 香 港 永 利 街 为 例 齐 一 聪, 张 兴 国, 吴 悦 作 品 鉴 析 128 基 于 问 题 导 向 的 新 区 概 念 规 划 编 制 探 析 以 广 西 百 色 隆 林 各 族 自 治 县 鹤 东 新 区 概 念 规 划 为 例 戴 琳, 张 强, 欧 阳 东 136 低 碳 绿 色 城 市 新 区 的 规 划 构 建 肇 庆 新 区 重 点 地 段 城 市 设 计 与 控 制 性 详 细 规 划 探 析 宋 立 新, 蔡 希 随 想 杂 谈 144 现 行 户 籍 制 度 改 革 难 以 承 受 之 重 由 人 地 双 重 失 控 引 发 的 思 考 岳 晓 琴, 艾 勇 军 其 他 150 理 事 单 位 资 讯 规 划 师 驻 北 京 办 事 处 地 址 : 北 京 市 海 淀 区 增 光 路 甲 34 号 云 建 大 厦 806 室 北 京 华 蓝 时 代 建 筑 设 计 咨 询 有 限 公 司 邮 编 : 主 任 : 尤 智 电 话 : 规 划 师 驻 西 安 办 事 处 地 址 : 西 安 市 高 新 区 电 子 西 街 西 京 国 际 电 气 A 座 711 室 华 蓝 设 计 ( 集 团 ) 有 限 公 司 西 安 分 公 司 邮 编 : 主 任 : 张 海 洋 电 话 : 规 划 师 驻 川 渝 办 事 处 地 址 : 重 庆 市 渝 中 区 牛 角 沱 交 通 岗 一 号 节 能 楼 8 楼 华 蓝 设 计 ( 集 团 ) 有 限 公 司 成 都 分 公 司 邮 编 : 主 任 : 张 伟 电 话 : 规 划 师 驻 深 圳 办 事 处 地 址 : 深 圳 市 福 田 区 同 德 路 6 号 荔 湖 大 厦 二 层 华 蓝 设 计 ( 集 团 ) 有 限 公 司 深 圳 分 公 司 邮 编 : 主 任 : 吴 小 光 电 话 : 规 划 师 驻 上 海 办 事 处 规 划 师 驻 南 京 办 事 处 地 址 : 南 京 市 雨 花 台 区 软 件 大 道 119 号 丰 盛 商 汇 新 5 号 楼 4 楼 南 京 城 理 人 城 市 规 划 设 计 有 限 公 司 邮 编 : 主 任 : 潘 春 燕 电 话 : 规 划 师 驻 海 口 办 事 处 地 址 : 海 口 市 玉 沙 路 19 号 雅 克 设 计 有 限 公 司 邮 编 : 主 任 : 蔡 正 英 电 话 : 印 刷 : 广 西 地 质 印 刷 厂 出 版 日 期 : 2015 年 4 月 1 日 地 址 : 上 海 市 虹 口 区 曲 阳 路 800 号 上 海 商 务 中 心 39 楼 加 拿 大 TAES 设 计 有 限 公 司 邮 编 : 主 任 : 陈 爱 民 电 话 : 读 者 所 订 杂 志 如 有 装 订 印 刷 质 量 问 题, 请 与 规 划 师 杂 志 社 发 行 部 联 系

4 CN /TU*1985*M*A4*150*zh*P*25.00*15000*23* Advisory Editors: Ma Wuding Wang Jianguo Wen Guowei Lv Bin Yan Xiaopei Li Changjie Wu Qingzhou Wu Zhiqiang Zhang Xingguo Zhang Tingwei Chen Bingzhao Zhou Shimeng Zhao Baojiang Zhao Youhua Gen Yuxiu Tang Kai Dai Feng Dai Shunsong Wang Jingxia Ren Zhiyuan Li Bingdi Yu Bochun Chen Xiaoli Zhou Deci Ke Huanzhang Cui Gonghao Editorial Board: Ding Chengri Mao Bing Wang Yongbing Li Dongjun Zhang Bing Zhou Jianjun Zhao Wanmin Zeng Jiuli Wen Chunyang Yu Yiding Wang Shifu Liu Gong Li Yi Yu Ying Duan Jin Gu Chaolin Han Gaofeng Lei Xiang Mao Jiangxing Wang Yan He Linlin Li Shouxu Chen Wei Hou Baizhen Xu Bing Shu Liangren Planners Forum Turn Urban Planning To Market Resource Configuration In Urban Planning Under Market Economy Market Correction Of Departmental Benefit In Urban Planning Urban Rural Planning Management Reform Of Service Government: A Market Approaches Regulatory Planning Adaption To Market Economy Market Intervention And Coordination Of TOD Planning In Zhujiang Delta Region Shi Liang, Shi Tianning Li Guangbin, Wang Yong Zhang Jing, Liu Bingjie Qi Luhui, Zhang Zhenyu Bao Ziting, Liu Yuhan, Zhou Jianyun Huang Hu, Zhang Zhenyu, Li Fenghui Planning Management Institutional Innovation Of Urban-rural Planning Under The Market Economy Multiple Stakeholders Gaming In Old Neighborhood Renovation Decision-making Zhou Chunshan, Xie Wenhai Kuai Yanli, Bai Mengyuan Planning and Design Northeast Asia International Port Central Area Planning Fan Wenbin, Li Renguan Wind Environment Oriented Baotou New Central District Urban Design Chen Yu Project Programming And Practice: Conceptual Planning Of Pengzhou-China Home Textile Business City, Chengdu Mo Hailiang Implementation Oriented Senior People Facility Planning, Chongqing Cao Liwei, Yi Zheng, Meng Qing Industrialized Retirement Living Model And Layout Jiang Digang, Wu Yizhou, Luo Wenbin, Chen Qianhu Senior People Service Facility Planning Dong Linfei, Lin Feng, Ye Tiantian Planning Roundup Restarting Planning Reform: A Discussion On Successful Transition Of Chinese Urban Planning At Early Opening Up And Reform Stage Li Hao Review On Historical District Preservation And Renovation Practice Huang Yong, Shi Yaling Green Corridor Development Stage And Operation Mechanism In Guangdong Province Wu Zhicai, Yuan Qifeng Character Oriented Suzhou Industrial Relic Preservation Framework And Utilization Model Village Planning Approach In Ecological Sensitive Area Citizen Supervised Historic Building Preservation In Hong Kong Xia Jian, Wang Yong, Yang Sheng Li Lin, Feng Changchun, Wang Liwei Qi Yicong, Zhang Xingguo, Wu Yue Planning and Design Appreciation The Conceptual Planning Base On Issue Guidance The New District Planning With Low Carbon Green Concept Dai Lin, Zhang Qiang, Ouyang Dong Song Lixin, Cai Xi Opinions & Essays 144 The Unbearable Heaviness Of Household Registration System Reform: Reflection On Out-of-control On Both Population And Land Yue Xiaoqin, Ai Yongjun Chief Editor: Lei Xiang Associate Chief Editor: Mao Jiangxing Director: Shen Weidong Associate Director: Xu Bing, Xiong Yuanxin Presidents of Council: Hou Baizhen Vice Presidents of Council: Xu Bing Director of Editorial Dept: Liu Fang Director of Business Dept: Yang Yihong Director of Circulation Dept: Guo Jingfeng Director of Art Dept: Tang Chunyi Editor in Charge: Wang Qing Column Editor: Deng Qian Art Editor: Cen Yucai Advisory Committe: China Association of City Planning Competent Organization: Guangxi Normal University Sponsor: Guangxi Normal University Media & Press Group Co.,Ltd Organizer: APCE Design Group, Hualan Design & Consulting Group Edited and Published by: Magazine Office of Planners Ad.Licence: NO.07,GICAT Domestic Distributor NO. : International Distributor: China International Book Trading Corporation(P.O.B399,Beijing,China) InternationaI Distributor No.: 4750M Subscribe to: All Post Offices in China Mail Order: Magazine Office of Planners Address: 6/F,Office Building of Nanguoyiyuan,No.1 Yuewan Road,Qingxiu District,Nanning, Guangxi.China Tel: (86-771) Fax: (86-771) planner@21cn.net Homepage: ISSN No: CN /TU Price: RMB 25

5 本 期 主 题 : 城 乡 规 划 中 的 市 场 作 用 探 讨 [ 编 者 按 ] 经 过 三 十 多 年 的 经 济 体 制 改 革, 市 场 愈 加 深 刻 地 影 响 着 我 国 经 济 社 会 的 发 展, 进 而 影 响 我 国 对 城 乡 发 展 资 源 配 置 的 整 体 意 识 与 政 策 方 针, 而 现 阶 段 以 政 府 为 主 体 的 城 乡 规 划 逐 渐 显 示 出 与 市 场 经 济 的 不 适 应 性, 导 致 城 乡 发 展 资 源 难 以 合 理 配 置 与 利 用, 不 利 于 经 济 社 会 的 可 持 续 发 展 厘 清 城 乡 规 划 与 市 场 的 关 系 分 析 市 场 在 城 乡 规 划 资 源 配 置 中 作 用 的 利 弊 找 寻 两 者 之 间 的 协 调 机 制, 成 为 新 时 期 我 国 城 乡 规 划 体 系 改 革 的 重 要 课 题 基 于 此, 本 期 论 坛 以 城 乡 规 划 中 的 市 场 作 用 探 讨 为 主 题, 从 宏 观 层 面 的 城 乡 规 划 体 系 中 观 层 面 的 资 源 配 置 和 微 观 层 面 的 具 体 案 例 三 个 角 度 探 讨 市 场 在 城 乡 规 划 中 的 作 用, 以 期 对 我 国 城 乡 规 划 与 市 场 关 系 的 认 识 未 来 城 乡 规 划 体 系 的 完 善 有 所 促 进, 对 政 府 管 理 体 制 改 革 有 所 借 鉴 让 城 市 规 划 面 向 市 场 施 梁, 施 天 宁 [ 摘 要 ] 伴 随 改 革 的 全 面 深 化, 解 决 城 市 规 划 不 适 应 或 滞 后 于 城 市 建 设 的 问 题 成 为 当 前 我 国 城 市 规 划 领 域 面 临 的 重 要 课 题 研 究 阐 述 了 作 为 城 市 空 间 资 源 配 置 手 段 的 市 场 和 城 市 规 划 的 关 系, 认 为 目 前 城 市 规 划 技 术 体 系 与 技 术 手 段 已 相 当 成 熟 和 完 备, 却 因 不 能 以 面 向 市 场 的 方 式 得 到 有 效 运 用 而 失 灵, 进 而 针 对 城 市 发 展 的 极 端 不 平 衡 和 利 益 格 局 多 元 化, 探 讨 了 走 向 多 元 的 城 市 规 划 体 系 和 城 市 规 划 决 策 [ 关 键 词 ] 市 场 ; 城 市 规 划 ; 空 间 ; 资 源 配 置 ; 多 元 化 [ 文 章 编 号 ] (2015) [ 中 图 分 类 号 ]TU981 [ 文 献 标 识 码 ]A Turn Urban Planning To Market/Shi Liang, Shi Tianning [Abstract] Deepening reform has pushed urban planning adaptation to urban development. The paper discusses the relationship of market and urban planning in space configuration, argues that present planning technique has come to maturation, but inefficient due to failed market intervention. With respect to the situation of imbalanced urban development and multiple stakeholders, the paper discusses varied models of urban planning development. [Key words] Market, Urban planning, Space, Resource configuration, Variety 改 革 开 放 三 十 多 年 的 历 史 是 一 部 重 新 发 现 市 场 的 历 史, 历 经 曲 折 和 徘 徊, 从 遭 受 排 斥 压 制 到 重 新 被 认 识, 再 到 积 极 尝 试 直 至 明 确 肯 定, 市 场 逐 渐 成 为 我 国 经 济 运 行 中 资 源 配 置 的 重 要 力 量, 持 续 改 变 着 整 个 社 会 的 价 值 观 念 行 为 方 式, 重 新 调 配 人 与 人 人 与 社 会 之 间 的 关 系 三 十 多 年 来, 城 市 建 设 以 空 前 规 模 和 速 度 如 火 如 荼 地 展 开, 市 场 的 作 用 可 谓 巨 大 与 此 同 时, 城 市 规 划 迅 速 发 展 并 逐 步 走 上 法 制 化 轨 道, 对 城 市 建 设 的 现 实 和 未 来 发 展 影 响 深 远 经 过 几 代 城 市 工 作 者 的 艰 辛 探 索 和 努 力, 从 技 术 角 度 而 言, 我 国 已 基 本 建 立 了 适 应 社 会 主 义 市 场 经 济 条 件 下 城 市 建 设 发 展 的 城 市 规 划 体 系 然 而, 城 市 规 划 普 遍 跟 不 上 或 不 适 应 市 场 化 条 件 下 城 市 建 设 的 快 速 发 展, 长 期 呈 现 失 灵 的 尴 尬 局 面 本 文 认 为, 问 题 的 核 心 在 于 政 府 与 规 划 市 场 社 会 之 间 的 关 系 没 有 厘 清, 城 市 规 划 无 法 起 到 应 有 的 作 用, 不 能 真 正 面 向 市 场 伴 随 改 革 的 全 面 深 化, 市 场 将 在 城 乡 资 源 配 置 中 起 重 要 作 用, 经 济 社 会 发 展 将 进 入 新 的 重 要 历 史 时 期, 解 决 上 述 问 题 成 为 绕 不 开 的 关 口 新 形 势 下, 城 市 规 划 与 市 场 的 关 系 是 怎 样 的? 规 划 如 何 面 向 市 场? 本 文 就 此 提 出 思 考 1 [ 作 者 简 介 ] 施 梁, 南 京 工 业 大 学 建 筑 学 院 建 筑 系 教 授, 南 京 工 业 大 学 都 市 与 建 筑 研 究 所 所 长 施 天 宁, 南 京 工 业 大 学 建 筑 学 院 城 市 规 划 系 硕 士 研 究 生 2015 年 第 4 期 第 31 卷 5

6 1 作 为 空 间 资 源 配 置 手 段 的 市 场 与 城 市 规 划 1.1 市 场 各 类 文 献 通 常 在 有 形 和 无 形 两 个 层 面 上 使 用 市 场 这 一 概 念 : 有 形 市 场 是 指 交 易 的 具 体 场 所 地 点 或 物 理 空 间 ( 现 代 技 术 的 发 展 还 催 生 了 如 互 联 网 之 类 的 虚 拟 场 所 ); 无 形 市 场 则 有 着 多 重 和 多 样 的 内 涵, 可 以 指 有 效 需 求 流 通 领 域 买 卖 或 供 需 关 系, 以 及 机 制 或 手 段 本 文 市 场 含 义 为 后 者, 即 市 场 是 买 者 ( 需 求 者 ) 和 卖 者 ( 供 给 者 ) 相 互 作 用, 共 同 决 定 商 品 或 劳 务 的 价 格 和 交 易 数 量 的 机 制 [1] 就 资 源 配 置 而 言, 可 将 市 场 理 解 为 资 源 配 置 的 机 制 或 手 段, 这 也 是 我 国 市 场 经 济 体 制 改 革 中 市 场 的 应 有 之 义 1.2 城 市 规 划 首 先 需 要 明 确 何 为 规 划 和 计 划 规 划 和 计 划 分 别 出 现 在 不 同 场 合, 然 而 这 两 个 概 念 并 没 有 本 质 区 别 : 作 为 动 词, 都 是 指 为 了 完 成 某 项 任 务 或 实 现 某 个 目 标 所 进 行 的 筹 划 部 署 安 排 设 计 和 构 想 等 ; 作 为 名 词, 则 是 上 述 行 为 的 相 应 成 果 或 行 为 本 身 针 对 工 作 的 具 体 对 象 范 围 和 内 容, 不 同 领 域 不 同 学 者 的 表 述 习 惯 有 所 差 异 : 小 到 个 人, 大 到 国 家, 只 要 他 们 是 理 性 的, 做 任 何 事 情 都 需 要 计 划 或 规 划, 特 别 在 处 理 对 象 极 端 复 杂 的 情 况 下, 更 少 不 了 计 划 或 规 划 至 于 城 市, 不 同 方 面 的 定 义 五 花 八 门, 以 至 于 美 国 著 名 社 会 学 者 孟 福 德 (L. Munford) 在 其 编 纂 的 国 际 社 会 科 学 百 科 全 书 中, 干 脆 说 城 市 的 定 义 尚 在 争 论 之 中 [2] 本 文 所 言 城 市 是 一 个 地 理 和 空 间 的 概 念, 意 为 不 直 接 从 事 农 业 生 产 的 人 的 聚 居 地, 是 不 直 接 从 事 农 业 生 产 的 人 的 生 活 生 产 和 其 他 活 动 的 物 质 空 间 载 体 根 据 以 上 诠 释, 什 么 是 城 市 规 划 不 言 而 喻 就 资 源 配 置 而 言, 城 市 规 划 是 政 府 对 城 市 土 地 或 空 间 资 源 的 主 要 配 置 手 段 之 一 面 对 市 场 经 济 条 件 下 城 市 规 划 建 设 出 现 的 问 题, 一 些 论 者 在 对 脱 胎 于 计 划 经 济 时 期 形 成 的 沿 袭 苏 联 的 物 质 性 规 划 表 示 质 疑 甚 至 否 定 的 同 时, 无 限 填 充 和 扩 展 城 市 规 划 的 内 涵 与 外 延 对 此, 本 文 是 不 赞 同 的 : 物 质 性 规 划 与 计 划 经 济 及 苏 联 应 当 没 有 本 质 上 的 渊 源 关 系, 不 论 何 时 何 地, 只 要 人 类 开 始 有 意 识 地 建 造 城 市, 此 时 此 地 便 有 了 物 质 性 规 划 城 市 规 划 工 作 的 基 本 任 务, 是 统 筹 安 排 城 市 各 类 用 地 及 空 间 资 源, 综 合 部 署 各 项 建 设, 实 现 经 济 和 社 会 的 可 持 续 发 展 [3] 邹 德 慈 先 生 曾 强 调, 城 市 规 划 所 做 的 工 作 不 是 社 会 学 的 城 市 规 划, 不 是 经 济 学 的 城 市 规 划, 而 始 终 是 城 市 实 体 空 间 的 规 划 [4] 如 果 不 能 落 地, 城 市 规 划 只 能 是 空 话 1.3 城 市 规 划 与 市 场 城 市 建 设 的 实 质, 是 对 城 市 土 地 或 空 间 资 源 的 开 发 利 用 以 及 再 开 发 和 再 利 用, 也 可 以 说 是 对 城 市 空 间 资 源 的 配 置 和 再 配 置 任 何 理 性 的 开 发 利 用 都 必 须 解 决 在 哪 里 开 发 怎 样 开 发 开 发 多 少 和 为 谁 开 发 等 基 本 问 题 目 前, 人 们 藉 以 对 这 些 问 题 做 出 决 策 的 手 段 不 外 乎 市 场 和 计 划 / 规 划 作 为 城 市 空 间 资 源 配 置 的 手 段, 市 场 和 城 市 规 划 两 者 相 辅 相 成 互 相 弥 补, 然 而 它 们 的 目 的 层 次 范 围 及 实 现 的 条 件 却 不 相 同 : 市 场 注 重 追 逐 个 体 的 局 部 的 眼 前 的 和 较 为 单 一 的 经 济 利 益 ; 城 市 规 划 旨 在 服 务 于 公 共 的 整 体 的 和 长 远 的, 包 括 经 济 利 益 在 内 的 人 类 全 面 发 展 的 无 比 广 泛 的 目 标 和 理 想 市 场 充 满 了 不 确 定 性, 而 城 市 规 划 则 力 求 把 事 情 安 排 得 井 井 有 条 明 明 白 白 就 城 市 空 间 资 源 配 置 而 言, 相 对 于 市 场, 城 市 规 划 是 更 高 层 次 的 手 段 : 一 方 面, 城 市 规 划 在 一 定 范 围 一 定 程 度 上 利 用 和 驾 驭 市 场 2, 其 被 政 府 用 来 干 预 城 市 开 发 [5], 因 而 城 市 规 划 兼 具 制 度 和 政 策 属 性 ; 另 一 方 面, 市 场 受 制 于 城 市 规 划, 在 一 定 程 度 上 充 当 着 城 市 规 划 的 手 段 空 间 资 源 配 置 是 城 市 规 划 的 基 本 任 务 和 职 责, 而 对 市 场 来 说, 只 是 在 它 感 兴 趣 和 被 允 许 的 情 况 下 才 会 介 入 吊 诡 的 是, 市 场 十 分 挑 剔, 可 以 被 利 用, 不 宜 被 强 迫 ; 一 旦 被 强 迫, 市 场 就 不 成 其 为 真 正 意 义 上 的 市 场 了 作 为 政 府 的 一 项 重 要 法 定 职 能 和 职 权, 城 市 规 划 在 某 种 意 义 上 代 表 着 政 府 因 此, 城 市 规 划 与 市 场 的 关 系 可 以 理 解 为 政 府 与 市 场 的 关 系 2 城 市 规 划 技 术 体 系 的 成 熟 与 失 灵 目 前 城 市 规 划 的 技 术 框 架 或 体 系, 特 别 是 其 中 的 控 制 性 详 细 规 划, 本 身 就 是 市 场 化 改 革 不 断 探 索 和 实 践 的 产 物, 并 且 已 经 相 当 完 备 然 而 在 实 际 中, 城 市 规 划 却 不 能 真 正 面 向 市 场 依 本 文 所 见, 症 结 主 要 在 于 该 体 系 不 能 以 适 应 市 场 的 方 式 得 到 有 效 运 行 2.1 市 场 导 向 的 城 市 规 划 体 系 的 建 立 1978 年 之 后, 经 济 体 制 改 革 一 直 是 我 国 各 项 事 业 改 革 中 的 重 点, 总 体 趋 势 是 围 绕 政 府 ( 计 划 ) 与 市 场 的 关 系 对 市 场 的 再 发 现 和 再 利 用, 经 历 了 从 市 场 机 制 的 引 入 到 市 场 经 济 体 制 的 建 立 和 不 断 完 善 的 过 程, 其 对 城 市 建 设 活 动 最 直 接 的 作 用 是 城 市 土 地 有 偿 使 用 制 度 的 建 立 某 些 基 础 设 施 的 有 偿 使 用 房 地 产 市 场 的 形 成 及 城 市 建 设 资 金 来 源 的 多 元 化 伴 随 经 济 体 制 市 场 化 条 件 下 城 市 规 划 建 设 的 发 展, 我 国 不 断 创 新 城 市 规 划 技 术 体 系, 集 中 体 现 在 作 为 约 束 全 国 城 市 规 划 编 制 的 部 门 规 章 城 市 规 划 编 制 办 法 ( 以 下 简 称 办 法 ) 的 三 次 调 整 当 中 ( 表 1) 其 中, 最 为 显 著 的 与 市 6

7 场 化 进 程 关 系 最 为 密 切 的 变 化 是 控 制 性 详 细 规 划 的 诞 生 和 逐 步 完 善 鉴 于 世 界 各 国 的 做 法 和 经 验, 可 以 说 目 前 我 国 城 市 规 划 技 术 体 系 已 相 对 成 熟, 所 采 用 的 技 术 手 段 亦 十 分 完 备, 在 可 以 预 见 的 将 来 很 难 有 实 质 性 变 化 这 或 许 可 从 一 个 侧 面 解 释 中 华 人 民 共 和 国 城 乡 规 划 法 自 2008 年 施 行 至 今 已 近 八 年, 却 未 有 新 的 城 市 规 划 编 制 办 法 出 台 的 原 因 住 房 和 城 乡 建 设 部 于 2010 年 12 月 发 布 了 城 市 镇 控 制 性 详 细 规 划 编 制 审 批 办 法, 其 中 控 制 性 详 细 规 划 的 技 术 性 内 容 并 无 实 质 性 变 更 2.2 城 市 规 划 体 系 的 失 灵 长 期 以 来, 一 方 面, 各 地 方 及 部 门 对 僵 硬 的 城 市 规 划 体 制 和 编 制 方 法 的 质 疑 抱 怨 之 声 不 绝 于 耳 ; 另 一 方 面, 针 对 一 些 地 方 随 意 调 整 城 市 规 划, 盲 目 扩 大 城 市 规 模, 擅 自 设 立 开 发 区 招 商 城, 下 放 规 划 管 理 权, 以 及 房 地 产 开 发 领 域 中 违 规 变 更 规 划 调 整 容 积 率 等 突 出 问 题, 国 务 院 及 相 关 部 门 专 门 发 布 通 知, 要 求 加 强 城 市 规 划 工 作 和 开 展 专 项 治 理 3 尽 管 城 市 规 划 体 系 拥 有 完 备 的 技 术 手 段, 但 在 实 际 过 程 当 中, 这 些 手 段 的 具 体 运 用 仍 未 摆 脱 指 令 性 计 划 的 桎 梏, 自 下 而 上 的 反 馈 机 制 十 分 微 弱, 地 方 自 主 权 受 到 扼 制 首 先, 我 国 的 规 划 体 系 是 一 个 自 上 而 下 等 级 森 严 的 科 层 系 统 ( 图 1) 规 划 的 编 制 主 体 是 各 级 政 府 或 其 他 部 门, 下 一 层 次 的 规 划 必 须 以 已 批 准 的 上 一 层 次 的 规 划 作 为 编 制 依 据, 规 划 的 最 终 成 果 也 必 须 按 行 政 级 别 分 级 审 批 下 位 规 划 对 上 位 规 划 的 反 馈 调 节 机 制 微 乎 其 微 其 次, 规 划 的 内 容 和 项 目 事 无 巨 细 面 面 俱 到, 包 括 规 划 期 限 在 内, 全 国 城 市 不 论 大 小 不 分 地 区, 一 律 执 行 同 一 个 标 准 最 后, 国 家 对 城 市 规 划 的 控 制 如 果 不 说 是 越 来 越 严 格, 至 少 也 是 丝 毫 没 有 放 松 ( 见 表 1 中 办 法 制 定 的 目 的 ) 以 上 所 述 显 然 与 地 方 利 益 和 权 益 诉 求 不 断 受 到 尊 重 社 会 和 组 织 结 构 趋 于 网 络 化, 以 及 行 政 体 制 改 革 要 求 简 政 放 权 的 现 实 不 尽 协 调 在 实 际 运 行 过 程 中, 表 1 改 革 开 放 之 后 我 国 城 市 规 划 技 术 体 系 的 演 进 演 进 内 容 20 世 纪 80 年 代 20 世 纪 90 年 代 2000 年 之 后 办 法 全 称 城 市 规 划 编 制 审 批 暂 行 办 法 ( 国 家 建 委,1980 年 12 月 16 日 ) 办 法 制 定 的 目 的 统 一 城 市 规 划 的 编 制 和 审 批 程 序, 推 动 城 市 规 划 工 作 的 开 展 城 市 规 划 编 制 办 法 ( 建 设 部,1991 年 9 月 3 日 ) 使 城 市 规 划 的 编 制 规 范 化, 提 高 城 市 规 划 的 科 学 性 城 市 规 划 编 制 办 法 ( 建 设 部,2005 年 12 月 31 日 ) 规 范 城 市 规 划 编 制 工 作, 提 高 城 市 规 划 的 科 学 性 和 严 肃 性 办 法 制 定 的 依 据 根 据 中 华 人 民 共 和 国 城 市 规 划 法 的 有 关 规 定 根 据 国 家 有 关 法 律 法 规 的 规 定 办 法 对 城 市 规 划 制 定 或 编 制 主 体 的 规 定 城 市 规 划 由 所 在 城 市 人 民 政 府 负 责 制 定 设 市 城 市 的 总 体 规 划 由 市 人 民 政 府 负 责 组 织 编 制 ; 分 区 规 划 详 细 规 划 由 市 人 民 政 府 城 市 规 划 行 政 主 管 部 门 负 责 组 织 编 制 ; 需 要 编 制 城 市 总 体 规 划 纲 要 的, 由 市 人 民 政 府 负 责 组 织 编 制 城 市 人 民 政 府 负 责 组 织 编 制 城 市 总 体 规 划 和 城 市 分 区 规 划 ; 控 制 性 详 细 规 划 由 城 市 人 民 政 府 建 设 主 管 部 门 ( 城 乡 规 划 主 管 部 门 ) 组 织 编 制 ; 修 建 性 详 细 规 划 可 以 由 有 关 单 位 委 托 城 市 规 划 编 制 单 位 编 制 办 法 中 的 城 市 规 划 技 术 体 系 总 体 规 划 ( 包 括 近 期 建 设 规 划 ) 总 体 规 划 ( 包 括 分 区 规 划 和 近 期 建 设 规 划 ) 详 细 规 划 ( 分 为 控 制 性 详 细 规 划 和 修 建 性 详 细 规 划 ) 总 体 规 划 ( 包 括 市 域 城 镇 体 系 规 划 和 中 心 城 区 规 划 近 期 建 设 规 划 城 市 分 区 规 划 ) 详 细 规 划 ( 分 为 控 制 性 详 细 规 划 和 修 建 性 详 细 规 划 ) 详 细 规 划 ( 是 总 体 规 划 的 深 化 和 具 体 化, 主 要 针 对 近 期 建 设 规 划 范 围 ) 办 法 制 定 的 经 济 体 制 背 景 市 场 机 制 的 引 入 : 1 在 公 有 制 基 础 上 实 行 计 划 经 济, 同 时 发 挥 市 场 调 节 的 辅 助 作 用 ( 中 共 十 一 届 六 中 全 会,1981 年 6 月 ) 2 建 立 自 觉 运 用 价 值 规 律 的 计 划 体 制, 发 展 社 会 主 义 商 品 经 济 ( 中 共 十 二 届 三 中 全 会,1984 年 10 月 ) 3 大 力 发 展 有 计 划 的 商 品 经 济 ( 中 共 十 三 大,1987 年 10 月 ) 4 逐 步 建 立 计 划 经 济 同 市 场 调 节 相 结 合 的 经 济 运 行 机 制 ;( 中 共 十 三 届 五 中 全 会,1989 年 11 月 ) 市 场 经 济 的 建 立 : 1 建 立 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制, 使 市 场 在 社 会 主 义 国 家 宏 观 调 控 下 对 资 源 配 置 起 基 础 性 作 用 ( 中 共 十 四 大,1992 年 10 月 ) 2 坚 持 和 完 善 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制, 使 市 场 在 国 家 宏 观 调 控 下 对 资 源 配 置 起 基 础 性 作 用 ( 中 共 十 五 大,1997 年 9 月 ) 市 场 经 济 的 不 断 完 善 : 1 不 断 完 善 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 ( 中 共 十 六 大,2002 年 11 月 ) 2 更 大 程 度 地 发 挥 市 场 在 资 源 配 置 中 的 基 础 性 作 用 ( 中 共 十 六 届 三 中 全 会,2003 年 10 月 ) 3 更 好 地 发 挥 市 场 在 资 源 配 置 中 的 基 础 性 作 用 发 挥 国 家 发 展 规 划 计 划 产 业 政 策 在 宏 观 调 控 中 的 导 向 作 用 ( 中 共 十 七 大,2007 年 10 月 ) 4 处 理 好 政 府 和 市 场 的 关 系, 使 市 场 在 资 源 配 置 中 起 决 定 性 作 用 和 更 好 发 挥 政 府 作 用 ( 中 共 十 八 届 三 中 全 会,2013 年 11 月 ) 2015 年 第 4 期 第 31 卷 7

8 城 市 规 划 体 系 不 同 程 度 地 失 灵 和 失 效 已 是 不 争 的 事 实 3 让 城 市 规 划 面 向 市 场 20 世 纪 末 以 来, 世 界 上 大 多 数 国 家 都 在 探 寻 一 种 面 向 市 场 的 城 市 规 划 模 式 我 国 目 前 的 城 市 规 划 体 系 本 身 就 是 市 场 化 改 革 的 产 物, 之 所 以 不 能 面 向 市 场, 详 细 规 划 总 体 规 划 图 1 城 乡 规 划 体 系 示 意 图 控 制 性 详 细 规 划 修 建 性 详 细 规 划 关 键 在 于 规 划 体 系 不 能 以 适 应 市 场 的 方 式 得 到 有 效 运 行 以 下 本 文 着 重 从 城 市 规 划 体 系 多 样 化 和 城 市 规 划 决 策 多 元 化 两 个 方 面 讨 论 如 何 让 城 市 规 划 面 向 市 场 3.1 城 市 规 划 体 系 多 样 化 1978 年 之 后 的 大 部 分 时 间 里, 我 国 基 本 上 实 行 着 效 率 优 先, 兼 顾 公 平 图 2 大 陆 各 省 市 若 干 经 济 社 会 指 标 比 较 示 意 图 (2013 年 ) 注 : 衡 量 经 济 社 会 发 展 水 平 的 指 标 众 多, 这 里 只 选 取 了 人 均 地 区 生 产 总 值 一 项 经 济 发 展 指 标, 及 每 万 人 医 疗 机 构 床 位 数 人 均 拥 有 公 共 图 书 馆 藏 量 每 十 万 人 口 小 学 平 均 在 校 生 数 三 项 社 会 发 展 指 标 把 每 项 指 标 中 的 最 低 值 设 为 1, 其 他 各 值 换 算 为 对 1 的 比 值 形 成 指 数 ( 资 料 来 源 于 中 华 人 民 共 和 国 国 家 统 计 局 的 分 省 年 度 数 据 datamap/index?m=fsnd) 城 镇 体 系 规 划 镇 规 划 全 国 城 镇 体 系 规 划 省 域 城 镇 体 系 规 划 城 市 规 划 乡 规 划 村 庄 规 划 的 不 平 衡 发 展 策 略 与 政 策 制 度, 客 观 上 造 成 了 各 地 区 经 济 社 会 水 平 的 巨 大 差 异, 加 上 自 然 禀 赋 文 化 和 历 史 等 原 因, 我 国 城 市 建 设 发 展 呈 现 极 端 不 平 衡 的 现 状 这 种 不 平 衡 既 表 现 在 地 区 与 地 区 之 间 城 市 与 城 市 之 间, 又 表 现 在 城 市 内 部 不 同 片 区 及 社 区 之 间 即 便 同 一 地 区 同 一 城 市, 其 经 济 和 社 会 发 展 水 平 也 不 同 步 ( 图 2) 例 如, 内 蒙 古 经 济 发 展 水 平 跻 身 全 国 前 列, 但 社 会 发 展 水 平 却 没 有 跟 上 ; 上 海 每 十 万 人 口 小 学 平 均 在 校 生 数 为 全 国 最 低 水 平, 侧 面 反 映 了 严 重 的 人 口 老 龄 化 问 题 随 着 市 场 在 资 源 配 置 中 决 定 性 作 用 的 发 挥, 上 述 反 差 和 不 平 衡 在 一 些 方 面 可 能 会 减 缓, 而 在 另 一 些 方 面 则 可 能 加 剧 由 于 处 在 不 同 发 展 水 平 和 不 同 发 展 阶 段, 每 个 城 市 在 其 具 体 建 设 中 所 面 临 的 挑 战 需 要 解 决 的 问 题 对 未 来 发 展 的 诉 求 和 实 现 发 展 的 能 力, 以 及 市 场 化 程 度 等 千 差 万 别 这 种 情 形 之 下, 采 用 整 齐 划 一 的 城 市 规 划 体 系 和 编 制 方 法, 难 免 失 于 对 症 下 药 因 此, 应 允 许 和 鼓 励 不 同 地 区 不 同 城 市 积 极 探 索 采 用 适 合 自 身 实 际 情 况 的 多 样 化 的 城 市 规 划 体 系 和 编 制 办 法 多 样 化 规 划 体 系 包 含 两 个 层 面 : 一 是 规 划 体 系 构 建 方 式 的 多 样 化, 以 及 这 些 方 式 之 间 不 同 类 型 的 组 合, 乃 至 城 市 规 划 与 其 他 领 域 规 划 的 组 合, 如 多 规 合 一 ; 二 是 各 种 规 划 手 段 或 规 划 具 体 内 容 项 目 及 指 标 的 增 设 或 精 简 专 家 城 市 规 划 上 级 政 府 同 级 政 府 下 级 政 府 部 门 1 部 门 部 门 N 部 门 1 部 门 部 门 N 部 门 1 部 门 部 门 N 多 元 利 益 主 体 企 业 社 会 团 体 个 人 组 织 民 众 个 人 3.2 城 市 规 划 决 策 多 元 化 前 文 述 及, 城 市 的 开 发 建 设 必 须 解 决 在 哪 里 开 发 怎 样 开 发 开 发 多 少 和 为 谁 开 发 等 基 本 问 题 因 此, 城 市 规 划 的 制 定 过 程 实 际 上 是 决 策 形 成 的 过 程 自 市 场 化 改 革 以 来, 地 方 企 业 集 体 团 体 和 公 民 的 合 法 权 益 逐 渐 受 到 尊 重 与 保 护, 多 元 化 的 利 益 格 局 日 益 凸 显, 不 同 方 面 的 利 益 诉 求 反 映 到 城 市 空 间 资 图 3 城 市 规 划 多 元 决 策 结 构 示 意 图 8

9 源 的 配 置 上, 形 成 不 同 价 值 和 利 益 之 间 的 冲 突 与 博 弈, 从 而 呼 唤 多 元 的 城 市 规 划 决 策 可 是, 我 国 城 市 规 划 决 策 中 的 公 众 参 与 机 制 长 期 缺 失, 直 到 中 华 人 民 共 和 国 城 乡 规 划 法 的 颁 布 实 施, 公 众 参 与 城 市 规 划 才 有 了 法 律 保 障 [6] 目 前 城 市 规 划 仅 在 城 市 详 细 规 划 的 编 制 中 才 听 取 规 划 涉 及 的 单 位 公 众 的 意 见, 而 城 市 总 体 规 划 只 是 在 报 送 审 批 前 征 求 社 会 公 众 的 意 见 [7] 由 于 下 一 层 次 的 规 划 必 须 以 已 批 准 的 上 一 层 次 的 规 划 作 为 编 制 依 据, 所 以 公 众 参 与 城 市 规 划 决 策 的 方 式 范 围 和 程 度 十 分 有 限 因 此, 应 允 许 和 保 障 公 众 或 社 会 各 方 参 与 到 更 大 范 围 的 城 市 规 划 编 制 过 程 中, 形 成 决 策 参 与 主 体 的 多 元 化 和 决 策 制 定 过 程 的 多 方 互 动, 如 此 方 能 真 正 有 效 落 实 政 府 组 织 专 家 领 衔 部 门 合 作 公 众 参 与 科 学 决 策 的 原 则 ( 图 3) 城 市 规 划 决 策 多 元 化 与 城 市 规 划 体 系 多 样 化 相 互 关 联, 为 支 持 和 实 现 多 元 规 划 决 策, 城 市 规 划 体 系 可 根 据 具 体 情 况 和 需 要 设 置 相 应 的 内 容 与 手 段 例 如, 北 欧 一 些 国 家 在 市 场 导 向 的 城 市 规 划 实 践 中, 设 计 了 非 正 式 规 划 阶 段, 促 使 政 府 规 划 人 员 与 私 人 开 发 者 密 切 交 流 和 协 商, 以 达 成 共 识, 实 现 公 众 参 与 [8] 4 结 语 让 城 市 规 划 面 向 市 场, 不 等 于 把 城 市 规 划 交 给 市 场 ; 相 反, 市 场 越 发 达, 越 是 需 要 城 市 规 划, 并 且 对 城 市 规 划 提 出 的 要 求 更 高 作 为 城 市 空 间 资 源 的 配 置 手 段, 市 场 和 规 划 的 实 际 运 行 受 制 于 它 们 所 在 的 平 台 与 环 境, 确 切 地 说, 受 制 于 社 会 制 度 和 政 治 体 制 发 展 社 会 主 义 市 场 经 济, 坚 持 以 公 有 制 为 主 体, 使 市 场 在 资 源 配 置 中 起 决 定 性 作 用, 是 人 类 历 史 上 从 未 有 过 的 伟 大 探 索 和 实 践, 没 有 现 成 的 经 验 或 模 式 可 以 照 搬 中 共 十 四 大 在 确 立 建 立 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 这 一 经 济 体 制 改 革 目 标 时 就 指 出, 建 立 和 完 善 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制, 是 一 个 长 期 发 展 的 过 程, 是 一 项 艰 巨 复 杂 的 社 会 系 统 工 程 市 场 和 政 府 ( 规 划 ) 都 会 失 灵, 需 要 高 度 警 惕 和 极 力 避 免 的 是 市 场 失 灵 与 政 府 ( 规 划 ) 失 灵 的 相 互 叠 加 实 事 上, 这 种 叠 加 的 种 种 苗 头 已 经 出 现 : 一 方 面, 城 市 规 划 总 体 上 不 能 面 向 市 场, 该 让 市 场 做 的 不 交 给 市 场 ; 另 一 方 面, 城 市 规 划 的 某 些 环 节 过 度 市 场 化, 把 属 于 自 己 的 职 责 推 向 了 市 场 此 外, 城 市 规 划 作 为 一 种 公 共 物 品, 却 被 个 别 贪 腐 分 子 据 为 己 有 当 前, 国 家 正 积 极 使 市 场 在 资 源 配 置 中 起 决 定 性 作 用 和 更 好 地 发 挥 政 府 作 用 如 此, 市 场 和 城 市 规 划 定 能 各 尽 其 能 发 挥 所 长, 相 辅 相 成 互 相 弥 补, 把 城 市 建 设 得 更 加 美 好 [9-10] ( 南 京 工 业 大 学 建 筑 学 院 蒋 伶 教 授 为 本 文 写 作 提 供 了 帮 助, 谨 此 鸣 谢! ) [ 注 释 ] 1 之 所 以 着 重 讨 论 城 市 规 划, 一 是 考 虑 与 以 往 研 究 及 其 他 文 献 的 衔 接 ; 二 是 作 为 城 乡 规 划 的 重 要 组 成 部 分, 城 市 规 划 最 具 复 杂 性 矛 盾 性 和 代 表 性, 城 市 中 的 市 场 活 动 最 为 集 中 多 样 和 活 跃 2 Peter Hall 认 为,20 世 纪 初, 规 划 演 变 为 应 付 改 变 了 城 市 性 质 的 市 场 力 量 的 一 种 工 具 参 见 :Peter Hall. 美 国 城 市 规 划 八 十 年 回 顾 [J]. 洪 强, 译. 国 外 城 市 规 划,1991(1):48 3 参 见 国 务 院 关 于 加 强 城 市 规 划 工 作 的 通 知 ( 国 发 [1996]18 号 ) 及 中 华 人 民 共 和 国 住 房 和 城 乡 建 设 部 中 华 人 民 共 和 国 监 察 部 关 于 对 房 地 产 开 发 中 违 规 变 更 规 划 调 整 容 积 率 问 题 开 展 专 项 治 理 的 通 知 ( 建 规 [2009]53 号 ) [ 参 考 文 献 ] [1] 保 罗 萨 缪 尔 森, 威 谦 诺 德 豪 斯. 宏 观 经 济 学 ( 第 十 六 版 )[M]. 萧 琛, 译. 北 京 : 华 夏 出 版 社,1999. [2] 谢 文 蕙, 邓 卫. 城 市 经 济 学 [M]. 北 京 : 清 华 大 学 出 版 社,1996. [3] 中 华 人 民 共 和 国 国 务 院. 国 务 院 关 于 加 强 城 市 规 划 工 作 的 通 知 ( 国 发 [1996]18 号 )[Z] [4] 邹 德 慈. 发 展 中 的 城 市 规 划 [J]. 城 市 规 划,2010(1): [5]Sampo Ruoppila. Establishing a Market-orientated Urban Planning System after State Socialism: The Case of Tallinn[J]. European Planning Studies, 2007(3): 406. [6] 全 国 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会. 中 华 人 民 共 和 国 城 乡 规 划 法 ( 中 华 人 民 共 和 国 主 席 令 第 74 号 )[Z] [7] 中 华 人 民 共 和 国 建 设 部. 城 市 规 划 编 制 办 法 ( 中 华 人 民 共 和 国 建 设 部 令 第 146 号 )[Z] [8]Falleth Eva Irene1, Hanssen Gro Sandkjaer, Saglie Inger Lise. Challenges to Democracy in Market-Oriented Urban Planning in Norway[J]. European Planning Studies, 2010(5): [9] 罗 彦, 杜 枫, 邱 凯 付. 协 同 理 论 下 的 城 乡 统 筹 规 划 编 制 [J]. 规 划 师, 2013(12): [10] 张 绍 稳, 郭 凯 峰, 朱 德 宝. 云 南 省 城 镇 体 系 规 划 的 适 应 性 探 索 [J]. 规 划 师, 2012(11): [ 收 稿 日 期 ] 年 第 4 期 第 31 卷 9

10 市 场 经 济 下 的 城 乡 规 划 资 源 配 置 优 化 途 径 李 广 斌, 王 勇 [ 摘 要 ] 动 态 演 化 的 政 府 市 场 关 系 及 受 其 改 变 的 社 会 治 理 结 构 是 构 造 城 乡 规 划 的 基 本 因 素 研 究 从 市 场 经 济 下 城 乡 规 划 资 源 配 置 及 其 动 态 演 化 分 析 入 手, 针 对 城 乡 规 划 中 土 地 资 源 配 置 和 公 共 物 品 配 置 存 在 的 不 足 及 缺 陷, 立 足 于 当 前 深 化 改 革 的 语 境, 提 出 市 场 经 济 下 城 乡 规 划 资 源 配 置 的 优 化 途 径, 以 期 对 我 国 城 乡 规 划 与 市 场 的 协 调 提 供 借 鉴 [ 关 键 词 ] 城 乡 规 划 ; 资 源 配 置 ; 优 化 [ 文 章 编 号 ] (2015) [ 中 图 分 类 号 ]TU981 [ 文 献 标 识 码 ]A Resource Configuration In Urban Planning Under Market Economy/Li Guangbin, Wang Yong [Abstract] Dynamic government-market relationship and changing social governance affects urban planning structure. The paper analyzes urban rural planning resource configuration and dynamic evolution, raises improvement approaches for future planning reform. [Key words] Urban rural planning, Resource configuration, Improvement 0 引 言 十 八 届 三 中 全 会 关 于 全 面 深 化 改 革 若 干 重 大 问 题 的 决 定 指 出, 处 理 好 政 府 与 市 场 的 关 系, 使 市 场 在 资 源 配 置 中 起 决 定 性 作 用 和 更 好 发 挥 政 府 作 用, 林 毅 夫 认 为, 这 就 是 要 实 现 有 效 市 场 和 有 为 政 府 的 融 合 城 乡 规 划 作 为 政 府 的 一 项 职 能, 是 以 土 地 资 源 配 置 为 核 心 的 社 会 政 治 执 行 过 程 在 此 过 程 中, 城 乡 规 划 通 过 引 导 与 控 制 城 乡 土 地 的 开 发 或 再 开 发, 直 接 决 定 土 地 资 源 配 置 的 流 向 数 量 及 方 式, 并 在 很 大 程 度 上 左 右 了 资 本 ( 社 会 资 本 和 公 共 财 政 ) 劳 动 力 ( 人 口 ) 等 要 素 配 置 的 时 空 特 征 规 划 学 界 对 于 我 国 城 乡 规 划 与 市 场 经 济 关 系 的 讨 论 由 来 已 久 20 世 纪 末, 规 划 学 界 提 出 城 市 规 划 要 适 应 市 场 经 济, 强 调 城 市 规 划 要 遵 循 市 场 经 济 规 律 进 入 21 世 纪, 随 着 土 地 开 发 的 失 控 及 城 乡 规 划 中 广 泛 存 在 的 政 府 失 灵 现 象, 规 划 学 界 强 调 城 乡 规 划 应 弥 补 土 地 等 领 域 的 市 场 失 灵, 主 张 城 乡 规 划 回 归 社 会 理 性 围 绕 市 场 经 济 下 城 乡 规 划 的 作 用, 朱 介 鸣 指 出, 城 市 规 划 的 主 要 功 能 是 为 开 发 活 动 提 供 规 则 和 秩 序, 城 市 规 划 是 引 导 市 场 参 与 城 市 开 发 的 规 则, 是 城 市 土 地 市 场 和 土 地 开 发 市 场 的 制 度 [1] 随 着 市 场 经 济 的 不 断 深 化, 如 何 协 调 城 乡 规 划 刚 性 与 弹 性 的 关 系 成 为 当 下 研 究 的 热 点 赵 民 和 戚 冬 瑾 等 人 对 用 地 分 类 的 研 究 [2-5] 黄 明 华 和 刘 堃 等 人 对 弹 性 规 划 的 探 讨 [6-8] 其 他 学 者 对 灰 地 [9-10] 棕 地 [11-12] 等 的 研 究, 都 旨 在 推 动 城 乡 规 划 适 应 不 断 深 化 的 市 场 经 济 在 转 型 发 展 的 背 景 下, 政 府 与 市 场 关 系 的 每 次 重 构 都 会 带 来 城 乡 规 划 深 层 次 的 变 革 本 文 从 市 场 经 济 下 城 乡 规 划 资 源 配 置 及 其 动 态 演 化 分 析 入 手, 针 对 与 [ 基 金 项 目 ] [ 作 者 简 介 ] 国 家 自 然 科 学 上 基 金 项 目 ( ) 江 苏 省 高 校 哲 学 社 会 科 学 研 究 项 目 (2014SJB567) 江 苏 省 333 高 层 次 人 才 培 养 工 程 资 助 研 究 成 果 李 广 斌, 博 士, 苏 州 科 技 学 院 地 理 与 资 源 科 学 系 副 教 授 硕 士 生 导 师 王 勇, 苏 州 科 技 学 院 建 筑 与 城 市 规 划 学 院 副 教 授, 苏 州 国 家 历 史 文 化 名 城 保 护 研 究 院 副 院 长 10

11 城 乡 规 划 密 切 关 联 的 土 地 资 源 配 置 和 公 共 物 品 配 置, 解 析 当 前 市 场 在 资 源 配 置 中 的 不 足 和 缺 陷, 同 时 立 足 当 前 深 化 市 场 改 革 的 语 境, 提 出 城 乡 规 划 资 源 配 置 的 优 化 策 略, 推 动 城 乡 规 划 领 域 内 有 效 市 场 和 有 为 政 府 的 结 合 土 地 用 途 管 制 消 除 市 场 负 外 部 性 提 高 土 地 资 源 市 场 配 置 效 率 空 间 资 源 配 置 调 节 效 率 公 平 矛 盾 解 决 空 间 资 源 占 有 的 公 平 性 公 共 物 品 供 给 公 平 公 共 物 品 配 置 实 现 多 元 利 益 共 同 增 进 1 市 场 经 济 下 的 城 乡 规 划 资 源 配 置 角 色 城 乡 规 划 功 能 图 1 市 场 经 济 下 的 城 乡 规 划 资 源 配 置 及 逻 辑 城 乡 规 划 资 源 配 置 及 其 作 用 城 乡 规 划 作 为 政 府 的 一 项 基 本 职 能, 其 在 资 源 配 置 中 的 边 界 总 体 上 由 政 府 职 能 边 界 决 定 要 厘 清 城 乡 规 划 在 资 源 配 置 中 的 边 界 及 其 在 市 场 中 的 作 用, 首 先 要 厘 清 政 府 与 市 场 的 边 界 在 处 理 人 类 社 会 广 泛 而 复 杂 的 利 益 关 系 及 由 利 益 引 发 的 合 作 冲 突 问 题 上, 单 一 的 市 场 或 政 府 都 存 在 着 极 大 的 局 限 性 可 见, 对 于 任 何 一 个 健 康 的 社 会 而 言, 政 府 和 市 场 缺 一 不 可 尽 管 市 场 可 以 实 现 资 源 配 置 最 优 化, 但 在 公 共 物 品 外 部 性 垄 断 和 分 配 不 公 等 方 面, 市 场 作 用 是 失 灵 的 在 成 熟 的 市 场 经 济 下, 政 府 扮 演 了 公 共 物 品 的 提 供 者 外 在 负 效 应 的 消 除 者 社 会 财 富 的 再 分 配 者 市 场 规 则 的 建 构 者 市 场 秩 序 的 维 护 者 和 宏 观 经 济 的 调 控 者 等 多 重 角 色 政 府 职 能 往 往 由 一 系 列 公 共 政 策 演 绎 而 来, 城 乡 规 划 作 为 政 府 推 动 城 乡 发 展 与 建 设 的 公 共 政 策, 只 能 用 来 更 正 在 城 乡 发 展 与 建 设 中 市 场 失 效 的 一 部 分 而 不 是 全 部 [13] 根 据 成 熟 市 场 经 济 国 家 城 乡 规 划 的 长 期 实 践 经 验, 城 乡 规 划 在 资 源 配 置 中 的 角 色 如 图 1 所 示 1.1 作 为 土 地 市 场 运 行 规 则 的 城 乡 规 划 在 物 质 层 面, 城 乡 规 划 是 以 土 地 用 途 管 制 为 中 心 的 土 地 资 源 配 置 及 其 利 益 再 分 配 的 过 程 由 于 土 地 利 用 和 开 发 存 在 广 泛 的 负 外 部 性, 在 任 何 国 家, 土 地 私 有 者 都 不 可 能 拥 有 土 地 的 全 部 产 权, 更 不 可 能 按 照 我 的 土 地 我 做 主 而 进 行 无 管 制 的 开 发 为 了 维 护 社 会 公 共 利 益, 消 除 土 地 开 发 市 场 的 负 外 部 性, 减 少 土 地 利 用 和 开 发 中 潜 在 的 利 益 冲 突, 国 家 需 要 建 立 一 系 列 约 束 规 范 土 地 市 场 的 运 行 规 则 其 中, 城 乡 规 划 就 是 作 为 约 束 规 范 土 地 市 场 运 行 的 规 则 之 一 而 存 在 的 作 为 约 束 土 地 市 场 运 作 规 则 的 城 乡 规 划, 其 基 本 功 能 在 于 通 过 划 定 土 地 开 发 的 界 限 ( 土 地 用 途 管 制 建 筑 物 限 高 等 ) 来 提 前 预 防 减 少 土 地 利 用 和 开 发 中 私 人 利 益 间 个 体 利 益 和 公 共 利 益 间 的 矛 盾 在 划 定 规 则 内, 土 地 资 源 由 市 场 支 配, 在 实 现 土 地 资 源 最 优 配 置 的 同 时, 促 进 私 人 利 益 和 公 共 利 益 的 共 同 演 进 1.2 作 为 公 平 配 置 空 间 资 源 的 城 乡 规 划 土 地 不 仅 是 财 富 之 母, 是 一 切 经 济 活 动 赖 以 存 在 的 基 础, 还 是 人 类 赖 以 生 存 的 栖 居 场 所, 任 何 人 都 不 能 脱 离 土 地 而 生 存 因 此, 土 地 不 仅 是 重 要 的 生 产 要 素, 还 具 有 很 强 的 社 会 性 及 由 此 延 伸 而 来 的 政 治 性 在 土 地 多 重 属 性 下, 以 土 地 资 源 配 置 及 其 利 益 再 分 配 为 核 心 的 城 乡 规 划, 必 然 涉 及 社 会 利 益 的 调 节 以 及 效 率 和 公 平 的 权 衡 按 照 哈 耶 克 和 布 坎 南 等 人 对 自 由 市 场 经 济 的 理 解, 规 则 下 的 土 地 资 源 市 场 配 置 符 合 机 会 平 等 程 序 正 义 的 要 求 没 有 机 会 平 等 程 序 公 正, 就 很 难 有 财 富 分 配 的 结 果 公 正, 但 仅 有 机 会 平 等 程 序 公 正 也 不 一 定 能 产 生 社 会 所 期 盼 的 结 果 公 正 [14] 市 场 经 济 终 归 受 利 益 最 大 化 逻 辑 的 支 配, 市 场 自 由 主 义 的 致 命 伤 就 在 于 其 将 人 类 的 需 求 放 置 在 一 个 非 人 性 的 市 场 机 制 逻 辑 下 [15] 即 使 在 土 地 开 发 市 场 规 则 之 内, 如 果 任 由 市 场 进 行 土 地 资 源 配 置, 那 么 市 场 竞 争 的 失 败 者 社 会 弱 势 群 体 将 可 能 面 临 无 立 足 之 地 的 生 存 窘 境 为 了 解 决 土 地 开 发 领 域 的 市 场 失 灵, 具 有 社 会 和 政 治 属 性 的 城 乡 规 划, 需 要 在 利 益 分 配 上 体 现 社 会 所 期 盼 的 公 平 性 因 此, 为 弱 势 群 体 提 供 容 身 之 所 是 任 何 一 个 道 义 的 合 法 的 政 府 应 有 的 作 为 1.3 作 为 公 共 物 品 供 给 者 的 城 乡 规 划 城 乡 规 划 直 接 参 与 土 地 资 源 和 公 共 物 品 ( 或 服 务 ) 这 两 类 社 会 资 源 的 配 置 公 共 服 务 水 平 与 公 民 生 活 质 量 息 息 相 关, 公 共 物 品 ( 服 务 ) 供 给 既 是 城 乡 规 划 的 主 要 职 责 [16], 又 是 市 场 经 济 下 政 府 的 主 要 职 能 如 果 说 在 城 乡 规 划 等 相 关 规 则 内, 土 地 资 源 配 置 由 市 场 决 定, 那 么 以 公 共 财 政 资 源 作 为 支 撑 的 公 共 物 品 分 配 首 先 要 遵 循 公 平 公 正 的 原 则, 要 求 给 每 个 公 民 以 平 等 的 公 共 物 品 ( 服 务 ) 通 过 激 励 相 容 的 制 度 设 计, 公 共 物 品 供 给 可 以 实 现 多 元 利 益 的 共 同 增 进 例 如, 美 国 的 房 产 税 是 地 方 政 府 的 主 要 收 入 来 源, 公 共 物 品 供 给 可 以 提 升 其 周 边 土 地 及 房 屋 的 市 场 价 值, 在 增 进 个 人 财 富 的 同 时, 提 高 地 方 政 府 的 税 收, 提 升 城 市 竞 争 力 2015 年 第 4 期 第 31 卷 11

12 2 城 乡 规 划 资 源 配 置 的 动 态 演 化 作 为 嵌 入 在 社 会 治 理 结 构 中 的 城 乡 规 划, 在 西 方 国 家 百 年 的 发 展 中, 城 乡 规 划 介 入 资 源 配 置 的 广 度 与 深 度 并 非 一 成 不 变, 而 是 随 政 府 市 场 的 关 系 及 治 理 方 式 的 变 迁 而 不 断 变 化 动 态 演 化 的 政 府 市 场 关 系 是 构 造 城 乡 规 划 的 本 质 因 素, 并 在 很 大 程 度 上 决 定 了 城 乡 规 划 的 作 用 及 其 角 色 的 变 迁 2.1 政 府 市 场 关 系 的 不 断 重 构 与 城 乡 规 划 资 源 配 置 方 式 的 变 化 第 二 次 世 界 大 战 以 来, 欧 美 的 政 府 市 场 关 系 先 后 经 历 了 凯 恩 斯 主 义 新 自 由 主 义 后 新 自 由 主 义 的 演 进 作 为 政 府 调 控 社 会 经 济 的 一 种 手 段, 城 乡 规 划 的 地 位 及 其 在 资 源 配 置 中 的 作 用 与 政 府 干 预 的 幅 度 强 度 呈 正 相 关 在 凯 恩 斯 主 义 时 代, 政 府 干 预 的 幅 度 与 强 度 显 著 增 强, 伴 随 大 量 西 方 流 域 发 展 规 划 及 大 都 市 规 划 的 实 践, 城 乡 规 划 进 入 了 空 前 的 鼎 盛 时 期 在 新 自 由 主 义 上 台 后, 伴 随 着 小 政 府 大 社 会 理 念 的 实 践 不 断 推 进, 政 府 干 预 的 幅 度 与 强 度 显 著 缩 小, 城 乡 规 划 也 由 此 走 向 衰 败 换 言 之, 政 府 市 场 关 系 的 反 复 波 动 在 很 大 程 度 上 决 定 了 城 乡 规 划 对 资 源 配 置 方 式 和 程 度 的 变 化 同 时, 城 乡 规 划 配 置 资 源 的 能 力 随 经 济 增 长 周 期 市 场 形 势 变 化 而 变 化 在 经 济 增 长 和 市 场 繁 盛 期, 强 调 城 乡 规 划 对 土 地 市 场 开 发 的 控 制, 以 压 缩 高 涨 的 社 会 投 资 ; 在 经 济 下 滑 和 市 场 衰 败 期, 通 过 城 乡 规 划 增 加 公 共 投 资, 引 导 社 会 投 资, 刺 激 经 济 增 长 2.2 社 会 治 理 结 构 变 迁 与 城 乡 规 划 资 源 配 置 变 化 与 政 府 市 场 关 系 的 变 迁 对 应, 西 方 国 家 的 行 政 管 理 也 先 后 经 历 了 科 层 制 新 公 共 管 理 后 新 公 共 管 理 的 演 进, 推 动 了 西 方 社 会 治 理 形 态 由 科 层 制 治 理 向 市 场 化 治 理 网 络 化 治 理 的 变 迁 不 同 治 理 结 构 的 社 会 存 在 不 同 力 量 ( 如 政 府 力 量 市 场 力 量 和 社 会 力 量 ) 的 组 合 关 系, 并 最 终 决 定 了 社 会 资 源 配 置 的 方 式 及 效 率 [17] 具 体 到 城 乡 规 划, 在 计 划 体 制 单 一 科 层 制 治 理 下 的 城 乡 规 划 资 源 配 置 方 式 和 效 率, 与 市 场 多 元 治 理 下 的 城 乡 规 划 资 源 配 置 方 式 和 效 率 存 在 着 明 显 差 异 公 众 参 与 公 共 政 策 制 定 是 治 理 的 一 种 具 体 形 式, 因 此 公 众 参 与 规 划 的 广 度 和 深 度 不 仅 影 响 了 社 会 资 源 的 流 向, 还 影 响 了 资 源 配 置 的 效 率 关 于 效 率, 布 坎 南 在 对 科 斯 等 人 的 效 率 定 义 辨 识 的 基 础 上, 提 出 不 存 在 外 在 交 易 者 的 客 观 衡 量 效 率 的 标 准, 基 于 权 利 自 愿 交 易 所 达 成 的 一 致 性 契 约 是 检 验 资 源 配 置 效 率 的 最 终 尺 度 [18] 规 划 公 众 参 与 是 一 种 契 约 式 的 民 主, 按 照 布 坎 南 对 资 源 配 置 效 率 的 定 义, 用 民 主 方 式 可 以 实 现 社 会 资 源 的 有 效 配 置, 规 划 民 主 化 的 精 髓 或 许 就 在 于 此 3 转 型 期 市 场 在 城 乡 规 划 资 源 配 置 中 的 不 足 和 缺 陷 从 计 划 经 济 走 向 市 场 经 济, 改 革 开 放 以 来 政 府 市 场 关 系 的 不 断 深 化 重 构 成 为 推 动 我 国 城 乡 规 划 转 型 的 重 要 力 量 近 年 来, 中 央 高 层 提 出, 推 动 市 场 资 源 配 置 从 基 础 性 向 决 定 性 转 变, 这 意 味 着 新 一 轮 深 化 市 场 改 革 的 开 启 深 化 市 场 改 革 对 城 乡 规 划 资 源 配 置 提 出 了 新 的 要 求 本 文 将 仅 针 对 与 城 乡 规 划 密 切 关 联 的 两 类 资 源 配 置 土 地 资 源 配 置 和 公 共 物 品 配 置, 分 析 市 场 在 城 乡 规 划 资 源 配 置 中 的 不 足 和 缺 陷 其 中, 在 土 地 资 源 配 置 领 域, 主 要 突 出 问 题 为 土 地 市 场 的 发 育 不 足 政 府 突 破 了 其 合 理 的 管 理 边 界 对 土 地 市 场 的 不 当 干 预 和 管 制 过 多 及 土 地 资 源 错 配 与 低 效 配 置 上 ; 在 公 共 物 品 配 置 领 域, 问 题 正 好 相 反, 市 场 突 破 了 其 应 有 的 边 界, 客 观 上 造 成 了 其 替 代 政 府 的 部 分 职 能 ( 图 2) 3.1 市 场 在 土 地 资 源 配 置 中 的 不 足 针 对 我 国 市 场 经 济 尚 未 成 熟 的 状 况, 钟 伟 提 出 了 新 双 轨 制 概 念, 即 商 品 和 服 务 价 格 由 市 场 决 定 要 素 价 格 由 政 府 决 定 的 双 轨 运 行 格 局 [19] 换 言 之, 资 本 土 地 和 能 源 等 要 素 的 市 场 化 程 度 远 低 于 最 终 产 品 的 市 场 化 程 度 就 土 地 资 源 配 置 而 言, 长 期 以 来 政 府 的 过 多 干 预 和 不 当 管 制, 严 重 阻 碍 了 土 地 流 动 及 其 价 格 机 制 竞 争 机 制 的 形 成, 扭 曲 了 土 地 资 源 配 置 政 府 通 过 对 土 地 一 级 市 场 的 垄 断, 遏 制 了 土 地 供 给 的 源 头, 并 通 过 行 政 手 段 主 导 土 地 资 源 的 配 置, 大 大 降 低 了 土 地 资 源 的 配 置 效 率 综 观 城 乡 土 地 利 用 现 状, 凡 是 粗 放 利 用 型 土 地, 如 一 些 城 市 工 业 用 地 乡 镇 企 业 用 地 脱 离 实 际 需 求 的 大 广 场 大 马 路 和 超 大 规 模 的 大 学 城 等, 都 不 是 通 过 市 场 机 制 来 完 成 的 土 地 要 素 的 流 动 能 够 形 成 反 映 资 源 稀 缺 程 度 的 均 衡 价 格, 通 过 价 格 机 制 灵 活 调 节 土 地 供 需 关 系, 实 现 土 地 在 城 乡 间 产 业 部 门 间 和 区 位 上 的 优 化 配 置 但 在 许 多 发 达 地 区, 因 土 地 要 素 缺 少 流 动 性, 造 成 了 自 相 矛 盾 的 普 遍 现 象 : 一 方 面 存 在 大 量 长 期 处 于 低 效 使 用 甚 至 闲 置 的 乡 镇 企 业 用 地, 另 一 方 面 城 市 建 设 用 地 严 重 短 缺 城 乡 规 划 作 为 政 府 管 制 土 地 利 用 的 一 种 手 段, 尽 管 伴 随 着 经 济 体 制 转 轨, 城 乡 规 划 自 身 在 技 术 和 管 理 上 进 行 了 一 系 列 适 应 性 调 整, 但 基 于 功 能 树 枝 状 的 土 地 分 类 方 法 仍 然 沿 袭 传 统 的 刚 性 规 划 思 想, 致 使 城 乡 规 划 难 以 适 应 市 场 要 求 城 乡 规 划 对 土 地 的 不 当 管 制, 严 重 阻 碍 了 市 场 在 土 地 资 源 配 置 中 作 用 的 发 挥, 以 建 筑 项 目 控 制 代 替 土 地 开 发 控 制 的 思 路, 沿 袭 了 计 划 经 济 的 思 维 模 式, 造 成 土 地 资 源 的 浪 费 ; 缺 少 灵 活 性 的 规 12

13 土 地 资 源 配 置 政 府 过 度 干 预 土 地 资 源 配 置 行 政 扭 曲 城 乡 土 地 低 效 利 用 公 共 物 品 配 置 市 场 侵 入 政 府 职 能 公 共 物 品 供 给 市 场 化 公 共 物 品 配 置 公 平 缺 失 城 乡 规 划 功 能 城 乡 规 划 资 源 配 置 缺 陷 图 2 转 型 期 城 乡 规 划 资 源 配 置 的 市 场 不 足 与 缺 陷 图 3 农 村 建 设 用 地 异 地 置 换 与 集 约 用 地 示 意 划 技 术 方 法 和 管 理 手 段, 致 使 城 乡 规 划 难 以 跟 上 外 部 发 展 环 境 的 变 化 速 度, 影 响 了 城 乡 规 划 对 市 场 和 社 会 需 求 的 应 变 能 力 3.2 市 场 在 公 共 物 品 配 置 中 的 缺 陷 公 共 物 品 ( 服 务 ) 供 给 属 于 市 场 失 灵 的 范 畴, 是 政 府 的 天 然 职 责 但 自 20 世 纪 90 年 代 以 来, 从 城 市 经 营 到 政 府 企 业 化, 伴 随 着 新 公 共 管 理 理 论 的 引 入 和 实 践, 通 过 特 许 经 营 BOT 等 运 作 方 式, 缔 结 所 谓 的 公 私 伙 伴 关 系, 将 公 共 物 品 划 公 为 私 公 共 物 品 市 场 化 使 我 国 在 很 长 时 间 内 走 上 了 一 条 缺 少 公 共 性 的 市 场 化 道 路 在 此 过 程 中, 公 共 物 品 成 为 了 私 人 资 本 逐 利 的 工 具, 并 在 很 大 程 度 上 丧 失 了 其 公 共 性 的 本 意 公 共 物 品 市 场 化 不 仅 意 味 着 市 场 对 政 府 职 能 边 界 的 侵 犯, 同 时 意 味 着 其 背 离 了 政 府 与 公 民 内 在 的 契 约 精 神, 致 使 政 府 的 合 法 性 遭 受 质 疑 作 为 公 共 物 品 供 给 方 式 的 城 乡 规 划, 在 编 制 与 实 施 过 程 中 也 存 在 大 量 的 职 责 错 位 现 象, 最 典 型 的 例 子 是 城 市 公 共 空 间 私 有 化 城 市 公 共 空 间 不 仅 是 市 民 日 常 生 活 交 往 的 重 要 场 所, 还 是 展 示 城 市 特 色 的 对 外 窗 口 和 增 加 城 市 吸 引 力 的 最 基 本 要 素 但 在 现 实 中, 在 经 济 效 益 最 大 化 法 则 的 支 配 下, 许 多 滨 江 滨 湖 和 滨 水 地 带 的 公 共 空 间 服 从 于 城 市 的 GDP 任 务, 不 断 被 私 有 项 目 所 占 用, 成 为 资 本 赢 利 的 工 具 4 城 乡 规 划 资 源 配 置 的 优 化 途 径 布 坎 南 宪 政 经 济 学 具 体 区 分 了 规 则 内 和 规 则 间 的 资 源 配 置 效 率 问 题, 其 认 为 通 过 规 则 的 调 整, 更 能 实 现 资 源 的 优 化 配 置 [20] 本 文 针 对 城 乡 规 划 资 源 配 置 的 市 场 不 足 和 缺 陷, 立 足 深 化 改 革 语 境, 从 土 地 要 素 市 场 化 等 方 面 提 出 城 乡 规 划 资 源 配 置 的 优 化 路 径 4.1 推 动 土 地 要 素 市 场 改 革, 改 进 土 地 资 源 配 置 效 率 中 共 十 八 大 以 来, 围 绕 如 何 使 市 场 在 资 源 配 置 中 起 决 定 性 作 用 的 问 题, 要 素 ( 资 本 土 地 和 能 源 等 ) 市 场 化 已 成 为 今 后 深 化 市 场 改 革 的 重 要 目 标 其 中, 深 化 土 地 市 场 改 革 就 是 要 打 破 束 缚 资 源 有 效 配 置 的 旧 秩 序, 建 立 土 地 集 约 化 利 用 的 新 规 则 2015 年 1 月 国 务 院 办 公 厅 印 发 了 关 于 农 村 土 地 征 收 集 体 经 营 性 建 设 用 地 入 市 宅 基 地 制 度 改 革 试 点 工 作 的 意 见, 国 家 在 多 地 展 开 了 以 乡 镇 企 业 用 地 为 主 的 集 体 经 营 性 建 设 用 地 入 市 的 试 点 工 作, 在 符 合 规 划 和 用 途 管 制 前 提 下, 允 许 农 村 集 体 经 营 性 建 设 用 地 出 让 租 赁 入 股, 实 行 与 国 有 土 地 同 等 入 市 同 权 同 价 例 如, 作 为 农 村 改 革 前 沿 的 苏 州 市, 较 早 开 展 了 以 建 立 城 乡 统 一 土 地 市 场 为 目 标 的 集 体 建 设 用 地 流 转 的 试 点 改 革 近 十 年 来, 在 尊 重 农 民 宅 基 地 使 用 权 和 村 集 体 对 乡 村 企 业 用 地 使 用 权 收 益 权 的 基 础 上, 通 过 宅 基 地 的 异 地 置 换 推 进 农 民 集 中 居 住 ; 通 过 经 营 性 建 设 用 地 置 换, 推 动 乡 村 工 业 集 中 发 展 ( 图 3) 在 此 过 程 中, 基 层 政 府 村 集 体 和 农 民 三 者 实 现 了 利 益 的 共 同 演 进 : 从 农 民 的 角 度, 在 享 有 宅 基 地 使 用 权 的 基 础 上, 其 居 住 条 件 和 环 境 得 到 了 全 面 的 改 善 ; 从 村 集 体 的 角 度, 劣 质 区 位 上 的 经 营 性 资 产 转 化 为 优 质 区 位 上 的 资 产, 不 仅 保 留 了 村 集 体 的 发 展 权, 还 实 现 了 村 集 体 资 产 的 增 值 和 与 国 有 土 地 同 权 同 价 的 目 标 ; 从 基 层 政 府 的 角 度, 推 动 了 乡 村 建 设 用 地 的 集 约 利 用, 而 且 通 过 城 乡 建 设 用 地 增 减 挂 钩 政 策, 获 得 了 大 量 城 镇 建 设 用 地 指 标 按 现 有 政 策, 只 允 许 集 体 经 营 性 建 设 用 地 入 市, 但 从 长 期 看, 对 于 符 合 乡 村 规 划 和 用 途 管 制 的 乡 村 居 住 用 地, 可 以 通 过 放 开 宅 基 地 使 用 权 市 场 推 动 乡 村 建 设 用 地 流 动 的 方 式, 同 时 辅 以 价 格 机 制 和 竞 争 机 制, 实 现 城 乡 建 设 用 地 集 约 化 利 用, 提 高 土 地 利 用 效 率 同 时, 大 幅 度 提 高 农 用 地 征 收 补 偿 标 准, 通 过 高 额 的 征 地 成 本 形 成 一 个 倒 逼 机 制, 有 利 于 解 决 行 政 划 拨 等 非 市 场 转 让 土 地 的 粗 放 利 用 问 题 4.2 改 进 城 乡 用 地 分 类, 应 对 市 场 下 土 地 开 发 控 制 需 求 城 乡 用 地 分 类 是 城 乡 规 划 引 导 控 制 土 地 开 发 的 最 重 要 的 技 术 工 具 城 乡 规 划 通 过 土 地 分 类 实 现 对 土 地 开 发 市 场 的 管 制, 并 保 障 城 乡 公 共 政 策 的 落 地 2015 年 第 4 期 第 31 卷 13

14 图 4 不 同 尺 度 多 维 用 地 分 类 与 土 地 开 发 控 制 图 5 不 同 尺 度 多 维 弹 性 规 划 管 理 方 式 分 权 治 理 总 规 层 面 控 规 层 面 图 6 分 权 化 治 理 下 公 共 物 品 供 给 与 效 率 政 策 性 分 类 为 主 功 能 性 分 类 为 辅 功 能 性 分 类 为 辅 政 策 性 分 类 为 主 现 行 城 市 用 地 分 类 与 规 划 建 设 用 地 标 准 (GB ) 在 分 类 体 系 结 构 分 类 划 分 方 面 较 上 一 版 城 市 用 地 分 类 与 规 划 建 设 用 地 标 准 (GBJ ) 有 了 较 大 的 改 进, 但 仅 以 土 地 功 能 属 性 为 唯 一 标 准 的 树 枝 状 分 类 结 构 没 有 得 到 根 本 上 的 改 变, 计 划 经 济 思 维 仍 在 继 续, 与 市 场 下 不 断 涌 现 的 新 业 态 不 断 增 加 的 土 地 混 合 功 能 不 适 应, 在 阻 碍 土 地 资 源 市 场 配 置 的 效 益 的 同 时, 也 给 规 划 管 理 带 来 了 诸 多 困 惑 市 场 经 济 下 土 地 使 用 的 功 能 复 合 性 与 灵 活 性, 要 求 对 同 一 空 间 表 达 多 重 规 划 意 图 和 控 制 目 标, 这 需 要 建 立 一 个 多 维 的 城 乡 用 地 分 类 体 系, 以 综 合 反 映 城 乡 规 划 贯 彻 城 乡 公 共 政 策 维 护 公 共 利 益 土 地 用 途 负 面 清 单 提 高 土 地 配 置 市 场 效 率 空 间 尺 度 多 维 土 地 分 类 体 系 政 策 意 图 和 控 制 目 标 总 规 层 面 控 规 层 面 中 央 与 地 方 分 权 政 府 与 社 会 分 权 阶 段 性 修 编 滚 动 式 实 施 网 络 组 团 式 布 局 土 地 使 用 相 容 性 灰 地 白 地 容 积 率 奖 励 单 元 规 划 减 少 信 息 不 对 称, 建 立 公 共 物 品 激 励 机 制 提 高 规 划 对 市 场 和 社 会 需 求 的 应 变 性 提 高 公 共 物 品 供 给 水 平 及 效 率 的 公 共 政 策 引 导 开 发 控 制 和 土 地 管 理 等 多 项 职 能 在 宏 观 的 总 规 层 面, 伴 随 规 划 公 共 政 策 属 性 的 凸 显, 引 入 政 策 性 分 类 标 准, 兼 顾 功 能 分 类, 对 涉 及 生 态 环 境 保 护 水 土 资 源 保 护 基 本 农 田 保 护 战 略 性 交 通 网 络 和 分 区 空 间 管 制 等 方 面, 坚 守 规 划 刚 性, 弥 补 市 场 失 灵, 保 障 社 会 公 共 利 益 在 微 观 的 控 规 层 面, 以 功 能 分 类 为 主, 兼 顾 政 策 导 向, 对 于 经 营 性 用 地, 简 化 规 划 编 制 阶 段 过 细 的 土 地 用 途 分 类, 依 据 负 面 清 单 管 理 模 式 理 念 制 定 地 块 用 途 的 负 面 清 单, 减 少 对 地 块 单 一 功 能 的 限 制, 适 度 放 宽 对 具 体 地 块 的 用 途 管 制, 通 过 提 高 土 地 利 用 的 市 场 自 由 度, 提 高 土 地 资 源 的 配 置 效 率 ( 图 4) 4.3 建 立 多 维 弹 性 的 规 划 管 理 方 式, 提 高 城 乡 规 划 对 市 场 和 社 会 需 求 的 应 变 性 基 于 有 限 的 信 息, 城 乡 规 划 在 对 经 济 社 会 发 展 做 出 定 性 研 判 和 对 人 口 等 信 息 进 行 有 限 预 测 的 基 础 上, 对 未 来 某 一 时 间 节 点 的 空 间 结 构 和 土 地 利 用 进 行 表 述 由 于 产 业 发 展 和 人 口 流 动 的 不 确 定 性, 经 常 使 预 测 结 果 与 实 际 存 在 很 大 差 距 规 划 能 否 适 应 不 断 变 化 的 外 部 环 境, 不 仅 决 定 了 规 划 的 可 操 作 性, 还 在 很 大 程 度 上 决 定 了 规 划 的 生 命 力 在 实 践 中, 为 提 升 规 划 对 市 场 的 应 变 能 力, 应 逐 步 形 成 并 应 用 灵 活 的 技 术 方 法 和 规 划 管 理 方 式, 以 缓 解 刚 性 规 划 与 市 场 建 设 行 为 间 的 矛 盾 在 总 规 层 面, 从 编 制 审 批 实 施 及 其 后 的 监 督 评 估 和 反 馈, 再 到 修 编, 规 划 是 一 个 永 无 止 境 的 试 错 过 程 在 此 过 程 中, 通 过 阶 段 性 的 规 划 修 编, 调 整 规 划 决 策 ; 通 过 滚 动 式 开 发, 提 高 规 划 对 市 场 的 应 变 性 ; 通 过 网 络 化 的 组 团 结 构, 提 高 规 划 对 外 部 环 境 的 适 应 性 在 控 规 层 面, 从 各 地 控 规 实 践 看, 地 块 利 用 性 质 和 容 积 率 建 筑 密 度 等 经 济 技 术 指 标 的 调 整 最 为 频 繁 对 于 一 时 难 以 确 定 性 质 的 土 地, 基 于 土 地 使 用 相 容 性 原 理, 可 设 置 多 个 备 选 功 能 ; 对 于 需 要 市 场 调 节 用 途 的 土 地, 可 借 鉴 新 加 坡 的 白 地 等 规 划 理 念, 规 划 在 明 确 禁 止 土 地 某 类 用 途 后, 对 其 他 用 途 不 作 具 体 规 定, 而 是 留 给 市 场 来 调 节 ; 对 于 容 积 率 等 经 济 指 标, 采 用 容 积 率 奖 励 方 式, 建 立 规 划 调 整 的 弹 性 管 理 机 制 ; 对 于 需 要 按 照 社 会 需 求 来 修 正 的 公 共 服 务 公 共 设 施 的 配 置, 采 用 单 元 规 划 的 方 式, 在 对 单 元 整 体 用 地 规 模 建 设 容 量 和 公 共 服 务 设 施 等 严 格 控 制 的 基 础 上, 允 许 单 元 内 空 间 资 源 自 由 流 动, 赋 予 规 划 更 大 的 弹 性 ( 图 5) 当 然, 无 论 采 用 何 种 弹 性 规 划 管 理 手 段, 都 应 在 规 划 法 律 法 规 的 许 可 下 操 作, 并 按 照 一 定 程 序 依 法 行 政 14

15 4.4 推 动 分 权 化 治 理, 提 高 公 共 物 品 供 给 水 平 及 效 率 根 据 波 兰 尼 的 双 重 运 动 (Double Movement) 理 论, 市 场 在 配 置 资 源 中 越 有 效, 需 要 政 府 在 市 场 失 灵 领 域 越 有 为, 积 极 承 担 保 护 社 会 的 职 责 公 共 物 品 供 给 属 于 市 场 失 灵 范 畴, 却 是 城 乡 规 划 职 能 的 主 要 体 现 公 共 物 品 市 场 化 的 本 质 是 市 场 对 政 府 职 能 的 僭 越, 是 市 场 经 济 下 对 政 府 理 性 的 背 离 在 公 共 物 品 供 给 短 缺 的 当 前, 分 权 化 治 理 是 提 高 公 共 物 品 供 给 水 平 及 效 率 的 有 效 途 径 首 先, 在 立 法 和 财 政 上, 推 动 中 央 与 地 方 分 权 由 于 在 获 取 地 方 公 众 需 求 偏 好 方 面, 地 方 政 府 比 中 央 政 府 更 具 有 信 息 优 势 和 成 本 优 势, 在 公 共 物 品 供 给 方 面 地 方 政 府 比 中 央 政 府 更 有 优 势 其 次, 推 动 政 府 与 社 会 分 权 伴 随 着 行 政 管 理 由 管 制 向 治 理 的 改 革, 城 乡 规 划 民 主 化 社 会 化 是 一 个 必 然 的 趋 势, 不 仅 可 以 对 地 方 政 府 供 给 公 共 物 品 施 加 压 力 提 高 公 共 物 品 供 给 总 量, 还 可 以 大 幅 度 降 低 公 共 物 品 供 需 双 方 ( 地 方 政 府 和 公 众 ) 间 的 信 息 不 对 称 程 度, 避 免 公 共 物 品 错 配, 更 好 地 满 足 社 会 多 元 化 需 求, 推 动 公 共 物 品 配 置 的 有 效 性 和 合 理 性 ( 图 6) 5 结 语 城 乡 规 划 是 嵌 入 在 特 定 社 会 经 济 及 制 度 场 景 之 中 的, 其 在 资 源 配 置 中 的 作 用 随 政 府 市 场 关 系 社 会 治 理 变 迁 而 不 断 变 化 政 府 市 场 关 系 及 社 会 治 理 变 迁 决 定 了 城 乡 规 划 在 资 源 配 置 中 的 角 色 变 迁 土 地 资 源 配 置 中 市 场 发 育 不 足 和 公 共 物 品 供 给 市 场 化, 是 转 型 期 城 乡 规 划 资 源 配 置 存 在 的 主 要 问 题 对 此, 通 过 深 化 土 地 要 素 市 场 改 革, 提 高 城 乡 规 划 中 的 土 地 资 源 配 置 效 率 ; 通 过 改 进 城 乡 用 地 分 类, 满 足 城 乡 规 划 对 市 场 背 景 下 土 地 开 发 控 制 的 需 要 ; 通 过 建 立 多 维 弹 性 的 规 划 管 理 方 式, 提 高 城 乡 规 划 对 市 场 和 社 会 需 求 的 应 变 能 力 ; 通 过 分 权 化 治 理 和 民 主 机 制, 提 高 城 乡 规 划 公 共 物 品 供 给 及 配 置 效 率 [ 参 考 文 献 ] [1] 朱 介 鸣. 市 场 经 济 下 的 中 国 城 市 规 划 [M]. 北 京 : 中 国 建 筑 工 业 出 版 社, [2] 赵 民, 程 遥, 汪 军. 为 市 场 经 济 下 的 城 乡 用 地 规 划 和 管 理 提 供 有 效 工 具 [J]. 城 市 规 划 学 刊,2011(6):4-11. [3] 程 遥, 高 捷, 赵 民. 多 重 控 制 目 标 下 的 用 地 分 类 体 系 构 建 的 国 际 经 验 与 启 示 [J]. 国 际 城 市 规 划,2012(6):3-9. [4] 戚 冬 瑾, 周 剑 云. 面 向 规 划 管 理 的 城 市 用 地 分 类 思 考 [J]. 城 市 规 划, 2012(7): [5] 戚 冬 瑾, 周 剑 云. 多 维 用 地 分 类 体 系 构 建 思 考 [J]. 规 划 师,2014(5): [6] 刘, 李 贵 才, 尹 小 玲, 等. 走 向 多 维 弹 性 : 深 圳 市 弹 性 规 划 演 进 脉 络 [J]. 城 市 规 划 学 刊,2012(1): [7] 刘, 仝 德, 金 珊, 等. 韧 性 规 划 区 间 控 制 动 态 组 织 深 圳 市 弹 性 规 划 经 验 总 结 与 方 法 提 炼 [J]. 规 划 师, 2012(5): [8] 黄 明 华, 寇 聪 慧, 屈 雯. 寻 求 刚 性 与 弹 性 的 结 合 对 城 市 增 长 边 界 的 思 考 [J]. 规 划 师,2012(3): [9] 翟 俊. 协 同 共 生 : 从 市 政 的 灰 色 基 础 设 施 生 态 的 绿 色 基 础 设 施 到 一 体 化 的 景 观 基 础 设 施 [J]. 规 划 师,2012(9): [10] 杨 忠 伟, 王 震. 新 城 规 划 中 的 土 地 利 用 弹 性 控 制 方 法 研 究 [J]. 城 市 规 划, 2014(6): [11] 权 亚 玲. 欧 洲 城 市 棕 地 重 建 的 最 新 实 践 经 验 [J]. 国 际 城 市 规 划,2010(4): [12] 刘 迪, 孙 娟, 刘. 结 合 棕 地 治 理 与 改 造 的 规 划 编 制 研 究 [J]. 城 市 规 划 学 刊, 2014(1): [13] 丁 成 日. 方 案 规 划 : 市 场 经 济 体 系 下 城 市 总 体 规 划 的 有 效 工 具 [J]. 城 市 发 展 研 究,2007(1): [14] 王 勇, 李 广 斌. 程 序 正 义 视 角 下 的 城 乡 规 划 公 共 利 益 实 现 初 探 [J]. 规 划 师, 2010(2): [15] 卡 尔 波 兰 尼. 大 转 型 : 我 们 时 代 的 政 治 与 经 济 起 源 [M]. 黄 树 民, 译. 北 京 : 社 会 科 学 文 献 出 版 社,2013. [16] 徐 巨 洲. 城 市 经 营 本 质 是 对 公 共 物 品 和 公 共 服 务 的 管 理 [J]. 城 市 规 划, 2002(8):9-12. [17] 李 广 斌, 王 勇, 袁 中 金. 中 国 城 市 群 空 间 演 化 的 制 度 分 析 框 架 基 于 法 团 主 义 的 视 角 [J]. 城 市 规 划,2013(10): [18] 詹 姆 斯 M 布 坎 南. 自 由 市 场 与 国 家 [M]. 平 新 乔, 莫 扶 民, 译. 上 海 : 三 联 书 店,1989. [19] 钟 伟. 解 读 新 双 轨 制 [J]. 中 国 改 革, 2005(1): [20] 詹 姆 斯 M 布 坎 南. 宪 政 秩 序 的 经 济 学 与 伦 理 学 [M]. 朱 泱, 毕 洪 海, 李 广 乾, 译. 北 京 : 商 务 印 书 馆,2008. [ 收 稿 日 期 ] 年 第 4 期 第 31 卷 15

16 城 市 规 划 部 门 利 益 化 的 市 场 化 矫 正 措 施 张 菁, 刘 冰 洁 [ 摘 要 ] 城 市 规 划 作 为 提 供 公 共 物 品 保 障 公 众 利 益 的 社 会 政 策, 具 有 公 共 性 的 内 涵 而 现 阶 段 的 城 市 规 划 在 编 制 审 批 和 实 施 的 过 程 中, 部 门 利 益 影 响 地 方 政 府 行 为 的 现 象 屡 见 不 鲜 研 究 基 于 维 护 公 共 利 益 的 原 则, 以 规 避 城 市 规 划 编 制 和 管 理 过 程 中 的 部 门 利 益 化 为 目 的, 通 过 分 析 部 门 利 益 化 的 驱 动 因 素, 发 现 单 一 利 益 主 体 或 集 团 的 利 益 导 向 是 公 共 利 益 缺 失 的 主 要 原 因, 在 此 基 础 上 提 出 以 市 场 为 导 向 的 矫 正 措 施 [ 关 键 词 ] 城 市 规 划 ; 公 共 利 益 ; 部 门 利 益 ; 市 场 化 [ 文 章 编 号 ] (2015) [ 中 图 分 类 号 ]TU981 [ 文 献 标 识 码 ]A Market Correction Of Departmental Benefit In Urban Planning/Zhang Jing, Liu Bingjie [Abstract] As a public policy, urban planning compilation, approval, and implementation are often affected by departmental benefits. To protect public benefit and avoid departmental benefit, the paper studies underlying reasons of departmental benefits, and raises market oriented correction measures. [Key words] Urban planning, Public benefit, Departmental benefit, Marketization 0 引 言 回 溯 我 国 城 市 规 划 行 业 的 发 展 历 程, 城 市 规 划 作 为 一 项 事 关 城 市 土 地 空 间 资 源 分 配 的 政 府 行 为, 随 着 近 几 十 年 来 对 工 具 理 性 的 批 判 和 对 以 人 为 本 原 则 的 贯 彻, 城 市 规 划 逐 渐 从 计 划 经 济 时 期 的 物 质 性 技 术 性 向 市 场 经 济 时 期 的 公 共 性 社 会 性 转 变 城 市 规 划 在 本 质 上 是 保 障 城 市 公 共 安 全 和 公 共 利 益 的 重 要 公 共 政 策 [1], 这 一 基 本 论 断 已 经 成 为 规 划 从 业 者 的 共 识 然 而, 在 现 阶 段 城 市 规 划 实 践 中, 以 部 门 利 益 为 代 表 影 响 地 方 政 府 规 划 行 为 的 现 象 屡 见 不 鲜, 这 不 仅 与 城 市 规 划 自 身 的 公 共 性 内 涵 相 矛 盾, 也 与 现 代 城 市 治 理 的 政 策 要 求 相 背 离 据 此, 本 文 基 于 维 护 公 共 利 益 的 原 则, 以 规 避 城 市 规 划 编 制 和 管 理 过 程 中 的 部 门 利 益 化 为 目 的, 通 过 分 析 部 门 利 益 化 驱 动 因 素, 发 现 单 一 利 益 主 体 和 利 益 导 向 是 公 共 利 益 缺 失 的 主 要 原 因 在 此 基 础 上, 本 文 提 出 以 市 场 为 导 向 的 矫 正 措 施, 希 冀 对 我 国 城 市 规 划 体 系 建 设 有 所 启 示 1 从 公 共 利 益 到 部 门 利 益 : 城 市 规 划 的 公 共 性 内 涵 与 现 实 困 境 1.1 已 有 研 究 概 述 针 对 城 市 规 划 与 公 共 利 益 的 问 题, 近 年 来 学 界 的 批 判 性 思 辨 主 要 集 中 在 两 个 方 面 :1 对 城 市 规 划 的 公 共 利 [ 作 者 简 介 ] 张 菁, 重 庆 大 学 建 筑 城 规 学 院 博 士 研 究 生 刘 冰 洁, 硕 士, 现 任 职 于 遵 义 市 住 房 和 城 乡 建 设 局 16

17 益 本 质 的 研 究 这 类 研 究 集 中 探 讨 了 城 市 规 划 中 公 共 利 益 的 内 涵 和 特 征, 从 公 共 利 益 的 动 态 性 辩 证 性 和 缺 失 性 等 角 度 出 发, 提 出 维 护 公 共 利 益 的 措 施, 如 仰 仗 司 法 体 系 救 济 公 共 利 益, 提 高 公 共 决 策 的 科 学 化 水 平 以 保 证 公 共 利 益 等 [2-5] ;2 对 如 何 体 现 城 市 规 划 中 的 公 共 利 益 的 研 究 这 类 研 究 主 要 从 寻 求 解 决 措 施 的 角 度 出 发, 通 过 强 调 公 众 参 与 和 相 关 利 益 的 制 衡 来 建 立 多 元 利 益 主 体 协 商 机 制, 保 障 公 共 利 益 的 实 现 [6-10] 现 代 城 市 规 划 过 程 中 的 公 共 利 益 缺 失 是 学 界 不 可 回 避 的 问 题, 然 而 在 计 划 经 济 向 市 场 经 济 转 型 过 程 中 形 成 的 规 划 部 门 利 益 化 问 题 却 未 得 到 足 够 的 重 视 1.2 城 市 规 划 的 公 共 性 内 涵 作 为 公 共 政 策 的 城 市 规 划, 其 公 共 性 内 涵 具 有 先 验 性 一 百 多 年 前, 以 空 想 社 会 主 义 理 性 主 义 进 化 论 和 自 由 与 平 等 的 精 神 为 基 础, 最 初 的 城 市 规 划 从 业 者 具 有 强 烈 的 改 良 主 义 精 神, 以 倡 导 社 会 公 平 为 己 任 虽 然 这 一 价 值 取 向 随 着 宏 观 政 策 的 变 迁 而 左 右 摇 摆, 但 从 未 消 弭 [11] 近 年 来, 因 社 会 公 平 与 经 济 发 展 的 矛 盾 愈 加 突 出, 城 市 规 划 作 为 政 府 平 衡 利 益 分 配 的 手 段, 其 实 现 公 共 性 内 涵 的 实 践 逐 渐 由 从 上 至 下 的 改 良 转 变 为 多 元 利 益 主 体 的 协 调 过 程 因 此, 现 代 城 市 规 划 通 过 提 供 必 要 的 城 市 空 间 资 源, 完 善 社 会 资 源 配 置 及 公 共 物 品 供 给 机 制, 以 实 现 公 共 利 益 最 大 化 协 调 不 同 利 益 主 体 之 间 的 矛 盾 为 己 任 1.3 现 实 困 境 然 而, 公 共 利 益 最 大 化 的 目 标 无 论 在 理 论 层 面 还 是 实 践 层 面 都 具 有 不 确 定 性 一 方 面, 诸 多 学 者 对 公 共 利 益 这 一 舶 来 观 念 在 我 国 社 会 中 的 模 糊 性 进 行 了 分 析 在 西 方 社 会, 基 于 个 人 利 益 被 明 确 定 义 和 保 障 的 背 景, 对 公 共 利 益 公 共 利 益 = 国 家 利 益 集 体 利 益 计 划 经 济 : 政 府 天 然 公 益 论 个 人 利 益 图 1 公 共 利 益 在 不 同 经 济 体 制 下 的 多 种 表 达 方 式 的 界 定 较 为 明 确 但 在 我 国 不 同 时 期 不 同 范 围 和 针 对 不 同 群 体, 公 共 利 益 的 定 义 都 是 不 同 的 由 于 城 市 规 划 涉 及 利 益 对 象 的 广 泛 性 影 响 的 持 久 性 及 多 阶 段 性, 导 致 其 具 有 明 显 的 动 态 性 层 次 性 和 主 观 性 因 此, 学 界 尚 未 对 公 共 利 益 的 概 念 形 成 广 泛 认 同 的 定 义 同 时, 由 于 我 国 未 在 立 法 上 对 公 共 利 益 进 行 明 确 的 界 定, 导 致 了 公 共 利 益 的 界 定 权 掌 握 在 各 级 政 府 的 手 中 [4], 这 也 是 致 使 公 共 利 益 最 大 化 目 标 无 法 实 现 的 原 因 另 一 方 面, 在 政 策 手 段 上, 已 有 诸 多 学 者 质 疑 公 共 利 益 的 存 在, 最 知 名 的 就 是 阿 罗 的 不 可 能 定 律 1 和 布 坎 南 的 公 共 选 择 理 论 2, 他 们 分 别 对 将 个 人 偏 好 集 结 为 社 会 偏 好 的 可 能 性 问 题 和 政 府 作 为 经 济 人 是 否 可 以 保 证 公 共 利 益 问 题 提 出 了 质 疑 可 见, 公 共 利 益 在 实 践 中 体 现 出 多 种 表 达 方 式 在 计 划 经 济 背 景 下, 公 共 利 益 表 现 为 国 家 利 益 和 集 体 利 益 由 于 意 识 形 态 的 高 度 统 一, 个 体 利 益 服 从 于 集 体 利 益, 集 体 利 益 服 从 于 国 家 利 益, 政 府 自 然 而 然 成 为 公 众 利 益 的 代 言 者, 此 时 的 利 益 主 体 具 有 明 确 的 一 体 性 在 改 革 开 放 后, 计 划 经 济 逐 渐 被 市 场 经 济 所 取 代, 政 府 天 然 公 益 论 [12] 逐 渐 破 灭, 多 元 利 益 主 体 之 间 出 现 竞 争 态 势, 政 府 在 市 场 竞 争 中 所 体 现 出 的 自 利 性, 使 得 部 门 利 益 成 为 政 府 在 实 现 公 共 利 益 的 外 衣 下 竞 相 追 逐 的 目 标 ( 图 1) 私 有 集 团 利 益 国 家 利 益 公 共 利 益 市 民 利 益 市 场 经 济 : 多 元 利 益 主 体 竞 争 部 门 利 益 2 城 市 规 划 部 门 利 益 化 及 其 驱 动 机 制 城 市 规 划 由 于 其 资 源 分 配 具 有 便 利 性 与 合 法 性, 成 为 政 府 实 现 部 门 利 益 的 最 佳 工 具 在 此 背 景 下, 城 市 规 划 不 再 是 公 共 利 益 的 代 表, 规 划 从 业 者 存 在 自 身 认 识 和 目 标 实 现 路 径 的 双 重 矛 盾 为 有 针 对 性 地 提 出 规 避 城 市 规 划 部 门 利 益 化 的 对 策 与 建 议, 需 要 对 城 市 规 划 部 门 利 益 化 的 现 实 表 征 和 驱 动 因 素 进 行 分 析 2.1 现 实 表 征 部 门, 狭 义 上 指 政 府 部 门, 广 义 上 可 拓 宽 至 与 官 僚 制 相 联 系 的 各 级 行 政 部 门, 以 及 与 政 府 部 门 利 益 共 享 的 私 有 企 业 利 益 集 团 因 此, 从 广 义 上, 部 门 利 益 中 的 部 门 是 依 法 被 赋 予 或 受 委 托 行 使 政 治 行 政 权 力 的 政 府 机 关 职 能 部 门 直 属 机 构 办 事 机 构 事 业 单 位, 以 及 少 数 大 型 国 有 企 业 和 与 权 力 精 英 形 成 利 益 联 盟 的 经 济 精 英 而 利 益 涉 及 动 机 和 行 为 两 个 方 面, 动 机 指 对 有 价 值 的 可 带 来 好 处 的 事 物 的 需 求, 行 为 则 是 在 这 种 动 机 驱 动 下 的 逐 利 行 为 诸 多 学 者 对 部 门 利 益 的 批 判 集 中 在 政 府 利 益 的 自 利 性 动 机 上, 如 蒋 帅 在 对 部 门 利 益 的 分 析 中 强 调 动 机 判 断 的 主 观 性, 认 为 对 部 门 利 益 化 的 定 义 应 以 结 果 为 导 向 [13] 本 文 对 部 门 利 益 化 的 定 义 以 结 果 导 2015 年 第 4 期 第 31 卷 17

18 向 为 基 础, 即 部 门 利 益 化 是 指 政 府 行 政 部 门 ( 或 利 益 集 团 ) 通 过 行 政 行 为, 制 定 或 实 施 公 共 政 策 来 实 现 政 府 部 门 自 身 利 益 的 行 为 这 种 行 为 导 致 公 共 利 益 受 到 损 害 因 此, 对 城 市 规 划 部 门 利 益 化 问 题 的 分 析 应 聚 焦 于 其 部 门 行 为 的 特 殊 性 城 市 规 划 作 为 一 项 积 极 的 行 政 政 策, 具 有 积 极 的 政 策 拟 定 和 决 策 的 成 分 [13] 其 部 门 利 益 化 行 为 表 现 在 规 划 方 案 编 制 审 批 和 实 施 的 全 过 程 规 划 方 案 编 制 在 计 划 经 济 时 期 大 国 家 小 社 会 的 政 治 背 景 下, 城 市 规 划 的 编 制 以 实 现 国 家 利 益 为 根 本 目 标, 各 级 政 府 的 利 益 目 的 一 致, 出 现 了 公 共 利 益 长 期 与 政 府 利 益 同 义 的 惯 性 思 维 经 过 三 十 多 年 的 经 济 体 制 改 革, 规 划 编 制 单 位 在 事 业 单 位 企 业 化 的 过 程 中, 在 一 定 程 度 上 成 为 了 自 利 性 单 位 由 于 规 划 编 制 成 本 门 槛 较 高 技 术 专 业 性 强, 规 划 编 制 单 位 受 雇 对 象 集 中 在 政 府 部 门 和 大 型 私 有 企 业, 未 形 成 广 泛 的 规 划 方 案 提 案 市 场, 仅 在 政 府 部 门 利 益 和 私 有 企 业 利 益 间 形 成 博 弈 规 划 编 制 单 位 基 于 经 济 人 的 属 性, 为 追 求 自 身 利 益 的 稳 定, 成 为 政 府 部 门 利 益 和 企 业 单 位 利 益 的 代 言 人, 而 非 向 权 利 与 资 本 讲 述 真 理 的 理 想 性 公 益 人 由 于 城 市 规 划 方 案 提 案 市 场 体 制 不 健 全, 提 案 市 场 成 为 政 府 部 门 和 私 有 企 业 的 垄 断 市 场, 本 应 充 分 收 集 公 众 偏 好 满 足 公 众 利 益 的 方 案 编 制 阶 段 成 为 忽 视 立 法 程 序 和 准 则 以 谋 求 自 身 目 的 的 过 程, 代 表 公 众 的 第 三 方 主 体 在 不 成 熟 的 提 案 市 场 中 严 重 失 语 方 案 审 批 和 规 划 管 理 现 阶 段, 参 与 我 国 城 市 规 划 方 案 审 批 和 规 划 管 理 的 利 益 主 体 主 要 有 三 者 政 府 专 家 和 公 众, 而 决 策 权 集 中 于 政 府, 特 别 是 政 府 官 员 的 手 中, 专 家 和 公 众 影 响 决 策 的 权 力 常 被 形 式 化 政 府 作 为 公 权 力 的 绝 对 拥 有 者, 在 行 使 公 权 力 的 过 程 中 阻 碍 市 场 化 选 择, 忽 视 其 他 利 益 群 体 诉 求, 使 规 划 在 一 定 程 度 上 偏 离 公 共 利 益 而 寻 求 部 门 利 益 [14] 城 市 部 门 利 益 化 的 表 征 显 现 在 三 个 方 面 :1 首 长 意 志, 如 某 些 规 划 依 照 行 政 首 长 的 个 人 意 志, 以 其 政 绩 意 识 和 个 人 判 断 决 定 城 市 规 划 的 方 向, 或 规 划 随 在 任 行 政 首 长 的 变 化 而 变 化 ;2 部 门 意 志, 由 于 城 市 规 划 具 有 复 杂 的 社 会 性, 需 要 多 个 行 政 部 门 协 调 统 一 以 推 进 实 施, 然 而 在 实 际 操 作 中, 各 部 门 从 自 身 利 益 出 发, 无 法 实 现 协 调 统 一, 导 致 行 政 资 源 浪 费, 同 时 政 府 运 作 效 率 低 下 市 场 运 作 成 本 较 高 和 社 会 成 本 较 大 的 情 况 也 时 有 发 生 ;3 精 英 集 团 意 志, 随 着 财 税 制 度 改 革, 一 些 城 市 将 土 地 财 政 作 为 政 府 收 入 的 主 要 来 源, 致 使 权 利 精 英 为 实 现 其 政 治 理 念 必 须 依 赖 掌 握 发 展 资 源 的 经 济 精 英, 具 有 较 强 外 部 性 的 土 地 市 场 被 封 闭 在 集 团 利 益 内 部, 公 共 利 益 无 法 得 到 保 障 公 地 的 悲 剧 在 城 市 规 划 实 施 过 程 中, 实 施 结 果 偏 离 公 共 利 益 导 向 部 门 利 益 的 情 况 常 常 出 现, 其 中 公 地 的 悲 剧 就 是 典 型 的 表 现 城 市 规 划 所 提 供 的 公 共 产 品 本 身 是 具 有 非 竞 争 性 和 非 排 他 性 的, 如 公 园 绿 地 及 其 他 公 共 服 务 设 施 等, 由 于 其 在 使 用 过 程 中 可 能 存 在 低 效 或 无 效 的 资 源 配 置 状 态, 过 度 自 由 的 市 场 配 置 会 导 致 市 场 失 效 ; 精 英 集 团 为 实 现 自 身 利 益 最 大 化, 有 时 通 过 寻 租 或 提 高 公 众 使 用 和 参 与 成 本 等 强 势 公 关 手 段, 更 改 规 划, 蚕 食 公 共 利 益 小 结 通 过 上 文 的 分 析 可 知, 在 城 市 规 划 部 门 提 供 公 共 产 品 的 各 个 环 节 中, 由 于 市 场 机 制 不 成 熟, 市 场 配 置 被 政 府 公 权 力 所 抑 制 不 同 利 益 相 关 者 在 城 市 规 划 市 场 化 过 程 中 未 能 形 成 充 分 竞 争 和 博 弈, 导 致 了 城 市 规 划 过 程 中 的 公 共 利 益 偏 向 部 门 利 益, 逐 渐 脱 离 了 保 障 公 共 利 益 的 核 心 目 标 2.2 驱 动 因 素 通 过 对 城 市 规 划 部 门 利 益 化 现 象 的 分 析 可 以 看 出, 由 于 城 市 规 划 市 场 机 制 不 健 全, 部 门 内 部 的 逐 利 行 为 影 响 了 公 共 利 益, 而 其 驱 动 因 素 主 要 包 括 以 下 四 个 方 面 规 划 部 门 自 利 性 驱 动 市 场 以 其 看 不 见 的 手 实 现 社 会 利 益 最 大 化, 而 城 市 规 划 通 过 开 发 控 制 规 划 方 案 和 规 划 过 程 来 维 护 城 市 建 设 的 秩 序, 防 止 市 场 作 用 的 失 效 因 此, 在 市 场 经 济 条 件 下, 规 划 由 政 府 主 持, 开 发 由 市 场 推 动, 两 者 分 离 [15] 在 我 国 现 阶 段 城 市 土 地 市 场 中, 城 市 规 划 内 部 利 益 主 体 形 成 资 本 集 团 俘 获 权 力 的 单 一 的 利 益 集 团, 将 公 共 利 益 导 向 了 部 门 利 益, 未 能 实 现 市 场 化 竞 争 优 势 究 其 原 因, 是 因 为 政 府 部 门 自 利 行 为 所 特 有 的 客 观 性 : 政 府 部 门 由 众 多 个 体 组 成, 每 个 个 体 或 多 或 少 地 都 有 利 己 性 和 利 他 性, 政 府 的 利 他 性 通 过 体 制 制 度 规 范 个 体 行 为 来 实 现 我 国 现 行 的 自 上 而 下 的 各 级 向 上 级 负 责 的 官 僚 制 行 政 体 制, 既 具 有 高 效 性 的 特 征, 又 为 集 体 逐 利 行 为 提 供 了 可 能 性 因 此, 在 市 场 经 济 的 作 用 下, 表 现 为 领 导 意 志 的 政 府 行 为, 其 决 断 对 于 公 共 利 益 具 有 较 大 风 险, 有 可 能 因 为 政 绩 观 和 晋 升 需 求 而 偏 离 城 市 规 划 的 价 值 取 向 城 市 规 划 信 息 服 务 业 市 场 化 不 健 全 城 市 规 划 信 息 服 务 业 是 指 为 城 市 规 划 行 业 提 供 知 识 产 品 信 息 咨 询 管 理 信 息 系 统 建 设 和 信 息 工 作 业 务 培 训 等 专 业 服 务 的 行 业, 如 城 市 规 划 平 面 出 版 媒 体 和 城 市 规 划 管 理 信 息 建 设 服 务 机 构 等 目 前, 我 国 的 城 市 规 划 信 息 市 场 化 建 设 不 健 全, 主 要 依 托 政 府 部 门 推 进, 存 在 各 自 为 政 资 源 利 用 效 率 低 和 重 复 建 设 等 问 题, 如 此, 一 方 面, 不 利 于 城 市 规 划 信 息 供 需 双 方 的 协 调, 降 低 了 发 展 资 源 的 配 置 效 率 ; 另 一 方 面, 提 高 了 公 众 18

19 参 与 的 成 本, 不 利 于 各 利 益 主 体 的 市 场 化 竞 争 虽 然 中 华 人 民 共 和 国 城 乡 规 划 法 明 确 规 定 组 织 编 制 机 关 应 当 充 分 考 虑 专 家 和 公 众 的 意 见, 并 在 报 送 审 批 的 材 料 中 附 具 意 见 采 纳 情 况 及 理 由, 并 规 定 采 取 听 证 会 论 证 会 和 其 他 方 式 听 取 公 众 意 见 作 为 规 划 的 必 要 程 序, 但 目 前 我 国 的 公 众 参 与 仅 体 现 在 规 划 的 后 续 阶 段, 实 则 是 Arnstain 所 言 的 表 面 的 参 与 3, 只 是 信 息 的 单 向 流 动, 公 众 没 有 反 馈 的 渠 道 和 参 与 谈 判 的 权 力, 无 法 对 规 划 结 果 产 生 影 响 路 径 依 赖 的 负 面 影 响 在 城 市 规 划 过 程 中, 存 在 明 显 的 计 划 经 济 与 市 场 经 济 并 存 的 惯 性 行 为 在 计 划 经 济 时 期, 城 市 规 划 编 制 审 批 实 施 与 管 理 的 主 体 都 是 一 致 的, 规 划 和 开 发 都 由 政 府 主 持 ; 到 改 革 开 放 初 期, 采 用 双 轨 制 度, 实 行 渐 进 式 改 革, 城 市 规 划 的 编 制 过 程 出 现 了 缓 慢 的 市 场 化 现 象, 地 方 规 划 事 业 单 位 逐 渐 出 现, 但 此 时 的 城 市 规 划 仍 处 于 政 企 不 分 的 阶 段, 政 府 直 接 指 导 城 市 规 划 编 制 这 种 方 法 可 以 较 好 地 保 障 城 市 发 展 方 向, 控 制 公 共 物 品 质 量, 但 长 期 施 行 这 种 方 法 也 为 规 划 部 门 带 来 路 径 依 赖 的 弊 端 现 阶 段, 随 着 市 场 经 济 逐 渐 成 熟, 规 划 与 开 发 分 离, 规 划 部 门 理 应 适 应 城 市 建 设 开 发 市 场 化 的 步 伐, 适 时 退 出 编 制 行 为, 在 审 批 和 管 理 阶 段, 采 取 掌 舵 而 非 划 桨 的 管 理 理 念, 实 现 公 共 利 益 最 大 化 但 是 面 对 长 期 存 在 的 部 门 利 益 化 现 象, 城 市 规 划 部 门 与 市 场 合 作 的 方 式 存 在 路 径 依 赖 的 问 题, 规 划 部 门 依 靠 审 批 权 实 施 和 管 理 权 ( 如 工 程 发 包 土 地 买 卖 等 手 段 ) 向 私 有 部 门 寻 租 因 此, 在 市 场 经 济 作 用 下, 城 市 规 划 过 程 的 实 施 路 径 面 临 新 阶 段 的 路 径 选 择, 如 何 减 少 政 府 部 门 对 土 地 市 场 的 逐 利 性 干 预 促 进 城 市 规 划 中 各 利 益 集 团 的 竞 争 通 过 市 场 手 段 优 化 资 源 配 置 和 保 障 公 众 利 益, 成 为 新 时 期 城 市 规 划 面 临 的 重 要 问 题 监 管 制 度 缺 陷 从 市 场 经 济 的 角 度 出 发, 城 市 规 划 是 针 对 城 市 建 设 中 市 场 失 效 提 高 城 市 管 理 效 率 的 重 要 手 段 近 年 来, 城 市 内 涝 圈 地 运 动 和 土 地 财 政 等 问 题 频 发, 对 城 市 规 划 部 门 权 力 的 监 管 一 直 受 到 诟 病 究 其 实 质, 主 要 有 两 方 面 的 原 因 : 1 行 政 监 督 的 缺 陷 我 国 现 行 的 监 督 方 式 包 括 各 级 人 大 监 督 政 府 内 的 行 政 监 督 和 司 法 监 督, 但 由 于 规 划 编 制 审 批 和 实 施 全 过 程 中 监 督 的 权 力 边 界 不 清, 这 些 监 督 方 式 无 法 从 权 力 制 衡 角 度 规 制 政 府 谋 求 部 门 利 益 2 立 法 监 管 的 缺 陷 我 国 现 行 的 城 市 规 划 法 律 法 规 对 行 政 行 为 重 授 权 轻 控 制, 赋 予 行 政 部 门 明 确 的 实 体 权 力, 对 公 民 的 权 力 却 语 焉 不 详 这 种 法 律 关 系 助 长 了 规 划 部 门 以 谋 取 部 门 利 益 为 根 本 目 的, 以 及 资 本 对 权 力 的 俘 获 的 势 头 ( 图 2) 3 对 策 与 建 议 : 市 场 化 矫 正 措 施 已 有 研 究 表 明, 城 市 规 划 出 现 部 门 利 益 化 的 一 个 诱 因 是 市 场 经 济 促 进 了 多 元 利 益 主 体 的 觉 醒, 然 而 根 据 前 文 的 分 析 可 以 看 出, 城 市 规 划 部 门 利 益 化 问 题 在 一 定 程 度 上 源 于 城 市 规 划 市 场 化 程 度 不 够 以 及 各 利 益 主 体 信 息 不 对 称, 导 致 受 利 主 体 单 一, 无 法 形 成 有 效 的 利 益 博 弈 因 此, 如 何 在 城 市 规 划 中 引 入 市 场 竞 争 与 监 督 机 制, 发 挥 市 场 竞 争 优 势, 实 现 资 源 配 置 的 市 场 化, 是 规 避 城 市 规 划 部 门 利 益 化 的 重 点 ( 图 3) 3.1 空 间 信 息 资 源 的 市 场 化 配 置 根 据 上 文 对 部 门 利 益 化 驱 动 因 素 的 分 析 可 以 看 出, 空 间 信 息 资 源 的 不 对 称 导 致 城 市 规 划 部 门 无 法 保 障 公 共 利 益, 甚 至 投 机 谋 取 部 门 利 益 因 此, 空 间 信 息 资 源 的 市 场 化 配 置 是 规 避 部 门 利 益 的 有 效 手 段 近 几 年 已 有 少 数 城 市, 如 武 规 划 部 门 自 利 性 提 案 市 场 未 放 开 市 场 机 制 不 健 全 权 力 边 界 不 明 信 息 服 务 市 场 不 健 全 城 市 规 划 部 门 利 益 化 立 法 监 管 行 政 救 济 不 足 监 管 制 度 缺 陷 公 众 参 与 渠 道 单 一 化 双 轨 制 的 路 径 依 赖 公 共 利 益 未 能 体 现 部 门 利 益 影 响 微 弱 直 接 影 响 直 接 影 响 直 接 影 响 a 部 门 利 益 下 的 城 市 规 划 编 制 全 过 程 规 划 编 制 规 划 审 批 规 划 实 施 城 市 规 划 编 制 全 过 程 公 共 利 益 公 共 利 益 导 向 行 立 政 法 救 监 济 管 部 门 利 益 空 间 信 息 配 置 市 场 化 影 响 加 强 简 政 放 权 与 引 入 竞 争 性 机 制 影 响 减 弱 市 场 化 信 用 监 管 规 划 编 制 规 划 审 批 规 划 实 施 b 市 场 化 矫 正 措 施 影 响 下 的 城 市 规 划 全 过 程 城 市 规 划 编 制 全 过 程 图 2 城 市 规 划 部 门 利 益 化 驱 动 因 素 模 型 图 3 市 场 化 矫 正 措 施 对 城 市 规 划 部 门 利 益 化 影 响 2015 年 第 4 期 第 31 卷 19

20 汉 深 圳 和 重 庆 等 通 过 数 字 城 市 的 建 设, 设 立 空 间 信 息 平 台, 将 空 间 信 息 有 效 地 公 布 给 公 众 然 而, 要 充 分 发 挥 市 场 化 配 置 的 优 势, 使 公 众 的 知 情 权 得 以 有 效 使 用, 仍 需 将 空 间 信 息 资 源 进 一 步 市 场 化 配 置, 通 过 城 市 规 划 部 门 土 地 管 理 部 门 与 第 三 方 专 业 化 信 息 机 构 的 合 作, 由 第 三 方 专 业 化 信 息 机 构 代 理 进 行 空 间 信 息 平 台 建 设 及 信 息 推 广, 通 过 手 机 APP 等 软 件 和 平 台, 向 公 众 发 布 空 间 信 息 并 收 集 公 众 意 见 以 上 措 施 一 方 面 可 以 培 养 公 众 的 空 间 资 源 意 识, 促 使 其 关 注 与 自 身 利 益 相 关 的 城 市 规 划 ; 另 一 方 面 通 过 公 众 广 泛 使 用 的 手 机 平 台 建 设, 如 在 手 机 APP 中 置 入 空 间 地 理 信 息 等, 可 充 分 收 集 公 众 空 间 选 择 和 行 为 的 信 息, 为 规 划 编 制 提 供 可 靠 依 据 3.2 规 划 过 程 的 市 场 化 信 用 监 管 城 市 规 划 部 门 利 益 化 的 另 一 个 驱 动 因 素 是 规 划 编 制 单 位 和 规 划 主 管 单 位 自 身 的 趋 利 性 由 于 个 体 趋 利 性 具 有 必 然 性, 所 以 应 通 过 市 场 化 监 督 机 制, 使 个 体 利 益 与 公 众 利 益 相 统 一, 如 借 助 手 机 信 息 平 台 建 设, 通 过 点 赞 或 差 评 等 网 络 行 为 了 解 公 众 对 于 空 间 事 件 及 规 划 方 案 的 喜 好, 并 以 收 集 到 的 公 众 喜 好 数 据 为 基 础, 对 规 划 编 制 单 位 和 项 目 主 管 单 位 进 行 评 级 ; 同 时, 建 立 市 场 化 信 用 监 管 体 系, 通 过 公 众 对 规 划 方 案 的 喜 好 和 公 众 社 会 构 成 关 系 的 数 据 分 析, 得 出 规 划 方 案 的 公 众 评 价 信 息, 并 对 规 划 方 案 编 制 单 位 进 行 信 用 评 级 将 以 上 评 级 机 制 纳 入 规 划 编 制 单 位 考 核 体 系 中, 并 在 规 章 制 度 上 限 定 不 同 信 用 等 级 的 规 划 编 制 单 位 的 各 项 城 市 规 划 编 制 资 格 如 此, 可 以 弥 补 传 统 以 技 术 从 业 能 力 来 评 价 规 划 编 制 单 位 资 质 的 弊 端, 抑 制 编 制 单 位 的 片 面 逐 利 性, 将 其 价 值 判 断 导 向 公 众 利 益 此 外, 市 场 化 信 用 监 管 也 可 优 化 规 划 部 门 的 绩 效 评 估 体 系 传 统 的 以 土 地 财 政 和 GDP 总 量 等 经 济 性 指 标 为 主 的 评 价 标 准, 致 使 规 划 偏 离 公 共 利 益 的 出 发 点, 若 能 将 公 众 评 价 科 学 地 引 入 到 规 划 部 门 的 绩 效 评 估 体 系 中, 以 公 共 物 品 产 出 质 量 社 会 成 本 公 共 政 策 执 行 情 况 及 公 众 满 意 度 为 评 价 指 标, 将 能 更 好 地 保 障 公 众 利 益 [16] 3.3 简 政 放 权 与 引 入 竞 争 性 机 制 现 阶 段, 我 国 的 城 市 发 展 在 一 定 程 度 上 受 到 双 轨 制 的 影 响, 而 进 一 步 深 化 土 地 资 源 的 市 场 化 配 置 是 突 破 双 轨 制 的 有 效 制 度 工 具 然 而, 在 政 府 具 有 体 制 赋 予 的 垄 断 卖 家 身 份 的 背 景 下, 如 果 缺 乏 正 确 的 价 值 引 导 和 有 效 的 体 制 约 束, 建 设 性 的 工 具 同 样 会 释 放 出 巨 大 的 破 坏 力 量 [17] 因 此, 在 通 过 招 拍 挂 等 市 场 化 手 段 配 置 土 地 资 源 的 同 时, 在 土 地 资 源 配 置 和 城 市 规 划 审 批 两 个 过 程 中 实 行 简 政 放 权 和 引 入 竞 争 性 审 批 与 管 理 机 制, 是 调 节 卖 方 垄 断 与 信 息 不 对 称 的 体 制 环 境 的 两 个 互 补 手 段 首 先, 简 政 放 权 针 对 买 家 市 场, 即 通 过 在 规 划 阶 段 释 放 空 间 信 息 资 源 配 置 权 力, 建 立 公 众 参 与 数 字 化 平 台, 减 弱 信 息 不 对 称 的 影 响, 在 土 地 资 源 配 置 阶 段 简 化 买 方 参 与 竞 争 的 流 程, 通 过 下 放 审 批 权 等 降 低 市 场 准 入 的 社 会 成 本, 吸 引 更 多 买 方 进 入 市 场 针 对 卖 方 市 场, 规 避 部 门 利 益 需 要 在 传 统 城 市 规 划 官 僚 制 体 制 中 引 入 竞 争 性 审 批 和 管 理 机 制, 进 一 步 加 强 审 批 管 理 力 度, 限 制 地 方 政 府 的 审 批 权 力 例 如, 在 城 市 规 划 的 审 批 中, 引 入 竞 争 型 官 僚 制 4, 消 除 地 方 城 市 规 划 部 门 对 城 市 规 划 编 制 审 批 和 实 施 的 官 僚 制 垄 断 ; 通 过 异 地 评 审 多 部 门 联 席 评 审 等 手 段 增 强 官 僚 制 机 构 之 间 的 竞 争 ; 增 强 城 市 规 划 部 门 与 生 态 环 保 部 门 国 土 部 门 等 官 僚 制 机 构 的 竞 争, 削 弱 某 一 部 门 利 益 对 城 市 规 划 的 垄 断 性 影 响 这 一 竞 争 性 审 批 机 制 将 对 多 规 合 一 目 标 下 的 多 部 门 结 构 性 合 作 形 成 体 制 约 束 3.4 立 法 保 障 和 行 政 救 济 从 前 文 对 公 共 利 益 的 分 析 可 知, 对 公 共 利 益 的 立 法 界 定 的 不 足 为 部 门 行 为 导 向 部 门 利 益 提 供 了 便 利 由 于 目 前 的 土 地 资 源 市 场 化 已 有 明 显 成 效, 因 此 在 城 市 规 划 立 法 上, 应 尽 量 明 确 划 定 规 划 各 阶 段 的 公 共 利 益 范 围, 侧 重 保 障 弱 势 群 体 的 利 益, 以 规 避 盲 目 的 市 场 化 竞 争 下 的 公 地 的 悲 剧 因 此, 在 城 市 规 划 法 律 法 规 中, 应 赋 予 市 民 对 规 划 编 制 审 批 和 实 施 全 过 程 的 知 情 权 参 与 权 监 督 权 与 诉 讼 权, 并 通 过 法 律 渠 道 增 补 保 护 公 民 私 有 财 产 的 法 律 细 则, 加 大 对 城 市 规 划 编 制 与 审 批 行 为 的 行 政 救 济, 如 在 城 市 规 划 审 批 阶 段 增 设 听 证 程 序, 并 扩 大 城 市 规 划 行 政 复 议 和 行 政 诉 讼 范 围, 以 保 障 利 益 相 关 者 的 利 益 ; 对 城 市 规 划 变 更 实 施 行 政 救 济, 并 对 变 更 进 行 经 济 与 社 会 评 估, 由 受 益 者 向 利 益 受 损 者 进 行 补 偿 等 4 结 语 城 市 规 划 过 程 具 有 公 共 性, 提 供 公 共 产 品 配 置 空 间 资 源 和 实 现 公 共 利 益 最 大 化 是 城 市 规 划 公 共 性 的 具 体 体 现 改 革 开 放 三 十 多 年 来, 在 计 划 经 济 体 制 向 双 轨 制 转 变, 再 到 全 面 深 化 市 场 改 革 的 过 程 中, 公 共 利 益 最 大 化 目 标 的 实 现 不 断 受 到 其 他 利 益 主 体 的 阻 挠, 其 中 部 门 利 益 化 现 象 尤 为 突 出 因 此, 规 避 部 门 利 益 化, 简 政 放 权, 深 化 市 场 改 革 不 仅 是 国 家 自 上 而 下 的 发 展 趋 势, 也 是 广 大 公 民 的 切 身 利 益 诉 求 本 文 以 针 对 部 门 利 益 化 的 具 体 表 现 和 驱 动 因 素 的 分 析 为 基 础, 强 调 进 一 步 深 化 市 场 化 改 革 对 于 规 避 部 门 利 益 化 的 重 要 作 用, 以 期 将 规 划 部 门 追 求 部 门 利 益 的 行 为 与 公 共 利 益 导 向 相 统 一, 实 现 公 共 20