院常务会议审议通过, 形成了目前的条例关于融资担保公司监管管理条例的解读二条例解读法律级别提升为行政法规, 约束力也得到提高条例为国务院发布的行政法规, 相较部门规章的暂行管理办法, 法律级别有了大幅提升, 同时约束力也相应提高建立目的为支持普惠金融发展, 促进资金融通, 规范

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轴九廉
5 years ago
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1 关于融资担保公司监管管理条例的解读关于融资担保公司监督管理条例的解读联合资信评估有限公司胡健孔宁 2017 年 8 月, 国务院公布了融资担保公司监督管理条例 ( 中华人民共和国国务院令第 683 号, 下称条例 ), 并于 2017 年 10 月 1 日起正式实施条例明确了融资担保公司的监督管理体系, 强化了中央与地方政府的分层监管职责, 并对设立融资担保公司及跨区域分支公司所需的准入条件融资担保公司退出机制融资担保公司开展业务的经营规则以及所承担的法律责任均予以了明确规定此外, 条例强化了融资担保公司在支持普惠金融降低社会融资成本方面的地位, 同时推动政府性融资担保公司体系的发展, 建立政府银行业金融公司融资担保公司合作机制, 进一步鼓励支持融资担保公司为小微企业和三农提供融资担保服务一条例实施背景目前, 我国现行针对融资担保公司的规章还是 2010 年 3 月, 由银监会发改委工信部财政部商务部人民银行和工商总局等部委联合发布的融资性担保公司管理暂行管理办法 ( 下称暂行管理办法 ) 在此基础上, 各监管部门也接连下发了多项规范性文件, 对融资担保公司的业务经营等方面进行指导但是, 随着近年来我国融资担保行业的较快发展, 融资担保公司存在着为小微企业和三农服务的意愿有待增强和能力有待提高经营行为不规范不审慎甚至引发风险以及监督主体不清管理不到位等诸多问题另外, 暂行管理办法作为部门规章, 无法设定行政强制措施和有效的行政处罚, 监管部门缺乏对违规经营的融资担保公司的有效处罚手段, 违法行为得不到应有制裁, 影响了监管权威性和行业长远发展为此,2015 年, 国务院下发关于促进融资担保行业加快发展的意见 ( 国发号 ), 提出要出台融资担保公司管理条例及配套细则, 加强监管法治建设 2015 年 8 月, 国务院法制办公开了融资担保公司管理条例 ( 征求意见稿 ) ( 下称征求意见稿 ), 并于 2017 年 6 月经国务 1

2 院常务会议审议通过, 形成了目前的条例关于融资担保公司监管管理条例的解读二条例解读法律级别提升为行政法规, 约束力也得到提高条例为国务院发布的行政法规, 相较部门规章的暂行管理办法, 法律级别有了大幅提升, 同时约束力也相应提高建立目的为支持普惠金融发展, 促进资金融通, 规范融资担保公司的行为, 防范风险近年来国家出台一系列文件支持普惠金融发展, 全国金融工作会议也强调服务实体经济防控金融风险深化金融改革, 强化金融监管的专业性统一性穿透性, 所有金融业务都要纳入监管, 及时有效识别和化解风险条例的出台紧扣国家政策, 对融资担保行业的发展具有重要意义仍采用中央地方分层次的监管架构, 但体系更加明晰监管架构方面, 条例明确省自治区直辖市人民政府确定的部门 ( 以下称监督管理部门 ) 负责对本地区融资担保公司和融资担保公司跨省自治区直辖市设立的分支机构的监督管理, 国务院银行业监督管理机构牵头建立融资性担保业务监管部际联席会议, 即形成中央负责制定架构地方负责日常管理的监管体系相较暂行管理办法, 条例强调了监督管理部门还负责其他地区融资担保公司在本地区分支机构的监督管理, 同时明确由国务院银行业监督管理机构 ( 即中国银监会 ) 负责牵头建立部际联席会议, 各自职责更加清晰建立政府性融资担保体系, 加强小微企业和三农服务条例要求建立政府性融资担保体系, 发展政府支持的融资担保公司, 建立政府银行业金融公司融资担保公司合作机制, 扩大为小微企业和农业农村农民提供融资担保业务的规模并保持较低的费率水平各级人民政府财政部门通过资本金投入建立风险分担机制等方式, 对主要为小微企业和农业农 2

3 3 关于融资担保公司监管管理条例的解读村农民服务的融资担保公司提供财政支持纳入政府推动建立的融资担保风险分担机制的融资担保公司, 应当按照国家有关规定降低对小微企业和农业农村农民的融资担保费率整体看, 相较于商业化的融资担保公司, 政府性融资担保公司成立时就以政策为导向, 不以盈利为主要目的, 本次条例的出台强调了政府性融资担保公司服务小微企业和三农主力军的地位从业务合作机制看, 条例与国务院 i 推广的 4321 政银担合作模式相吻合, 将进一步促进融资担保行业更好地为小微企业和三农服务担保费率方面, 目前部分地区已采取相应措施, 例如黑龙江省要求政策性和政府性融资担保公司年化担保费率原则上不超过同期贷款基准利率的 1/3 ii, 条例的出台将从行政法规的层面对低担保费率模式予以肯定和推广, 所涉及的融资担保公司可能会采取加大自有资金投资提高风险偏好等措施增强储备, 以弥补低费率带来盈利下降的影响对融资担保行为有了更为明确的界定条例指出本条例所称融资担保, 是指担保人为被担保人借款发行债券等债务融资提供担保的行为除经营借款担保发行债券担保等融资担保业务外, 经营稳健财务状况良好的融资担保公司还可以经营投标担保工程履约担保诉讼保全担保等非融资担保业务以及与担保业务有关的咨询等服务业务这较暂行管理办法 iii 更加明确, 强调了为包括贷款债券信托等债务融资工具提供担保的行为均为融资担保行为, 为融资担保公司业务划分及风险管理提供有效指导设立门槛提高, 但变更手续简化条例对设立融资担保公司所需的最低注册资本 ( 要求为实缴货币资本 ) 由人民币 500 万元提高至人民币 2000 万元, 并要求股东信誉良好, 最近 3 年无重大违法违规记录融资担保公司跨省自治区直辖市设立分支公司方面, 条例对设立的标准予以大幅度提高, 要求注册资本不低于人民币 10 亿元 ; 经营融资担保业务 3 年以上, 且最近 2 个会计年度连续盈利 ; 最近 2 年无重大违法违规记录此外, 允许监督管理部门根据本地区经济发展水平和融资担保行业发展的实际情况, 提高规定的注册资本最低限额这将抬高设立融资担保公司和跨区

4 关于融资担保公司监管管理条例的解读域分支公司的门槛, 同时随着融资担保公司的监管力度日趋加强, 部分资本规模小业务范围窄内控不严管理混乱的融资担保公司将面临淘汰, 这对规范融资担保公司经营, 促进融资担保行业长期稳定发展将起到积极作用同时, 条例也将进一步驱使有业务需求寻求扩大发展的公司通过增资扩股等手段, 提高抗风险水平, 并减少跨区域的监管套利及异地监管不到位等现象的发生变更方面, 条例对融资担保公司变更股东高管及在所在地设立分支公司等事项予以简化, 由之前的批准制变为备案制, 符合简政放权的趋势担保放大倍数为 10 倍, 但对主要为小微企业和农业农村农民服务的融资担保公司可以放宽至 15 倍条例除继续要求融资担保公司的担保责任余额不得超过其净资产的 10 倍以外, 对主要为小微企业和农业农村农民服务的融资担保公司, 前款规定的倍数上限可以放宽至 15 倍这将鼓励融资担保公司为小微企业和三农服务集中度要求较之前基本一致, 关联交易要求更加具体条例要求融资担保公司对同一被担保人的担保责任余额与融资担保公司净资产的比例不得超过 10%, 对同一被担保人及其关联方的担保责任余额与融资担保公司净资产的比例不得超过 15%, 与暂行管理办法一致此外, 条例未对债券发行担保的集中度进行规定, 目前看融资担保公司仍应参考暂行管理办法中对单个被担保人债券发行提供的担保责任余额不得超过净资产的 30% 的要求在关联交易方面, 条例要求融资担保公司不得为其控股股东实际控制人提供融资担保, 为其他关联方提供融资担保的条件不得优于为非关联方提供同类担保的条件, 较暂行管理办法中融资性担保公司不得为其母公司或子公司提供融资性担保更加具体担保责任余额测算需计量风险权重条例要求融资担保公司应当按照国家规定的风险权重, 计量担保责任余额, 但仍没有国家统一的标准目前, 各地已出台一些地方性的规章, 以北京为例,2015 年北京市金融工作局印发了北京市融资性担保机构担保业务风险分级指引 ( 试行 ) ( 京金融号 ), 文件要求通过担保业务品种风险 4

5 关于融资担保公司监管管理条例的解读系数和客户风险系数计算风险调整担保责任余额其中, 担保业务品种风险系数是根据业务产品的种类外部级别交易结构等划分至 ABC 三类, 客户风险系数是根据被担保人履约能力及反担保措施等划分至正常关注次级损失四类, 从而映射各自的系数计算风险调整担保责任余额例如, 经计算正常类主体评级 AAA 级的非公募金融产品担保的风险权重为 0.27 我们认为, 风险权重法的实行, 将降低融资担保公司的名义担保责任余额提高其业务允许的实际放大倍数和实际担保业务集中度, 故其应加强精细化风险识别及管理体系建设自有资金运营将按照国家规定投资条例要求融资担保公司自有资金的运用, 应当符合国家有关融资担保公司资产安全性流动性的规定原暂行管理办法要求融资性担保公司以自有资金进行投资, 限于国债金融债券及大型企业债务融资工具等信用等级较高的固定收益类金融产品, 以及不存在利益冲突且总额不高于净资产 20% 的其他投资目前看, 在没有其他国家规定下, 融资担保公司还将按照原暂行管理办法运作自有资金明确融资担保公司作为担保权人的登记权利条例新增被担保人或者第三人以抵押质押方式向融资担保公司提供反担保, 依法需要办理登记的, 有关登记机关应当依法予以办理该条对融资担保公司权利予以了保障准备金按照国家有关规定提取条例要求融资担保公司应当按照国家有关规定提取相应的准备金原暂行管理办法要求融资性担保公司应当按照当年担保费收入的 50% 提取未到期责任准备金, 并按不低于当年年末担保责任余额 1% 的比例提取担保赔偿准备金担保赔偿准备金累计达到当年担保责任余额 10% 的, 实行差额提取差额提取办法和担保赔偿准备金的使用管理办法由监管部门另行制定目前看, 在没有其他国家规定下, 融资担保公司还将按照原暂行管理办法计提准备金 5

6 关于融资担保公司监管管理条例的解读提升技术手段, 增强风险控制能力条例要求政府支持的融资担保公司应当增强运用大数据等现代信息技术手段的能力, 为小微企业和农业农村农民的融资需求服务一般来讲, 小微企业和三农客户缺乏足值抵质押品, 但其数量多分散广且单笔融资规模小, 融资担保公司可以通过大数据方法分散风险, 降低代偿损失监督管理部门实施分类监督管理条例要求监督管理部门应当根据融资担保公司的经营规模主要服务对象内部管理水平风险状况等, 对融资担保公司实施分类监督管理可以预见, 在建立国家统一的风险权重划分标准的基础上, 各地方将随之出台相应的管理细则加强信息披露及数据统计条例要求融资担保公司应当向被担保人的债权人提供与融资担保有关的业务活动和财务状况等信息融资担保公司应当按照要求向监督管理部门报送经营报告财务报告以及注册会计师出具的年度审计报告等文件和资料融资担保公司跨省自治区直辖市开展业务的, 应当按季度向住所地监督管理部门和业务发生地监督管理部门报告业务开展情况监督管理部门向本级人民政府和国务院银行业监督管理公司报送本地区融资担保公司统计数据可以看到, 融资担保公司信息披露要求提高, 同时统计数据的报送有助于监管部门的精细化管理加强监督管理部门授权, 明确了处罚情形以及处罚手段条例对监督管理部门进行了授权, 要求加强对融资担保公司的非现场监管和现场检查, 并明确了处罚情形以及处罚手段, 最高可以实施直接吊销其融资担保业务经营许可证的处罚可以看到, 未来监督管理部门对融资担保公司的监管将加强, 有助于融资担保公司提升风险管理水平, 实现业务的平稳健康发展不适用范围条例明确了政府性基金或者政府部门为促进就业创业等直接设立运营 6

7 关于融资担保公司监管管理条例的解读机构开展融资担保业务, 按照国家有关规定执行农村互助式融资担保组织开展担保业务林业经营主体间开展林权收储担保业务, 不适用本条例融资再担保公司的管理办法, 由国务院银行业监督管理机构会同国务院有关部门另行制定, 报国务院批准另外, 我们认为, 如中债信用增进投资股份有限公司中证信用增进股份有限公司等信用增进机构也不适用于此条例三综述随着市场经济发展, 中小企业在国民经济中的地位日益重要, 但因其信用水平低, 在发展中存在着融资难的问题, 在此背景下, 我国专业信用担保机构应运而生目前, 我国已建立以政策性担保机构为主导, 以商业性互助性担保机构为补充的中小企业信用担保体系本次条例的出台, 在监督管理准入条件业务经营风险管理处罚及退出机制等多个方面对融资担保公司在行政法规层面予以规定, 鼓励融资担保公司服务小微企业和三农, 符合融资担保公司支持普惠金融发展, 促进资金融通的定位, 有利于融资担保行业的健康发展但由于该项条例属于纲领性文件, 仍需关注后续相关配套细则的出台及各地针对自身情况出台的规章 i 关于学习借鉴安徽担保经验推进政银担风险分担机制建设的通知 ii 关于促进全省融资担保行业健康发展意见( 试行 ) iii 融资性担保公司经监管部门批准, 可以经营下列部分或全部融资性担保业务 : ( 一 ) 贷款担保 ( 二 ) 票据承兑担保 ( 三 ) 贸易融资担保 ( 四 ) 项目融资担保 ( 五 ) 信用证担保 ( 六 ) 其他融资性担保业务 7

中的重大问题, 督促指导地方人民政府对融资担保公司进行监督管理和风险处置融资性担保业务监管部际联席会议由国务院银行业监督管理机构牵头, 国务院有关部门参加第五条国家推动建立政府性融资担保体系, 发展政府支持的融资担保公司, 建立政府银行业金融机构融资担保公司合作机制, 扩大为小微企业和农业

中的重大问题, 督促指导地方人民政府对融资担保公司进行监督管理和风险处置融资性担保业务监管部际联席会议由国务院银行业监督管理机构牵头, 国务院有关部门参加第五条国家推动建立政府性融资担保体系, 发展政府支持的融资担保公司, 建立政府银行业金融机构融资担保公司合作机制, 扩大为小微企业和农业融资担保公司监督管理条例 ( 国务院令第 683 号 ) 第一章总则第一条为了支持普惠金融发展, 促进资金融通, 规范融资担保公司的行为, 防范风险, 制定本条例第二条本条例所称融资担保, 是指担保人为被担保人借款发行债券等债务融资提供担保的行为 ; 所称融资担保公司, 是指依法设立经营融资担保业务的有限责任公司或者股份有限公司第三条融资担保公司开展业务, 应当遵守法律法规, 审慎经营,