財團法人中技社 (CTCI Foundation) 於 1959 年 10 月 12 日創設, 以 引進科技新知, 培育科技人才, 協助國內外經濟建設及增進我國生產事業之生產能力為宗旨 初期著力於石化廠之設計與監建,1979 年轉投資成立中鼎工程, 承續工程業務 ; 本社則回歸公益法人機制, 朝向裨

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1 專題報告 台灣糧食自給率之影響及因應 中華民國 106 年 12 月

2 財團法人中技社 (CTCI Foundation) 於 1959 年 10 月 12 日創設, 以 引進科技新知, 培育科技人才, 協助國內外經濟建設及增進我國生產事業之生產能力為宗旨 初期著力於石化廠之設計與監建,1979 年轉投資成立中鼎工程, 承續工程業務 ; 本社則回歸公益法人機制, 朝向裨益產業發展之觸媒研究 污染防治與清潔生產 節能 及環保技術服務與專業諮詢 2006 年本社因應社會環境變遷的需求, 在環境與能源業務方面轉型為智庫的型態, 藉由專題研究 研討會 論壇 座談會等, 以及發行相關推廣刊物與科技新知叢書, 朝知識創新服務的里程碑邁進, 建構資訊交流與政策研議的平台 ; 協助公共政策之規劃研擬, 間接促成產業之升級, 達成環保節能與經濟繁榮兼籌並顧之目標 本著創社初衷, 為求對我們所處的環境能有更深的貢獻以及協助產業發展, 對國內前瞻性與急迫性的經濟 能源 環境及社會議題邀集國內外專家進行研究探討, 為廣為周知, 提供讀者參考, 特發行此專題報告 本專題報告作者共 9 位, 包括 : 臺灣大學農學院院長盧虎生 ; 行政院農業委員會前副主委陳文德 ; 中華大學國際企業學系教授陳柏琪 ; 中央研究院經濟研究所教授蕭代基 ; 財團法人農業科技研究院研究員黃德秀 ; 中央研究院經濟研究所教授張靜貞 ; 臺灣大學生物環境系統工程系特聘教授林裕彬 ; 行政院農業委員會農業試驗所組長郭鴻裕 ; 財團法人農業科技研究院劉佳玲 最後, 感謝亞洲蔬菜研究中心前理事主席鄒篪生提供許多寶貴的意見, 使報告內容更加完備, 極具參考價值 發行人 : 潘文炎 作 主 者 : 盧虎生 陳文德 陳柏琪 蕭代基 黃德秀 張靜貞 林裕彬 郭鴻裕 劉佳玲 編 : 余騰耀 盧虎生 執行編輯 : 鄒倫 陳潔儀 呂雨龍 郭佳韋 發行單位 : 財團法人中技社 地址 / 106 台北市敦化南路二段 97 號 8 樓 電話 / 傳真 / 網址 / 本社專題報告內容已同步發行於網站中, 歡迎下載參考 ISBN:

3 財團法人中技社 序 2050 年全球人口預估達 98 億人, 相較於今 (2017) 年 75 億人, 將成長 31% 農糧 畜產及水產品將面臨增產壓力, 但生產環境如氣候變遷災害頻傳 穀物生產動能降低 農業資源如農地與灌溉水及能源等與民生及工業競爭 新興國家經濟改善, 糧食需求提高等問題加上糧食損耗與浪費嚴重, 導致各國深切關心糧食安全議題 蔡英文總統所提出 五加二 創新產業計畫, 其中, 新農業的推動是為了促進農業轉型發展, 強化農業體質, 創新臺灣農業的價值 預期至 2020 年底可帶來整體效益 - 提升糧食自給率達 40% 增加農業產值約 434 億元 創造就業機會達 37 萬人次 農產品海外新興市場出口占比達 57% 依國發會推估, 至 2060 年台灣人口將減少約 5 百萬人, 再加上膳食結構的影響, 糧食需求將大幅改變, 另一方面, 台灣亦同時面對土地耕地面積細碎化 氣候變遷加劇與自然資源枯竭所造成糧食產量的減少 國際糧食需求的增加 糧食安全 及扭轉過去消極補貼舊思維等因素, 使得我國推動新農業面臨全新的挑戰 有鑒於此, 本社今 (2017) 年以 台灣糧食自給率之影響及因應 為主題, 分別針對 台灣糧食自給率之現況與糧食需求 台灣糧食自給率目標下之農業生產挑戰 及 台灣糧食自給率目標下政府之因應對策與產業商機 等三大主題進行討論 糧食議題涉及到經濟發展 環境永續與產業轉型等面向, 需政府 產業與學研單位共同研擬對策以尋找出適合台灣發展的策略, 故本社於今 (2017) 年 10 月 13 月辦理一場座談會, 邀請產官學研針研究成果進行討論, 並提供建議 I

4 盧虎生院長以其在政府單位服務經驗與長年對農業政策的關懷, 對於本報告提供許多指導, 讓本報告能順利組成團隊, 並有明確的分工 當然, 最需感謝參與撰寫的專家學者, 除盧院長外 包括陳文德前副主委 陳柏琪教授 蕭代基教授 黃德秀研究員 張靜貞教授 林裕彬特聘教授 郭鴻裕組長 及劉佳玲小姐, 還有鄒篪生前理事主席提供許多寶貴的意見, 發揮團隊精神, 讓一切順利完成 II

5 目錄 序 執行摘要 1 第一篇 台灣糧食自給率之現況與糧食需求探討 第一章台灣提高糧食自給率之影響及因應陳文德 9 第二章 第二篇 第三章 未來人口變化與膳食結構改變對農業及糧食需求之情境分析 台灣糧食自給率目標下之農業生產挑戰 自然資源與農業生產 陳柏琪 45 蕭代基黃德秀 第四章氣候變遷下之糧食供給情境分析張靜貞 109 第五章 糧食自給率目標下之農業發展與生態系服務分析 I 93 林裕彬 119 第六章糧食自給率目標下之耕作制度分析郭鴻裕 145 第三篇 台灣糧食自給率目標下之因應對策與商機 第七章 第八章 結論與建議 提高國內糧食自給率對產業發展及因應對策 糧食自給率目標下之產業契機與商機 陳文德 161 盧虎生劉佳玲 盧虎生劉佳玲

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7 執行摘要 在本次的專題報告中, 我們回顧了台灣糧食安全政策與實務發展的歷程, 氣候與生態環境的變動趨勢, 生態對農業生產支持的潛能, 未來人口結構及膳食結構的改變等等, 並明確的指出氣候變遷 生態資源弱化 人口老化 及人口下降是我國糧食安全體系面對的重要挑戰 而挑戰也正是轉機, 未來如何在此挑戰中投入關鍵科技研發來維繫生態服務潛能 健全我國的糧食與健康體系 及提高我國農業生產與競爭力已成為當務之急 第一章台灣提高糧食自給率之影響及因應本 (2017) 年 5 月全球人口 75 億人, 預估 2050 年將達到 98 億 各種農糧 漁畜產品需要增加幅度超過三成, 民以食為天, 糧食安全議題就被深切關注 但是糧食增產面臨全球氣候變遷的衝擊, 地球平均溫度升高, 影響作物產量 ; 榖物生產動能降低, 要趕上人口成長, 仰賴科技研發支撐 ; 農地 灌溉水及能源資源將在民生 工業及農業用途產生激烈競爭性 ; 開發中國家經濟蓬勃發展, 對糧食需求更為迫切 ; 經貿自由化的體制, 迫使許多國家調整生產結構, 降低糧食自給率產生爭議問題, 上述情況, 使得糧食安全與糧食自給率備受重視 糧食安全的定義, 包括充足的糧食供應 獲得 穩定性及利用, 其未特別關注糧食的來源地或一個國家生產的能力 ; 而糧食自給則強調供應來源為境內生產與供應情形 糧食自給亦非絕對性表達糧食安全, 但兩者有關聯性與相對性重要, 其關聯性會因各國貿易條件 基礎設施 生態環境與經濟條件的不同而產生差異 台灣屬於糧食淨進口國, 目前糧食自給率僅略超過三成, 屬全球糧食自給率偏低的國家, 現階段要求糧食自給確屬緣木求魚 但從全球戰略觀點 國際穀物生產與價格波動加劇, 與國內維護生態環境, 強化休耕農田運用與安定民生與農村經濟等多功能性觀點, 提高糧食自給率有其重要性 第二章未來人口變化與膳食結構改變對農業及糧食需求之情境分析根據國家發展委員會 中華民國人口推估 (105 至 150 年 ) 之中推估, 我國總人口數將由 2016 年之 23,546,946 人, 增加至 2024 年之 23,740,983 人, 而後開始一路遞減至 2050 年之 20,783,620 人 未來人口的減少, 糧食需求減少, 自然會促使糧食自給率提高, 提升國內糧食安全程度 在保守之估計情境下, 假設生產維持 2015 年水準不變, 預估至 2050 年, 綜合糧食自給率, 可增加 6.31% 降低糧損與浪費, 並朝衛福部對於國人健康飲食建議方向調整膳食, 將有助於進一步改善糧食綜合自給率 1

8 考量人口之老化, 根據 台灣國民營養健康狀況變遷調查, 老人膳食結構相對青壯年人, 偏向攝取較多奶類 蔬菜類與水果類, 較少之全穀根莖類 豆魚肉蛋類及油脂與堅果種子類 若維持目前之膳食型態不變, 全穀根莖類 豆魚肉蛋類與油脂與堅果種子類糧食需求遞減將較為快速, 奶類 蔬菜類與水果類遞減較為緩慢 預估全穀根莖類 豆魚肉蛋類與油脂與堅果種子類之總需求, 將於 2019 年前即由遞增轉為遞減 ; 而奶類 蔬菜類與水果類則延緩至 2025~2030 年間才出現反轉情況 國內目前稻米 蔬菜類 果品類 肉類 蛋類與水產類之自給率都相當高, 未來需求之減少, 對於國內生產者都將產生衝擊, 及早協助農民進行生產調整 擴展市場, 鼓勵農民生產國內自給率較低之黃豆 玉米 小麥等雜糧作物等, 是未來應努力的方向 第三章農業發展與自然生態資源限制人口大增 氣候變遷 能源稀缺 農地地力衰退等問題, 導致全球糧食需求量大增, 但人均耕地面積減少, 已衝擊全球農業的永續性與糧食安全 綠色革命以來, 大量使用化肥與農藥, 雖穀物產量倍增, 但導致農業生產要素氮與磷的循環已達臨界點, 永續的氮循環與磷循環已變為不永續的單方向氮流與磷流, 因為我們大量製造氮與磷化肥, 用以彌補因為作物收成被送往都市消費而耗竭的農地地力, 不但破壞生物圈原本的循環平衡, 且造成嚴重的水污染 聯合國農糧組織 (FAO) 為比較全球各國對於肥料的使用量, 以每單位耕地面積肥料使用量 ( 公斤 / 公頃 ) 作為比較指標, 臺灣近十年平均用量全氮是 磷酐是 全氧鉀 , 是亞洲國家平均值的 2 倍以上, 而亞洲國家的平均值又遠高於歐洲國家 台灣農業生產依賴大量的肥料與農藥, 此乃因台灣之高溫多雨造成土壤地力特別低, 病蟲害特別多 在先天條件不佳的情況下, 台灣農業生產技術能力已達全球優良水準, 然而我們大量使用肥料與農藥, 將持續衝擊氮與磷生產能力 地球生物圈平衡 水質 農業生態系統服務功能, 進而影響到長期維持糧食自給率的能力, 我們應該重視自然資源過度利用 農業生態系統服務功能減少的問題, 並改變科技至上的思維, 運用適當的補貼機制, 於生產端調整作物生產模式, 管末處理端強化氮與磷的循環利用, 以落實永續農業 第四章氣候變遷下之糧食供給情境分析氣候變遷加劇致氣候狀況異常,2016 年 1 月的霸王級寒流顯示, 即使在溫暖的聖嬰年冬季仍然有機會出現災害性的強烈寒流, 致使備受自然氣候條件控制的農業生產遭受到極大的衝擊 農業受氣候變遷的衝擊主要來自溫度及降雨, 我們可透過整合性的模型來評估對農糧部門及整體經濟發展之影響 結果顯示, 氣候變遷對我國農作物單位面積產量之影響為負面的, 且會有越來越高的風險與不確定性 ; 但在人口快速老化與貿易自由化的趨動 2

9 之下, 透過需求面與糧食供應鏈的價格調節機制, 對於消費者及糧食市場價格之影響幅度並不顯著, 也不會對糧食自給率與經濟成長有顯著之衝擊 惟對於個別農家或是農糧相關企業與團體而言, 氣候的變化和不確定性對其收入的穩定帶來不利之影響, 進而影響到其投資決策, 也對整體農業的轉型與現代化造成負面且長期之影響 為減緩氣候變遷對於農地生產力與農民生計所帶來之負面影響, 建議農政單位提供風險管理培訓與極端氣候預警服務, 幫助農民與供應鏈業者進行資源管理與投資上的調控, 以降低氣候變遷所帶來的不確定性, 並可考慮提供生態保育給付, 誘導農民與供應鏈業者在提高生產力與營收的同時, 也考慮以順應自然的方法來減緩氣候變遷的衝擊 第五章糧食自給率目標下之農業發展與生態系服務分析生態系統與環境所提供給人類社會之資源 功能與服務, 被定義為 人類藉由生態系統獲得之益處 生態系服務可分為四大類 :(1) 供給服務如食物 木材燃料等具有貿易價值之項目 ;(2) 調節服務如氣候 疾病等, 對人類生存環境造成影響之功能 ;(3) 支持服務如營養循環生產等維持動植物多樣性之功能 ;(4) 文化服務如美觀和休閒等影響供給和調節服務的非物質受益 農林漁業的發展與這些服務交互影響, 許多由生物多樣性提供的重要生態系統服務, 可確保農業生產力維持及永續 其中稻米生產之農業生態系統方案, 可在提供服務的同時提高糧食安全, 亦能確保營養作物高生產力 稻米生產系統可被分為六種 :(1) 保育農業 ;(2) 農業系統整體傳承 ;(3) 整合農牧系統 ;(4) 整合害蟲管制 ;(5) 有機農業 ;(6) 水稻強化栽培系統 部分國家為維護資源永續, 將生態系統服務補償方式納入公共政策 臺灣於 2017 年 7 月通過 有機農業促進法 草案 其中針對有機農業轉型獎勵, 對農產品經營者驗證費用 技術 行銷 設施 ( 備 ) 貸款及其他相關事項給予適當協助, 並獎勵有機農業之育種及生產 此法案之建立將對臺灣有機農業之促進及永續發展有相當大的助益 第六章糧食自給率目標下之耕作制度分析糧食自給率低的生產面原因可歸為 3 項 : (1) 農地面積大幅減少, 全臺只剩有 68 萬餘公頃土地可供糧食生產 (2) 複作指數逐年降低, 可歸納為氣候 ( 水 熱 ) 條件不協調 ; 極端氣候頻傳, 生產不穩定 ; 農村人口老化 勞力缺乏 ; 缺乏可以因應氣候變化的耕作制度等原因 (3) 農民欠缺農業生產動機, 大部份農民光憑務農難以支撐家計 提昇糧食自給率的解決方向 :(1) 發展智慧農耕與精準農耕技術, 解決田區個別植株間的產量差異及設計的新耕作系統, 以解決區域內因空間與時間安排作物所造成的產量差異, 以彌攏單位面積產量落差, 解決農地面積不足 (2) 發展高效能現代農業解決糧食安全及環境協調問題, 包括 : 合理佈局農業種植結構, 有效提昇水分利用效率 ; 加強水資源區域管理, 善用水資源 結合技術 經濟 ( 市場 ) 和政策誘因的綜合管理 ; 創新高效 3

10 能的水 -- 土壤 -- 作物綜合管理技術 根據外部因素建立具經濟 社會化及友善環境的作物栽培系統 (3) 朝向多樣化的農耕系統發展, 確保農村的活力 加速落實農業保險政策 調整產業結構因應農村勞動力不足 發展多樣化的農耕系統以增加對抗氣候變遷 環境資源脅迫 生物多樣性滅絕 糧食安全威脅的韌度 第七章提高國內糧食自給率對產業發展及因應對策國內規劃提高糧食自給率的策略, 應對國內自給率下降所受到的貿易因素 膳食結構西化 國際穀物產銷 及糧食耗損與浪費影響等因素分析並提出解決對策 以短期內糧食自給率達到 40% 目標, 在生產策略上就必須調整, 以適合國內生產農產品具有替代進口效果或提高外銷者為優先 經分析國內 30 餘種農糧作物, 對提升國內糧食自給率效果較佳的作物, 包含甘蔗 馬鈴薯 硬質玉米及苦茶油 花生油等油料作物, 或配合拓展香蕉 鳳梨等果品的海外市場, 均屬值得規劃增產的對象 除生產的結構調整外, 相關政策的支援如強化營養均衡, 調整消費習性, 鼓勵地產地消 ; 盤點農業資源, 兼顧環境生態與永續經營 ; 強化農產品國際行銷布局, 加強與國際研究機構合作 研發 ; 培養科技與經營人才, 引進新世代農業工作者, 為農業注入新活力等整體規劃推動, 來強化國內糧食供應能力與安全 在農地利用與綠能產業發展的競合方面, 目前綠能發電與農業發展及農地利用關聯較為重要的有太陽能發電 風力發電及生質能等三項 在生質能源方面, 我國曾在民國 95 年至 97 年為配合能源政策與美化休耕田景觀, 試辦農田轉作大豆 向日葵及油菜籽等雜糧作物供作生質能源的材料, 但該等作物在國內產量低 成本偏高, 國內發展時引發爭議 至 97 年由於國際榖物高漲, 經行政院考量避免能源作物與糧食作物爭地, 於 97 年第二期起停止本項措施 依照本項政策, 以農地再發展種植生質能源作物的可能性甚低, 惟就農地推動太陽能發電, 無論從屋頂型或地面型太陽能設施, 或沿海設置風力發電, 都與農業用地利用 農業發展或生態環境保育以及農漁民權益等相關, 需要審慎規劃 協調與溝通來推動本項能源政策 第八章糧食自給率目標下之產業契機與商機 日本與臺灣情境相似, 同樣面臨自然環境變遷與枯竭 高齡化社會及人口下降等問題, 日本政府最先提出 社會 5.0 國家型策略, 規劃發展現代化跨域整合科技, 邁向超智慧型社會, 包括日本農業也藉由創新跨領域技術與服務, 以因應當前挑戰達到永續經營 臺灣農業雖屬小農型態卻是國家命脈根基, 在經濟 社會與環境三大層面各自占有不同重要角色, 從我們面臨的現況與挑戰, 更需積極掌握契機, 積極發展兼具環境永續 食安健康 及智能產銷服務功能的跨域型農產業科技, 包括生態服務 食安健康 ( 食農 4

11 教育 機能性食品 休閒療育 ) 人機協同 人工智能 大數據 物聯網 區塊鏈 無 人機 及六級化創新跨域服務等 從傳統線性式發展轉向跨域策略聯盟, 透過跨域產業 生態網絡串連與整合, 提升農業的氣候變遷韌性並開創新的產業發展契機 5

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13 第一篇台灣糧食自給率之現況與糧食需求探討

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15 第一章台灣提高糧食自給率之影響及因應 一 前言聯合國在本 (2017) 年宣布到了西元 2050 年全球人口將達到 98 億人, 加上夏季北半球熱浪侵襲, 對於全球農業 貿易 人民健康與國家存續帶來重大的威脅 國際專家關切全球暖化如未能得到適度控制, 糧食安全議題將帶來各國政治 經濟與民生等問題 台灣為地球村的一員, 全球糧食供需 貿易 庫存等都對與國人息息相關, 不能輕忽以待 台灣地區豐衣足食, 在經濟水平逐漸提高後稻米消費量減少, 迫使政府推動稻田轉作以資因應, 這種情況容易使一般人陷入台灣處於糧食生產過剩的迷思, 也難體驗到全球糧食問題的險峻 事實上, 台灣是一個糧食淨輸入國, 糧食自給率僅略超過三成, 比鄰近的日本還嚴重 為促使國人了解國內糧食安全與糧食自給率問題, 本章就國際糧食供需概況 國內糧食供需 糧食安全與國內糧食自給率下降因素加以檢討, 並在第七章提出因應對策, 供施政參考 二 全球與國內糧食的供需概況 ( 一 ) 全球糧食需求與供應趨勢 1. 人口成長與農漁畜產品供應壓力依據人口時鐘統計, 本 (2017) 年 5 月 10 日全球人口為 億人 ; 聯合國在本年評估到了 2050 年全球人口將達到 98 億人 民以食為天, 人類為生活所需的營養主要由農糧作物 漁產品及禽畜產品供應, 人口增加, 糧食供應壓力必然產生, 糧食安全議題就被深切關注 (1) 穀物需求 : 以 2017 年全球人口 75 億人消費稻米 小麥及玉米 大豆等主要穀物數量為 25 億公噸估算, 平均每人每年消費量 333 公斤, 依此標準推測, 至 2050 年全球穀物數量需求至 32.6 億公噸的水準, 穀物增產幅度必須達 30%, 俾供人類食用 飼料或加工等用途 ( 圖 1.1) 如再考量全球現有將近 9 億人口處於飢餓狀態, 要提升至溫飽階段, 全球穀物成長壓力將超過三成以上 9

16 1,000 公噸 億噸 億噸 人口增加全球穀物需求增加 33 億公噸 30 億公噸 食用 飼料用等 1969/ / 資料 : 聯合國 World Population Prospects:The 2010 Revision IMF World Economic Outlook 2010, 農林水產省彙整製圖 圖 1.1 全球人口成長與穀物需求 ( 依 FAO 資料修正 ) (2) 畜產品需求 : 依據農委會畜牧處統計西元 2013 年至 2015 年之三年平均之全球畜產品消費量為 3.08 億公噸, 其中豬肉數量最高為 1.17 億公噸, 其次禽肉之 1.10 億公噸, 牛肉 0.67 億公噸, 羊肉 0.14 億公噸 平均每人每年禽畜產品消費量約 42 公斤 由於經濟成長, 評估每人對禽畜產品消費將持續增加 若不估列每個人消費增加因素, 單就現況消費力評估, 到 2050 年畜產品需求約 4.12 億公噸, 需求成長 34%( 圖 1.2), 對飼料需求提高, 對農糧增產壓力提高 Rabobank, 2010 : A dynamic meat market towards 2020 圖 1.2 全球人口成長與畜產品需求 ( 資料來源 : 農委會提供 ) (3) 水產品需求 : 世界農糧組織 (FAO) 統計 2015 年全球捕撈及養殖水產品數量 億公噸, 其中漁撈數量 億公噸, 占 55%; 養殖量 億公噸, 占 45%, 平均每人每年水產品消費量約 23 公斤 近年來全球捕撈數量受到過度漁撈影響呈現持平或略減, 而養殖業卻大幅成長 ( 圖 1.3) FAO 評估人口成長與公海過度捕撈因素, 到西元 2030 年水產品需求約 2\3 將來自養殖,1\3 來自捕撈, 屆時水產品供應主力轉為養殖水產, 但部分養殖種類依賴植物性餌料餵養, 未來對農糧產品需求有沉重的壓力 10

17 量 ( 噸 ) 產 百 50 萬 40 公 全球養殖產量及漁撈產量 漁撈產量養殖產量 資料來源 :FAO 漁業署統計年報 年份 1 圖 1.3 全球漁業產量變化 ( 資料來源 : 漁業署提供 ) 2. 農漁畜產品供應面臨的問題 (1) 榖物生產動能的滑落穀物為最基礎也是最重要的糧食種類, 在 1960 年代開啟的綠色革命, 當時穀物的產量, 每年增加率平均達 2.52%, 但發現穀物的成長動能每十年就降低兩成, 到了 1970 年代至 1980 年代中期, 每年增加率降為 2.01%, 從 1990 年代中期至 2000 年代中期, 每年成長率降為 1.32% 當 2050 年穀物需求達到 33 億公噸, 穀物年成長率要超過 1.5% 以上的水準 ( 圖 1.4), 這是一項重要的挑戰, 科技創新與栽培技術改進, 必須與時俱進 1960 年 = 實際值 0.1 公頃 / 每人 25 ( 預測值予測値 ) 每人平均分配的種植面積 總產量 單位面積產量 依據每年平均的氣候條件推測 種植面積 的成長率 100 單位面積產量 '60/61 '70/71 '80/81 '90/91 '00/01 '10/11 '20/ ~69 年度 1.42 公噸 / 公頃 年成長率 2.52% 1970~79 年度 1.82 公噸 / 公頃 1980~89 年度 2.21 公噸 / 公頃 1990~99 年度 2.60 公噸 / 公頃 2000~09 年度 2.97 公噸 / 公頃 年成長率 2.01% 年成長率 1.64% 年成長率 1.32% 年成長率 1.47% 2010~20 年度 3.49 公噸 / 公頃 資料 : 綜合 USDA PS&D(2011.6) 聯合國 World Population Prospects:The 2010 Revision 農林水產政策研究所 2020 年世界糧食供需預測, 農林水產省製圖 5 圖 1.4 糧食生產動能降低 (2) 全球氣候變遷的衝擊氣候變遷是目前全球最重要的議題之一, 氣候改變造成農產品的經濟損失逐漸增加 聯合國於 1988 年由世界氣象組織與聯合國環境署合作成立 跨政府氣候變化委員會 (IPCC), 專責研究由人類活動所造成的氣候變遷情形, 在 2013 年發表第五 11

18 次正式的 全球氣候變遷評估報告 (AR5), 若未能大幅減少溫室氣體排放量, 糧食生產將受衝擊 : a. 地球的陸域與海的平均溫度在 年間已升溫 0.85 C( 圖 1.5), 評估本世紀末地表平均溫度最高可能上升多達 4.8 C, 海平面上升 0.82 公尺, 將影響作物的產量與收成 b. 全球海平面自 年已升高 0.19 公尺, 顯著比過去 2 百年的升高速度為快 其中自 年每年升高幅度 1.7mm, 在末段之 年之間平均每年更提高為 3.2mm, 造成沿海地區農地的縮減 c. 極端氣候事件變得頻繁, 自 1950 年後, 北半球中緯度地區的降雨量持續增加 ; 熱浪發生頻率亦增加, 特別是在歐洲 亞洲與澳洲三個區域, 而北大西洋熱帶氣旋的強度增加, 致災害頻傳, 影響農業生產與糧食供應 圖 1.5 全球溫度變化情形 (FAO 資料 ) (3) 生產資源的競爭 a. 農地資源 : 穀物的生產屬於土地利用型作物 全球耕地約 17 億公頃, 但隨著人口增加, 居住用地 交通道絡的開發建築, 優良農地減少, 新開發土地為燃燒雨林或沙漠邊陲拓墾的低產土地 由於農地資源有限, 對於糧食需求提高, 則寄望於改良品種, 提高單位面積產量, 或栽培技術改進與種植次數增加, 惟這種農耕方式, 將加劇對農田品質 肥料以及水資源供應的壓力 b. 灌溉水資源 : 地球上水總儲量約為 1.36x1018m 3, 淡水占 2.53% 淡水主要以冰川和深層地下水的形勢存在, 河流和湖泊中的淡水僅占世界總淡水的 0.3% 淡水用途 :(1) 農業用水 : 各種植物灌溉用水及動物用水 (2) 工業用水 : 輕工業 重工業 12

19 機械工業 高科技產業 能源產業皆須使用水資源 (3) 生活用水 : 都市用水 村落用水, 觀光用水等 對於水資源稀少的地區來說, 水已經超出生活資源的範圍, 而成為戰略資源, 由於水資源的稀有性, 淡水用途產生激烈競爭性 c. 能源的競爭 : 德國聯邦政府的綜合能源和氣候計劃單位預測, 西元 2020 年再生能源的使用量會增加兩倍, 農地轉供風力與太陽能用途, 或種植油菜籽或玉米等供生質能源的用途將增加, 如美國生產的玉米約有 38% 提供為生質汽油 農地的轉用綠能用途對糧食生產造成競爭, 並對土地空間規劃 利用與農村景觀造成一大挑戰 (4) 自由貿易體制的衝擊稻米為亞州各國主要糧食, 以往追求自給自足, 但世界貿易組織在烏拉圭回合後, 規範各國開放農漁畜產品市場 降低進口關稅以及減少農業補貼 這些規範迫使稻米生產國調整國內生產結構致力減產 ; 另外在自由貿易潮流下, 部分國家為賺取更多外匯, 原本種植糧食作物的農地轉而追求種植現金作物, 糧食轉以進口供應 這種經貿體制對糧食安全是否更有保障, 的確引發論戰與爭議 (5) 糧食的損耗與浪費聯合國評估全球一年糧食損耗與浪費數量約 13 億公噸, 約占糧食供應量的三分之一 糧食損耗現象從種植 養殖 收獲 加工製造 倉儲運輸至批發零售階段均存在 糧食耗損浪費的形式, 在開發中國家為機械設備 倉儲運輸及基礎建設不足等非蓄意的耗損 ; 在已開發國家則為購買過多 包裝破損或食品過期等蓄意因素導致浪費 在 APEC 區域評估每年糧食的損耗與浪費比率約占供應量 26.7%, 其數量高達 6.7 億公噸, 其中損耗占六成, 浪費約四成 聯合國指出倘全球減少 25% 糧食浪費, 就能讓地球上每個人溫飽 糧食浪費在撒哈拉以南或南亞地區每人每年平均僅 6 公斤至 11 公斤, 但對照歐洲 北美地區每人每年糧食浪費為 95 公斤至 115 公斤實屬嚴重 糧食浪費有些是可以避免或減少的, 如法國規定超市必須將未賣出的食物捐給慈善機構, 以提高資源的利用 (6) 開發中國家經濟發展中國大陸及印度兩個國家人口超過 25 億人, 約占全球人口的三分之一, 近年來這兩個國家經濟蓬勃發展, 生活水平提高, 對畜產品 水產品及油脂類等食品需求強勁, 對穀物需求供應穩定更為迫切 例如在西元 2015 年全球黃豆產量約 3.2 億公噸, 而大陸就進口 8,322 萬公噸, 單一國家採購量占全球產量的 26%, 在貿易比率更高達三分之二, 可預見如有產銷失衡, 將造成穀物價格的嚴重衝擊 13

20 ( 二 ) 我國的糧食產銷與經歷重大糧食危機事件之因應 1. 糧食產銷概況依據統計, 民國 104 年國內的農耕土地面積 79.7 萬公頃, 平均每戶經營規模約一公頃, 專業農占 33%, 兼業農占 67% 農業生產毛額占整體生產毛額的 1.8% 同一年農糧 水產與畜牧的產值為 5,016 億元, 其中農糧產品占 48.9%, 水產品占 18.4%, 畜產品占 32.7%( 表 1.1) 表 1.1 我國農糧 漁 牧 林業產值統計表單位 : 億元年別 農耕產品 ,007 1,383 1,652 1,888 2,452 (%) (64.1) (57.2) (47.2) (44.1) (45.4) (44.3) (48.9) 畜產品 ,076 1,446 1,640 (%) (20.9) (24.1) (29.0) (27.0) (29.6) (33.9) (32.7) 水產品 (%) (9.6) (13.5) (21.6) (28.4) (30.0) (21.7) (18.4) 林產品 (%) (5.5) (5.2) (2.3) (0.48) (0.07) (0.1) (0.1) 農業總產值 ,134 3,135 3,638 4,263 5,016 (%) (100) (100) (100) (100) (100) (100) (100) 資料來源 : 行政院農業委員會統計資料 台灣早期以外銷農產品賺取外匯, 扶植工業發展, 但隨著經濟發展以及經貿自 由化, 開放農產品後, 成為一個糧食淨進口國 農委會統計在民國 104 年農產品出 口值 億美元, 進口值為 億美元, 農產品入超將近 100 億美元 ( 圖 1.6) 14

21 我國加入 WTO 後農產品進出口統計 千美元 18,000,000 16,000,000 14,000,000 出口 進口 14,218,735 12,000,000 10,000,000 8,000,000 6,862,825 7,104,876 6,000,000 3,150,076 4,000,000 3,031,109 2,000,000 4,673, 我入會後農產品進出口金額均呈現增加趨勢, 惟進口增加幅度 (+107%) 遠高於出口增加幅度 (+54%), 導致逆差擴大 1 圖 1.6 我國農產品進出口價值比較 ( 資料來源 : 農委會統計資料 ) 2. 我國經歷重大糧食危機事件與因應方式台灣地小人稠, 糧食的穩定供應, 尤其做為主食用的稻米產銷更是政府關注的焦點, 以往在省政府的時代, 還成立糧食局專門負責糧食生產 收購 倉儲及配銷業務, 建立一套完整的管理系統 台灣對稻米產銷規劃與掌握受到特別關切, 是經歷過幾次重大糧食危機事件, 基於民生安定所採取的措施 台灣常常遭遇颱風 豪雨或乾旱侵襲, 常致稻米減產, 如遇上民間存糧不足, 市面價格往往高漲, 遇此時機則機動辦理公糧庫存調節出售市面需求, 以安定民生 從台灣光復以來, 國內經歷幾次重要的糧食危機, 有些是國內的因素引起, 有些是全球性的糧食危機所引起國內的連鎖反應 每次重大糧食危機, 引起政治 社會的震撼, 政府必須及時處置以因應衝擊 經整理國內發生四次險峻糧食問題, 其的背景及因應措施說明如次 : (1) 第一次 : 民國 34 年至 38 年 a. 發生背景 : 民國 27 年台灣稻作面積 62.5 萬公頃, 糙米產量創下紀錄達 140 萬公噸 至民國 34 年台灣光復之初, 百廢待舉, 加上肥料短缺, 生產資源不足, 供主食用的稻米生產劇減, 當年稻作面積 50.2 萬公頃, 但產量僅為 64 萬公噸, 與需求量 86 萬公噸比較, 不敷需求, 導致嚴重糧荒, 榖價暴漲 民國 35 年 1 月台北市蓬萊白米零售價格每公斤 元, 至同年 5 月漲至 元, 漲幅超過 3 倍, 至民國 36 年 7 月才趨穩定 民國 37 年中央改革幣制, 大陸物價狂漲, 帶動台灣物價 米價暴漲 民國 38 年 6 月 15 日台幣改為新台幣後, 物價上漲趨於緩和, 但米價隨著大陸地區來台人士增加, 食米需求劇增, 又帶動一波漲幅, 至民國 39 年稻米豐收, 當年糙米產量超過 142 萬公噸, 除自給自足, 並有餘糧外銷日本 15

22 b. 重要因應措施 : (a) 民國 34 年採取 向外爭取糧源, 充裕供應, 倡導糧食節約, 嚴禁浪費 政策, 禁止民間以稻米釀酒 熬糖 飼養牲畜 降低碾米精度等措施 並向福建省採購米 20 萬石 ( 實際運到數量 400 公噸左右 ) 補充 (b) 民國 34 年試辦肥料換穀制度,38 年成立肥料運銷委員會專辦化學肥料配銷業務, 同年確立肥料換穀制度 (c) 民國 34 年 12 月 10 日糧食局升格直屬長官公署 ( 由省府三級單位升為二級單位 ), 統籌糧食產銷供需事宜 (d)38 年實施 三七五減租 並辦理 公地放領, 提高農民增產意願, 獎勵增產雜糧 改良品種 興修水利 (2) 第二次 : 民國 48 年至 50 年 a. 發生背景 : 民國 48 年 8 月 7 日國內發生著名的 八七水災, 台灣各地農田受損, 稻作 甘藷等主要糧食嚴重減產, 政府緊急撥售庫存米, 糧價勉強維持半年, 民國 48 年 12 月每公斤蓬萊白米都市價格尚可維持在 4.17 元, 民國 49 年初開始上漲, 下半年起至民國 50 年底在每公斤 6.0 元之高價位, 漲幅 44% 當年進口泰國米及越南食米應急後, 國內米價才告回穩 b. 重要因應措施 : (a) 民國 48 年至民國 50 年政府由庫存米調節撥出共 59.9 萬公噸 (b) 由泰國及越南進口白米約 15 萬公噸 (c) 全力推動糧食增產以及強化糧食掌握 (3) 第三次 : 民國 62 年至 63 年 a. 發生背景 : 西元 1973 年世界發生石油危機, 帶動糧食危機, 國際穀物價格暴漲 民國 61 年國內進口小麥在抵達高雄港價格, 平均為 2.73 元, 民國 62 年漲為 4.52 元, 至民國 63 年再漲至 8.35 元, 漲幅超過 3 倍, 至民國 64 年才緩步下跌 國內方面在民國 62 年稻作歉收, 稻米產量 225 萬公噸, 比需求之 240 萬公噸為低, 加上當年廢除肥料換穀制度, 政府掌握糧源減少, 政府庫存僅 21 萬公噸, 在預期心理下, 產地稻穀價格猛漲,62 年 8 月蓬萊穀每公斤價格 5.25 元, 至 63 年 2 月最高漲至 元, 漲幅 2.4 倍, 乃緊急進口泰國食米, 以資平抑 16

23 b. 重要因應措施 : (a) 民國 63 年由政府庫存米調節撥出 13.9 萬公噸 (b) 由泰國進口白米約 12.8 萬公噸 (c) 民國 62 年由中央撥款 3 億元開始辦理稻穀收購, 農民繳交公糧意願高, 撥款幾乎用罄 同年 2 月 16 日當時行政院院長蔣經國先生宣布撥出新台幣 30 億元, 設置 糧食平準基金 並訂定辦法收購農民稻穀及辦理免息生產貸款, 鼓勵稻米生產, 掌握公糧以調節供需 (d) 限制良好農田之變更使用 (e) 推動農業生產機械化, 恢復化學肥料配銷, 增加肥料供應 (4) 第四次 : 民國 96 年至 97 年 a. 發生背景 : 全球度過第一次糧食危機後的二十餘年間, 國際穀物價格落入長期低迷 就我國採購國外穀物價格分析, 以小麥為例, 該期間抵達國內港口年平均每公斤價格在 5 至 7.5 元之間, 民國 80 年進口平均低至 3.97 元的價位, 最高為民國 95 年之 7.43 元 ; 再以我國進口最大宗的飼料玉米分析, 抵達國內港口年平均價格一般在每公斤 4 至 6 元間, 以民國 76 年之 3.04 元最低, 最高為民國 74 年之 5.58 元 國際穀物價格從 2007 年起價格猛漲, 當年我國小麥年平均進口價為 9.72 元, 與前一年之 7.43 元比較, 上漲 31%, 民國 97 年進口價格更猛漲至 元, 漲幅 2.18 倍 ; 飼料玉米部分, 民國 95 年平均進口價為 4.84 元,96 年漲至 7.08 元, 97 年更漲至 9.47 元, 與 95 年比較漲幅達 96%( 參閱附表一 ) 同時國際稻米價格亦大漲,2008 年 7 月泰國平均出口價 (FOB) 每公噸為 837 美元, 與上一年同期之 345 美元比較, 上漲 2.4 倍 在全球穀價帶動下, 在國內食米價格亦呈現上漲 民國 97 年 7 月國內每公斤白米批發價格為 元, 比上一年同月之 元上漲 13%, 國內米價漲勢未如國際猛漲, 但如何確保供應無缺, 安定消費者, 政府審慎規劃步步為營 b. 重要因應措施 : (a) 管制食米出口, 民國 97 年 6 月 30 日公告, 食米輸出之離岸價格每公噸 1200 美元以上 (b) 庫存公糧稻米撥售供飼料米及加工用米, 停止辦理 掌握市面食米價格, 視情況釋出國產庫存米或必要時將關稅配額食米提前進口調節, 以穩定供需 (c) 自 97 年第一期作起, 提高各項公糧收購價格 2 元, 每公斤梗稻計畫收購由 21 元提高為 23 元 ; 輔導收購由 18 元提高為 20 元 ; 餘糧收購由 16.6 元提高為 18.6 元 17

24 (d) 行政院核示, 民國 97 年第二期作起停止推動種植能源作物, 以免與糧食爭地 (e) 開始規劃休耕田活化 ( 計畫於民國 102 年正式推動 ) 三 糧食安全與糧食自給率 ( 一 ) 糧食安全 (food security) 的定義與涵義西元 1996 年世界糧食安全高峰會議 (World Food Summit) 將糧食安全定義為 : 任何人在任何時候, 均能實質且有效的獲得充分 安全且營養之糧食, 並迎合其飲食及糧食偏好, 以確保活力健康生活 西元 2007 年, 在羅馬舉行的 有機農業和糧食安全國際會議 (International Conference on Organic Agriculture and Food Security) 將糧食安全的含義界定為多層面 : 1. 糧食供應 : 通過境內生產或進口, 可得到充足的優質糧食 2. 獲得糧食的機會 : 係指每人得到營養的膳食且獲得充足資源的機會 這些權利被定義為根據各自所在社區的法律 政治 經濟和社會安排, 每個人所擁有的支配全部商品組合的權利 3. 糧食穩定性 : 要實現糧食安全, 一個民族 一個家庭或個人必須在任何時候都能獲得適當的糧食 遇有經濟或氣候危機等突發事件, 或季節性的糧食不穩定週期性的事件發生時, 不致有獲得糧食的危險 因此, 穩定性的概念指的是糧食安全的供應和獲取兩個方面 4. 糧食的利用 : 通過合理的膳食 清潔飲用水 衛生和保健利用糧食, 達到滿足生理健康所需的營養平衡狀況 這樣揭示了非糧食的投入對糧食安全的重要性 ( 二 ) 糧食自給 (food self-sufficiency) 的定義與涵義依據世界農糧組織 (FAO) 對糧食自給的定義為 : 一個國家由境內生產的糧食, 可以滿足需求的程度 糧食自給率通常以熱量計算, 係指個人在日常飲食中, 所獲取食品熱量來源由國內生產之比例 一個國家在沒有刻意設立進口障礙, 境內生產的農產品與進口品在自由競爭的狀況下, 經由糧食自給率計算, 可以反映該國糧食生產能力 農產品競爭力以及民眾對國產品的喜好程度等情形, 該項資料提供檢視一個國家農業政策施政成果之重要參考指標 ( 三 ) 糧食自給與糧食安全的關聯糧食安全的定義, 包括充足的糧食供應 獲得 穩定性及利用, 其未特別關注糧食的來源地或一個國家生產的能力 ; 而糧食自給則強調供應來源為境內生產 18

25 與供應情形 兩者在定義 範圍容有差異之處, 糧食自給亦非絕對性表達糧食安全, 但兩者有關聯性與相對性重要, 在觀念上應先澄清 有些國家自給程度指標高於 100%, 但因為倉儲 運銷設施不良, 或所得差距過大, 生產糧食難以順利在國內行銷或輸出國外, 以致損耗過高, 卻有糧食安全之虞 ; 反之, 有些國家糧食自給程度指標遠低於 100%, 但國家經濟條件良好, 進口來源穩定供應, 行銷分配效率與公平, 可確保糧食安全 糧食自給的程度關聯著進出口問題, 糧食淨出口國指糧食出口大於進口, 如美國, 法國 巴西等國 反之糧食淨進口國為糧食進口高於出口, 如日本 韓國及我國等 但糧食自給國仍須從事糧食貿易, 例如溫帶國家進口仍需熱帶地區的蔬果等, 以滿足消費者多樣消費型態或維持健康的飲食 ( 四 ) 糧食自給率類別與計算方式在擬訂提升糧食自給率之策略之前, 需先瞭解糧食自給率之計算方法與影響糧食自給率之變動因素, 俾供評估所規劃相關措施的貢獻程度 此外, 藉由精確模擬各作物在增產情境下對糧食自給率之影響, 提供政策推動的事半功倍之效 1. 糧食自給率公式 FAO 提出糧食自給率 (self-sufficiency ratio;ssr) 以務實表達糧食自給程度, 其公式為 : (1) 糧食自給率 = 國內生產 100/ 國內生產 + 進口 - 出口 但為更精準計算, 國內庫存變動也納入考量因素, 公式就修正為 : (2) 糧食自給率 = 國內生產 100/ 國內生產 + 進口 - 出口 ± 庫存變動 2. 糧食自給率表達方式典型的衡量方式糧食自給的程度 (SSR), 表達方式係以國內生產農產品的熱量 (calories) 或數量 (volume) 或產值 (value) 占總體可供量的比例計算 另外一種表達方式為一個國家, 每人每天膳食能量生產值 (dietary energy production;dep), 本項衡量值為國內生產糧食供應每人每日 2,500 大卡 3. 我國糧食自給率編算原則與計算方式 : (1) 編算原則根據行政院農業委員會編纂的 糧食供需年報, 糧食自給率為國內生產量占國內供給量之比率, 國內供給量係由國內生產量 國際貿易進口量與出口量 和存貨變動量等要項所組成 各要項之編算原則與方法如下 : 19

26 a. 國內生產量 : 為釐清各項糧食之最終來源, 並避免初級產品與加工品重複計算, 編算糧食自給率時, 國內生產量僅考慮初級產品部分, 至於由初級產品再加工的產品 ( 如水產類之乾漬品 乳品類之奶粉與其他製品及油脂類之各項產品 ) 的數量不納入, 以避免重複計算 b. 國際貿易 : 包括初級農產品的進口量與出口量, 以及進口的農產加工品折算為原料型態後歸入初級產品中再予合計 c. 存貨變動 : 指期末庫存量與期初庫存量之差額, 存貨變動量為正值表示當年庫存增加 ; 反之, 存貨變動量為負值表示當年庫存減少 ( 釋出 ) d. 國內供給量 : 為國內生產量加上進口量再扣減出口量與存貨變動量後的數量 農委會計算個別產品的糧食自給率, 將重要的農產品分為 35 小類, 並進一步歸納為穀類 薯類 糖及蜂蜜 子仁及油籽類 蔬菜類 果品類 肉類 蛋類 水產類 乳品類等 10 大類產品 單項個別產品自給率無論是以價錢為權重或以熱量為權重進行計算, 分子與分母的權數部分均會互相抵消, 因此可直接由國內生產量與國內供應量計算而得 但計算綜合糧食自給率時, 有些產品重量以乾重計算如穀物等, 有些以濕重計算如馬鈴薯 甘藷等 ; 甚至同一類有乾重或濕重混合使用者, 如乳品類之奶粉為乾重, 鮮奶為濕重, 因此, 要計算綜合自給率, 則需要使用熱量或價格為權數來加權計算 (2) 糧食自給率計算方式糧食自給率計算的兩種, 一為以熱量計算, 可以協助分析國內產業結構 ; 另一種為以價值衡量, 此一公式可以提供貿易趨勢及國內外糧食價格變化 a. 以熱量計算之綜合糧食自給率公式如下 : R et P E C it it E i i Ret: 在第 t 期, 以熱量計算之糧食自給率 Pit:i 產品當年國內生產量 Cit:i 產品當年國內可供消費量 ( 國內生產量 + 進口量 - 出口量 - 存貨變動 ) Ei:i 產品每百公克所含熱量 20

27 (%) b. 以價格計算之綜合糧食自給率公式如下 : R pt P W C it it W i,3m i,3m Rpt: 在第 t 期, 以價格為計算之糧食自給率 Pit:i 產品當年國內生產量 Cit:i 產品當年國內可供消費量 ( 國內生產量 + 進口量 - 出口量 - 存貨變動 ) Wi,3m:i 產品最近 3 年移動平均價格 四 我國糧食自給率變化與下降因素分析 ( 一 ) 我國糧食自給率變化情形 1. 以熱量計算的變化情形 (1) 民國 56 年以前糧食自給率超過 100%: 民國 34 年台灣光復初期, 因戰後百廢待舉, 當年稻作面積 50.2 萬公頃, 產量 僅為 64 萬公噸, 糧食短缺嚴重, 加上大陸來台人士增加, 為增加稻米供應量, 政 府推動第一次糧食增產五年計畫 ( 從民國 35 年至 39 年 ), 以糙米生產量達到 140 萬 公噸為目標 到了民國 39 年稻作面積超過 77 萬公頃, 糙米產量突破 142 萬公噸, 自給有餘並外銷日本賺取外匯來培養工商業發展 ( 歷年國內稻作面積與產量請參閱 附表二 ) 稻米之外, 國內同時增產甘薯 小麥 落花生 大豆等雜糧作物, 並鼓勵農 民養豬做為副業, 民國 49 年國內雜糧面積創下將近 47 萬公頃的最高紀錄 當年 甘藷種植面積 萬公頃, 占雜糧總面積一半, 其次為落花生面積為 萬公 頃, 再次為大豆之 5.97 萬公頃, 其後為小麥 2.25 萬公頃, 玉米為 1.38 萬公頃 這 五項雜糧面積就占整體雜糧面積之 92.5%( 參閱附表三 ) 由圖 1.7 顯示在國 56 年以 前糧食自給率超過 100% 熱量計 圖 1.7 歷年糧食自給率變化情形 ( 農委會統計資料 ) 21

28 (2) 民國 57 年起糧食自給率迅速下降階段 : 國內水稻在民國 37 年至民國 68 年之 31 年間, 栽培面積均超過 70 萬公頃, 其中以民國 51 年即 64 年超過 79 萬公頃為高峰, 糙米產量在民國 65 年創下 271 萬公噸的紀錄 隨後因經濟條件改善, 膳食結構改變, 稻米消費降低, 從民國 67 年開始示範性推動稻田轉作, 至民國 73 年正式推動大規模稻田轉作計畫, 國內稻作面積節節下降, 至民國 85 年降為 35 萬公頃, 糙米產量降為 158 萬公噸 ; 在民國 100 年面積更降至 25 萬餘公頃, 不到高峰期的三分之一, 糙米產量降至 135 萬公噸, 為最高紀錄的一半 ( 參閱附表二 ) 在雜糧方面, 民國 55 年時政府為改善國人營養, 決定扶植畜牧業發展, 並開放玉米 大豆 高粱 小麥 大麥等主要大宗雜糧物資進口 由於國產雜糧競爭力不足, 種植面積快速消退, 加上飲食習性逐漸西化與經貿自由化潮流下, 糧食自給率隨之下降 在開放雜糧進口後短短 5 年之間, 我國糧食自給率降至 70%; 至民國 77 年對於大宗雜糧開放自由進口後, 再降至 45% 左右 ; 至民國 91 年我國加入世界貿易組織 (WTO) 後, 我國糧食自給率僅略高於三成左右 ( 參閱附表四 ) 糧食自給率嚴重下滑, 除經貿因素外, 尚有膳食結構改變等複雜因素引起 在民國 103 年我國以熱能為基礎的糧食自給率為 34% 創下民國 93 年以來的新高點, 但民國 104 年國內發生第一期作乾旱 多次颱風侵襲致進口蔬菜類 果品類比率大幅成長 ; 仔豬下痢事件致肉類進口增加, 以及國際上實施新漁業管理制度, 我遠洋高價魚種捕獲量減少等因素, 致當年糧食自給率又降回 31.4% 在民國 104 年我國糧食自給率以熱量計算, 超過 8 成以上的種類為蔬菜類 (88.5%) 果品類 (86.8%) 蛋類(100%) 水產類(189%); 肉類為 75.5%; 其餘均不足 3 成, 依序為乳品類 29.7%, 穀類為 26.6%, 薯類為 25.9%, 糖及蜂蜜為 10.2%, 最低為子仁及油籽類僅 3.5%( 圖 1.8) 22

29 % 綜合 子仁 糖及 薯類穀類乳品類肉類果品類蔬菜類蛋類水產類 ( 熱量 ) 油籽 蜂蜜 圖 1.8 我國 104 年糧食自給率 以熱量計算 ( 農委會統計資料 ) 2. 以價格計算的變化情形本項自給率以農委會從民國 73 年起編修的資料為基礎來分析變化情形 從民國 73 年至民國 80 年, 價格自給率約在 9 成左右 ; 從民國 81 年至 92 年降為 8 成左右, 民國 91 年加入世界貿易組織後, 農產品進口數量增加, 自給率降低至 8 成以下, 至民國 97 年約在 7 成以上 ; 至民國 98 年以後國際穀物價格大漲, 價格自給率降到 7 成以下, 民國 104 年降至 66% 的新低點 ( 請參閱附表四 ) 在 104 年以價格為基礎的糧食自給率超過 8 成以上者有蔬菜類 果品類 蛋類 水產類等五項 ; 肉類為 61%, 其餘低於 50%, 以子仁及油籽類最低, 僅占 6.9 %( 圖 1.9) 23

30 % 綜合 ( 價格 ) 6.9 子仁 油籽 糖及 薯類 乳品類 穀類 肉類 蔬菜類果品類 蛋類 水產類 蜂蜜 圖 1.9 我國 104 年糧食自給率 以價格計算 ( 農委會統計資料 ) ( 二 ) 我國糧食自給率下降分析 1. 貿易因素 (1) 開放大宗穀物進口我國早期小麥 玉米 大豆等穀物進口, 係按美援 480 號公報提供我國的援助, 民國 50 年進口數量為 公噸 ( 小麥 26 萬公噸, 大豆 14 萬公噸, 大麥 2 萬公噸, 玉米 1,256 公噸 ) 至民國 55 年我國開放大宗物資進口後, 在民國 59 年五項重要雜糧 ( 小麥 玉米 大豆 大麥 高粱 ) 進口超過 200 萬公噸, 幾乎為民國 50 年進口量之五倍 至民國 77 年 7 月開放大宗物資自由化進口, 五項重要雜糧進口數量超過 700 萬公噸 ( 如附表一 ) 大宗物資大量進口, 導致國內雜糧面積大幅萎縮, 前述提及民國 49 年國內雜糧面積創下 萬公頃的高紀錄, 至民國 77 年不到 20 萬公頃, 其中甘藷面積降至 1.5 萬公頃, 落花生面積僅剩一半 (2) 開放大宗穀物自由進口政府在民國 77 年 7 月 1 日宣布大宗物資自由化進口, 原來對穀物有進口配額者, 嗣後可按市場需求量自由輸入 在政策激勵下, 民國 84 年由國外進口的小麥 玉米 大豆 大麥 高粱等五項重要雜糧數量創下 10,328 萬公噸的最高紀錄, 而同一年國內雜糧種植面積再降為 萬公頃, 舉凡國內各項雜糧面積均呈大幅減 24

31 產 民國 85 年國內爆發豬口蹄疫事件, 外銷日本豬肉停頓, 國內大宗物資進口量隨之降低為 800 餘萬公噸 ( 參閱圖 1.10) (3) 加入世界貿易組織 : 我國於民國 91 年 ( 西元 2002 年 ) 正式加入世界貿易組織 (WTO), 必須依該組織規範或按照承諾事項, 對於國內原來管制或限制進口的農產品需要開放, 並降低農產品進口關稅 如我國原來管制稻米進口, 在加入 WTO 後須進口 144,720 公噸糙米, 國內稻作面積需要減產約 3 萬公頃 ; 水果方面, 對於管制進口或限制地區進口如香蕉 鳳梨 芒果 葡萄 葡萄柚 柿子 龍眼 荔枝 柑橘類 桃子 李子 柚子 桂圓肉 木瓜 椰子及蘋果等面臨開放 ; 蔬菜方面, 如大蒜 香菇 乾金針 馬鈴薯與雜糧如落花生 紅豆等開放進口 ; 開放畜產品如豬腹脅肉 雞肉 鴨肉 奶品等進口, 有些產品更在加入 WTO 前提早開放, 漁產品管制進口者, 同樣需要開放 蔗糖原本自給率相當高, 在加入世界貿易組織時承諾開放自由進口後, 國內蔗作面積大幅萎縮, 以致我國糧食自給率受到更嚴重的衝擊降至約略超過三成 2. 米麥消費替代 (1) 小麥產銷在民國 49 年國內小麥種植面積 2.5 萬公頃, 但種植品種侷限低筋性品種且產量低, 在民國 55 年開放大宗物資後, 種植面積迅速下降, 剩餘小麥面積主要供釀酒用途 民國 55 年小麥進口量僅 28.6 萬公噸, 至民國 58 年就突破 70 萬公噸, 至民國 104 年提高至 133 萬公噸 意即從民國 55 年至民國 104 年, 在五十年間小麥進口量增加 100 萬公噸 由於麵粉製品的方便性 即時性 多樣化, 吸引消費者青睞, 消費量節節上升, 平均每人每年麵粉消費量由民國 55 年之 公斤, 至民國 104 年提高至 37.0 公斤 (2) 稻米產銷稻米為國內主食, 政府對生產 流通 供應 庫存掌握有完整管理制度 民國 55 年國內稻作面積 78.8 萬公頃, 當年稻 ( 糙 ) 米產量 238 萬公噸 ; 至民國 104 年稻作面積降為 25.2 萬公頃, 糙米產量為 126 萬公噸 ( 如以總體供應量評估, 尚須加計依 WTO 規範所進口之 14.4 萬公噸糙米, 合計稻米供應量約 140 萬公噸 ), 意即在五十年間稻 ( 糙 ) 米供應量減少約 100 萬公噸 如以每人每年白米消費量計算, 民國 55 年為 公斤, 至民國 104 年降至 45.7 公斤 25

32 (3) 白米與麵粉替代稻米與小麥都是國人主要糧食, 為攝取碳水化合物的主要來源 但同樣自民國 55 年至 104 年的五十年間, 稻米共應減少約 100 萬公噸, 而小麥量卻增加 100 萬公噸, 兩者消費呈現大幅度消長現象, 米麥替代性相當明顯, 造成國內糧食自給率低落重要原因, 也迫使政府推動稻田休耕 轉作 3. 國人膳食結構改變 (1) PFC 熱能比值改變依據衛生福利部建議每人每日 P( 蛋白質 ):F( 脂肪 ):C( 碳水化合物 ) 的熱能理想均衡比值為 12:25:63 但國人食物的 PFC 熱能結構隨著經濟發展逐漸偏離理想值 行政院農業委員會於民國 73 年成立後, 該會統計室重新檢視糧食供需各項統計, 在 73 年國人每人每日 P:F:C 的熱能比值為 12.4:28.7:58.8, 此項比值尚屬理想 ; 在 90 年代以後, 國人熱能需求在蛋白質 (P) 方面, 比理想值略高但屬相當穩定狀態, 至於 F( 脂肪 ) 及 C( 碳水化合物 ) 消費比值就偏離了理想值甚多, 以碳水化合物 (C) 為熱能來源者往往低於 50%, 比理想值低了 13%; 而脂肪 (F) 為熱能之比率高於 37%, 比理想值高了 12% 以上 至民國 104 年三項比值為 12.8:38.2: 49.0( 表 1.2) 表 1.2 國人每日可供應熱能及 PFC 比率熱能單位 : 大卡民國 熱能 2,593 2,859 2,805 2,675 2,645 2,765 2,812 P(%) F(%) C(%) 註 : 資料來源為農委會統計資料 (2) 碳水化合物攝取不足從先進國家對於穀物與薯類之消費數量合計統計, 每人每年消費合計約 150 公斤到 180 公斤左右, 就算日本人消費較低, 其數量亦將近 130 公斤, 而國人消費卻不到 110 公斤 ( 表 1.3) 而穀類與薯類為碳水化合物之主要來源, 國內稻米消費量偏低, 促成碳水化合物攝取量不足, 適度調整膳食結構, 將對提升自給率有所裨益 薯類方面, 甘藷適合國內生產, 經改良品質適合食用, 倘國人攝取甘藷情形與西方攝取馬鈴薯的數量一致, 相信國內糧食自給率會有相當改善 26

33 表 1.3 各國糧食消費比較 單位 : 公斤 資料來源 : 農委會統計室提供 ; 豆類除大豆外, 含其他豆類 (3) 脂肪消費比重過高脂肪攝取來源有動物性及植物性, 依據糧食平衡表統計,104 年國人油脂類供應量 57.1 萬公噸, 其中植物性油脂為 47.9 萬公噸, 占 84%; 動物性油脂 9.2 萬公噸, 占 16% 就以油脂類消費量分析, 我國與先進國家的每人每年消費相當, 屬於偏高型, 顯示飲食習性西化 國人植物性油脂來源以進口供應的大豆及棕櫚油等為為主 依據農委會編製民國 103 年 (2014 年 ) 糧食平衡表, 當年進口大豆 238 萬公噸, 加上國產 0.12 萬公噸, 扣除出口及存貨變動後, 國內供給量為 232 萬公噸, 倘扣除加工用途及損耗, 當年每人平均純供糧食用為 18.6 公斤 ; 對照鄰國日本農林水產省在平成 26 年 (2014 年 ) 編製的食料需給表, 當年大豆進口 283 萬公噸, 加上其國內生產 23 萬公噸, 以及庫存減少 3.5 萬公噸後, 可供消費量為 萬公噸, 在扣除飼料 加工及損耗後, 當年平均一個人純糧食用為 6.1 公斤 我國大豆消費約為日本的 3 倍多, 亦顯著高於其他國家 ( 參考表 3), 其原因還待深入檢討 4. 國際穀物價格低廉我國以小農經營為主, 平均每戶農家生產面積約 1 公頃, 相較於歐美地區 澳洲等大規模機械生產之農產品, 生產成本明顯較高, 在全球經貿自由化環境下, 進口農產品數量增加 國際穀物價格從西元 1980 年代中期至公元 2000 年中期的二十年間, 價格長期低廉, 以玉米為例, 進口至國內抵港價格每公斤僅 3.04 元至 5.62 元之間 ( 參閱附表一 ): 而國內對飼料玉米之保證價格每公斤 15 元, 與進口價格有相當差距, 農民種植雜糧意願低落, 造成休耕面積的增加 此種情勢到西元 2008 年第二次能源與糧食危機, 政府再度重視農地利用與提高糧食自給率, 確保糧食安全議題, 才有轉機 27

34 5. 糧食的浪費台大農經系徐世勳教授研究團隊指出民國 100 年台灣一年耗損及浪費糧食數量高達 373 萬公噸, 其中由生產過程 收穫 儲存過程及包裝 加工過程的損耗約 137 萬公噸 ( 占 37%); 另外由物流系統及消費者的浪費約 236 萬公噸 ( 占 63%) 平均每人每年損耗或浪費數量 158 公斤 另由農委會統計資料, 民國 100 年國人平均每人每年糧食消費共 588 公斤 ( 穀類 85 公斤, 薯類 20 公斤, 糖及蜂蜜 24 公斤, 子仁及油籽類 25 公斤, 蔬菜類 107 公斤, 果品類 132 公斤, 肉類 77 公斤, 蛋類 17 公斤, 水產類 35 公斤, 乳品類 44 公斤及油脂類 21 公斤 ), 估計國人在糧食損耗或浪費約占 27% 左右 五 糧食自給率下降對產業影響 ( 一 ) 農地資源未有效運用我國在民國 91 年加入世界貿易組織時, 為防範帶來的衝擊, 政府決定先提高休耕給付的標準, 再來尋求解決的對策 至民國 97 年國際穀物價格高漲, 有 31 個國家或地區採取限制或管制穀物出口, 造成國際供需更不平衡, 鄰近日本 韓國乃宣布提升糧食自給率要求在西元 2020 年達到 50%( 日本後來宣布降為 45%), 國內糧食安全議題與活化休耕田被重視 我國於民國 100 年 5 月 10 日及 11 日召開 全國糧食安全會議, 會議結論重點 : 1. 提高糧食自給率, 設定西元 2020 年達到 40% 之目標 2. 掌握與分散糧食進口來源, 打造無國界之糧食防護網 3. 建構糧食安全分級體系, 掌握安全存量, 建立儲備機制 4. 提升農地運用及提高農業用水效率, 維護優良生產環境 行政院農業委員會自民國 102 年起推動 調整耕作制度活化農地計畫 鼓勵休耕田種植雜糧, 休耕面積由民國 100 年的 20.1 萬公頃, 在民國 103 年降為 9.8 萬公頃,104 年第一期作因部分地區缺水, 宣布停灌, 當年休耕面積增加至 11.9 萬公頃, 至 105 年領取休耕給付面積在降為 7.5 萬公頃 ( 如圖 1.10) 28

35 面積 ( 萬公頃 ) 休耕面積 91 年加入 WTO 86 年水旱田利用調整計畫 93 年休耕給付由 4.1 萬提高至 4.5 萬元 年提高公糧稻穀收購 2 元 100 年提高公糧稻穀收購 3 元及補助烘乾堆疊等 2 元 99 年缺水休耕 1.63 萬公頃 年稻米生產及稻田轉作計畫 102 年調整耕作制度活化 農地計畫 年缺水停灌休耕 2.7 萬 3.5 公頃 年度 圖 1.10 我國辦理農地休耕情形 ( 資料來源 : 農糧署提供 ) ( 二 ) 影響相關周邊產業發展 政府推動活化休耕田, 對同一田區一年內不准許連續休耕, 本項措施不僅降 低休耕轉作補貼經費, 也帶動種苗供應 代耕業 農業資材 運輸 加工材料等 二 三級相關產業發展 民國 100 年領取休耕給付的面積為 20 萬公頃 ( 兩個其作合 計 ), 至 105 年降為 7.5 萬公頃, 糧政單位評在民國 105 年與民國 100 年 ( 尚未推動 活化休前 ) 比較, 一年休耕轉作補貼經費支出減少 35 億元外, 由增加作物種植帶來 產業直接收益及二 三級相關產值增加 231 億元, 合計效益 266 億元 ( 如表 4; 但 部分添區轉種水稻, 增加稻穀收購之經費以及農民增加投入成本, 未來應做整體 估算, 以確實反映政策效果 ) 年度 表 年 ~105 年休耕轉作面積 經費 產值變動情形推動面積 ( 萬公頃 ) 增加產值效益 ( 億元 ) 總經費支出產業直二 三級休耕轉 ( 契 ) 作 ( 億元 ) 合計接產值產業產值 ( 停灌休耕 2.7 萬公頃 ) ( 停灌休耕 12 億元 ) 備註 :1.104 年第 1 期作部分地區缺水停灌, 休耕面積增加 2. 增加產值效益為增加產業直接產值, 加上帶動相關二 三級產業之產值 ( 農糧署統計資料 ) 29

36 ( 三 ) 影響農業結構的調整與農地利用在加入 WTO 之後, 政策上在初期以實施綠色的生態給付, 提高農民休耕種植綠肥的給付標準, 此措施對老農或部分不利耕作或較為低產地區之地區具有吸引力, 參加休耕給付意願高, 但對農地資源利用及輔導專業青年農民規模化經營卻產生阻礙 嗣後政府規劃推動活化休耕田, 對產業結構調整露出活絡生機 ( 四 ) 雜糧類進口數量龐大, 增加外匯支出我國進口主要雜糧數量如圖 1.11, 在民國 84 年創下 1,032 萬公噸的歷史紀錄, 當年進口數量最高為玉米 652 萬公噸, 其次為大豆之 258 萬公噸, 再者為小麥之 101 萬公噸, 大麥為 18 萬公噸, 高粱僅 3 萬公噸 在民國 86 年國內發生口蹄疫事件, 豬肉停止外銷日本, 國外雜糧進口量隨之降低 近年來主要五項雜糧進口數量約在 800 萬公噸左右, 仍以玉米居首位, 但數量降至 400 餘萬公噸 ; 大麥與高粱呈現降低趨勢, 大豆約略持平, 小麥仍呈增加趨勢 12,000,000 10,000,000 小麥大麥黃豆 高粱玉米合計 8,000,000 公噸 6,000,000 4,000,000 2,000,000 0 年 別 圖 1.11 我國歷年進口主要雜糧數量 ( 農糧署統計資料 ) 在主要雜糧進口值方面, 在民國 98 年國際穀物價格暴漲後, 每年進口雜糧支出約在 800 億元以上, 其中以民國 101 年進口值達 1,008 億元新台幣, 創下歷年最高紀錄 ( 圖 1.12) 30

37 百萬元 合計 黃豆 玉米小麥 高粱 圖 1.12 我國歷年來主要雜糧進口值 ( 農糧署統計資料 ) 在五項主要進口大宗雜糧方面, 適合國內種植的有硬質玉米或大豆等, 尤其硬質玉米在引進國外高產品種及國內育種改良品種帶動下, 受到農民歡迎 如以農糧署輔導硬質玉米契作資料顯示, 最近五年平均每公頃硬質玉米 5.64 公噸, 若有十萬公頃投入種植硬質玉米, 約可提高糧食自給率 4.2%, 並降低飼料玉米進口量 56 萬公噸, 減少外匯支出 31

38 年度 附表一我國歷年重要大宗雜糧進口資料品項合計小麥大麥黃豆高梁玉米進口量價值進口量價值進口量價值進口量價值進口量價值進口量價值 單價 ( 元 / 公斤 ) 西元 民國 ( 公噸 ) ( 千臺幣 ) ( 公噸 ) ( 千臺幣 ) ( 公噸 ) ( 千臺幣 ) ( 公噸 ) ( 千臺幣 ) ( 公噸 ) ( 千臺幣 ) ( 公噸 ) ( 千臺幣 ) , , , ,402 64, , ,500 1,803, , , ,900 1,710, , , ,500 2,842, ,800 1,288, , , ,900 1,772, , ,247 1,722,600 4,027, ,800 1,839,748 93, , ,200 2,099, , ,116 1,659,400 5,079, ,100 1,557, , , ,600 2,940, ,700 1,669,042 2,061,400 6,662, ,700 1,446, , , ,800 2,748, ,200 1,543,396 1,916,700 6,529, ,700 2,007, ,000 1,008, ,000 3,864,183 1,319,400 3,265,332 3,202,100 10,145, ,900 2,481, , , ,500 6,201,406 30, ,297 1,262,300 4,865,420 2,731,100 14,620, ,000 6,325, ,000 1,742, ,400 5,879,089 72, ,289 1,105,700 6,459,055 2,777,800 20,772, ,900 4,063, , , ,100 8,412, , ,850 1,391,400 8,100,042 3,076,500 22,181, ,500 3,907, ,000 1,779, ,100 6,914, ,200 1,020,794 1,860,300 9,396,467 3,812,100 23,019, ,300 2,860, ,000 1,271, ,100 7,680, ,700 1,962,704 1,995,800 9,041,788 3,963,900 22,815, ,300 3,481, ,000 1,536, ,400 8,947, ,800 1,886,198 2,173,800 9,850,870 4,588,300 25,701, ,000 4,271, ,400 2,613,366 1,103,800 11,424, ,300 2,246,654 2,595,900 13,119,996 5,486,400 33,675, ,700 5,271, ,300 2,215, ,500 10,523, ,600 2,464,183 2,603,000 15,752,941 5,039,100 36,228, ,300 4,890, ,500 2,180,698 1,113,400 14,073, ,600 5,640,179 2,611,400 18,340,296 5,462,200 45,125, ,000 5,610, ,700 2,617,731 1,150,400 13,231, ,300 3,902,403 2,548,200 14,565,039 5,601,600 39,927, ,600 5,294, ,400 2,301,864 1,413,800 14,849, ,700 2,922,496 3,459,000 19,649,612 6,518,500 45,018, ,100 4,959, ,700 2,306,984 1,344,700 17,378, ,900 3,395,113 2,959,900 18,873,944 5,952,300 46,913, ,700 5,309, ,000 1,810,952 1,469,800 15,587, ,400 2,697,547 3,016,800 16,843,025 6,142,700 42,248, ,400 4,765, ,000 1,158,384 1,739,300 15,118, ,300 3,002,104 3,070,800 13,422,699 6,666,800 37,466, ,200 3,854, , ,455 1,955,400 13,690, ,000 2,146,136 3,706,700 11,259,456 7,563,500 31,869, ,700 4,586, , ,169 2,099,500 15,809,062 97, ,030 4,457,500 15,076,139 7,918,600 36,757, ,833 4,622, ,253 1,107,770 1,809,601 14,309, , ,779 4,353,732 16,122,559 7,412,555 36,686, ,089 4,375, ,405 1,048,683 1,991,298 13,783,787 33, ,949 5,070,772 18,931,689 8,180,039 38,271, ,512 3,408, , ,351 1,958,639 12,002,113 65, ,362 5,470,369 18,377,147 8,573,620 34,888, ,292 4,003, , ,008 2,234,286 13,811,564 22,887 93,757 5,355,208 17,978,489 8,745,453 36,703, ,823 4,591, , ,153 2,435,746 16,345,702 85, ,365 5,465,996 18,085,803 9,131,844 40,163, ,619 5,493, ,937 1,390,828 2,392,243 15,672, , ,908 5,600,814 18,915,606 9,740,991 42,064,

39 西元 年度 民國 附表一我國歷年重要大宗雜糧進口資料 ( 續 ) 品項 小麥大麥黃豆高梁玉米 進口量價值進口量價值進口量價值進口量價值進口量價值進口量價值 ( 公噸 ) ( 千臺幣 ) ( 公噸 ) ( 千臺幣 ) ( 公噸 ) ( 千臺幣 ) ( 公噸 ) ( 千臺幣 ) ( 公噸 ) ( 千臺幣 ) ( 公噸 ) ( 千臺幣 ) ,011,814 5,991, , ,951 2,582,088 17,631,232 32, ,481 6,521,265 25,423,276 10,328,425 49,920, ,414 6,739, ,777 1,139,572 2,689,785 23,398,037 97, ,659 5,987,345 32,055,524 9,921,303 63,888, ,807 5,869, ,325 1,070,115 2,757,532 24,580,547 79, ,705 5,786,226 24,264,179 9,801,406 56,134, ,017,682 6,222, ,704 1,084,579 2,002,136 17,759,822 80, ,658 4,757,862 20,241,856 8,083,578 45,646, ,557 5,422, , ,394 2,354,508 16,808,985 42, ,921 4,823,072 17,209,343 8,442,417 40,580, ,157,932 6,068, , ,866 2,301,750 15,526,773 38, ,580 4,941,758 17,569,028 8,579,363 39,902, ,020,852 5,875, ,688 1,067,278 2,442,328 16,988,633 36, ,048 5,198,367 19,796,220 8,900,552 43,909, ,153,435 6,806, , ,853 2,534,075 18,536,438 45, ,622 5,055,173 20,400,561 8,970,904 46,875, ,224,328 7,746,921 32, ,037 2,453,551 22,797,809 69, ,226 5,075,040 23,474,218 8,855,047 54,554, ,091,295 7,789, , ,379 2,025,481 23,436,967 51, ,900 4,860,146 27,323,427 8,169,651 59,687, ,282,265 8,810, , ,705 2,446,037 22,737,709 75, ,031 4,980,114 23,081,832 8,924,682 55,898, ,993 7,324, , ,135 2,385,250 20,665,914 57, ,257 5,077,878 24,596,837 8,631,528 53,697, ,177,225 11,443,583 63, ,158 2,379,531 27,606,495 67, ,041 4,380,446 30,994,813 8,068,856 71,096, ,184 15,995,708 60, ,840 2,085,259 37,048,494 88, ,252 4,272,135 40,463,235 7,492,773 95,017, ,237,825 12,127,077 62, ,744 2,359,279 33,965,381 68, ,154 4,592,378 31,446,647 8,320,759 78,529, ,138,159 10,896,636 66, ,316 2,542,764 37,507,628 69, ,654 5,007,535 38,924,788 8,824,520 88,519, ,360,684 17,279,155 51, ,447 2,339,451 38,378,283 97,646 1,115,674 4,148,345 40,731,993 7,997,575 97,975, ,361,540 14,703,597 59, ,628 2,341,575 42,835,585 98, ,010 4,361,960 41,755,475 8,222, ,805, ,316,957 14,627,153 49, ,731 2,134,124 38,065, ,652 1,159,566 4,062,625 35,287,048 7,682,995 89,601, ,288,631 13,885,079 53, ,408 2,365,956 40,759,053 87, ,558 4,211,679 31,376,085 8,007,812 87,312, ,332,276 12,749,218 53, ,101 2,676,365 36,881,736 69, ,350 4,210,663 27,845,962 8,342,057 78,512, 資料來源 : 行政院農委會農糧署 合計 單價 元 / 公斤 33

40 附表二我國歷年來稻米生產及進出口情形 年別 稻作面積 稻米產量 ( 公噸 ) 進出口數量 ( 公噸糙米 ) ( 民國 ) ( 公頃 ) 稻穀 糙米 出口 進口 , ,828 19, ,016 1,173, ,021 2, , ,012 42, ,744 1,068,421 32, ,675 1,214,523 38,020 63, ,262 1,421,486 77,132 1, ,075 1,939,248 1,484,792 74, ,729 1,570, ,122 5, ,384 1,641,557 89, ,660 1,695,107 89, ,739 1,614, , ,629 2,271,774 1,789, , ,267 1,839, , ,189 1,894, , ,050 1,856,316 93,725 31, ,409 1,912,018 48, , ,510 2,547,705 2,016,276 93,374 13, ,228 2,112,874 39,373 2, ,220 2,109, ,407 24, ,935 2,246, ,765 2, ,918 2,348, , ,635 2,997,358 2,379, ,817 4, ,097 2,413,790 96,040 4,444 34

41 年別 稻作面積 稻米產量 ( 公噸 ) 進出口數量 ( 公噸糙米 ) ( 民國 ) ( 公頃 ) 稻穀 糙米 出口 進口 ,906 2,518,103 52,964 5, ,592 2,321,633 51,428 7, ,139 2,462,643 5,652 4, ,451 2,913,559 2,313,082 83,491 6, ,570 3,065,738 2,440,329 27,380 3, ,164 2,842,094 2,254,730 80, , ,849 3,102,658 2,452,417 5,679 18, ,248 3,162,728 2,494,183 1,389 4, ,516 3,423,450 2,712,985 4,981 9, ,487 3,351,135 2,648, ,877 6, ,851 3,093,497 2,444, , ,171 3,096,041 2,449, , ,445 2,966,452 2,353, ,048 13, ,823 3,004,808 2,375,096 75, ,591 3,141,363 2,482, , ,855 3,143,850 2,485, , ,186 2,840,720 2,244, , ,387 2,749,848 2,173, , ,723 2,496,510 1,973, ,114 3, ,081 2,402,477 1,900, ,974 4, ,460 2,331,916 1,844, ,332 3, ,552 2,355,243 1,864,590 68,368 2, ,417 2,283,670 1,806,596 79,428 3, ,938 2,311,638 1,818, ,800 3,142 35

42 年別 稻作面積 稻米產量 ( 公噸 ) 進出口數量 ( 公噸糙米 ) ( 民國 ) ( 公頃 ) 稻穀 糙米 出口 進口 ,252 2,069,880 1,627,854 81,000 2, ,457 2,232,933 1,819,774 83,363 3, ,340 2,061,403 1,678, ,020 3, ,499 2,071,968 1,686, ,392 3, ,989 1,930,897 1,577,289 92,004 3, ,278 2,041,843 1,662,732 71,203 4, ,405 1,859,157 1,489,392 55,000 2, ,122 1,916,305 1,558, ,000 3, ,949 1,906,057 1,540, ,500 6, ,183 1,723,895 1,396, ,000 5, ,037 1,803,187 1,460,670 94, , ,128 1,648,275 1,338, , ,351 1,433,611 1,164, , ,120 1,467,138 1,187, , ,194 1,558,048 1,261, , ,159 1,363,458 1,098, , ,321 1,457,175 1,178,178 33, , ,415 1,578,169 1,276,534 1,017 86, ,881 1,451,011 1,167,973 1, , ,291 1,666,273 1,347,767 1, , ,788 1,700,228 1,368,215 3, , ,264 1,589,564 1,275,456 2, , ,051 1,732,210 1,399,392 3, , ,888 1,581,732 1,260,362 58, ,875 36

43 年別 稻作面積 稻米產量 ( 公噸 ) 進出口數量 ( 公噸糙米 ) ( 民國 ) ( 公頃 ) 稻穀 糙米 出口 進口 ,866 1,587,776 1,264,128 85, ,263 註 1: 資料來源 : 台灣糧食統計要覽 註 2: 民國 35~84 年稻穀產量之資料來源為台灣百年糧政資料彙編 註 3: 進出口數量之資料來源 : 民國 34~74 年為台灣糧食統計要覽, 民國 75 年起為財 政部關稅總局進出口貿易統計月報 37

44 附表三 (a) 國內歷年雜糧種植面積 年別面積 ( 公保價與非保價與甘藷落花生高梁紅豆大豆小麥其他頃 ) 契作玉契作玉米 ,915 2, ,715 24,626 2,703 7,405 2,548 11, ,792 4, ,028 50,797 2,293 8,453 1,995 18, ,312 3, ,402 65,106 2,472 7,817 5,511 19, ,987 4, ,246 73,386 1,985 20,362 8,966 24, ,497 3, ,164 77,058 2,256 20,284 13,940 21, ,983 5, ,056 83,387 2,671 20,300 18,333 26, ,249 5, ,389 84,888 2,680 23,251 14,334 27, ,383 5, ,502 80,975 2,762 24,315 14,581 30, ,912 5, ,787 82,579 2,803 28,225 13,505 28, ,050 8, ,550 94,024 2,887 30,048 11,088 33, ,071 8, ,513 96,034 3,082 34,510 12,843 41, ,489 7, ,235 98,257 3,784 37,505 15,615 38, ,720 7, , ,584 3,916 41,029 19,943 38, ,298 9, , ,982 3,569 47,893 22,706 40, ,508 11, ,486 99,135 3,685 53,784 22,841 40, ,726 13, , ,497 3,248 59,665 25,208 31, ,468 15, ,794 98,614 3,411 59,581 21,759 33, ,923 18, ,660 96,304 3,444 55,009 20,363 29, ,952 19, ,737 97,675 3,370 55,223 16,512 29, ,347 20, , ,877 3,268 32,208 9,511 28, ,768 18, , ,642 4,101 53,176 11,119 27, ,514 22, ,567 98,244 5,102 51,326 14,507 29, ,780 24, ,849 97,941 5,072 52,302 11,891 29, ,281 21, ,437 95,421 4,288 49,461 7,716 30, ,163 19, ,804 91,496 4,186 45,277 4,660 30, ,293 22, ,748 87,479 3,958 1,986 42,749 2,003 26, ,527 22, ,458 86,531 4,730 2,655 10,151 1,036 24, ,011 25, ,672 76,284 6,107 5,475 36, , ,518 30, ,031 72,620 6,187 6,878 36, , ,838 40, ,394 64,435 8,087 4,714 44, , ,023 49, ,718 64,123 7,162 5,021 41,446 1,268 18, ,974 41, ,942 58,831 3,552 5,855 35, , ,729 36, ,253 52,925 2,951 10,975 30, , ,992 37,135 91,749 57,686 3,297 19,692 24,473 1,151 18, ,897 33,953 74,336 53,921 2,176 18,254 19, , ,294 40,373 62,472 53,458 2,830 16,369 15,329 1,137 20, ,027 35,781 54,552 51,620 3,147 17,354 10,312 1,019 17, ,738 39,126 45,536 50,645 3,614 17,825 9,982 1,008 16, ,312 43,691 36,095 46,186 3,993 16,599 5,594 1,238 11, ,163 52,604 27,791 52,261 7,753 14,331 5,535 1,017 8, ,167 33,483 29,052 23,239 52,985 19,023 11,988 7,118 1,053 8, ,592 54,421 22,341 22,062 56,592 23,249 9,182 9,449 1,134 7, ,022 57,206 22,121 20,742 64,523 22,380 8,242 9,018 1,288 6, ,951 59,430 22,732 15,351 45,653 27,255 7,102 7, , ,015 64,689 18,169 12,293 34,341 18,767 9,225 5, , ,524 64,479 17,294 11,751 34,692 25,807 8,971 4,213 1,085 2,232 38

45 年別面積 ( 公保價與非保價與甘藷落花生高梁紅豆大豆小麥其他頃 ) 契作玉契作玉米 ,309 59,008 17,669 12,819 40,215 26,367 6,365 4,043 1,190 1, ,864 57,926 19,291 12,249 37,023 25,332 5,453 4,195 1,402 1, ,424 61,530 15,793 10,979 32,041 25,417 5,158 5,421 1, ,611 52,366 24,858 10,157 35,263 24,173 5,412 5,691 1,366 1, ,495 48,395 24,476 10,645 39,164 22,965 5,647 3,844 1,316 1, ,544 45,439 27,660 10,529 34,016 13,248 6,489 5, , ,170 31,111 30,787 10,670 33,310 12,556 5,640 1, , ,255 18,472 24,160 9,759 30,078 10,737 5, , ,324 13,668 21,215 9,969 26,512 6,694 5, ,415 11,693 18,590 9,331 29,662 5,396 5, ,210 10,559 17,983 9,270 25,183 4,489 4, , ,453 9,616 17,512 8,821 25,403 3,860 4, ,572 8,872 15,789 9,000 25,626 3,684 4, , ,007 7,265 14,222 8,184 21,807 2,611 3, ,515 6,495 14,655 10,231 22,439 2,067 4, , ,499 5,648 14,029 10,368 24,524 1,460 4, ,826 5,251 14,184 9,628 23,169 1,131 3, ,040 6,020 13,652 10,251 22, , , ,916 4,949 16,421 10,692 21, , ,236 4,569 13,328 9,581 20,917 1,750 4, , ,253 4,715 13,482 9,088 23,369 2,202 5, , ,506 4,968 11,683 9,560 19,430 2,028 6, , ,680 9,140 11,871 9,662 18,610 2,021 5, ,077 1, ,565 10,845 16,163 10,128 21,645 2,056 5, ,888 1, ,122 11,521 16,230 9,819 20,743 1,882 6,089 1,652 3,116 1,070 資料來源 : 行政院農委會農糧署 39

46 附表三 (b) 國內歷年雜糧種植產量 年別產量 ( 公噸 ) 保價與契非保價與作玉米契作玉米 甘藷 落花生 高梁 紅豆 大豆 小麥 其他 ,187,042 1,789 1,165,263 11,565 1,376 1, , ,395,077 7,585 1,330,505 37, ,113 1,315 13, ,867,344 8,075 1,782,797 46,571 1,481 9,893 4,271 14, ,099,385 7,506 2,002,864 53, ,439 6,465 16, ,261,824 5,271 2,166,047 53, ,052 10,051 14, ,313,525 6,610 2,200,833 57, ,534 19,100 16, ,134,168 6,530 2,021,719 61, ,411 15,165 15, ,208,888 6,980 2,090,462 60, ,627 16,604 19, ,394,675 8,128 2,276,941 60,104 1,335 17,426 14,288 16, ,691,034 11,143 2,556,823 65,868 1,425 20,309 15,493 19, ,585,511 9,380 2,437,443 66,572 1,070 24,151 19,304 27, ,754,574 10,583 2,568,104 91,864 1,599 26,442 27,099 28, ,893,305 9,275 2,693,417 93,713 3,132 33,053 36,128 24, ,178,181 12,320 2,957,893 96,423 2,932 41,681 39,850 27, ,126,409 17,084 2,894,145 97,042 3,282 44,450 43,028 27, ,225,175 20,717 2,978, ,167 2,941 52,653 45,574 22, ,494,331 27,090 3,233, ,643 4,407 53,899 44,248 26, ,335,347 36,265 3,079,586 95,496 4,171 53,011 42,100 24, ,366,330 34,528 2,148,172 91,438 2,421 52,645 18,739 18, ,609,325 42,100 3,347, ,727 2,493 57,616 19,709 23, ,417,997 41,079 3,131, ,817 6,511 65,709 23,492 24, ,751,741 51,639 3,460, ,995 7,518 63,271 28,507 25, ,057,898 64,082 3,719, ,999 9,540 75,226 23,864 28, ,739,564 51,485 3,444, ,489 6,615 82,995 17,118 30, ,963,214 44,781 3,701, ,764 5,940 67,111 9,950 32, ,729,477 57,416 3,440, ,198 6,766 2,749 65,174 3,664 30, ,645,623 56,819 3,391,354 97,579 7,600 4,308 60,990 2,346 24, ,202,543 70,532 2,927,708 94,032 14,772 9,733 60,221 1,546 23, ,501,567 84,175 3,203,778 97,932 15,838 12,366 60, , ,112, ,098 2,788,096 93,939 21,921 7,723 66, , ,748, ,880 2,403,440 91,470 18,974 8,137 61,920 3,042 23, ,152, ,214 1,850,992 88,864 9,955 10,325 52,998 1,224 24, ,970,419 95,001 1,694,872 77,056 7,560 19,977 51,718 1,287 22, ,773, ,169 1,462,999 92,183 9,325 37,506 40,824 2,395 21, ,507,402 98,514 1,224,759 85,881 5,707 34,537 31,782 2,521 23, ,349, ,141 1,055,134 86,126 9,053 31,070 25,934 2,839 24, ,096,681 96, ,800 81,713 12,314 31,524 15,833 2,710 22, ,024, , ,442 82,832 13,240 32,522 12,043 2,314 19, , , ,960 62,546 13,699 29,928 8,592 1,570 15, ,896 67, , ,353 86,994 32,466 25,555 9,546 23,660 15, , , , ,461 89,105 86,627 21,340 12,211 2,125 10, , , , ,042 77,150 96,982 15,874 14,890 2,693 9, , , , , , ,248 14,121 18,043 4,702 10, , , , ,791 83, ,765 11,084 14,641 2,957 6, , , , ,979 63,970 76,514 15,304 10,956 3,039 3, , , , ,830 64, ,582 14,770 8,140 2,932 3,020 40

47 , , , ,272 83, ,254 10,673 8,333 3,581 2, , , , ,289 75, ,671 9,281 8,562 4,326 2, , , , ,680 76, ,663 8,719 12,715 4,921 2, , , , ,478 80, ,308 9,527 12,005 4,440 2, , , , ,938 92,225 97,577 9,705 8,894 4,429 2, , , , ,870 79,918 66,755 11,300 9, , , , , ,773 84,185 57,175 10,413 4, , ,927 82, , ,238 68,325 43,771 9,266 1, , ,951 63, , ,584 67,157 33,579 8, , ,295 52, , ,837 79,127 26,456 6, , ,318 50, , ,716 56,087 21,652 4, , ,503 45, , ,448 77,455 17,918 7, , ,853 42, , ,800 73,462 17,542 7, , ,615 37, , ,421 68,302 12,826 6, , ,812 31, , ,991 53,948 8,325 4, , ,966 27, , ,203 71,561 4,732 7, , ,889 30,380 88, ,087 51,885 4,895 6, , ,812 33,630 84, ,816 55,075 2,532 7, , ,003 24, , ,038 56, , , ,296 26,395 89, ,191 65,036 4,411 8, ,177 1, ,765 20, , ,868 68,231 3,416 11, ,033 1, ,426 32,158 73, ,514 56,845 3,564 10, ,858 1, ,925 58,390 74, ,093 46,809 3,300 11, ,126 1, ,904 63, , ,883 68,513 2,203 11,769 1,173 5,967 2, ,499 60, , ,481 62,083 2,913 12,765 2,725 7,335 1,890 資料來源 : 行政院農委會農糧署 41

48 附表四. 糧食自給率與糧食消費情形 自給率 (%) 每人每年糧食可供消費量 ( 公斤 ) 年分 熱量計 價值計 穀物 合計 白米 麵粉 薯類 糖及蜂蜜 子仁及油籽類 蔬菜類 果品類 肉類蛋類 水產 類 乳品 類 油脂 類 熱量 ( 大卡 )

49 自給率 (%) 每人每年糧食可供消費量 ( 公斤 ) 年分 熱量計 價值計 穀物 合計 白米 麵粉 薯類 糖及蜂蜜 子仁及油籽類 蔬菜類 果品類 肉類蛋類 水產 類 乳品 類 油脂 類 熱量 ( 大卡 )

50 自給率 (%) 每人每年糧食可供消費量 ( 公斤 ) 年分 熱量計 價值計 穀物 合計 白米 麵粉 薯類 糖及蜂蜜 子仁及油籽類 蔬菜類 果品類 肉類蛋類 水產 類 乳品 類 油脂 類 熱量 ( 大卡 )

51 第二章未來人口變化與膳食結構改變對農業及糧食需求之情境分析 一國糧食自給的程度, 除了受其本身糧食供給能力與條件影響外, 也與其國民需求甚麼糧食, 與需求多少的數量息息相關 因而要討論一國糧食自給問題, 有必要了解其對糧食需求的情況並預測未來, 進而協助我們規劃未來之糧食生產與發展方向 民眾對糧食的需求來自飲食, 而飲食的目的則為提供維持生命所需的熱量 維繫健康所需之營養, 並滿足口腹之慾 不同年齡 不同性別 不同飲食習慣與型態的人, 對於食物與營養之需求種類與數量當然也有所不同 從而, 人口結構的改變與膳食型態的變動自然會影響一國之糧食需求 我國人口老化的速度相當快 依聯合國世界衛生組織 (World Health Organization, WHO) 的界定, 一個社會裡,65 歲以上老年人口占總人口比例達到 7%, 這個社會就是人口老化的 高齡化社會 (ageing society) ; 而達到 14% 時, 該社會就是高齡社會 (aged society); 倘若老年人口比例再進一步達到 20% 時, 則稱為 超高齡社會 (super-aged society) 由於嬰兒潮世代陸續加入老年人口行列, 臺灣在 1993 年就加入人口老化社會的行列 依據國發會 2016 年所公布人口推計之中推計, 臺灣 65 歲以上老年人口占總人口比例, 將在 2018 年達到 14.5%, 超過 14.0% 的門檻而使我國成為超高齡社會之一員 到 2026 年將超過 20%, 再至 2041 年, 此比例將再增加 10%, 成為 2018 年之一倍以上, 亦即社會中有超過 3 成的人口都是老年人口 老年人口的數量將由 1993 年的 147 萬人, 增加為 2018 年 343 萬人 到 2041 年將再增加為 682 萬人 不但老化的速度快, 老年人口的數量也相當驚人 根據衛福部所建議之國人每日飲食指南, 六大類食物的建議量與成年人相較 1, 老人因活動量降低而建議應降低提供熱量之全穀雜糧類的攝取, 而為維持均衡營養, 其他五大類食物攝取量則仍與成人相同 雖然實際攝取量不會完全參照建議攝取量, 但此也說明整體國家的糧食需求結構, 某種程度會因人口老化而隨之改變 因此, 本文主要將由人口與膳食結構的角度, 來探討我國未來至 2050 年之糧食需求的變動分析 在需求的衡量方面, 由行政院農業委員會 ( 以下簡稱農委會 ) 編纂之 糧食平衡表 是一般最常被用來評量糧食需求之來源與依據 ; 但另方面, 衛福部國健署, 為了解國人飲食狀況, 委託中央研究院進行 台灣國民營養健康狀況變遷調查, 統計了抽樣民眾每日膳食攝取紀錄 ; 衛生福利部國民健康署 ( 以下簡稱衛福部國健署 ) 為增進國人飲食的健康, 也對每日飲食提出 每日飲食指南 建議量 雖然 糧食平衡表 中所提供的是糧食供應量, 與民眾實際飲食或膳食建議間, 會有耗損與浪費等之差距, 不 1 六大類食物包括全穀根莖類 油脂與堅果種子類 豆魚肉蛋類 奶類 蔬菜類 水果類等 45

52 完全等於實際消費 民眾實際飲食情況與膳食建議之方向, 可提供我們對於糧食需求, 消費面與健康面之不同角度的了解 因此, 本文除利用 糧食平衡表 外, 也同時採用 台灣國民營養健康狀況變遷調查 之膳食統計, 以及 每日飲食指南 建議攝取量三個層面, 來進行需求的衡量 換言之, 將由整體糧食供需 國民如何吃 與應該怎麼吃的三個角度與情境, 結合國家發展委員會 中華民國人口推估 (105 至 150 年 ) 報告之中推估人口結構, 分別來討論與推計我國國民六大類食物之糧食需求, 並進而推計未來之糧食自給率, 以對未來我國糧食自給率之變化有較為全面性的了解 以下將首先說明我國歷年人口與糧食供應消費結構變動之情況 ; 其次介紹本文糧食需求之推計方法與資料處理 ; 第三部分呈現糧食需求的推計結果, 第四部分進行糧食自給率之推計與分析, 最後結論 一 我國歷年人口與糧食供應消費結構之變動 ( 一 ) 人口結構變遷 1. 少子化與人口老化是台灣人口變遷的兩個重要現象早期受到傳統大家庭的影響, 台灣地區的出生率一直都很高, 大都在千分之四十左右 二次大戰後的嬰兒潮更促使出生率遽升為 1951 年的千分之五十 但隨著家庭計畫的推行 新生兒存活率的提高, 以及生活水準的上升讓養育子女的費用水漲船高, 婦女的生育態度乃轉為接受小家庭的概念 ( 陳肇男等,2003) 理想子女數降為替代水準的 2.1 個小孩 總生育率也在 1984 年降為 2.05 而經濟的發展與女性教育程度的提升, 總生育率在 1991 年降為 1.7, 到 2001 年更降為 1.4,2010 年代更徘徊在 1.1 左右 偏低的出生率, 不僅讓人口數增加速度減緩, 也促使國內老年人口比例相對偏高 根據表 2.1 可觀察到,2000 年相對於 1990 年, 總人口數仍有 9.19% 的增加, 但至 2016 年, 相對於 2010 年,6 年間之增加 1.63%, 平均 年間, 每年人口數增加 0.55% 而其中, 很明顯可以看到 0~14 歲幼年人口呈遞減趨勢,65 歲以上老年人口呈遞增趨勢 對應地, 由圖 2.1 可看到, 幼年人口結構由 1990 年之 27.08% 逐漸遞減至 2016 年之 13.35%, 反之, 老人比例由 6.22% 逐漸遞增至 13.20%, 人口老化速度相當地快 而人口老化指數也由 22.96% 一路飆升至 98.86% ( 請參見圖 2.2) 46

53 表 2.1 歷年人口數與變動率西元年總人口數 0~14 歲 15~64 歲 65 歲以上男性人口女性人口 ,401,305 5,525,365 13,607,309 1,268,631 10,540,635 9,860, ,357,431 5,076,083 14,650,294 1,631,054 10,990,657 10,366, ,276,672 4,703,093 15,652,271 1,921,308 11,392,050 10,884, ,770,383 4,259,049 16,294,530 2,216,804 11,562,440 11,207, ,162,123 3,624,311 17,049,919 2,487,893 11,635,225 11,526, ,224,912 3,501,790 17,194,873 2,528,249 11,645,674 11,579, ,315,822 3,411,677 17,303,993 2,600,152 11,673,319 11,642, ,373,517 3,346,601 17,332,510 2,694,406 11,684,674 11,688, ,433,753 3,277,300 17,347,763 2,808,690 11,697,971 11,735, ,492,074 3,187,780 17,365,715 2,938,579 11,712,047 11,780, ,539,816 3,141,881 17,291,830 3,106,105 11,719,270 11,820,546 變動率 (%) 年 年 年 年 年平均 資料來源 : 內政部統計處, 內政統計月報, 47

54 資料來源 : 同表 2.1 圖 2.1 三階段年齡人口結構 資料來源 : 同表 2.1 說明 :1. 扶養比 =(0-14 歲人口 +65 歲以上人口 )/(15-64 歲人口 )* 扶幼比 =(0-14 歲人口 )/(15-64 歲人口 )* 扶老比 =(65 歲以上人口 )/(15-64 歲人口 )* 老化指數 =65 歲以上人口 /0-14 歲人口 *100 圖 2.2 扶養比 扶老比與扶幼比 2. 女性較男性老化速度快, 導致性別結構差異少子化與人口老化的同時, 性別結構也因為女性預期壽命較長, 導致男性人口數由原本高於女性, 而逐漸低於女性 根據圖 2.3, 雖然女性出生人數一直低於男性, 比例大約維持在 48:52 左右, 但各年女性死亡人數卻更遠低於男性, 大約只在 40:60 之間 因此, 由表 2.1 可看到, 女性人口數由 2013 年開始轉為高於男性 48

55 資料來源 : 同表 2.1 圖 2.3 出生 死亡性別結構而比較圖 2.4 中 1992 與 2016 年之單齡男 女性人口結構分布, 也可發現 1992 年時, 女性從大約 81 歲時, 人口數才開始高於男性, 且高出數量並不明顯, 其餘各年齡層女性人口數幾乎都高於男性 但至 2016 年, 女性人口數高於男性的年齡卻提早至大約 33 歲就開始, 說明性別結構差異越來越明顯, 且這種性別差異情況預期會一直延續下去, 顯示未來老人人口兩性不平衡成長的趨勢與其所衍生的問題, 是我們不可避免要去面對與處理的議題 ( 陳柏琪等,2015) 資料來源 : 同表 2-1 圖 與 2016 年我國男 / 女性人口結構分布圖 ( 按單齡區分 ) ( 二 ) 糧食供應消費結構之變動由行政院農業委員會編纂之 糧食平衡表, 是我國評量國內糧食需求之重要來源與依據, 平衡表中提供我國 11 大類糧食, 包括穀類 薯類 糖及蜂蜜 子仁及油籽類 蔬菜類 果品類 肉類 蛋類 水產類 乳品類與油脂類等, 全國每年之糧食供應與國人營養供給量統計 以下說明近年來各類糧食供應量與份數, 以及所提供熱量之相關結構變動 49

56 1. 11 大類糧食可消費量之變化 (1) 全榖根莖澱粉類糧食間持續出現替代, 但逐漸呈現穩定趨勢隨著家庭外食比例提高 飲食西化及飲食選擇多樣化的影響, 國人消費習慣與型態也跟隨改變, 我國傳統主食白米仍持續被其他食物所替代 ( 劉玉文,2012) 根據表 2.2, 作為主食之榖類與薯類等澱粉類糧食, 在自 2001 年以來之 16 年間, 每人每年可消費量相較與 1989 年之差異, 已逐漸呈現穩定趨勢 但 2015 年之白米每人每年供應量仍較 2001 年減少 4.42 公斤, 減幅為 3.2%; 麵粉則增加 3.81 公斤, 增幅為 11.49%; 而以馬鈴薯為大宗之薯類, 則微幅增加 1.28 公斤,5.92% 綜合此兩類糧食供應, 總量由 1978 年之 公斤, 降至 2001 年之 公斤, 再微幅減少為 2015 年之 公斤 (2) 糖及蜂蜜 子仁及油籽類與油脂類等易引起肥胖食物, 供應量微幅增加在糖及蜂蜜 子仁及油籽類與油脂類等富含熱量或脂肪類食物方面, 由表 2.2 可看到, 不管是相較於 1989 年或 2001 年, 其 2015 年國內供應量皆較過去為高 供應來源主要來自進口之子仁及油籽類, 以及以子仁油籽類 ( 主要為大豆 ) 為原料之油脂類, 曾在 2008 年時因來源國家減產及價格高漲影響 ( 劉玉文,2009) 2013 年因國內爆發混油食品安全事件而導致進口減少 ( 王翠華,2014), 但 2014 之後, 即又逐漸回升, 顯示國人對油脂與相關食品之需求與愛好 50

57 表 2.2 我國 2001 年至 2015 年每人每年各類糧食可消費量 單位 : 公斤 ;% 西元年 穀類糖及薯類白米麵粉蜂蜜 子仁及油 籽類 蔬菜類果品類肉類蛋類水產類乳品類油脂類 較 1989 年增減 實數 % 較 2001 年增減 實數 % 資料來源 : 各期糧食供需年 註 : 乳品類之奶粉已還原為鮮乳, 折算比率採奶粉 : 鮮奶 =1:8 51

58 (3) 肉類供應亦已趨穩定, 蛋類微幅下滑, 但水產類大幅減少 肉類是國人消費重要糧食之一 因應所得的提高, 國人消費提供蛋白質食物能力提 升, 因此, 肉類與蛋類可消費量相較於 1989 年, 分別由 61.3 與 11.7 公斤, 增加至 2001 年之 與 公斤 2001 至 2015 年期間, 肉類雖因禽流感或豬隻流行性下痢 (PED) 疫情影響而偶有下滑, 但畜禽肉已全面開放進口, 因此, 供應量大致在 73~78 公斤間波 動, 蛋類則進一步減少為 2015 年之 公斤 水產品則因撈捕漁業資源縮減 減船措施, 以及部份沿海國家實施新漁業管理制度 ( 劉玉文,2009; 邱郁筑,2016), 捕獲量明顯減少, 雖有養殖漁業產量支撐, 可消費量 仍一路由 1989 年之 45.5 公斤減為 2015 年之 28.5 公斤, 減幅高達 37.36% (4) 蔬果類與乳品類之供應皆先增後減 蔬菜 果品類為國人膳食纖維及重要微量元素的主要來源, 此類因產品多數不耐儲 運或具區域特色, 以在地消費為主, 故其可供消費量主要受到國內生產狀況影響 ( 劉玉 文,2012) 因應興起之素食養生風潮, 蔬菜類 果品類可消費量由 1989 年之 98.3 與 公 斤, 增至 2002 年之 與 公斤 但之後則反轉呈下滑趨勢, 尤其近幾年來風 災頻傳, 雖有進口調節, 但出口亦增加, 至 2015 年, 分別減為 與 公斤 飲食西化亦使國人對於富含鈣質之乳品之需求增加, 但如同蔬果類一樣, 每人每年 可消費量亦先增後減, 由 1989 年之 40.9 公斤, 增為 2002 年之 公斤達近十餘年來之最高, 而後則減少至 50 公斤以下,2015 年為 公斤 2 2. 六大類糧食可消費份數之換算與歷年變化 (1) 六大類食物的分類與食物份數換算 衛福部國民健康署係將民眾攝取之食物區分為全穀根莖類 油脂與堅果種子類 豆 魚肉蛋類 奶類 蔬菜類 水果類等六大類 為了解六大類食物國內供應份數, 本文根 據表 1-3, 將 11 大類糧食分類為六大類, 並進行份數轉換計算 例如, 全穀根莖類係以 其所蘊含之碳水化合物, 每 15 克換算一份 (2) 年趨勢 -- 全榖根莖類與豆魚肉蛋類供應平穩, 油脂與堅果種子類波動較大 蔬菜 水果與奶類呈下滑趨勢 2 如表 1-2 之註所言, 其中之乳品類的奶粉已還原為鮮乳 若不還原為鮮乳, 以平衡表中原重量衡 量的話, 乳品類每人每年可消費量將由 2001 年之 公斤, 增為 2015 年之 公斤, 增幅為 4.54% 52

59 觀察圖 2.5 所呈現 年根據各類食物蘊含營養量, 所換算每人每日食用份 數趨勢, 如同前述 11 大類食物之結果, 在近 10 幾年來, 國人糧食消費型態已漸趨穩定, 尤其是在全榖根莖類與豆魚肉蛋類方面,2015 年相較 2001 僅分別變動 -2.89% 與 -0.84% 油脂與堅果種子類受糧食價格高漲與油品食安事件影響, 在 年間呈下滑趨勢, 但之後即快速回升,2015 年消費份數反較 2001 年增加 4.74%, 由 增為 份 蔬菜 水果與奶類呈現較明顯下降趨勢 3, 尤其是蔬菜份數減幅最高, 達 20.23% 表 2.3 六大類食物的分類與每一份的計算標準 六大類食物糧食平衡表食物分類對照每份份量大小 全穀根莖類穀類與薯類 15 克的碳水化合物 油脂與堅果種子類大豆以外之子仁及油籽類與油脂類 5 克脂肪 豆魚肉蛋類子仁及油籽類中之大豆 肉類 蛋類與水產類 7 克蛋白質 奶類乳品類 8 克蛋白質 蔬菜類蔬菜類 25 大卡 水果類果品類 60 大卡 / 份 註 :1. 為強調攝取營養素密度高之原態食物, 提高微量營養素與有益健康之植化素攝取量, 目前 每日飲食指南 中已將五穀根莖類, 改名為 全穀根莖類 2. 六大類食物與糧食平衡表食物分類對照, 參照 Peng et al. (2015a) 3. 份數計算標準引用自 每日飲食指南, 資料來源 : 同表 2.2 圖 2.5 我國歷年平均每人每日六大類食物消費份數 3 註釋 2 中提及, 在未將奶粉還原為鮮乳情況下, 包含鮮奶 奶粉與其他乳品類之乳品類, 每人每年可消 費量在 年間增加 4.54%, 但在此奶類供應份數卻呈下降趨勢之因在於, 鮮奶 奶粉與其他乳品類之每百公克所含蛋白質量不同, 以奶粉較高, 鮮奶與其他乳品類較低, 但 年間每人每年可消費量所增加的卻是鮮奶與其他乳品類, 奶粉反卻是減少的, 因而導致所換算之奶類供應份數減少 53

60 各類消費份數以全榖根莖類與油脂與堅果種子類最高, 整個期間平均分別為 13.74±0.38 與 13.56±0.94 份 ; 其次為豆魚肉蛋類, 均為 7.77±0.24 份 ; 而後依序為蔬菜類 ; 果品類與奶類, 平均分別為 3.21± ±0.12 與 0.63±0.07 份 (3) 國際比較 Peng et al. (2015b) 比較 2007 年亞洲 10 個國家食物供應份數, 根據圖 2.6 可看到, 各國中以我國所消費之全榖根莖類份數最低, 油脂與堅果種子類 豆魚肉蛋類最高, 即 使與所得較我們為高之日本相比, 亦是如此 顯示我國之飲食型態與消費需求與他國不 太相同 其餘蔬菜 水果與奶類之供應則互有參差 資料來源 :Peng et al. (2015b) 圖 2.6 亞洲各國 2007 年平均每人每日六大類食物消費份數 3. 熱能供應與結構之變化 --- 熱能供應過多 偏離理想, 但結構趨於穩定為維持生命, 保持身體健康, 人們必須攝取食物轉換成活動所需之熱量與重要維生營養素, 包括蛋白質 脂肪與碳水化合物 根據行政院衛福部國民健康署建議, 中度勞動成人每日熱量大約 2,200 大卡 圖 2.7 顯示, 雖然 年間平均每人每日可供攝取熱量最高達 2003 年之 2,908.3 大卡, 最低為 2008 年之 2,579.8 大卡, 皆較建議量 2,200 大卡為高, 顯示營養供應過剩 若以 年之平均熱量供應 大卡而言, 較建議量高出 23.9% 若以熱量供應來源, 蛋白質 (P) 脂肪(F) 與碳水化合物 (C) 的結構來觀察, 根據圖 2.8, 年間 PFC 的比例雖然稍呈蛋白質有微幅下降, 而脂肪 (F) 與碳水化合物互有更迭增減趨勢, 但三者占總熱量比例大致都維持在為 13:39:48 之結構, 變化並不明顯 54

61 資料來源 : 同表 2.2 圖 2.7 我國歷年平均每人每日消費熱量 但若與新版每日飲食指南三大營養素建議範圍 : 蛋白質 10-20% 脂質 20-30% 醣類 ( 碳水化合物 )50-60% 比較, 則可發現, 糧食的攝取呈現明顯不均衡, 除蛋白質攝取比率接近理想外, 脂肪 碳水化合物偏離理想水準, 脂肪攝取過高, 而碳水化合物過低, 脂肪較理想值上限高出 9 個百分點, 而碳水化合物較理想值下限低 2 個百分點 說明應多增加碳水化合物來源全榖根莖類, 以及減少脂肪主要來源如油脂類 子仁及油籽類的攝取 資料來源 : 同表 2.2 圖 2.8 我國歷年消費型態之 PFC 比例 55

62 二 糧食需求推計方法與資料處理 為考量人口與膳食結構改變對糧食需求的影響, 本文利用性別與年齡別之人口與膳 食結構, 來進行未來之糧食需求之推計, 以探討我國未來糧食需求的變動 如前言所言, 未來人口數引用自國家發展委員會中推計 ; 而膳食結構不僅考量糧食平衡表所提供之糧 食供應, 還考慮食物之實際攝取與建議攝取 以下分別說明之 ( 一 ) 需求推計方法 本文推計方法依循 Peng et al. (2015a), 即在未來人口推計基礎上, 假定各性別與各 年齡別之膳食結構, 然後藉由人口乘以所假定之膳食結構, 來估算未來六大類食物的糧 食需求數量 亦即, 計算公式為 : 其中, F it N r (1) j c t jc t i jc F it : 表 t 年之第 i 大類食物的糧食需求份數 N t jc : 表 t 年之性別與年齡別人口推計數 t r i jc : 表 t 年之第 i 大類食物的每人每日性別與年齡別攝取份數 依照上述計算公式, 我們所計算出來的是全國每日糧食需求份數 如進一步計算全 國每年糧食需求重量, 會有以下運算步驟 : 步驟 1. 假定未來之失膳食結構維持不變 步驟 2. 依 (1) 式計算全國每日糧食需求份數 步驟 3. 根據表 1-3 每份份量大小, 換算需求份數為每大類食物對應營養素或熱量 數量 步驟 4. 參考糧食供需年報糧食平衡表中, 每百克糧食純供給量經消費者食用後產 生熱量與營養素量, 將步驟 3 所得結果換算得食物重量 4 步驟 5. 全國每日糧食需求重量乘以 365 天, 得全國每年糧食需求重量 ( 二 ) 人口未來推計 根據國家發展委員會 中華民國人口推估 (105 至 150 年 ) 之中推估, 延續前述 目前情況, 未來人口減少 老化與性別不均衡程度將更為惡化 4 每百克糧食純供給量經消費者食用後產生熱量與營養素量, 亦可參考衛福部食品藥物管理署之 台灣地 區食品營養成分資料庫, 資料庫網址 : 56

63 表 2.4 顯示, 總人口數將由 2016 年之 23,546,946 人, 增加至 2024 年之 23,740,983 人, 而後開始一路遞減至 2050 年之 20,783,620 人 2030 年相較 2016 年, 總人口仍稍有 0.17% 的成長 但至 2050 年, 相較 2016 年, 則共減少了 11.74%, 平均每年減少 0.37% 其中, 以 0~14 歲幼年人口下降速度最快, 而 65 歲以上老年人口則以 % 之高速增加, 平均每年上升 2.59% 由而圖 2.9 更可以看到, 至 2050 年全國人口中, 幼年人口只剩 9.37%,15-64 歲青壯年只達一半以上強, 而老年人口則占 1/3 以上 5 不同性別人口方面, 由圖 2.10 可看到, 男 女性人口數由 2016 年之各占將近一半, 差異一路擴增至 48:52 之男 女比 女性人數預估將高出男性近 79 萬人 5 根據內政部統計,2016 年總人口數為 23,539,816 人 ( 請參閱表 2-1), 較國發會推計數為少 57

64 表 2.4 未來人口推計數與變動率 西元年總人口數 0~14 歲 15~64 歲 65 歲以上男性人口女性人口 ,546,946 3,144,704 17,294,088 3,108,154 11,723,021 11,823, ,595,450 3,108,393 17,216,870 3,270,187 11,731,209 11,864, ,636,842 3,087,312 17,115,387 3,434,143 11,736,575 11,900, ,670,490 3,071,049 16,994,280 3,605,161 11,738,517 11,931, ,697,642 3,061,914 16,847,471 3,788,257 11,737,745 11,959, ,718,526 3,051,461 16,693,047 3,974,018 11,734,172 11,984, ,733,168 3,039,374 16,549,479 4,144,315 11,727,934 12,005, ,740,796 3,030,908 16,383,932 4,325,956 11,718,590 12,022, ,740,983 3,023,036 16,205,015 4,512,932 11,705,866 12,035, ,734,246 3,038,333 15,998,103 4,697,810 11,690,001 12,044, ,586,654 2,851,036 15,161,397 5,574,221 11,557,227 12,029, ,203,430 2,601,099 14,354,156 6,248,175 11,310,676 11,892, ,573,828 2,333,855 13,547,531 6,692,442 10,946,799 11,627, ,747,966 2,097,060 12,461,722 7,189,184 10,497,521 11,250, ,783,620 1,946,410 11,411,281 7,425,929 9,997,466 10,786,154 變動率 (%) 年 年 年 年 年平均 資料來源 : 行政院國家發展委員會, 中華民國人口推估 (105 至 150 年 ), 58

65 資料來源 : 同表 2.4 圖 年推計三階段年齡人口結構 資料來源 : 同表 2.4 圖 年推計男性 女性人口比例 59

66 ( 三 ) 國民膳食攝取量調查與結構 1. 調查背景本文有關民眾之膳食攝取量是引用自衛福部國民健康署之 台灣國民營養健康狀況變遷調查 為偵測台灣地區民眾的營養狀況, 政府從 1980 年起, 大約每五年委託學術單位進行一次國民營養調查, 第一次調查期間為 年, 以三天食物盤存法評估國人之飲食攝取狀況 並進行人體測量 ; 第二次調查於 年進行, 內容和第一次調查類似 第三次則額外加入健康調查, 成為目前仍持續在進行之 國民營養健康狀況變遷調查 (Nutrition and Health Survey in Taiwan, NAHSIT) 的第一次調查 此次調查期間為 年, 調查內容包含 : 二十四小時飲食回憶 食物頻率 營養和健康之知識 / 行為 / 態度 生活形態 營養生化指標 以及健康問卷和健康檢查 6 其中, 二十四小時飲食回憶部分之調查對象為 歲民眾, 有效樣本數為 5834 人 ( 男性 2923 人 女性 2911 人 ) 第二次 NAHSIT 調查分 年與 年兩個期間進行, 前者主要針對 65 歲以上老人, 樣本數為 1,911 人 ( 男性 955 人 女性 956 人 ); 後者針對國小學童, 樣本數為 2,386 人 ( 男童 1,277 人 女童 1,109 人 ) 第三次 NAHSIT 調查, 調查期間為 年 此次調查對象為 0-6 歲學齡前兒童與 19 歲以上成人與老人 兒童部分樣本數為 1,443 人,19 歲以上者為 6,104 人, 包括 3,116 名 歲者與 1,545 名 65 歲以上者 第四次 NAHSIT 調查分三年進行, 年分別依序針對國中 高中與國小學生加以調查 最近一次之第五次調查, 進行於 年期間, 針對 7 歲以上民眾完成 9236 人之 24 小時飲食回憶訪問 由上述可知, 由於 NAHSIT 調查進行不易, 因此每次調查皆歷時幾年時間, 而且調查年齡對象不一 其中, 第三次對象有學齡前兒童與 19 歲以上成人, 缺少 7-18 歲 但此次調查資料庫已釋出, 藉由申請中研院調查研究中心帳號即可取得詳細資料 第四次調查針對第三次所缺乏之 7-18 歲者進行, 但可惜的是此次調查資料庫因政府單位組織調整, 業務移交之故而無法取得 ; 同時, 調查成果報告中也僅提供六大類食物攝取量符合每日建議份數之人數比例, 無法讓我們了解當時 7-18 歲者之膳食數量結果 最近之第五次調查對象最多, 但缺少 0-6 歲兒童, 而且此次調查因還需進行調查結果校正之故, 目前僅能取得潘文涵 (2016) 所整理之 年台灣國民營養健康狀況變遷調查結果 報告, 惟其中僅提供 7-18 歲與 19 歲以上者, 兩種年齡層之每人每日六大類食物平均攝取份數 6 參考自潘文涵等所撰寫之 台灣國民營養健康狀況變遷調查, 調查設計 執行方式及內容, 國 健署網站 : 60

67 2. 各年齡層國民膳食攝取量為取得各年齡層之飲食狀況, 本文結合第三次與第五次 NAHSIT 調查之結果來加以估算整理 亦即, 由於第五次調查缺少 0-6 歲兒童者, 因此,0-6 歲兒童之膳食數量引用自第三次調查,7-18 歲部分引用自第五次調查, 而 19 歲以上者, 由於潘文涵 (2016) 中並未提供進一步年齡層分類, 故而假設 年之 19 歲以上者, 不同年齡層間民眾仍有類似 年期間之飲食結構差異, 從而利用表 2.5 之 年 19 歲以上者之飲食調查結果, 相對於以人口數加權計算之平均的比例結構, 來拆解得本文最後引用之表 2.6 之 年的 19 歲以上各年齡層六大類食物攝取量 表 年 19 歲以上男女六大類食物每人每日攝取份數 19 歲以上總平均 19 歲以上平均 歲 歲 歲 71 歲以上 男性全穀根莖類 豆魚肉蛋類 油脂與堅果種子類 水果類 奶類 蔬菜類 女性全穀根莖類 豆魚肉蛋類 油脂與堅果種子類 水果類 奶類 蔬菜類 資料來源 : 衛福部國健署 年台灣國民營養健康狀況變遷調查, 61

68 根據表 2.6, 可發現 : (1) 民眾日常用以全穀根莖類之攝取量最多, 奶類最低 根據以人口數加權所計算之國民食用份數, 民眾整體平均食用 份全穀根莖類 6.79 份豆魚肉蛋類 5.07 油脂與堅果種子類 1.21 份水果類 0.49 份奶類與 2.64 份蔬菜 類 其食用份數大小順序大致與前述平衡表 ( 參考圖 2.5) 類似, 但油脂與堅果種子類卻差 異相當大, 平衡表供應份數將近是調查結果之 3 倍份數, 差異原因之一可能是, 一般應 於油炸後丟棄之油炸品殘油, 平衡表中有包含, 但並未被民眾攝取 (2) 隨年齡之增長, 全穀根莖類 豆魚肉蛋類與油脂與堅果種子類攝取量逐漸降低, 水果類 奶類與蔬菜類逐漸增加 另一方面, 比較不同年齡層民眾飲食情況, 也可發現 19 歲以上成人中, 中壯年與 老人之膳食行為不盡相同, 全穀根莖類 豆魚肉蛋類與油脂與堅果種子類攝取量係隨年 齡之增長而降低, 但反過來水果類 奶類與蔬菜類則大致隨之增加, 只除了女性 71 歲 以上水果攝取有減少 說明年齡愈大者, 反而比較注重膳食纖維與維他命 礦物質的攝 取, 而減少澱粉與油脂的食用 ; 而年齡較輕者, 一則可能較多外食 食用較多便利性食 品, 或者覺得自己還年輕, 較不注重養生, 飲食模式變化方向剛好相反 62

69 表 2.6 各年齡層男女六大類食物每人每日攝取份數 0-6 歲 7-18 歲 19 歲以上 歲 歲 歲 71 歲以上加權平均總平均 男性 全穀根莖類 豆魚肉蛋類 油脂與堅果種 子類 水果類 奶類 蔬菜類 女性全穀根莖類 豆魚肉蛋類 油脂與堅果種 子類 水果類 奶類 蔬菜類 資料來源 :1. 衛福部國健署 年台灣國民營養健康狀況變遷調查, 2. 衛福部國健署 年台灣國民營養健康狀況變遷調查結果, 63

70 ( 四 ) 建議膳食攝取量為促使國人均衡飲食, 增進民眾身體健康, 減少肥胖與代謝症候群相關的慢性疾病之盛行, 衛福部國健署根據流行病學研究成果, 訂定適合多數國人的六大類食物之飲食建議為 每日飲食指南 指南中提供如表 2.7 之由嬰兒期開始共 11 個年齡階段, 連同懷孕與哺乳期之食物建議攝取份數, 同時根據民眾低 稍低 適度與高生活活動強度加以建議 本文依循吳幸娟等 (2011) 與 Peng et al. (2015a), 引用稍低水準進行衡量 其中要特別說明的是,0 歲嬰兒建議喝母奶, 所以表 2-4 之建議攝取量為 7-12 個月嬰兒副食品攝取量 根據表 2.7, 可發現 : 1. 建議量同樣建議攝取全穀根莖類之份數最多, 奶類最低同樣以人口數加權平均, 六大類食物男 女性平均建議攝取量高低順序, 除油脂與堅果種子類與豆魚肉蛋類相反外, 其餘順序皆相同, 都是以全穀根莖類最高, 奶類最低 男性依序為全穀根莖類 份 豆魚肉蛋類 5.78 份 油脂與堅果種子類 5.57 份 蔬菜類 3.62 份與水果類 2.97 份 奶類 1.51 份 ; 女性依序為全穀根莖類 10.3 份 油脂與堅果種子類 4.94 份 豆魚肉蛋類 4.07 份 蔬菜類 2.99 份與水果類 2.08 份 奶類 1.51 份 2. 成人各類食物建議量皆隨年齡逐漸遞減或維持不變, 與實際攝取有所差異比較不同年齡層建議量, 則可發現, 與前述水果類 奶類與蔬菜類實際攝取量隨年齡逐漸增加不同的是, 每一類食物自 歲開始, 皆是逐漸遞減或維持不變, 顯示實際怎麼吃與應該如何吃的差異 尤其是 歲族群, 不管男性或女性, 水果與奶類的建議攝取都明顯高於實際攝取份數, 實際攝取量不到建議量的一半 另外, 由於參考攝取量所區分年齡層有額外將嬰懷孕與哺乳期包括進來, 在利用此建議攝取量推計全國糧食需求時, 懷孕者係根據當年嬰兒人數計算懷孕四個月後應多攝取數 ; 哺乳者假設哺乳 9 個月, 同樣根據當年嬰兒人數, 計算哺乳 9 個月應多攝取的數量以加總至總數中 64

71 男性 表 2.7 各年齡層男女六大類食物每人每日飲食指南建議攝取份數 女性 全穀根 莖類 油脂與 堅果種 子類 豆魚 肉蛋 類 奶類 蔬菜 類 水果 類 全穀根 莖類 油脂與 堅果種 子類 豆魚 肉蛋 類 奶類 蔬菜 類 水果 類 0 歲 歲 歲 歲 歲 歲 歲 歲 歲 歲 歲以上 平均 懷孕 懷孕四個月後應多攝取數 哺乳期應多攝取數 資料來源 : 衛福部國健署 每日飲食指南, 65

72 ( 五 ) 拆解糧食平衡表年齡別與性別結構 糧食平衡表僅提供全國平均供應結果, 為考量不同年齡層與性別膳食結構之差異, 因此, 本文試圖利用表 2.6 實際膳食攝取量之結構, 來拆解圖 2.5 中 2015 年之六大類食 物供應份數, 推估糧食供應之年齡別與性別結構, 以得到不同年齡層 不同性別之六大 類食物每人每日糧食平衡表供應份數, 再進一步推計 2016~2050 年之糧食可消費量 拆 解方式類似前述拆解表 2.5 中,19 歲以上各年齡層六大類食物攝取量之作法, 拆解結果 如表 2.8 由於係利用實際攝取結構來拆解, 因此不同年齡層變化與其相同, 青中壯年與老人 之膳食行為變化模式都是剛好相反 亦即, 全穀根莖類 豆魚肉蛋類與油脂與堅果種子 類攝取量, 係隨年齡之增長而降低, 而水果類 奶類與蔬菜類則隨之增加 表 2.8 拆解 2015 年糧食平衡表之各年齡層男女六大類食物每人每日供應份數 0-6 歲 7-18 歲 歲 歲 歲 71 歲以上加權平均總平均 男性 全穀根莖類 豆魚肉蛋類 油脂與堅果種子類 水果類 奶類 蔬菜類 女性全穀根莖類 豆魚肉蛋類 油脂與堅果種子類 水果類 奶類 蔬菜類 註 : 總平均欄之份數即為 2015 年糧食平衡表之六大類食物供應份數 66

73 三 糧食需求推計與分析 ( 一 ) 歷年供需比與攝需比分析由於本文膳食結構不僅考量糧食平衡表所提供之糧食供應, 還考慮食物之實際攝取與建議攝取, 因此在進行未來推計之前, 先行對三者所產生之糧食需求加以比較 本文依循 Peng et al. (2015a) 進行供需比 ( supply to needs ratio) 與攝需比 (intake to needs ratio) 之分析, 其中供需比係指糧食供應 / 建議需求之比例, 攝需比係指食物攝取 / 建議需求之比例 亦即, 分別根據表 2.6 至 2.8, 以 (1) 式計算國人每日食物實際攝取份數 建議需要攝取份數以及供應份數, 再將實際攝取份數與供應份數, 分別跟建議需要攝取份數比較, 來了解供應是否足夠 ( 供需比 ), 以及攝取是否足夠 ( 攝需比 ) 的問題 結果呈示於圖 2.11 與表 2.9 圖 年供需比趨勢 67

74 表 年與 年攝需比 全穀根莖 類 油脂與堅 果種子類 豆魚肉蛋 類 奶類蔬菜類水果類 根據圖 2.11 之供需比與表 2.9 的攝需比結果, 可發現以下趨勢 : 1. 全榖根莖類 油脂堅果種子類與豆魚肉蛋類供應過多, 且豆魚肉蛋類亦攝取過多 全榖根莖類 油脂堅果種子類與豆魚肉蛋類, 歷年之供需比例值皆高於 1, 說明此三類食物之供應非常充足, 超過建議需要量 尤其是油脂堅果種子類, 比例高達 2 以上, 代表供應較所需要量高出一倍以上, 而且 2015 年較 2001 年, 還增加 5.47% 全榖根莖類與油脂堅果種子類之供應則相對穩定, 比例之變動, 分別僅為 -1.82% 與 -0.99% 而在攝需比方面, 由於實際攝取與供應之間原本即會有耗損與浪費之落差, 台大農 經系教授徐世勳 (2017) 也指出, 在現代量販超市供應鏈管理以及企業管控標準下, 為滿 足消費者多變 快速 少量等之要求, 將更加擴增了糧食損耗及食物浪費 因此, 攝需 比的比值會較供需比為低 表 2.9 顯示, 此三類食物之攝取, 除了 年油脂堅果種子類接近 1 外, 基 本上都滿足需要攝取的份數 但值得一提的是, 油脂堅果種子類供應較需要量高出一倍以上, 但攝取才幾乎剛好 滿足需要, 代表有一半以上的供應量並未被實際攝取 ; 豆魚肉蛋類供應與攝取皆超出需 要量, 顯示豆魚肉蛋類不僅供應可以減少, 攝取更是過量 ; 唯有全榖根莖類屬供應充足, 且攝取滿足需要的類別 2. 蔬菜類供應由充裕轉為不足建議量, 攝需比則約達 8 成 另一方面, 蔬菜類在 2005 年之前, 供應相對需求都還算充足, 但之後比例轉為低 於 1, 至 2015 年供需比降至 0.88, 減幅達 18.93%, 呼應前述所觀察到蔬果類國內供應 量逐漸遞減的結果 對應在攝食部分, 則由 年之 0.87 降為 水果類與奶類供應相對不足, 攝取量更低 ; 但其對應營養素部分由保健食品提供 在 年間, 水果類各年供需比皆低於 1, 且呈 -6.23% 的減幅, 但供應量占 建議需求比例都還有將近 8 成或 8 成以上 而奶類則相當低, 比例皆不到 5 成 在攝食 68

75 部分, 相對建議量之比例當然又更低, 水果類只在 5 成上下, 而奶類則不到 4 成 綜合前述蔬菜類情況, 說明國人由天然食材所供應與攝取的膳食纖維 礦物質與維他命等元素相對不足 當然, 由於國人使用包括維他命的健康或保健食品的人口比例相當高, 根據尼爾森公司 (2016) 2015 年台灣健康養生產品需求報告, 以及台灣經濟研究院生物科技產業研究中心 105 年度調查統計 ( 孫智麗,2016), 我國消費者偶而購買連同定期購買保健食品者之比例高達 5 成以上 而食品工業發展研究所調查也指出, 臺灣保健食品消費金額, 約占整體家庭食品消費金額的 7.8% ( 行政院,2015) 說明不少比例的民眾是藉由保健食品來補充應有的營養需求, 因此, 若由營養素方面來看, 與蔬果類與奶類相關之元素, 其攝需比應會較僅由食物方面來觀察為高 ( 二 ) 未來糧食需求推計情境分析以下分別說明根據食物之實際攝取 ( 消費面 ) 建議攝取( 健康面 ) 與糧食供應等三項情境推計之結果 1. 實際膳食攝取需求 ( 情境一 ) 在假設實際膳食攝取量維持結合 年與 年調查結構 ( 即表 2.6) 不變下, 本文利用國發會中推計人口數, 推計 2016~2050 年之國民實際膳食攝取需求, 相關結果展示於圖 2.12 與表 2.10 (1) 全穀根莖類 豆魚肉蛋類與油脂與堅果種子類每人每年攝食量遞減 ; 奶類與蔬菜類遞增 ; 水果類先增後減圖 2.12 為六大類食物每人每年預估攝食量, 由其中可看到, 由於未來人口逐漸老化, 而青中壯年與老人之膳食行為如表 2-6 所示, 飲食模式不盡相同, 中壯年攝取較多全穀根莖類 豆魚肉蛋類與油脂與堅果種子類, 而老人攝取較多水果類 奶類與蔬菜類, 因此, 對應未來所推計之全穀根莖類 豆魚肉蛋類與油脂與堅果種子類攝食量, 分別由 2016 年之 與 公斤, 逐漸遞減為 2050 年之 與 公斤, 減幅分別為 3.90% 8.09% 與 6.85% 奶類與蔬菜類攝食量則反過來, 由 與 公斤逐漸遞增為 與 公斤, 增幅分別為 4.96% 與 5.98% 水果類則因 71 歲以上女性攝取量稍減, 由 公斤遞增至 2033 年之 公斤, 再遞減為 公斤, 全期增幅為 2.20% 69

76 圖 年每人每年六大類食物攝食需求推計 (2) 需求量以豆魚肉蛋類最高, 但第二名則由全穀根莖類到後期轉為蔬菜類比較六大類食物每人需求量之大小,2016~2050 年間皆以豆魚肉蛋類最多, 但由於蔬菜類需求遞增 全穀根莖類遞減, 致使需求第二高者, 由原本之全穀根莖類, 至後期約 2042 年時逐漸轉為蔬菜類 ; 其餘依序為奶類 水果類與油脂與堅果種子類 (3) 六大類食物全國攝食量均遞減, 但全穀根莖類 豆魚肉蛋類與油脂與堅果種子類遞減較為快速, 奶類 蔬菜類與水果類遞減較為緩慢根據表 2.10, 由於總人口數上升至 2024 年後逐年下降, 年間共減少 11.74% ( 參考表 2.4), 因此, 考量總人口數所計算之全國每年預估攝食量, 六大類食物全數轉為負成長 但由於不同類別食物需求之差異, 全穀根莖類 豆魚肉蛋類與油脂與堅果種子類遞減較為快速, 奶類 蔬菜類與水果類遞減較為緩慢 全穀根莖類 豆魚肉蛋類與油脂與堅果種子類之總需求, 分別於 2019 年與 2016 年即轉為遞減 ; 奶類 蔬菜類與水果類則至 2025~2030 年間才反轉遞減 變動率與前述每人需求情況相同, 以豆魚肉蛋類之減幅最高, 達 18.85%; 其次為油脂與堅果種子類, 減幅為 17.75% 最低為蔬菜類之 -6.43% 至 2050 年預估之需求量數值依序為, 豆魚肉蛋類 2,386.7 水果類 2,593.9 蔬菜類 2,087.8 全穀根莖類 2,051.0 水果類 1,559.4 奶類 以及油脂與堅果種子類 千公噸 70

77 表 年全國每年六大類食物攝食需求 單位 : 千公噸 全穀根莖類油脂與堅果種子類豆魚肉蛋類 奶類 蔬菜類 水果類 , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , 年變動率 (%) 建議膳食攝取需求 ( 情境二 ) 情境二係在假設維持營養指南建議攝取量結構 ( 即表 2.6) 不變下所做推計, 相關結果展示於圖 2.13 與表 2.11 由前述可發現, 民眾平日飲食與衛福部所建議飲食型態不盡相同, 此情境係假設民眾在政府宣導 教育下, 未來有可能逐漸朝飲食指南所建議型態調整, 因此, 以此作為需求推計基礎 71

78 圖 年每人每年六大類食物建議膳食需求推計 表 年全國每年六大類食物最議膳食需求推計 單位 : 千公噸 全穀根莖類油脂與堅果種子類豆魚肉蛋類 奶類 蔬菜類 水果類 , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , 年變動率 (%)

79 以下說明主要之結果 : (1) 六大類食物平均每人最適攝食需求量皆為遞減根據圖 2.13, 由於成人各類食物建議攝取份數皆隨年齡逐漸遞減或維持不變 ( 參考表 2.6), 所以, 雖然老年人口逐漸增加, 六大類食物每人每年最適攝食需求量仍為遞減, 但變動幅度並不大 其中, 以蔬菜類減少最多, 由 2016 年之 公斤減至 2050 年之 公斤, 減幅為 3.02%; 其次為全穀根莖類 減為 公斤, 減幅為 2.18% 其餘依序為油脂與堅果種子類, 減 1.61% 水果類減 1.11%, 而豆魚肉蛋類與奶類減幅非常微小, 僅分別為 0.29% 與 0.25% 對應表 2.11 之全國總需求量亦呈現類似變化, 各類食物需求量至 2050 年, 相較於 2016 年皆呈現降低趨勢, 且減幅大小順序亦相同 (2) 需求量以水果類最高 蔬菜類其次, 油脂與堅果種子類最低與情境一不同, 情境二之六大類食物每人需求量, 以水果類最高 蔬菜類其次, 全穀根莖類第三, 而在情境一中居首之豆魚肉蛋類為第四, 奶類第五 油脂與堅果種子類為最低 (3) 六大類食物總建議需求量全期均呈負成長與情境一相同, 由於總人口數的減少, 六大類食物建議需求量亦全數為負成長 其中, 以蔬菜類減幅最高, 達 14.38%; 奶類減幅最低, 為 11.93% 但由於總人口在 2024 年以前仍為遞增, 因此, 各類食物總需求量仍有一段需求增加期間, 而後才反轉為遞減 例如, 全穀根莖類之總需求先增加至 2019 年而後轉為遞減, 而豆魚肉蛋類則至 2025 年才出現反轉 而至 2050 年之全國總推計需求量則依序為 : 水果類 3,144.8 蔬菜類 2,344.6 全穀根莖類 1,891.5 豆魚肉蛋類 1,879.6 奶類 1,159.8 以及油脂與堅果種子類 千公噸 3. 糧食供應需求 ( 情境三 ) 情境三係在假設糧食平衡表結構 ( 即表 2.7) 不變下所作推計, 相關結果展示於圖 2.14 與表 2.12 (1) 變動率與情境一相同由於糧食平衡表結構係利用實際膳食攝取量結構所拆解, 因此, 所產生之推計結果變動率, 不管是圖 2.14 所示之每人每年需求量, 還是表 2.12 所示之全國需求量, 皆與情境一相同 亦即, 全穀根莖類 豆魚肉蛋類與油脂與堅果種子類之全國需求量, 遞減較為快速, 奶類 蔬菜類與水果類遞減較為緩慢 73

80 (2) 需求量與情境一相同, 亦是以豆魚肉蛋類最高, 但居次為水果類, 而居三的全穀根莖類則在更早時間點即跌落至蔬菜類之後同樣地, 需求量高低順序基本上也與情境一相同, 亦是以豆魚肉蛋類最高, 至 2050 年預估每人供應量為 公斤 ; 但居次為水果類,2050 年供應量為 公斤 至於第三 第四名, 由於平衡表供應量之絕對數值較攝取量高, 因此, 在相同變動率下, 原本居次的全穀根莖類, 較情境一提早至 2028 年就跌落至蔬菜類之後 至 2050 年供應量分別為 與 公斤 居後的油脂與堅果種子類與奶類, 分別為 與 公斤 至 2050 年之全國總推計需求量依序為, 豆魚肉蛋類 2,757.7 水果類 2,593.9 蔬菜類 2,297.5 全穀根莖類 2,184.0 油脂與堅果種子類 與奶類 千公噸 圖 年每人每年六大類食物供應量推計 74

81 表 年全國每年六大類食物供應量推計 單位 : 千公噸 全穀根莖類油脂與堅果種子類豆魚肉蛋類 奶類 蔬菜類 水果類 , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , 年變動率 (%) 註 :2015 年數值係以內政部發布之人口數計算, 因此與 104 年糧食供需年報上統計數值不盡相同 75

82 4. 三種情境總需求推計量之比較 圖 2.15 比較三種情境六大類食物 年全國總需求推計量之趨勢 由其中可發現 : 圖 年三種情境需求推計之比較 (1) 全穀根莖類與豆魚肉蛋類供需比與攝需比皆高於 1, 推計值以情境三之供應量推計最高, 情境二之建議量推計最低全穀根莖類與豆魚肉蛋類推估結果都以情境三之供應需求最高, 情境二之需要攝取需求最低 換言之, 此兩類之供應需求較需要量為高 至 2050 年, 全穀根莖類預估最少需求 千公噸, 而豆魚肉蛋類最少需求 千公噸 76

83 (2) 油脂與堅果種子類供需比高於 1, 攝需比皆近 1, 推計值以情境三供應量推計最高, 情境一之實際攝取推計最低如前所言, 油脂與堅果種子類供應需求量 ( 情境三 ) 與實際攝取 ( 情境一 ) 以及需要攝取 ( 情境二 ) 量間差距非常大, 前者高出後兩者達 2.5 倍以上 至 2050 年, 油脂與堅果種子類最少需求 千公噸 (3) 奶類 蔬菜類與水果類供需比與攝需比皆低於 1, 推計值以情境二之建議量推計最高, 情境一之實際攝取推計最低奶類 蔬菜類與水果類皆以情境二最高, 情境一最低, 即此三類之實際攝取與供應需求皆較需要攝取量為低 至 2050 年, 三者依序最少需求 與 千公噸 (4) 油脂與堅果種子類之供應量高出攝取量最多, 其次為水果類基本上, 供應量一定較攝取量為高, 兩者間之差距主要即為耗損與浪費 由圖 2.15 中即可發現, 以油脂與堅果種子類之差距最高 ; 其次為水果類, 差距亦相當高 ; 其餘相對較為接近 四 以熱量計算之糧食自給率推計與分析 ( 一 ) 六大類食物糧食需求自給率推計方法如第一章所言, 國內歷年糧食自給率係由農委會根據國內糧食之消費, 將重要農產品依初級產品型態分 10 大類 35 小類, 先計算單項產品, 再以價格及熱量作為權數, 編算綜合類別之自給率 然而本文係就六大類食物做未來需求之推估, 對於未來之糧食自給率, 勢必無法採用與農委會完全一樣算法, 僅能由六大類來計算其類別自給率並綜合自給率, 加以六大類食物之價格較難以取得暨預估, 因此, 採用以下程序, 並在假定未來生產維持 2015 年水準不變下, 推計以熱量計算之糧食自給率 : 步驟一 根據糧食平衡表計算六大類食物糧食純供給量相對於國內供給量比例步驟二 根據前述推計之糧食需求量, 乘於步驟一之比例, 換算得六大類食物之國內供給量步驟三 根據糧食平衡表取得六大類糧食平均每公克所蘊含熱量步驟四 根據步驟三, 將國內生產量與國內供給量轉換為熱量步驟五 根據 ( 國內生產熱量 / 國內供給熱量 ) 100, 求算六大類食物之糧食自給率, 暨綜合自給率 採用這些步驟計算的原因在於, 糧食自給率 = ( 國內生產量 / 國內供給量 ) 100 換言之, 我們要計算自給率, 在假設產量不變下, 還須找出估計量才能加以求算 但本文前述推計之糧食需求量, 僅相當於平衡表中所指之全國每年糧食純供給量, 與國內供給 77

84 量之間, 有農家自用飼料量 種用量 加工用 損耗量與食用率等差距, 即國內供給量要扣除農家自用飼料量 種用量 加工用及損耗量, 並考量食用率之後, 才成為供國人消費之糧食純供給量 本文前述僅求得純供給量, 需再進一步推計國內供給量 為簡化推計起見, 本文假設純供給量與國內供給量具有一定比例關係 因此, 利用步驟一計算 年糧食純供給量相對於國內供給量之 5 年平均比例, 在以該以比例將糧食純供給量換算得國內供給量 表 2.13 提供利用此 5 個步驟試算 年之結果, 與表 2.14 來自平衡表之實際值比較, 以了解此方法之適用性 值得一提的是, 糧食平衡表中並未計算油脂類之糧食自給率, 但本文由於係衡量六大類食物, 有將油脂類包含進去, 因此會稍微有重複計算問題 ; 另外在涵蓋穀類與薯類之全穀根莖類部份, 由於某些類別用於飼料的比例較高, 例如玉米與高粱等 ; 加以玉米之每百公克熱量還不到米與小麥的一半, 差異較大, 導致本文所計算出來之全穀根莖類自給率, 較平衡表中穀類與薯類之自給率為低 根據表 2.14, 由於薯類比重較低, 因此, 穀類與薯類合併之自給率, 會接近穀類自給率, 但稍低一點, 約在 27-29% 之間 ; 而表 4.13 之全穀根莖類試算自給率約在 18~19% 之間, 大約低了將近 9% 之多 此外, 豆魚肉蛋類則因涵蓋大豆之故, 拉低自給率, 因此較表 2.14 之肉類 蛋類 與水產類低出許多 但其餘奶類 蔬菜類與水果類結果則相當接近 尤其是綜合自給率, 雖有全穀根莖類試算所得誤差較大問題, 但整體而言, 與農委會發布數值差異最多不到 2 個百分點 ; 其中 2013 年之結果甚至完全一樣 ; 而比較兩者 5 年平均誤差率, 則僅為 2.6% 因此, 本文之推計, 具某種程度之參考價值 表 2.13 六大類食物糧食自給率試算結果 (%) 西元年 全穀 根莖類 油脂與堅果種子類 豆魚肉蛋類 奶類蔬菜類水果類 綜合糧 食自給率

85 西元年穀類薯類 表 2.14 糧食平衡表 10 大類農產品糧食自給率 (%) 糖及子仁及蔬菜類果品類肉類蛋類水產類乳品類蜂蜜油籽類 綜合糧 食自給率 資料來源 : 同表 2.2 ( 二 ) 未來糧食需求自給率推計結果分析在假定未來維持 2015 年之供給不變下, 根據三種情境推計 年, 以熱量計算之糧食自給率, 分別呈列於表 2.15~ 表 2.17, 而三種情境結果之比較展示於圖 2.16 以下說明之 : 1. 三種情境六大類食物自給率, 至 2050 年變動率皆呈上升趨勢由於三種情境推計未來至 2050 年需求變動皆呈下降趨勢, 因此, 在供給假定不變下, 三種情境六大類食物自給率皆有不等幅度之增加, 且各類食物三種情境之自給率高低剛好與圖 2.15 所呈現之需求推計趨勢相反 這是在人口老化, 人口減少下的必然趨勢 而其中, 情境一與情境三以油脂與堅果種子類以及豆魚肉蛋類之自給率提高較多, 分別達 21.58% 與 23.23%; 情境二中以蔬菜類自給率成長 16.79% 最多, 全穀根莖類自給率成長 15.79% 居次 2. 全榖根莖類自給率最高可達 33.6%, 比率仍低全榖根莖類自給率以情境三 ( 糧食供應需求 ) 最低 ; 情境一 ( 實際膳食攝取需求 ) 居中 ; 情境二 ( 最適膳食攝取需求 ) 最高 若加上前述所言之推計誤差 9%, 情境三之供應需求自給率, 預估可由 2016 年之 27.0% (=18.0% + 9%), 上升至 2050 年之 30.3% (=21.3% + 9%); 而若民眾調整依膳食建議飲食, 至 2050 年全榖根莖類自給率最高可達 33.6% (=24.6% +9%), 這樣的自給率仍是各類食物除奶類以外最低的 79

86 3. 若能依膳食建議飲食, 油脂與堅果種子類沒有自給率問題 呼應前述需求預估, 油脂與堅果種子類之實際攝取 ( 情境一 ) 以及需要攝取 ( 情境二 ), 高出供應需求量 ( 情境三 ) 達 2.5 倍以上 情境一與二之油脂與堅果種子類自給率達 130% 以上, 情境三至 2050 年可上升至接近 6 成左右 因此, 若能依膳食建議飲食, 再預留 部分之耗損額度, 油脂與堅果種子類並無供應不足問題 4. 若不考慮大豆, 豆魚肉蛋類亦可自給自足, 但水產類過度供給將影響海洋資源之永 續發展 豆魚肉蛋類係以情境三 ( 糧食供應需求 ) 之推計結果最低, 情境二 ( 最適膳食攝取需求 ) 最高 依情境三 ( 糧食供應需求 ), 豆魚肉蛋類自給率, 將由 58.6%, 增加至 72.2% 由 於目前魚蛋自給率都將近或超過 100%, 而肉類為 75%, 因此, 可合理推論在不考慮豆 類情況下, 豆魚肉蛋類基本上應可自給自足 然而, 豆類由於國內生產比例偏低, 仍需 仰賴進口 未來應加速調整生產結構, 以降低豆類進口依賴程度 但值得一提的是, 水產類目前自給率都已超過 100%, 且將近達 200%, 顯示其過度 供給程度相當高, 對於海洋資源之永續發展與水產品未來供應安全將造成影響 5. 奶類自給率亦較低, 但所提供營養可由其他管道補充 由於民眾對於奶類的攝取低出建議攝取量許多, 因此, 奶類係以情境二 ( 最適膳食攝取需求 ) 之推計結果最低, 情境一 ( 實際膳食攝取需求 ) 最高 情境二自給率 2016 年僅 13.7%, 推計至 2050 年也僅增至 15.6% 顯示若要依膳食建議飲食, 勢必應生產或進口更多之乳類產品 不過, 由於乳製品主要提供鈣質 蛋白質與維生素 B2, 這些營養素在乳製品供應較缺乏情況下, 可利用其他替代品來加以補充, 例如小魚乾 豆腐與綠色蔬菜等也富含鈣質 加以不少民眾也食用保健食品補充各種營養素, 因此, 可解決奶類自給率較低之部分問題 6. 蔬菜類若能維持目前生產, 自給率將達 9 成以上 蔬菜類三種情境中以情境二自給率最低, 但 2016 年推計也有 77.8%; 至 2050 年, 若能維持目前生產, 自給率更將達 9 成以上, 自給程度相當高 進口則是提供國人更多樣性產品, 滿足國人對不同種類蔬菜與季節性蔬菜的需求 ; 同時, 也對國內生產供需短期出現失調時, 提供平衡補充之機制 7. 若依膳食建議飲食, 水果類自給率僅達 7~8 成, 但依供應則將增至達 97.1%, 可能 出現生產過剩問題 水果類與蔬菜類一樣, 三種情境中同樣以情境二自給率最低 但國人日常飲食所攝 取之水果份數較為不足因此,2016 年情境二自給率僅為 69.9%, 但情境一之實際攝取下 80

87 的自給率, 卻已高達 145.8%; 至 2050 年, 兩者分別提高至 80% 與 161.6% 因此, 與蔬菜類相同, 水果類自給程度亦相當地高 值得一提的是, 在情境三情況下, 若維持目前生產, 至 2050 年國內供應之自給率將高達 97.1%, 接近 100% 因此, 若國人攝取水果份數未能提高, 在目前進口水果占國內市場有一定比率情況下, 未來國產水果將出現生產過剩問題 8. 綜合自給率預估將成長 15~19%, 最保守推計情境下可由 33.4% 提高至 39.7% 雖然三種情境各類別食物所推計之自給率互有高低, 但綜合加權計算之整體自給率, 則以情境二需要攝取之自給率最高, 因為情境二自給率最高之全榖根莖類與豆魚肉蛋類, 加權所用之熱量相對較高 其次, 自給率居中者為情境一實際攝取情況, 情境三平衡表供應自給率最低 不過, 由於糧食供應後至實際飲食之間, 通常會有耗損問題, 因此, 就最保守之情境三而言, 自給率將由 33.4% 上升至 39.7%, 增加 18.89% 換言之, 由於人口的減少與老化, 整體之糧食自給率在維持目前生產與膳食模式結構下, 可逐漸提高至接近 40%, 回到大約 1993 年 39.9% 的水準 而若未來能減少耗損與浪費, 並朝膳食建議方向調整飲食型態, 糧食自給率則可進一步提高, 最多可增加約 10%, 至情境二之 50.1% 81

88 表 年六大類食物攝食需求推計自給率 ( 情境一 ) 單位 :% 西元年 油脂與堅果全穀根莖類種子類 豆魚肉蛋 類 奶類蔬菜類水果類綜合 年變動率 (%)

89 表 年六大類食物最適膳食需求推計自給率 ( 情境二 ) 單位 :% 西元年 全穀根莖類 油脂與堅 果種子類 豆魚肉蛋 類 奶類蔬菜類水果類綜合 年變動率 (%)

90 表 年六大類食物供應量推計自給率 ( 情境三 ) 單位 :% 全穀根莖類 油脂與堅 果種子類 豆魚肉蛋 類 奶類蔬菜類水果類綜合 年變動率 (%)

91 圖 2.16 六大類食物 年三種情境自給率推計之比較 85

92 五 結論本文由人口與膳食結構的角度, 在考量整體糧食供應 國民消費面 ( 實際攝取 ) 與健康面 ( 建議攝取 ) 需求三種情境下, 進行我國未來至 2050 年之六大類食物之糧食需求與自給率推計分析 ( 一 ) 根據對於歷年之觀察與分析, 可得下列結果 : 1. 總熱量供應過剩 年平均每人每日可供攝取熱量為 大卡, 較建議量 2,200 大卡高出 23.9% 2. 全榖根莖類全榖根莖類供應較亞洲各國為低, 所提供之碳水化合物熱量供應比例過低, 偏離理想水準 但供需比與攝需比統計顯示, 國人對於全榖根莖類之攝取量與供應有滿足需要量 3. 油脂與堅果種子類油脂與堅果種子類供應較亞洲各國高, 需求居高不下, 所提供之脂肪類熱量供應比例過高, 偏離理想水準 供需比也顯示, 油脂堅果種子類供應較需要量高出一倍以上 ; 但攝需比統計卻反映, 國人對於全油脂與堅果種子類之攝取量才剛好滿足需要量 說明有一半以上的油脂與堅果種子類供應量, 是被浪費或捨棄了 4. 豆魚肉蛋類豆魚肉蛋類供應明顯高出亞洲各國許多, 但所提供之蛋白質類熱量供應比例接近理想水準 而供需比與攝需比也顯示, 豆魚肉蛋類供應與攝取皆超出需要量, 顯示豆魚肉蛋類不僅供應可以減少, 攝取更是過量 5. 蔬菜 水果類近年來蔬果類之供應逐漸減少, 導致供應相對不足建議攝取量, 當然實際攝取量又更低 尤其是水果類部份, 攝需比只達 5 成上下 6. 奶類乳品類是六大類食物中供應份數最少的, 供需比 5 成不到, 而攝需比則不到 4 成 ( 二 ) 根據未來推計結果之分析, 可得下列結果 : 1. 三種情境六大類食物總需求推計量均遞減雖然三種情境所預估之每人需求變化趨勢不盡相同, 情境一與情境三之結果為 : 全穀根莖類 豆魚肉蛋類與油脂與堅果種子類每人每年攝食量遞減 ; 水果類 奶類與蔬菜類遞增 情境二建議需求之結果為 : 六大類全數為遞減 86

93 但由於總人口數的逐漸減少, 三種情境六大類食物之總需求推計量均呈遞減結果, 僅情境一與情境三之水果類 奶類與蔬菜類, 減幅較低, 皆低於 10%; 全穀根莖類 豆 魚肉蛋類與油脂與堅果種子類, 減幅較高, 皆高於 10% 而情境二則各類食物需求減幅 較為接近, 全數高於 10% 以上 2. 六大類食物自給率均呈成長趨勢, 在生產不變下, 綜合自給率預估將成長 15~19%, 最保守情境下由 33.4% 提高至 39.7% 對應總需求推計量之減少, 六大類食物自給率均呈成長趨勢 而以估計最為保守之 情境三的平衡表供應結果顯示, 綜合自給率預估可由 2016 年之 33.4% 提高至 2050 年之 39.7% 3. 減少浪費與耗損, 並朝膳食建議方向調整飲食, 將可進一步推升綜合自給率, 最多可增加約 10% 雖然三種情境各類別食物所推計之自給率互有高低, 但情境一與情境二之綜合自給 率卻較情境三為高, 顯示減少浪費與耗損, 以及教育國人朝 每日飲食指南 建議方向 調整膳食型態, 都有助進一步提升綜合自給率 尤其是油脂與堅果種子類, 供應量中有將近一半以上並未被實際攝取, 水果類之供 應中亦有將近 4 成, 應加以檢討探究其原因, 以改善糧食之自給並減少浪費 而全榖根 莖類若能依膳食建議飲食, 自給率將可提高約 3.3%; 豆魚肉蛋類在不考慮豆類 ( 大豆 ) 情況下, 基本上應可自給自足 但其中之水產類過度供給程度高, 建議應延續目前減船 措施, 以維繫海洋資源之永續發展 4. 蔬果類未來可能出現生產過剩問題 蔬菜 水果類目前國內供應皆以國內生產提供在地消費, 但由於消費者對於多樣性產品的需求, 進口蔬果, 尤其是水果, 在國內佔有一定市場 因此, 若國人維持目前之消費習慣, 未來將可能出現生產過剩問題, 需要加以因應 5. 全榖根莖類與奶類自給率仍然較低 在國人目前之飲食型態下, 全榖根莖類仍將因對小麥 玉米 樹薯與馬鈴薯等農產 品之需求而居於較低水準 ; 奶類產能亦不足 因此, 這兩類食物之供應, 若國內未調整 生產結構, 仍需仰賴進口 綜合言之, 未來人口的減少, 自然會促使糧食自給率提高, 提升國內糧食安全程度 本文在保守之估計情境下, 假設生產維持 2015 年水準不變, 預估至 2050 年, 綜合糧食 自給率, 可增加 6.31 百分點, 由 2016 年 33.41% 上升至 2050 年之 39.72% 降低糧損與 浪費, 並朝衛福部對於國人健康飲食之建議方向調整食物攝取, 將有助於進一步改善糧 食綜合自給率 87

94 而在糧食需求方面, 人口的減少自然會引起需求的減少 但因為人口之老化, 老人膳食結構, 根據 台灣國民營養健康狀況變遷調查, 相對青壯年人偏向攝取較多奶類 蔬菜類與水果類, 較少之全穀根莖類 豆魚肉蛋類與油脂與堅果種子類 因此, 若維持目前之膳食型態不變, 全穀根莖類 豆魚肉蛋類與油脂與堅果種子類糧食需求遞減將較為快速, 奶類 蔬菜類與水果類遞減較為緩慢 預估全穀根莖類 豆魚肉蛋類與油脂與堅果種子類之總需求, 將於 2019 年前即由遞增轉為遞減 ; 而奶類 蔬菜類與水果類則延緩至 2025~2030 年間才出現反轉遞增為遞減情況 由於國內目前稻米 蔬菜類 果品類 肉類 蛋類與水產類之自給率都相當高, 未來需求之減少, 對於國內生產者都將產生衝擊, 及早協助農民進行生產結構調整 擴展市場, 鼓勵農民生產國內自給率較低之黃豆 玉米 小麥等雜糧作物等, 是未來應努力的方向 88

95 參考文獻 王翠華 (2014),102 年我國糧食供需統計結果, 農政與農情,268 期,94-98 尼爾森公司 (2016), 照顧你我的健康, 尼爾森台灣健康養生產品需求報告, ty-2016.html 行政院 (2015), 臺灣生物經濟產業發展方案, 行政院核定本, 吳幸娟 潘文涵 葉乃華 張新儀 洪淑怡 (2011), 台灣成人與老人營養素及食物攝取來源之變遷趨勢 : 由 NASHIT 1993~1996 到 2005~2008,Asia Pacific Journal of Clinical Nutrition, 20 卷 2 期, P 邱郁筑 (2016),104 年我國糧食供需統計結果, 農政與農情,294 期,74-77 孫智麗 (2016), 農業生技應用潛力 : 機能性食品之產業 市場及政策趨勢, 中興大學植物生物科技產官學講座演講簡報 徐世勳 (2017), 護鏈 新思維迎戰餐桌危機, 聯合報願景工程, 讀者投書, 陳柏琪 張靜貞 陳肇男 (2015), 臺灣老年長期照護需求之推計 GEMTEE 模型之應用, 人口學刊, 第 51 期, 頁 陳肇男 孫得雄 李棟明 (2003), 台灣的人口奇蹟 : 家庭計劃政策成功探源, 台北 : 中央研究院 聯經出版公司 潘文涵 (2016), 國民營養健康狀況變遷調查 ( 年 )-105 年後續擴充, 衛生福利部國民健康署 105 年度委託研究計畫, 計畫編號 :MOHW105-HPA-H , 劉玉文 (2009), 我國糧食供需變動分析, 農政與農情,208 期, 劉玉文 (2012),100 年我國糧食供需統計結果, 農政與農情,244 期, Peng, C.-J., Lee, M.-S., Wahlqvist, M. L., Pan, W.-H., Lee, W.-C., Lin, C., & Guo, H.-R. (2015a). Needs-based food and nutrient security indices to monitor and modify the food supply and intakes: Taiwan, Food Policy, 57, Peng g C.-J., Lin C.-Y., Guo H.-R. (2015b), A Comparison of Food Supply from 1984 to 2009 and Degree of Dietary Westernization in Taiwan with Asian Countries and World Continents. BioMed Research International, 2015, Article ID , doi: /2015/

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97 第二篇台灣糧食自給率目標下之農業生產挑戰

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99 第三章自然資源與農業生產 俗諺云 一方水土養一方人, 自古靠山吃山, 靠水吃水, 自然生態資源無疑是人類生存與發展的根本, 然而隨著人口增加 經濟發展 社會變遷 技術進步, 自綠色革命以來, 農業生產之單位產量已大幅提升, 但伴隨著農地地力衰退 能源稀缺與氣候變遷等等問題, 已逐步消耗我們的自然生態資源基礎, 影響了糧食永續生產的能力, 衝擊糧食安全與人類社會的永續發展 本文分析臺灣農業主要投入要素農藥與肥料面臨的問題, 說明未來影響台灣糧食生產的重要限制因素 一 全球自然資源的壓力日增全球農業已經面臨自然資源限制的壓力, 聯合國農糧組織 (FAO,2017) 指出在未來的 35 年內, 全球農業將會面臨史無前例的龐大壓力, 包括全球人口成長 30% 更嚴重的土地資源競爭 水資源與能源資源 以及氣候變遷的影響等 為供應足夠的糧食給預期在 2050 年超過 93 億的全球人口, 並符合未來人類飲食模式,FAO 估算糧食生產需由現今的每年 84 億噸提升至每年 135 億噸 糧食需求大量增加, 但糧食生產的條件卻較過去惡化 全球農業生產資源過去 50 年內大增, 全球的耕作地面積增加 12%, 大多來自於森林 濕地及草原的轉用 7, 灌溉面積增加了兩倍多, 但人均耕作地 (cropland per person) 則由 0.45 公頃大幅地下降至 0.22 公頃, 如圖 3.1 所示 (FAO,2011a), 同時拜主要作物的生產技術提升之賜, 全球農業生產增加 2.5~3 倍 (FAO,2011b) 但糧食增加卻仍無法滿足人口增加與所得增加導致的需求成長, 與 2009 年的水準相比, 到了 2050 年全球的糧食產量預計需再增加 70% 才得以因應 然而全球糧食增產卻在某些地區導致了自然資源破壞以及生態系統服務的惡化, 耕作地的土壤退化與土壤養分匱乏是提高糧食產量和土壤功能的最大障礙, 我們每年從土壤中提取的養分都超過利用化肥 作物秸稈 糞便等有機物回歸到土壤的養分 除養分外, 土壤中鹽分與酸度也是影響全球糧食生產的重要因素, 全球大約 76 萬平方公里的土地因人為因素鹽化 雖然自 1960 年代綠色革命以來, 依賴農業投入與技術創新, 大幅提高農業產量, 單位產量成長率不可避免地逐漸遞減 ( 見圖 3.2(FAO,2017)), 單位產量成長率遞減乃受到自然資源劣化 生物多樣性減損 動植物跨界病蟲害等的影響, 其中部分的病蟲害甚至已經產生抗菌抗藥性 未來我們是否能持續仰賴技術進步來提升糧食產量, 是我們非常擔心的問題 7 全球土地面積約為 132 億公頃, 其中有 12%(16 億公頃 ) 使用於農作物的種植,28%(37 億公頃 ) 為 森林用地,35%(46 億公頃 ) 為草原和生態林地等生態用地 93

100 二 臺灣農業生產的先天條件臺灣農業生產的自然條件不佳, 以下從氣候和耕作地的 質 與 量 等方面說明臺灣農業生產的自然環境, 首先, 臺灣受地形影響, 山高坡陡水急, 適合農業生產的土地面積不多, 然而近十年耕作地的 量 卻逐年下滑,2005 年耕作地有 78.9 萬公頃, 至 2014 年僅為 74.8 萬公頃, 近十年耕作地使用概況詳表 3.1 臺灣位於亞洲大陸與太平洋交界的低緯度區域, 處於熱帶和副熱帶之間, 作物生長受日照和低溫的限制較少, 而雨量分佈深受地形和季節影響, 且隨海拔高度遞增而增加, 臺灣的降雨來源主要是五 六月的梅雨季, 及七月至九月的颱風季, 也是臺灣的重要水資源來源, 此外, 北部地區二到四月的春雨對降水貢獻也不小, 冬天則是較少降雨的季節, 尤其是中南部甚至幾乎沒有降水為枯水期, 臺灣雨量雖多, 但除降雨分配在時間與空間上並不平均, 也因此容易沖刷土壤, 帶走養分 依據農試所土壤地力調查 8, 可以依土壤深度 有機質含量 土壤保肥力與土壤酸度這四個主要因子來說明臺灣耕作地的先天條件, 以有效土壤深度來說, 理想的土壤應達 50 公分厚, 然臺灣耕作地土壤深度近 69% 為 15~25 公分, 其餘 31% 不足 15 公分 有機質含量大於 2% 為中等, 臺灣耕作地土壤表土中的有機質含量, 多屬於低者, 約有 14 % 屬於極低 (<1%),50.8% 屬於低 (1%~2%),26.9% 屬於中 (2~3%), 屬於高者僅 8.3%(>3%), 因此約七成耕作地之有機質含量屬於低含量及以下 北部土壤的有機質含量高於南部, 近山土壤有機質含量高於近海土壤 理想的耕作土壤 ph 值應在 6.0 至 6.5 之間, 臺灣耕作地多屬酸性, 其中屬強酸性以上者 (ph<5.5) 佔 35%, 多分布於臺地及台中以北之低地農田 由此可知, 臺灣農業生產之先天條件不佳, 土壤淺薄 高溫多雨, 造成土壤地力特別低 除先天條件外, 人為的土壤與地下水污染亦影響農地品質, 環保署於自 91 年度起辦理 農地土壤重金屬調查與場址列管計畫, 完成農地之土壤重金屬含量清冊與污染源相關資料, 針對其中 ( 扣除銅 鋅重金屬 )319 公頃高污染潛勢區域展開調查計畫, 共查出 公頃農地重金屬含量超出土壤污染管制標準 截至 2012 年底大部分農地已完成整治改善及復育, 自 2003 年起至 2012 年底止, 農地土壤整治改善等相關經費, 合計支應約 4 億 5,162 萬, 其中污染整治改善費用約 3 億 1,560 萬, 地力回復費用約 4,600 萬元 ( 林國慶,2013) 8 農田地力調查項目, 有 (1) 有效土層深淺,(2) 表土石礫,(3) 表土耕犁難易,(4) 含鹽土壤,(5) 酸性土壤,(6) 排水良否,(7) 土壤保水能力,(8) 土壤養分含量,(9) 土壤污染,(10) 風害, (11) 其他 ( 土壤有機質含量 ) 等 ( 郭鴻裕等,1994) 94

101 三 臺灣農業生產的後天投入由於臺灣農業生產的先天自然條件不佳, 農業生產環境相當惡劣, 我們投入許多地力改良的工作, 以提升農業生產力, 諸如增加土壤深度 去除表土石礫 施肥以改良土壤養分等等, 其中肥料投入是地力改良工作最關鍵的指標, 且是農業影響地球限度的重要因子, 因此, 我們比較臺灣與全球各地區肥料使用量的情形, 做為我國調整糧食生產方式的參考 聯合國農糧組織 (FAO) 使用每單位耕作地 9 面積全氮 (N) 磷酐(P 2 O 5 ) 全氧鉀 (K 2 O) 等肥料三要素的使用量 ( 公斤 / 公頃 ) 作為全球比較指標, 各指標定義如下 : 每公頃耕作地氮肥施用量 = 全年氮素(N) 總施用量 ( 公斤 ) / 耕作地面積( 公頃 ) 每公頃耕作地磷肥施用量 = 全年磷酐(P 2 O 5 ) 總施用量 ( 公斤 ) / 耕作地面積( 公頃 ) 每公頃耕作地鉀肥施用量 = 全年全氧鉀(K 2 O) 總施用量 ( 公斤 ) / 耕作地面積 ( 公頃 ) 根據此定義, 我們利用農業統計計算臺灣近十年氮 (N) 磷酐(P 2 O 5 ) 與全氧鉀 (K 2 O) 肥料的使用情形, 如表 3.2 所示, 同時亦顯示農藥使用情形 本報告根據糧農組織統計資料庫 (FAOSTAT) 整理全球五大洲以及東亞各國近十年近氮 (N) 磷酐(P 2 O 5 ) 與全氧鉀 (K 2 O) 肥料與農藥的使用情形, 以進行臺灣在肥料與農業使用量的國際比較, 全球氮 (N) 肥料使用情形如表 3.3, 根據表 3.3 可知全球氮肥用量持續增加,2014 年氮肥使用量最高的區域為亞洲 ( 公斤 / 公頃 ), 其次為美洲 (58.97 公斤 / 公頃 ), 再次者為歐洲 (51.99 公斤 / 公頃 ) 大洋洲(35.31 公斤 / 公頃 ), 最少者為非洲 (14.45 公斤 / 公頃 ), 其中亞洲為全球各洲肥料使用量之冠, 約為歐洲國家與美洲國家的 2 倍, 東亞國家更是亞洲中最高量的區域, 東亞各國近十年氮 (N) 肥料使用情形如表 3.4, 由表 3.4 可知, 臺灣的氮肥施用量雖然已逐年下降, 但 2014 年在東亞地區僅稍低於中國大陸, 是日本使用量的 2 倍以上 全球近十年磷肥 ( 磷酐 (P 2 O 5 )) 用量結果如表 3.5, 東亞各國近十年磷肥使用情形如表 3.6, 結果顯示全球磷肥用量持續增加, 其中亞洲為全球各洲肥料施用量之冠, 是歐洲國家的 4 倍 美洲國家的 1.6 倍, 東亞國家更是亞洲中最高量的區域, 而臺灣的磷肥施用量已逐年下降, 並接近日本用量 全球近十年鉀肥 ( 全氧鉀 (K 2 O)) 用量結果如表 3.7, 東亞各國近十年鉀肥使用情形如表 3.8, 結果顯示全球鉀肥用量持續增加, 其中亞洲為全球各洲肥料施用量之冠, 是歐洲國家的 2 倍 美洲國家的 1.3 倍, 東亞國家更是亞洲中最高量的區域, 而臺灣的鉀肥施用量是東亞地區最高, 並為日本用量的兩倍以上 9 耕作地 :(1) 短期耕作地 : 含能蓄水, 經常可以栽培水稻之耕地 水稻以外之短期作耕地 ( 蔬菜等 ) 及短期休閒地 (2) 長期耕作地 : 指土壤不容易貯水或水量不足只能栽培陸稻 雜糧及果樹類等之耕地 95

102 依據行政院農業委員會所屬各農業試驗改良場所專家調查指出, 農民習慣超施化學肥料, 約為合理施肥量的 1.3 倍, 造成農業生產環境負擔, 陳郁蕙等 (2015) 針對農民作化肥認知的調查發現, 雖然受訪農民中有 81.7% 同意 過度使用肥料將對農地造成負擔 ; 也有 94.4% 的農民知道政府有在推動合理化施肥措施, 更有 86.5% 認同實施合理化施肥不會影響作物產量且可減少肥料使用量與降低生產成本, 但仍超量施肥, 初步推測原因可能是我國長期採取穩定肥料價格措施與化學肥料漲幅價差補貼, 導致農民容易忽略了這項生產成本, 而未進一步改變施肥習慣 聯合國農糧組織 (FAO) 為比較全球各國對於農藥的使用量, 在農業環境指標上以每單位耕作地 10 面積農藥使用量 ( 公斤 / 公頃 ) 作為比較指標, 說明如後 每公頃耕作地農藥使用量係 每年農藥總使用量 ( 公斤 ) 與 耕作地面積( 公頃 ) 之比 每年農藥總使用量係進口成品農藥有效成分總量與國產成品農藥有效成分總量之和, 再扣除外銷成品農藥有效成分總量 全球近十年農藥用量結果如表 3.9, 東亞各國近十年農藥用量使用情形如表 3.10, 顯示全球農藥用量持續增加, 其中美洲為全球各洲肥料施用量之冠, 為歐洲國家的 3 倍, 亞洲國家僅次於美洲國家, 雖然東亞國家是亞洲中最高量的區域, 但臺灣的農藥施用量略高於日本 韓國, 但差異不大 由於臺灣地處熱帶及亞熱帶地區, 農業生產型態為小農制, 複作指數高, 與溫帶地區等已開發國家之作物生產面積及作物栽培種類有所差異 倘臺灣每單位農業產值之農藥使用量與鄰近國家如日 韓等國家相比並無較高之現象 由上述資料可知, 臺灣農業生產依賴大量的肥料與農藥, 此乃因臺灣之土壤淺薄及高溫多雨造成土壤地力特別低 四 問題分析臺灣適合農業生產的水土資源有限, 地狹山多 農地面積不多 山高坡陡水急 土壤淺薄 高溫多雨 土壤地力特別低, 加上外有氣候變遷, 內有都市化與工業發展的資源競用, 更迫使我們必須重視農業資源的問題 目前我們面臨的問題可分為以下三點 : ( 一 ) 現今的糧食系統以短期生產產量和利潤最大化為導向, 危及長期的環境永續性現代農業系統大幅提升農業生產力, 使得全球大幅減少飢荒的問題, 但同時又因為作物單一化 轉基因作物以及大量使用肥料和農藥, 破壞農業生產環境的永續性 其中農業生產最重要的 氮 與 磷, 就是最好的證明, 這兩種生物地質化學流已逾地球限度,2009 年 Rockström 及其合著者提出 地球限度 (planetary boundaries) 的研究 10 耕作地 :(1) 短期耕作地 : 含能蓄水, 經常可以栽培水稻之耕地 水稻以外之短期作耕地 ( 蔬菜等 ) 及短期休閒地 (2) 長期耕作地 : 指土壤不容易貯水或水量不足只能栽培陸稻 雜糧及果樹類等之耕地 96

103 成果, 指出人類已成為改變地球自然環境的最大趨動力, 九項地球限制條件包括 : 氣候變遷 生物多樣性 氮循環 磷循環 平流層臭氧濃度 海洋酸化 全球淡水耗用 土地利用變遷 空氣污染 化學物質污染等 ( 圖 3.3) 依據其分析, 目前在氣候變遷 生物多樣性以及氮循環上, 已遠遠超過其限制條件 而在磷循環與海洋酸化上, 亦已逼近限制條件,2015 年更新研究成果於 Science 發表, 依據其最新成果, 目前已超過人類文明安全生存空間的項目包括氣候變遷 土地系統變遷 生物多樣性及生物地質化學流 ( 氮與磷 ), 其中生物地質化學流問題對人類生存之風險遠高於氣候變遷 ( 圖 3.4) 氮和磷主要是透過農業與工業活動進生物圈, 絕大多數的氮和磷, 在被人類使用過後, 沒有回到原本的生物圈而是進入河川和海洋造成水源汙染, 生物地質化學流帶給地球的負擔, 已經明顯超過了地球的承受能力 臺灣單位面積肥料使用量非常高, 不僅衝擊環境, 更由於肥料的製造多使用化石能源, 因此, 也間接影響溫室氣體排放 ( 二 ) 氣候變遷影響下, 適合生產糧食的土地面積將減少氣候變遷將導致均溫更高 降雨模式變動與水資源短缺, 造成大面積的土地不再適合糧食生產, 自然條件的變化將使動植物大規模的滅絕, 減損生態系統服務的功能 臺灣受地形與氣候影響, 適合農業生產的土地面積不多, 在未來氣候變遷影響下, 更顯得珍貴, 然而目前台灣的農地面積仍持續減少, 值得重視 ( 三 ) 未來改善地力的成效恐不如預期根據 聯合國防治荒漠化公約 (United Nations Convention to Combat Desertification, UNCCD) 秘書處在 2017 年公佈了第一版的 全球土地展望 (Global Land Outlook) 報告, 針對農田和牧場進行分析, 全球可以觀察到生產力下降跡象的土地高達 2200 萬平方公里, 即約 20% 的地球植被地出現生產力持續下降的趨勢 生產力下降最大的地區是南美洲和非洲, 下降地區占比最大者為澳大利亞和大洋洲, 澳大利亞約 37% 南美洲 27% 非洲 22% 在亞洲, 農田的生產力下降幅度相對較小, 低於全球平均水準, 約占 12%, 這是由於採用密集型農業而蓋過土地生產力水準下降 台灣一直以來都以投入肥料與優良的農業技術改善地力, 並有良好成效, 然而未來是否能持續仰賴改善地力, 是否將面臨 低垂水果 (ate all the low-hanging fruits) 用盡 的問題, 應持以戒慎恐懼的態度 五 政策建議針對上述有關臺灣農業水土資源限制 國際環境問題之分析, 我們提出以下三點政策建議 : 97

104 ( 一 ) 強化氮 磷循環利用, 發展永續循環農業農業大量使用氮和磷已經危及地球維持人類生存的限度, 且因氮磷來源有限, 未來將因稀缺而價格增加, 我們應強化氮 磷的循環利用, 透過發展回收再利用技術, 有效回收使用, 不僅可減少環境汙染, 減緩生物地質化學流帶給地球的負擔, 更可將降低氮磷原料使用, 減少投入成本, 更可化此危機為轉機, 發展出高值化的循環農業技術, 讓農業升級, 也可出口循環農業技術 氮磷的主要來源有畜禽糞尿 家戶廚餘及糞尿, 政府應鼓勵回收再利用技術之研發, 並透過完善相關的法規環境, 包含從末端回收到再利用製程與產品的各項標準, 以增加回收再利用產品的消費端需求, 例如建立排放標準 處理製程以及再生肥料產品的標準等, 方能真正發展出具市場需求的永續循環農業 ( 二 ) 減少使用化肥農藥, 運用智慧技術精準施肥, 落實農業永續發展持續大量使用化學肥料與農藥, 將持續衝擊氮與磷生產能力 地球生物圈平衡 水質 農業生態系統服務功能, 進而影響到長期維持糧食自給率的能力, 因此化學肥料與農藥的使用量減量有助於減少對自然環境的損害 我們應根據自然條件, 選擇作物, 並運用智慧農業, 精準施肥投藥, 可有效減用肥料農藥 首先, 應針對耕作地的條件, 依據種植作物的需求投入所需的肥料農業, 不過度施用, 從粗放式的農業管理, 轉為智慧化的精緻管理模式, 並選育氮磷需要較少的作物, 以落實農業永續發展 ( 三 ) 重視生態系統服務 轉型重視永續的糧食生產系統自然資源同時提供人類食物 水和能源的功能以及支持和調節地球上所有生態系統的服務, 而兩者之間的競爭壓力未來還會繼續增加, 而生態系統服務又影響農業生產, 因此, 我們應調整目前的糧食生產系統僅重視短期生產與獲利的模式, 轉型為重視永續的糧食生產系統, 例如發展有機農業 友善耕作等, 以從根本解決自然資源過度利用 農業生態系統服務功能減少 人類生存危機的重要問題 我們應在農業消費與生產等方面全面轉型, 以應對土地資源 地球限度和相關環境問題的重大壓力, 才能保障現在與後代子孫的糧食安全與生存機會 98

105 公頃 / 人 雨水灌溉灌溉人均耕地 百萬公頃 資料來源 :FAO(2011a) 圖 3.1 灌溉農業和雨水灌溉農業之土地變遷情況 ( 年 ) 資料來源 :FAO(2017) 圖 3.2 全球作物單位產量平均年成長率 (Average annual growth rates for selected crop yields)( 年 ) 99

106 綠色代表限值 紅色代表現狀 圖 3.3 長期風險 - 地球的限度 (Planetary Boundaries) (2009 年 ) 資料來源 : Rockstrom et al. (2009) 紅色代表高風險 黃色代表風險提高綠色代表低風險 灰色代表風險未定圖 3.4 全球長期風險 - 地球的限度 (2015 年 ) 資料來源 :Steffen et al. (2015) 100

107 表 3.1 耕地使用概況 單位 : 公頃 年 總計 合計 耕作地 Cropland 短期作耕地 Short-TermCropland 小計 水稻 水稻以外之短期作 短期休閒 長期耕作地 長期休閒地 農耕土地占總面積 % , , , , , , ,174 43, , , , , , , ,922 44, , , , , , , ,177 45, , , , , , , ,093 45, , , , , , , ,855 46, , , , , , , ,182 51, , , , , , , ,022 52, , , , , , , ,193 50, , , , , , , ,529 48, , , , ,602 96, , ,019 50, 資料來源 : 農委會,2014, 農業統計年報 (103 年 ) 101

108 表 3.2 臺灣近十年氮 (N) 磷酐 (P 2 O 5 ) 全氧鉀 (K 2 O) 肥料與農藥的使用情形 耕作地 Cropland 全氮 (N) 磷酐 (P 2 O 5 ) 全氧鉀 ( K 2 O ) 農藥 公頃 公噸 公斤 / 公頃公噸公斤 / 公頃公噸公斤 / 公頃公噸公斤 / 公頃 , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , 資料來源 : 整理自農委會,2014, 農業統計年報 農糧署,2014, 臺灣糧食統計要覽 肥料銷售數量統計 表 3.3 全球近十年氮 (N) 肥料使用情形 ( 公斤 / 公頃 ) 全氮 (N) Africa Americas Asia Europe Oceania 平均 資料來源 : 102

109 表 3.4 東亞各國近十年氮 (N) 肥料使用情形 ( 公斤 / 公頃 ) 全氮 (N) 中國大陸 臺 灣 日 本 韓 國 平 均 資料來源 : 表 3.5 全球近十年磷酐 (P 2 O 5 ) 肥料使用情形 ( 公斤 / 公頃 ) 磷 酐 ( P 2 O 5 ) Africa Americas Asia Europe Oceania 平均 資料來源 : 103

110 表 3.6 東亞各國近十年磷酐 (P 2 O 5 ) 肥料使用情形 磷 酐 (P 2 O 5 ) 中國大陸 臺灣 日本 韓國 平均 資料來源 : 表 3.7 全球近十年全氧鉀 (K 2 O) 肥料使用情形 全氧鉀 (K 2 O) Africa Americas Asia Europe Oceania 平均 資料來源 : 104

111 表 3.8 東亞各國近十年全氧鉀 (K 2 O) 肥料使用情形 全氧鉀 (K 2 O) 中國大陸 臺灣 日本 韓國 平均 資料來源 : 表 3.9 全球近十年農藥使用情形 農藥 Africa Americas Asia Europe Oceania 平均 資料來源 : 105

112 表 3.10 東亞各國近十年農藥使用情形 農藥 中國大陸 臺灣 日本 韓國 平均 資料來源 : 106

113 參考文獻 1. 林國慶 (2013) 王作榮教授對我國農業發展的鞭策與期許- 兼論我國農業發展的困境與展望 載於財團法人台大經濟研究學術基金會 ( 主編 ), 王作榮教授與國家發展研討會論文集 ( 頁 ), 臺北 : 臺灣大學 2. 陳郁蕙 鍾孟佳 (2015) 農民對未來肥料補貼政策之意向分析, 農政與農情, 第 280 期 3. 郭鴻裕 (1994 年 ) 臺灣地區農田地力增進初步調查報告, 行政院農業委員會農業試驗所第 042 號特刊 4. 行政院農業委員會,2014, 農業統計年報 (103 年 ) 5. 行政院農業委員會農糧署,2014, 臺灣糧食統計要覽 (103 年 ) 6. FAO (2011a) The State of the World's Land and Water Resources for Food and Agriculture Managing Systems at Risk, Food and Agriculture Organization of the United Nations. 7. FAO (2011b) Save and Grow A policymaker's guide to the sustainable intensification of smallholder crop production. Food and Agriculture Organization of the United Nations. 8. FAO (2017) The future of food and agriculture Trends and challenges. Rome. Food and Agriculture Organization of the United Nations. 9. UNCCD (2017)(Global Land Outlook)United Nations Convention to Combat Desertification 10. Rockström, J., W. Steffen, K. Noone, Å. Persson, F. S. Chapin, III, E. Lambin, T. M. Lenton, M. Scheffer, C. Folke, H. Schellnhuber, B. Nykvist, C. A. De Wit, T. Hughes, S. van der Leeuw, H. Rodhe, S. Sörlin, P. K. Snyder, R. Costanza, U. Svedin, M. Falkenmark, L. Karlberg, R. W. Corell, V. J. Fabry, J. Hansen, B. Walker, D. Liverman, K. Richardson, P. Crutzen, and J. Foley. (2009) Planetary boundaries:exploring the safe operating space for humanity. Ecology and Society 14(2): Steffen, Richardson, Rockström, Cornell, Fetzer, Bennett, Biggs, Carpenter, de Vries, de Wit, Folke, Gerten, Heinke, Mace, Persson, Ramanathan, Reyers, and Sörlin.( 2015) Planetary boundaries: Guiding human development on a changing planet, Science, 347(6223). 12. 糧農組織統計資料庫 (FAOSTAT) 107

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115 第四章氣候變遷下之糧食供給情境分析 一 前言近年來因為全球氣候變遷加劇, 導致氣候異常狀況層出不窮, 對備受自然氣候條件控制的農業造成極大的衝擊 以台灣為例,2016 年 1 月 22 日至 25 日發生霸王級的寒流, 致使農產品遭受嚴重損失, 水果該開花而沒開 蔬菜凍傷, 根據農委會的災情統計, 這次寒害的全國農損共計 42 億元, 其中農產品受損將近 10 億元 ; 漁產品受害達 32 億元, 嚴重影響消費市場的供給, 導致農漁產品在接續之二月份及三月份的市場價格普遍上漲 主計總處也在 2017 年初公告, 這次的寒流導致 2016 年食物類物價上漲 5.24%, 是八年來最大的漲幅 在全球氣候明顯增暖的趨勢下,2016 年 1 月的霸王級寒流事件顯示, 即使在溫暖的聖嬰年冬季仍然有機會出現災害性的強烈寒流, 也為氣象學界提供了解未來溫暖氣候的冬季發生極端低溫條件的一個絕佳機會 ( 李思瑩與盧孟明,2016) 農業受氣候變遷衝擊的因素主要來自溫度及降雨, 且隨作物種類或種植地區而不同, 受到的衝擊亦有所差異 (Chang et al. 2012) 以溫度而言, 作物在不同的生長階段皆有其最適溫度範圍, 以及可忍受的高溫上限 ( 陳守泓等 2005;Kimball et al. 2002) 雖然氣候暖化導致的二氧化碳濃度增高, 對於糧食作物具有增產效果, 但同時亦會提高昆蟲越冬的存活率, 以及熱帶地區害蟲的北移, 反而降低糧食作物產量 此外, 溫度升高除了不利於水稻 多數蔬菜 及溫帶果樹的生產外, 也將導致病蟲害以及疫病的損失增加, 減少畜產品及漁產品的產量 ( 陳守泓等 2005;Rosenzweig et al. 2000) 由於台灣位屬熱帶及亞熱帶交界, 溫度適宜及雨量充沛, 造就台灣物種繁多, 熱帶到溫帶作物皆有, 因此氣候變遷對各種作物影響亦不相同 Chang (2002) 探討台灣 60 種不同作物對於氣候變遷之影響, 發現稻米受到高溫及強降雨之衝擊最鉅, 而其他農作物如黃豆 紅豆 甘蔗, 及果品類如香蕉 鳳梨 葡萄 蘋果等, 亦不利在高溫下生長, 惟番茄便偏好較高的生長溫度 若進一步考慮未來海平面上升 1 公尺的情境下, 以豆科作物 ( 花生 黃豆 ) 及果品類( 蓮霧 芒果 ) 種植於沿海的作物之價格漲幅最大, 其他作物價格影響幅度雖不大, 但若無近一步調適作為, 作物減產及價格上漲情形將會持續加劇 但是農業生產並不等同於糧食供應, 氣候變遷加劇的結果, 亦將間接導致原物料及後端商品之價格上漲或供給改變 (Ruth et al. 2007), 進而影響糧食安全 要評估未來氣候變遷對國內糧食供給的衝擊, 除仰賴未來氣候情境的假設外, 還需要掌握農產品市場供需的特性 氣候變遷主要是透過三種方式來影響糧食的供應 :( 一 ) 影響農糧生產活動中所使用的投入價格和數量, 如水資源需求的改變等 ;( 二 ) 農業生產過程的改變, 如單位面積產出的改變等 ;( 三 ) 消費者的需求產生了改變, 如極端溫度或降雨造成之農損, 市 109

116 場供應短缺而抬高農產品價格, 進而影響民眾的消費意願 台灣經濟研究院曾指出, 自 2006 年中開始以至 2007 年, 以往長期供應充裕 價格穩定的小麥 玉米及黃豆等大宗穀物, 出現全球性供需失衡 價格不斷創歷史新高的現象,2008 年初更進一步出現糧食危機的警訊 11 Chang(2002) 以台灣農業部門模型模擬 11 種氣候變遷的情境, 說明氣候變遷將衝擊財富分配, 而生產者受到的衝擊將較消費者來得大 本章第二節將說明情境分析方法與資料來源, 重點是如何透過三個步驟來整合不同的資料庫, 並透過情境模擬的方式來推估未來氣候變遷對國內農業部門及整體經濟的可能影響 ; 第三節為主要模擬結果與分析 ; 第四節說明氣候變遷下農業調適的意涵與建議 二 未來情境分析方法與資料來源 有鑑於氣候條件對不同作物的影響差異很大, 不同學術領域在研究氣候條件對農作物產出之影響時, 所採取的方式也不同, 例如農藝界主要採取田間實驗的方式去進行採樣, 比較不同氣候條件所產生的影響 ; 有些則是結合土壤 作物生理特性來建立農作物成長模型, 蒐集參數後, 使用電腦模擬方式來預估 ; 經濟與統計學者則多半參照歷史軌跡, 透過計量或統計的方法來找出氣候與農作物產量的長期關係 本文將採用以下三個步驟來估計氣候變遷對國內主要農作物的產出之影響, 第一步驟是估計長期的氣候條件 ( 歷年溫度和雨量之改變 ) 對國內農作物的產出影響, 第二步驟利用科技部臺灣氣候變遷推估與資訊平台建置計畫所產出的情境以及溫度和雨量的變化, 加上前一步驟所估計的各產出參數, 得到氣候變遷對農作物生產力之影響 第三步驟則結合第二步驟的農作物生產力變化與市場供需均衡之經濟模型, 模擬氣候變遷對台灣整體經濟以及糧食自給率所帶來的影響 ( 一 ) 第一步驟首先利用綜合時間序列與橫斷面資料的混和迴歸計量方法, 找出年均溫與平均降雨量等氣候條件對於六大類農作物產出的影響彈性值, 這些彈性值代表當平均溫度或降雨量增減每增減百分之一對農作物單位面積產出會造成之變動百分比 分析對象以穀類 豆科 薯類 特用作物 蔬菜 水果等 6 大類主要農作物為主, 分析的期間為 1998 年到 2013 年 各種農作物產量資料來自中華民國統計資訊網之歷年農業統計年報 ; 氣溫及降雨資料則整理自交通部統計資料庫系統 11 從能源危機至糧食危機 生質能源發展的思辯, 台灣經濟研究院, 110

117 ( 二 ) 第二步驟其次, 根據政府間氣候變遷專門委員會 (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) 第五次評估報告, 未來氣候變遷情境可以代表濃度途徑 (RCPs) 來定義, 並可藉由輻射強迫作用在 2100 年與 1750 年之間的差異量當作指標性的數值, 區分為四種情境 (RCP2.6 RCP4.5 RCP6.0 RCP8.5 ) 12 在這四種情境中,RCP2.6 是個暖化減緩的情境 ;RCP4.5 與 RCP6.0 是屬於穩定的情境 ;RCP8.5 則是個溫室氣體高度排放的情境 然而, 若要將此四種情境應用於台灣, 還必須經過降尺度的校準方法, 因此, 本報告採用科技部臺灣氣候變遷推估與資訊平台建置 (TCCIP) 計畫針對四種 RCPs 所求得的國內氣候變遷之情境, 再對照歷年的氣候資料, 即可計算出台灣未來氣候變遷下的溫度和雨量之變動百分比, 以 RCP2.6 情境為例, 未來 2021~2024 年氣候變遷下的台灣溫度會增加 2.67%, 而雨量會增加 1.56%, 再結合第一步驟求得的氣候產出參數值, 求得四種情境之溫度及雨量變化對不同作物的影響幅度 ( 三 ) 第三步驟因為 IPCC 的情境設計非常重視氣候變遷與社會經濟互為因果的動態關係, 故接下來必須將氣候變遷對農業產出之影響結合產業關聯分析 資本與人口動態 市場供需均衡之經濟模型來進行各種情境之模擬 本文所使用的台灣可計算一般均衡模型 (General Equilibrium Model for Taiwanese Economy and Environment,GEMTEE) 主要特色在於加入人口結構的動態預測與產業投資創新之報酬率內生化機制, 可進行經濟成長 糧食安全 能源需求 水資源 CO2 與汙水排放量等永續指標之基線預測到 2060 年, 主要成果已發表在中研院出版的台灣經濟預測與政策期刊 ( 林幸君等,2015) 目前,GEMTEE 模型已經按照最新版的 2011 年臺灣地區產業關聯表更新 供給面以產業關聯表串接來自 51 個產業部門的生產與投入 ( 土地 勞動 資本 中間財 ) 之技術與商品流通關係, 需求面則包括家庭 ( 按所得 5 等分位 ) 與政府之最終消費 企業投資 存貨 及來自國外之出口需求, 最後透過供需均衡之恆等式求得國內產品與要素市場之均衡價量 林幸君等人 (2015) 利用此模型進行 2012 至 2060 年臺灣人口的基線預測, 並與行政院經建會 2012 年的人口預測進行比較, 結果顯示, GEMTEE 推估未來總人口減少趨勢比經建會更為嚴重, 預估 2060 年我國總人口數為 1,478.8 萬人, 約減少 萬人 整體而言, 在考量經濟因素之下, 預期未來因為人口結構改變使得少子化與高齡化問題更為加劇, 也會為整體勞動市場與經濟永續發展帶來更大的挑戰 12 RCP2.6 的情境代表每平方公尺的輻射強迫作用在 2100 年增加了 2.6 瓦, RCP4.5 RCP6.0 與 RCP8.5 則 z 分別代表每平方公尺的輻射強作用分別增加了 與 8.5 瓦 111

118 三 主要結果與發現 ( 一 ) 第一步驟之結果透過混和迴歸計量方法我們可以發現, 增溫對作物有增產影響的包括高粱 香蕉及蔥等共 21 項, 但對於稻米 玉米及鳳梨等 39 項作物卻是減產的影響 ; 雨量對於高粱 葡萄柚及枇杷等 6 項作物有增產之效果, 卻對稻 芒果及蓮霧 54 項有減產影響 彈性值亦可得知溫度及雨量的變動對產量之影響幅度, 以稻米為例, 估計結果顯示是每 1% 的年均溫變動對稻米年產量之影響為 0.08%, 而每 1% 年雨量變化對稻米產量之減少幅度為 0.12%, 因此可知, 平均降雨量改變所造成之影響幅度大於溫度改變所造成之影響, 也顯示出未來氣候變遷下, 水資源管理與調適將會是維持糧食作物生產力的關鍵 ( 二 ) 第二步驟之結果圖 4.1 將未來 80 年間作物生產之推估結果圖形化, 更能清楚看出各種農作物產出受到氣溫及降雨量變化之衝擊影響, 紅色表示作物產出受到較大幅度之負向衝擊, 綠色表示作物產出受到正項影響, 白色部分則表示作物產出雖有受到氣候變遷之顯著影響, 但影響幅度不大 結果顯示蘆筍 蔥頭 蒜頭 豌豆 番茄 梅子 荔枝 茶 苦瓜 芒果 百香果 玉米 木瓜及文旦之產出會嚴重因氣候變遷而減產, 為氣候變遷下面臨高損害風險之農作物 葡萄 蘋果 蔥 笅白筍 番薯 青蒜 花椰菜及竹筍則為氣候變遷下會明顯增加產出之作物 整體而言, 氣候變遷對不同作物產生不同之生產風險, 圖 1 亦清楚顯示在情境 RCP2.6 下, 氣候變異之幅度最小, 對農作物產出之影響也最小 ; 反之在情境 RCP8.5 下, 氣候變異之幅度隨時間拉長而更趨劇烈, 因此至本世紀末時對農作物產出之亦為最嚴重 以稻米為例, 未來 年, 稻米會因為溫度與雨量的變化, 在不同情境下 (RCP2.6 RCP4.5 RCP6.0 及 RCP8.5) 分別減產百分之 及 0.64; 而 年則會分別減產百分之 及 0.60; 而 則會分別減產百分之 及 1.11; 而 則會分別減產百分之 及 1.24 綜合上述內容, 氣候變遷對作物的產出有利有弊, 但減產的農作物項數占大多數, 這也與前人研究得到的結果相近 此外, 圖 1 亦可表示各種作物在面臨氣候變遷可能之損害風險, 此一資訊亦可作為決策者或利害關係人作為參考, 作出相對應之生產及風險調適策略 ( 三 ) 第三步驟之結果本報告將前述各項作物衝擊結果彙整為五大類作物 ( 稻穀 雜糧 特作 蔬菜及水果 ) 納入 GEMTEE 中, 模擬結果如表 4.1 表 4.1 顯示整體而言, 氣候變遷下之氣溫暖化 112

119 及降雨變化, 將對未來臺灣農業之整體產出有負面影響, 進而造成整體農業產值減少及 GDP 減少, 對經濟發展有負面影響 圖 4.1 各種農作物產量受氣候變遷影響風險圖在進未來二十年間 ( 年 ), 不同情境 (RCP2.6 RCP4.5 RCP6.0 及 RCP8.5) 之氣候變遷下, 我國五大項農作物類將分別造成約 15 億 16 億 15 億及 21 億台幣的損失, 至於我國農業產值變化將分別造成約 17 億 18 億 16 億及 24 億台幣的損失, 最後對我國整體 GDP 將分別造成約 24 億 25 億 23 億及 33 億的損失 至於中未來期間 ( 年 ), 在 RCP2.6 RCP4.5 RCP6.0 及 RCP8.5 氣候變遷情境下, 我國五大項農作物類將分別造成約 21 億 30 億 17 億及 30 億台幣的損失, 至於我國農業產值變化將分別造成約 24 億 33 億 19 億及 32 億台幣的損失, 最後對我國整體 GDP 將分別造成約 42 億 47 億 27 億及 47 億的損失 113

120 氣候條件變化除影響我國農作物的單位面積產量外, 進而匯影響我國之糧食自給率 依據我國農委會以熱量權數之糧食自給率計算方式, 推算我國受氣候變遷衝擊下之糧食自給率, 在不納入油脂類及酒類食物假設下, 得出在 RCP2.6 RCP4.5 RCP6.0 及 RCP8.5 氣候變遷情境下, 我國於 年間之糧食自給率平均分別為 % % % 以及 %; 於 年間之糧食自給率平均分別為 % % % 以及 %, 整體而言, 不同情境與時間區段下降雨量的變化對稻米產量有不同之影響, 但差異非常微小 此結果也說明, 氣候變遷造成整體糧食供給減少之幅度有限, 在人口老化與少子話的需求面結構變化之下, 並不會影響到整體的糧食自給率 目前我國農政單位訂定 2020 年達糧食自給率 40% 之目標, 若要在短期內提高糧食自給率至 40%, 則應該更積極思考該如何進行低碳農業生產, 達到減緩氣候變遷及增進農業產出之目的 114

121 表 4.1 四種氣候變遷情境下台灣農業產值 GDP 糧食自給率之變化-GEMTEE 模 擬結果 單位 : 台幣百萬元 ;% 氣候情境 GDP (%) 五大農產品產值變動 (%) 農業產值變動 (%) 糧食自給率 (%) 2011 年基期值 14,284, , , 時間區段 RCP2.6-2, , , (-0.017) (-0.78) (-0.30) RCP4.5-2, , , (-0.018) (-0.83) (-0.32) RCP6.0-2, , , (-0.016) (-0.75) (-0.29) RCP8.5-3, , , (-0.023) (-1.10) (-0.43) 時間區段 RCP2.6-4, , , (-0.029) (-1.10) (-0.43) RCP4.5-4, , , (-0.033) (-1.54) (-0.60) RCP6.0-2, , , (-0.019) (-0.87) (-0.33) RCP8.5-4, , , (-0.033) (-1.51) (-0.58) 資料來源 : 本研究估算 115

122 四 調適政策之意涵所謂的調適, 簡單來說, 就是以順應自然的方法來減緩氣候不利的影響 依據聯合國糧農組織的最新研究報告 (FAO,2013), 各國的調適策略需要從下三個方向著手 : ( 一 ) 增加產出與效率的同時, 考慮環境與資源的永續性提供了農作物持續穩定生產的解決方案 隨著氣候變遷, 農作物產量會因為氣溫 雨量等因素改變造成波動, 但不可否認的是, 透過改變作物分佈 播種時間 基因篩選等方式, 選擇出適應力最強與生產量最多的作物品種, 也能有效的改善農作物產量波動的問題 此外, 選擇對生態環境更加有利的耕作方法如 : 1. 維持土壤養分且強化生態循環, 使得農作物保留更多的養分 ; 2. 深化物種多樣性, 以便在面對不同氣候變遷有其他作物種類可供選擇 ; 3. 使用品質較好的種子, 提供更多的產量 ; 4. 對於農作物疾病 害蟲 雜草等影響, 採用有害生物綜合防治的管理模式 ; 5. 改良傳統灌溉方式 更有效地利用水資源 要達到漁業的永續發展, 主要原則可以針對捕撈漁業以及養殖漁業做不同的探討 捕撈漁業在執行捕撈行為時應該考慮海洋資源的永續性 ; 養殖漁業則是採用與農業同樣的方法, 在進行生產時選擇最有效率的方法, 並以不過度生產為原則 此外, 也可以透過基因篩選, 選出對每個不同地區最有適應能力的品種進行養殖 畜牧業依照氣候 地理環境 社會經濟等因素可分為不同的種類, 不同的條件也使得每個地區對於氣候變遷的調適能力有所不同 在資源有限的情形下, 只有能夠有效的運用自然資源, 才可以在氣候變遷受到控制的同時也能滿足人類對於蛋白質的需求 衡量效率的方式可以透過投入與產出的比例作為基準, 或是在溫室氣體排放的比率最低的標準下做最有效的生產 ( 二 ) 降低傷害程度同時, 增加產業的韌性與對環境的適應力環境改變對於農業產生的變化莫過於其他產業, 農民也通常要學會觀察氣候變遷的情況做適當的調整, 對於他們而言, 適應氣候變遷即代表設計一套有效的機制, 讓農民在面對氣候變遷時能夠有效的回應與應變, 並且維持一定水準的生產量 此外, 因為主要農漁業生產地點都位於鄉村地區, 工作機會也不如都市多, 整體收入也相較二 三級產業較低, 當氣候變化導致產量減少時, 第一線的從事者收入也會因次大受影響, 在提升適應能力時也代表讓農業從事人員降低氣候變遷所帶來的收入不穩定性, 持續農村發展並且保障民眾有穩定的食物來源 依據各地區特性的不同, 發展當地最有效的長期發展策略, 也考慮所有可能的潛在性影響, 例如社會貧窮 經濟損失 人口流失等其他問題 116

123 氣候變遷使得畜牧業的產量常常隨著氣候改變而有所波動, 也許是因為氣溫上升 雨水分佈改變, 亦或是極端氣候事件的發生, 都有可能使得畜牧業產量下降 一般而言, 放牧相較於圈牧面對氣候變遷有更強的適應能力 氣候變遷發生的同時, 從事放牧的畜牧業者會隨著自然環境的變化, 調整經營模式 對於只從事畜牧業或是進行混合式畜牧業的農家而言, 自家所飼養的家禽提供農民大部分的收入 因此當氣候變遷導致畜牧生產力降低時, 也會使得農民沒有足夠的收入去應付下一期的生產或支付日常生活所產生的費用 ( 三 ) 減少溫室氣體排放, 緩和氣候變遷影響農業生產所釋放的溫室氣體量主要來自於土地施肥所釋放的甲烷與氧化亞氮, 總量往往相較其他產業更多 如果能有效地減少施肥, 即可使得氣候變遷的情況受到控制 此外, 農作物在產生能量時進行的光合作用也會吸收大氣中二氧化碳, 若能增加對於生物自然學的投資與研究, 提升農作物能量的生產, 更能夠有效降低溫室氣體的排放 其次, 氣候變遷對於漁業的影響是一連串的連鎖反應, 而這樣連鎖反應的起因就是溫室氣體的過度排放 因此, 除了避免過多的溫室氣體排放, 同時也必須學會如何與氣候變遷共存, 在氣候變遷的情況下仍然可以穩定且持續的進行漁業活動, 便是漁業調適最重要的課題之一 總結而言, 氣候變遷對我國作物之整體影響為負面的, 且會隨著時間有越來越嚴重的趨勢, 並且本報告未考量到極端氣候事件的發生, 若考量在內, 則損失金額將會更高 因此若要降低氣候變遷對我國作物之經濟影響, 必須先從減緩氣候變遷開始, 二氧化碳的排放量會使全球平均溫度提高, 因此碳管制措施的重要性不言而喻, 再者減緩氣候變遷的風險亦十分重要, 如可更精準預測氣溫及降水之狀況, 配合農業設施, 可減少作物損害程度, 進而減少氣候變遷對我國農業部門之經濟影響 為了從源頭來減緩氣候變遷對於農地生產力與農民生計所帶來之負面影響, 建議農政單位未來的施政目標可集中在提供合適的氣候資訊與因應對策, 幫助農民與相關供應鏈業者進行資源管理與投資上的調控, 以降低氣候變遷所帶來的不確定性, 並可考慮提供生態保育相關給付, 誘導農民在增加單位面積產出與效率的同時, 也考慮環境與資源的永續性 簡單來說, 氣候變遷是一個最具有挑戰性的政策問題, 最主要的挑戰來自於其影響的層面很廣與幅度的不確定性, 無論是政府 農民或是農糧相關的企業與團體宜盡量以順應自然的方法來減緩氣候變遷不利的影響, 並達到減少溫室氣體排放及穩定農業產出之雙重目的 117

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125 第五章糧食自給率目標下之農業發展與生態系統服務分析 一 生態系統服務 (Ecosystem Services) 生態系統服務可大致定義為 人類藉由生態系統獲得之益處 (Millennium Ecosystem Assessment, 2005; Nelson and Daily, 2010; Crossman et al., 2013; FAO, 2008; FAO, 2017) 自 90 年代起, 生態系統服務 (Ecosystem Services) 之概念蓬勃發展, 且依其英文涵意可解釋為 生態系統所成就之有形與無形產業, 即泛指生態系統與環境所提供給人類社會之資源 功能與服務 根據聯合國 千禧年生態系統評估組織 (Millennium Ecosystem Assessment, 2005) 提出之定義, 生態系統服務包含 :(1) 供給 (Provisioning) 如食物 淡水 木材和木料以及燃料等 ;(2) 調節 (Regulating) 如氣候調節 洪災調節 疾病調節和水質淨化等 ;(3) 支持 (Supporting) 如營養循環 土壤成形和初級生產等 ;(4) 文化 (Cultural) 如美觀 心靈 教育和休閒等 (Millennium Ecosystem Assessment, 2005; Hassan et al., 2005; Crossman et al., 2013 Berkel and Verburg, 2014; Lin et al., 2017); 生態系統服務與人類福祉之關聯性如圖 5.1 所示 圖 5.1 生態系統服務與人類福祉之關聯性 ( 資料改編自 Hassan et al., 2005) 聯合國糧食及農業組織 (FAO, 2017a; FAO, 2017g) 回顧生態系統服務, 並提出生態 系統服務之描述及定義及生態系統服務之內涵, 詳述如下 119

126 ( 一 ) 供給服務 (Provisioning Service) 人類由生態系統服務所獲得之實質供給, 例如 : 水 糧食 木材等, 稱為 供給服務, 此類服務中許多項目具有經濟價值, 故常見流通於市場, 但在許多農郊地域, 因其生活較多直接仰賴供給服務 故供給服務所提供之價值遠超過當地市場價格所反映之價值 (FAO, 2017b) 圖 5.2 生態系統服務之供給服務說明圖 ( 資料改編自 :FAO, 2017b) ( 二 ) 調節服務 (Regulating Service) 調節服務 是維持生態系統服務中的品質, 例如空氣與土壤的品質 調節洪水和減少病原體 或為糧食作物授粉等都屬於生態系統服務中的調節所提供的服務 這類服務多為非具象之功能, 故常被視為理所當然的過程, 但當其功能受到損害而導致無法正常運作時, 所造成的損失將難以數計, 且極難恢復 (FAO, 2017c) 農林漁業等與調節服務間形成相互影響之關係 (Bateman et al, 2013; FAO, 2017c) 聯合國糧食及農業組織根據生態系統與生物多樣性經濟學 (The Economics of Ecosystems and Biodiversity) 的分類方法, 列出不同生產系統與生態系統服務間的相互關聯說明 (FAO, 2017c) 120

127 圖 5.3 生態系統服務之調節服務說明圖 ( 資料改編自 :FAO, 2017c) 121

128 ( 三 ) 支持服務 (Supporting Service) 生態系統服務為生物提供生存環境並維持其多樣性, 此為所有生態系統及其支持服務之基礎 農林漁業等皆與生態系統服務有著相互影響之關係 (Bateman et al, 2013; FAO, 2017d) 聯合國糧食及農業組織 (FAO, 2017d) 依據生態系統與生物多樣性經濟學 (The Economics of Ecosystems and Biodiversity) 的分類方法, 列出不同生產系統與生態系統服務間的相互關聯說明 圖 5.4 生態系統服務之支持服務說明圖 ( 資料改編自 :FAO, 2017d) ( 四 ) 文化服務 (Culture Service) 廣義而言, 人類由生態系統中獲得非物質的受益, 稱為 文化服務 文化服務的範圍包括了美觀靈感 (aesthetic inspiration) 文化身分 歸屬感 以及與自然環境相關的心靈體驗 一般而言, 旅遊或休憩娛樂一類的活動亦歸屬於此類服務 各項文化服務之間彼此關聯密切, 且多半亦能影響供給和調節服務 : 小型漁業不僅和食物和收入來源相關, 更深深影響漁民的生活方式 在許多情況中, 人類在所有與自然相關的價值中, 最為重視文化服務, 所以應深入地了解文化服務之內涵 農林漁業深受生態系統服務的影響, 相反地, 也影響這些服務功能的正常與否 聯合國糧食及農業組織 (FAO, 2017e) 依據生態系統與生物多樣性經濟學 (The Economics of Ecosystems and Biodiversity) 的分類方法, 列出不同生產系統與生態系統服務間的相互關聯說明 (FAO, 2017e) 122

129 圖 5.5 生態系統服務之文化服務說明圖 ( 資料改編自 :FAO, 2017e) 二 生態系統服務與農業 (Ecosystem Services in Agriculture) 依據聯合國糧食及農業組織 (FAO, 2014c) 報告指出, 因為農業活動的關係, 生態系統服務與農業成為人類社會由環境取得之益處之一 營養價值高的作物 潔淨的水資源 健康的土壤 受管制的害蟲與疾病 以及生物多樣性僅是諸多益處的冰山一角 許多由生物多樣性提供的重要生態系統服務, 如營養鹽循環 害蟲管制 以及授粉, 確保了農業生產力維持及永續 促進生態系統的健全運作, 即是確保農業於竭力滿足不斷增長的糧食需求下仍然保持韌性 千禧年生態系統評估 (Millennium Ecosystem Assessment) 即是透過農業生態系統所提供的生態系統服務架構檢視, 並發現了作物及漁牧產量於過去 50 年來已大幅提高, 但於管制害蟲 控制侵蝕 以及維持土壤健康等之能力卻逐年下降, 參見表 5.1 (FAO, 2008) 123

130 ( 一 ) 生態系統服務與農業改變 (Ecosystem Services in Agriculture Change) 農林漁牧業皆受益於生態系統服務, 並各對於服務有所貢獻 當前之要即為評估 審視農林漁牧業受益於生態系統服務的程度 ( 反之亦然 ) 對於國家經濟層面而言, 愈是了解其價值, 愈能進行良好管理 為能建立永續生產系統, 我們必須了解 認識這些產業依賴生態系統服務的程度, 以及其如何支持生態系統服務之運作 於過去 10 年來, 水資源缺乏和土地劣化已清楚警示, 我們不能再將自然供給的資源視為理所當然, 亦不可將之視為取之不盡用之不竭的全球公共產物 種種危機警訊已經告訴我們, 即使來自自然的服務可以被取代, 代價亦將十分高昂 有些生態系統服務容易被理解, 且亦已於一些案例中接受評估檢視, 如乾淨的空氣, 和潔淨的水資源 但是其他服務, 如欣賞自然之美, 以及自然中的文化及創新靈感來源, 則較難以量化方式評估 調節服務中的管制自然害蟲 營養鹽循環等, 往往在不為人注意的情況下進行, 故亦未受到應得之重視 若欲全盤考量, 深入檢視各種生態系統提供的各項服務將至關重要, 其後則需了解各項服務與農林漁牧業之相互關聯 (FAO, 2017f) 表 5.1 生態系統服務之功能改變 ( 資料改編自 :FAO, 2008; WRI, 2007) 124

131 圖 5.6 生態系統服務及農業間的取用 / 貢獻 服務 / 損害 ( 資料改編自 :FAO, 2016; Zhang et al., 2007) 為使人類社會與自然環境達到共生共存及永續發展之目標, 生態系統服務之保育為 不可忽視的工作項目 ; 且人為所規劃的政策與管理計畫可使生態系統劣化情況減緩或停 止, 更可增加生態系統所提供之資源, 故完善之保育政策實為增進人類福祉之必要措施 ( 林裕彬, 2016) Hassan 等人 (2005) 建議之生態系統服務經營及管理架構評估項目為 : 生 態系統服務之確立 生態系統服務之定性與定量 建立保護與管理措施和監測生態系統 服務等 ; 其流程如下圖所示 生態系統服務之確立 Identification of ecosystem services 生態系統服務之特性描述 Characterization of the services: Qualitative Description 生態系統服務之價值量化 Characterization of the services: Quantitative Evaluation 建立保護與管理措施 Establishing Safeguards and Management 生態系統服務之監測 Monitoring Ecosystem Services 圖 5.7 生態系統服務經營管理架構 ( 資料改編自 :Hassan et al.,2005) 125

132 ( 二 ) 稻米生產之農業生態系統 (Agroecosystem in Rice production) 一個管理良好的農業系統不僅能供應糧食, 亦能提供其他益處, 例如授粉 洪水管控 以及土壤侵蝕等都是受到良好管理的農業系統所能提供之服務 長遠來看, 重視及保護生態多樣性及生態系統服務, 亦能提高糧食安全 健全的生態系統乃是確保農業及營養作物高生產力的最佳方法 (FAO, 2017f) 圖 5.8 稻米生產中的六個農業生態系統分析, 生態服務系統與產量間的協同效應與權衡 ( 資料改編自 :FAO, 2014a) 2013 年 5 至 6 月間, 與許多稻米生產方面的專家透過線上討論, 擬定了適用於亞洲稻米生產的生態農業系統方案, 且於 2013 年在峇里島舉辦的工作會議中, 集結各國家 區域及國際專家, 進一步修改 調整該系統方案 最後選出評估適用的系統如下 (FAO, 2014a): 126

133 1. 保育農業 (conservation agriculture): 強調盡可能對於土壤 輪作 和覆土作物進行最少量的干預或影響 2. 農業系統整體傳承 (holistic heritage systems of agriculture): 為一農耕方法, 重視歷經農業社群與其環境間動態適應過程而產生之永續土地利用系統及景觀 3. 整合農牧系統 : 綜合整理漁 牧 和農林間的農業系統方法 4. 整合害蟲管制 : 強調整合昆蟲類害蟲管制和增加運用自然天敵之農業方法 ( 包括監測方法, 以及特定地點輸入應用 ) 5. 有機農業 : 採用公認有機農作法之農耕 6. 水稻強化栽培系統 (system of rice intensification): 涵蓋六項核心實踐方法的整合型水稻栽培農耕 127

134 此積分表顯示生態農業及農業對照組比較之各項結果 表現較佳之服務以深灰階被景色顯示, 表現差異較小者則背景為白色 各農業方法於各生態服務分數最高之項目以粗體字標示 對照表中箭頭向上 ( ): 增強 ; 箭頭向下 ( ): 減弱 ; 水平雙向箭頭 ( ): 持平, 無顯著變化 ( 資料改編自 :FAO, 2014a) 表 5.2 生態農業系統積分對照表 生態系統服務 農業保護 整合農牧系統 飲食多樣性 碳吸存 文化服務 能源供給 整和蟲害管制 有機農業 水稻強化栽培系統 農業系統整合傳承 基因多樣性 減緩溫室氣體排放 蟲害防治 土壤結構 肥沃度 侵蝕管控 因應不同氣候變化 水質 水量 雜草管制 野生物種生物多樣性及棲地供給 表 5.2 生態農業系統積分對照表是以 155 篇符合研究標準之生態農業系統研究做為對照基礎, 包括 21 篇農業保護 ;32 篇整合農牧系統 ;20 整和蟲害管制 ;20 篇有機農業 ; 22 篇水稻強化栽培系統 ;40 篇農業系統整合傳承等研究文獻 研究文獻中包含 676 個農業生態系統服務因子之比較 ; 一個農業系統整合傳承的對比及多個生態系統服務成果之相關比較與評估 在文獻比較中, 特別關注 602 個農業生態系統服務因子之定量適宜度分析 534 個農業生態系統服務因子中較具有產量的數據及 68 個包括生態系統服務之數據 (FAO, 2014a) 與傳統農業相比, 保育性耕作 (Conservation Agriculture) 可以改變土壤性質和過程 這些變化又可能影響生態系統服務的傳遞, 包括通過碳固存和溫室氣體排放進行的氣候 128

135 監管, 以及通過土壤中的物理 化學和生物特性來調節和提供水, 保育性耕作也可能影響到支持許多生態系統服務的潛在生物多樣性 (Palm et al., 2014) 產量和生態系統服務之間的協同作用是水稻生產中保護性農業系統最常見的特徵 與其他系統相比, 保護性農業產生的生態系統服務範圍相當多樣, 土壤結構和肥沃度和碳固存特徵顯著 ; 包括四項服務 : 遺傳多樣性, 文化服務, 氣候干擾韌性, 野生生物多樣性和棲息地供應 (FAO, 2014a) ( 三 ) 耕作改變 (Cultivate change) 耕作措施正在轉向從依賴不可再生的投入和化學為基礎的集約化形式至生物強化和其他利用生物多樣性和自然資源的可提高生產力的生態系統服務功能的新興技術 整合生態系統管理的原則至農業措施 ( 如保育性農業或綜合的蟲害管理 ) 表明可以通過生態系統的可持續管理和加強集約化的生產 (FAO, 2008) ( 四 ) 生物多樣性支持 (Biodiversity support) 保育和增強在耕作系統地面上與地面下的生物多樣性是永續農業實踐基礎的一部分 這也導致改進生物多樣性的環境和其他部分, 生物多樣性支持與其相關但非耕作地的一部分 (FAO, 2008) ( 五 ) 政策支持 (Policy support) 在農業生態系統中, 人類多採取可以保護 加強聯結和長期的穩定作出貢獻的措施 有利的政策環境, 與各國政府和其他利益有關者支援的做法, 維持生態系統服務並為這些做法提供動機措施是這些措施的成功的關鍵 (FAO, 2008) 將生態系統服務納入公共政策主流的挑戰之一, 是保育工作必須保護有形物種和資源, 以及不太可見的生態系統過程 (Global Pollination Project, 全球授粉計畫 ) 有鑑於物種保護通常在法律和法規中得到很好的編纂, 而支持生態過程本身的政策則較少見 例如, 某些種類的物種可能享有法律保護, 例如 : 瀕危物種 ( 例如 : 美國瀕危物種法案 國際瀕危物種貿易公約 ) 或遷徙物種 ( 例如候鳥的國際條約 ), 但這些物種並不總是與提供特定生態系統服務有關 本小節的目標是提供考慮將生態系統服務的概念納入決策 (FAO, 2016) 各國生態系統服務補償政策及機智分析另詳表

136 表 5.3 各國生態系統服務補償政策分析表 ( 資料來源 : 本研究整理 ) 國家 / 區域 生態系 統服務 資金 來源 運作 / 補償方式 ( 相關政策 ) 其他補充 政府主導 貴州省清水江流域水污染補償辦法 ( 中華人民共和國環境保護部, 2010) 其他類似補償政策 : 中國 1) 貴州 水質 政府補 助 罰金 - 當月水質實測值如果超過控制目標, 上游地區應當向省級財政和下游地區財政繳納水污染補償資金, 補償資金納入同級環境污染防治資金進行管理, 專項用於清水江流域水污染防治和生態修復 福建省重點流域生態保護補償辦法 (2017 年修訂 ) 山東省環境空氣品質生態補償暫行辦法 - 斷面水質達到控制目標的, 省級財 長沙市綠心地區 政可給予有關地方政府一定補助資 生態補償辦法 金 具體補助辦法由省財政廳另行制 定 森林 水源環境税 減輕溫室 - 截止 2010 年, 共有 35 個都道縣府每年每人征收 500 到 1000 日圓的森 日本 氣體排放 水文服務 保護生物多樣性 森林環 境稅 水源稅 林環境稅, 防止森林荒廢引起的生態系統服務功能衰減, 特別是維護重要的水源 / 集水區, 以及推進森林建設 - 自 1994 年起, 愛知縣豐田市實施使用者支付每立方公尺 1 日圓的水使 用費, 以設立豐田市自來水保護基 金 自 2000 年起, 該基金用於水源 和森林保護 其他地方, 如福岡市, 130

137 也有類似稅收 Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Servicos, ICMS-E, 生 態增值稅 巴西 土壤保護 水文服務 銷售稅 在巴西大部分州實施生態增值稅, 政府將銷售稅的 25% 返還給建立保護區和實行永續發展政策的州政 府, 每個州可自由制定該稅金的使用 分配標準 大部分州將返還的銷售稅部分用於 保護區, 水文管理等等 The 4th Forestry Law - Payment for Pago por 哥斯達 黎加 減輕溫室氣體排放 水文服務 保護生物多樣性 風景維護 石油稅 國際貸款和捐款 私人捐款 水費 Environmental Services Programme (1996) 該法律設立監管依據, 與土地所有者與其土地所供應的生態系統服務簽訂合約, 並建立了國家森林融資基金 (Fondo Nasional de Financiamento Forestal,FONAFIFO) 旨在通過對自然資源設置經濟價值, 並對可持續管理的人員進行補償 Servicios Ambientales, PSA, 哥斯達黎加 payments for environmental Services 全稱 來加強對自然和生物多樣性的保護 水文服務 Conservation Reserve Program (CRP) 隸屬於 United States Department 美國 保護生物多樣性 恢復土地 政府補 助 政府與農民簽訂合約, 補助 10 到 15 年的補貼, 讓農民休耕以恢復植被的自然生長與恢復土地韌性, 清除 of Agriculture Farm Service Agency, USDA 韌性 對環境敏感的土地, 從而改善環境質量 USDA 其他類似補助計劃 : 131

138 該項目長期目標為重新建立有價值 的土地覆蓋, 提升水質, 預防土壤侵 蝕, 減輕野生生物環境的縮減 Conservation Reserve -Enhancement Program Emergency Conservation Program Emergency Forest -Restoration Program Farmable Wetlands Program Grassland Reserve Program Source Water Protection Program Environmentally Sensitive Area Programme (ESA) 水文服務 保護生物多 鼓勵農民的農業方式應有益於保護和增強國家的地景, 野生動植物或具有歷史價值的區域 針對 EAS 計劃外的農民, 另有 Countryside 英國 樣性 風景維護 恢復土地韌性 政府補 助 該項目旨在改善動物的棲息環境, 保護生物多樣性, 維護文化景觀 政府與農民簽訂 10 年合約, 由政府按年支付補助, 農民自願管理改善其擁有的土地, 同時必須保證提供相應 Management Scheme (CMS), 以類似模式與目的實施 的生態系統服務 市場主導 132

139 歐洲 ( 歐 盟 ) 自願性 支付 EU Eco-label 旨在肯定和鼓勵在製造產品過程中, 盡到對生態保護責任的商家, 從而推動歐盟各類消費品的生產廠家進一步提高生態保護, 使產品從設計 生產 銷售到使用, 直至最後處理的整個生命周期內都不會對生態環境帶來危害 生態標籤同時提示消費者, 該產品符合歐盟規定的環保標準 由於此類綠色產品定價較高, 消費者實則在購買過程中, 對廠商進行間接的生態系統服務補償 該條例全稱為 Regulation (EC) No 1980/2000 of the European Parliament and of the Council of 17 July 2000 on a revised Community eco-label award scheme. 農業有機化補償 自來水公司意識到水質受到農業和 畜牧的影響, 因此在 1992 年時, 自 來水公司開始推動集水區附近的農 業轉型成為有機農業, 以減輕對水源 德國 1)Mang falltal & Munich 水質 水費 的污染 自來水公司對農民進行現金補助, 支持他們向有機農業發展, 同時要求農民必須取得有機農場組織的官方認證 農民與自來水公司簽訂 18 年的合約, 前六年農民可獲得 USD$399 ha/year 的補助, 以及之後 USD$326 ha/year 的補助 自來水使 用者繳交的水費中, 約 USD$0.007/m 3 用於補助農民 2008 年時, 集水區附近 2500ha 左右的區 域都已成功轉型為有機農場 133

140 根據 1974 Natural Resources 哥倫比亞 1)Valle del Cauca 水流調節 供水量 自願性 支付 在哥倫比亞, 都市 工業和農業的使用者可自願性的支付使用者費用, 用以保護集水區 使用者每三個月根據使用的水量支付費用, 在 2008 年時, 該費用約為 USD$2.53 Litre/second, 在水資源較為稀缺的區域, 費用則更高, 平均約為 USD$3.5 Litre/second Law 的機制衍生建構 Associations of Water Users 在 80 到 90 年代時成立 由 Cauca Valley Corporation (CVC), 區域性環境公部門 規劃與實施保護政 策和規範 臺灣已建立有機農業的補償機制,2017 年 7 月 27 日行政院對通過臺灣有機農業專法 : 有機農業促進法 草案 此法案主要規劃 未來每 4 年提出有機農業促進方案, 每年投入預算 13 億元,4 年投入至少 52 億元, 有機驗證面積將倍增至 1.5 萬公頃, 占所有耕地面積 2%, 產值估計將增至 100 億元以上, 其中有機驗證占比我將超越韓國成為亞洲冠軍 ( 工商時報,2017) 有機農業促進法草案( 行政院農業委員會農糧署,2017) 第五條內容中針對有機農業轉型獎勵 ; 第七條對農產品經營者驗證所需費用 技術提升 行銷通路擴展 產銷設施 ( 備 ) 資材貸款及其他有機農業相關事項給予適當協助, 並獎勵有機農業之育種及種苗生產 此法案之建立將對臺灣之有機農業之促進及永續發展有相當大的助益 臺灣也對農業資源空間的規劃建立研究及分析, 針對過去 現在的狀況, 以及未來發展之方向 其中對臺灣農業產業空間區分為 : 稻米作物 雜糧作物 特用作物 蔬菜作物 果品作物 花卉作物 設施農業及有機農業等劃設農業資源空間 ( 行政院農委會, 2015) 134

141 三 生態系統管理強化生產 (Production intensification through ecosystem management) 現今許多農業方法導致生態系統退化, 但注重生態農業的發展及管理之方法亦可能成為解決或降低生態系統退化的ㄧ種方法 聯合國糧食及農業組織 (FAO, 2008) 年指出, 生態農業是亟需知識及人力雙重投入之農業方法, 藉由了解 調整農業生態系統內之生態過程, 採用生物性而非化學性機制提高農產量 農業生態方法包括栽種覆蓋作物 (cover crops) 輪作(crop rotation) 農牧混合(crop-livestock mixtures) 透過優化自然過程, 農業生態方法可提升生物多樣性及生態系統服務再生 包括有益社會的服務 ( 如碳吸存 水質淨化 景觀美化 保育野生物種 ) 以及有益農業產量 韌性 及穩定度的服務 ( 如授粉 害蟲管制 土壤沃度 貯水 )(Kremen and Miles, 2012; Zhang et al., 2007) 例如 Schipanski 等 (2014) 提出, 在大西洋中部氣候環境, 將覆蓋作物引入 3 年大豆 小麥 玉米輪作的兩項經濟指標 可預估覆蓋作物中可以增加 11 個生態系統服務中的 8 項服務, 並且不會對作物的產量造成負面影響 聯合國糧食及農業組織 (FAO, 2015) 指出, 農業生態系統服務是透過農民的干預, 社會從環境獲得的利益 這些利益的部分例子包括了營養食品, 乾淨的水, 健康的土壤, 病蟲疾病控制和生物多樣性 建立生態系統服務及永續農業之機制 : 1. 建立永續農業的機制, 例如保育耕耘, 保護地形或土壤有機物管理等方式, 並提供生態系統服務的措施等方法 : (1) 梯田或農林業的實踐 ; (2) 提高灌溉的利用效率, 保護濕地, 提高農地集水 ; (3) 建立環繞的花草以及樹籬 2. 通過培訓 支付或改善, 獲取知識 資訊和市場等獎勵及服務機制建立綠色消費機制 : (1) 減少碳排 ; (2) 完善的自然資源基礎且提供產品與服務 ; (3) 履行永續發展和環境責任的承諾 提供對服務者的獎勵 : (1) 建立完整之訓練機制 ; (2) 改善市場狀況和信用 ; (3) 支付方式多元化 3. 建立完善的土地侵蝕防治, 減少地表徑流 改善土壤及保護生態系統服務 : (1) 侵蝕防治和碳封存 ; (2) 提供穩定的水源給農業活動和其下游區域 ; 135

142 (3) 生物多樣性和授粉 4. 提供安全 健康的食物, 並確保自然資源基地的持續生產潛力和完整性, 以永續提供安全的食物給受益者 社會大眾和維持商業品質及利益 : (1) 水的使用者 : 乾淨的水 穩定的水源 ; (2) 持續提供健康的食物 ; (3) 商業利益 ( 農業 綠色經濟 生態旅遊等 ) 農業系統是確保糧食安全和改善農村人口經濟狀況的關鍵, 同時確保可持續利用的自然資源 除了生產糧食和纖維外, 農業還必須提供其他生態系統服務, 以滿足社會對乾淨的水和空氣以及生物多樣性的需求 然而, 在農業系統中提供生態系統服務需要農民進行具體的活動, 例如梯田 農林業的應用, 植樹造林 保育耕耘作等 聯合國糧食及農業組織的農業生產和保護司認識到生態系統服務在維持農業生產力方面的角色, 保護作物, 並在面對氣候變化的情況下提供抵禦力 因此, 聯合國糧食及農業組織正展開工作, 制定一個完整的架構, 協助決策者評估增加農民生產能力和改善生計的可持續作物集約化戰略或選擇 反映從基於農業化學品的傳統投入轉向生物集約化和聯合國糧食及農業組織參與協助成員國的做法的實例包括以下內容 (FAO, 2008) ( 一 ) 保證多樣性及豐富的授粉服務 (Ensuring diversity and abundance of pollination services) 授粉對植物之繁殖非常重要, 動物授粉 ( 主要是蜜蜂 ) 佔世界作物生產的 35% (FAO, 2012) 農作物的多樣化正在成為世界各地許多農民減輕貧困的途徑 園藝作物交易量占發展中國家農業出口的 20% 以上, 是穀類作物的兩倍以上 園藝與穀物生產的歷史發展及成長狀況不同 ; 而水果和蔬菜生產的擴張主要來自於種植面積的增加, 而不是產量增加 在農業生態系統中, 傳粉者對於果園, 園藝和飼料生產以及許多根莖類和纖維質作物的種子生產至關重要 因此, 農業持續發展對作物的維持和所提高的收益及對於農業的健全生長 營養 糧食安全和農民收入的提高等皆至關重要 (FAO, 2008) 廣義的敘述生物多樣性乃是從微生物到植物和動物, 從基因到生態系統 生命多樣性是人類生活福祉和健康的根源, 有功能的生態系統的重要組成部分 (MEA,2005a) 在農業中, 其生物多樣性是指農業系統內的生物多樣性, 從土壤微生物到生物所需的遺傳資源 作物 昆蟲和其他物種的多樣性等 還包括影響農業的周邊地景 地貌和生態系統的多樣性 (FAO, 2016; CBD, 2016) 授粉媒介支持糧食安全, 每年貢獻約 2200 億美元 (Gallai et al,2009), 佔全球農業糧食生產的 9.5% 特別是, 許多水果 蔬菜 油料作物 刺激作物 ( 咖啡, 茶和其他飲料 ) 以及堅果和種子等皆仰賴動物授粉服務 蜂蜜和大黃蜂是最為人所知的授粉者, 而野生蜜蜂 ( 更大的群體 ) 對許多作物的授粉也是至關重要的 (FAO, 2014) 136

143 授粉指的是將花粉從雄性花粉轉移到同一朵花朵或另一朵花朵中的雌花柱頭的過程, 授粉是農業生產力 促進更廣泛的多樣性和生態系統中重要的助益 所有開花植物種類中有大約百分之八十六需要動物授粉服務繁殖 (Ollerton, Winfreeand Tarrant, 2011) 約三分之一的糧食生產取決於動物授粉服務,75% 的水果和蔬菜在動物駐留過時增加了生產量 (Klein et al., 2007)(FAO, 2016) ( 二 ) 創造害蟲抑制條件 (Creating pest-suppressive conditions) 大多數位於亞洲的熱帶稻田都可以找到豐富且多樣分佈的廣食性捕食者 在季節初期, 廣食性捕食者可能透過取得豐富的腐質和浮游生物的昆蟲種群來保持大量數目, 而這些昆蟲的種群在季節的前三分之一達到頂峰後下降 這些豐富的替代獵物可能會給予捕食者群體領先, 在後期發展中的有害生物群體中發展出重要的作用, 通過將捕食者群體與嚴重依賴害蟲種群脫鉤, 從而抑制蟲害種群, 並提供水稻生態系統之穩定性 聯合國糧食及農業組織的國家農業研究系統及其應用糧農組織推廣的國家植物檢疫措施項目 ( 包括 200 萬農民 ) 的管理戰略, 皆已說服一些國家的決策者減少殺蟲劑的使用 (FAO, 2008) 綜合蟲害管理(Integrated Pest Management, IPM) 首先對當地農業生態系統進行評估, 以了解破壞害蟲與其死亡因素間之自然平衡的可能因素 (FAO, 2014b) ( 三 ) 跨領域方法 (A multi-disciplinary approach) 自然資源管理歷史中尋求控制具體目標的性質, 例如 : 收穫供食用或供商業銷售的產品 相反地聯合國糧食及農業組織 (FAO) 呼籲承認生態系統是複雜的和他們產生多重利益的治理方法 一個跨領域的方法是成功管理生態系統服務和生物多樣性的關鍵 社會 經濟 環境 政治和營養方面必須作為一個整體考慮聯合國糧食及農業組織的目標 (FAO, 2017a): 1. 建立社會與政府評估方法, 以評估生態系統服務狀況 ; 2. 建立完善的社會與政府評估機制, 以加強並維護整體生態系統服務之發展 ; 3. 管理或教育生態系統的使用者, 建立保持和恢復生態系統服務功能之機制 ; 4. 支持生態系統服務, 經由對話方式與政策行動等機制加強管理 ( 包含在地社群之權力 義務與知識系統的認知 ) ( 四 ) 生態系統服務動機 (Incentives for Ecosystem Services; IES) 食物安全取決於農業, 而農業本身也依賴生態系統服務 (FAO, 2015; O'sullivan et al., 2015) 農民是生態系統服務與其他利益攸關者的受益人(Smith and Sullivan, 2014; FAO, 2015) 生態系統服務的動機措施是多樣化的, 其從監管 ( 許可證 法律, 配額 ) 到自願 ( 認證, 商標 ) 生態系統服務動機之目的在於提高認識和建立由公共和私營部門支援 137

144 生態系統服務和持續糧食安全和農業永續發展作出貢獻的決策基礎 (FAO, 2015) 聯合國糧食及農業組織的生態系統服務動機報告中提出生態系統服務獎勵方法是為達成糧食安全而建立 (FAO, 2015) 圖 說明聯合國糧食及農業組織的生態系統服務獎勵方法 (FAO, 2014c) 生態系統服務獎勵方法可達成聯合國糧食及農業組織之策略性目標, 並提高農林漁業生產力且朝永續經營發展 生態系統服務對於農業來說不可或缺, 而生態系統服務獎勵方法即是確保永續保育和提升效益的方法之一 而生態系統服務獎勵方法是聯合國糧食及農業組織的 永續糧食及農業 策略原則第 2 3 項之關鍵政策和實踐方法 (FAO, 2015) 策略原則第 2 項 : 為了保育 保護 並提升自然資源進行必要行動 : 整合生態系統計畫方法, 確保自然資源之長期永續可用性 生態系統服務獎勵方法範例 : 1. 提供生態系統服務可獲補助, 相反使用則須付費, 如授粉服務 碳吸存等 ; 2. 放牧費用 ; 3. 森林管理證照 ; 4. 環境保育導向之水產養殖證照 策略原則第 3 項 : 保護鄉村人民生計來源, 促進平等和社會福祉 : 了解生態系統服務動態並保護之, 守護貧困人口的生計來源基礎, 維持農業未來潛能 生態系統服務獎勵方法範例 : 1. 保護並增加農夫可應用之資源, 如草地或水源 ; 2. 透過教育訓練 信用制度 基礎建設, 增加農夫的行銷管道 ; 3. 建立環境服務使用付費機制 ; 4. 提升當地市場 ; 5. 推廣中小型企業 138

145 圖 5.9 生態系統服務獎勵方法說明 ( 資料改編自 :FAO, 2014c) 139

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150

151 第六章糧食自給率目標下之耕作制度分析 經濟增長和人口動態正在驅動世界糧食的結構性變化 影響糧食和農業總體需求的兩個關鍵因素是人口規模和經濟增長 經濟的增長對消費產生重大的影響, 從而對環境產生了重大的影響 隨著社會越來越富裕, 全球傾向於消費更多的加工食品和畜產品 ( 肉類和乳製品 ), 並且變得更加浪費, 從而對農地需求增加 聯合國糧農業組織估計, 在未來 40 年, 因不斷變化的飲食趨勢, 世界人口的增長下全球糧食需求 2050 年將需增加目前生產量的約 70% 全球的糧食供應資訊更令處於台灣的我們感到憂慮,2050 的糧食要比 2010 年世界主食作物需求量應增長 60%, 而未來 20 年增幅最大 但世界的糧食生產相對於 2010 年的收益率過去 20 年來, 進展正在下降到 1.0%/ 年 ; 玉米為 1.5%/ 年 建模表明主要作物產量最低進展可接受率為 1.1%( 相對到 2010 年水平 ) 最好是維持較高的增長率 ( 例如 1.3%p.a.) 以減少世界飢餓事件 台灣糧食自給率估算皆少於 30%, 意即臺灣超過 70% 的糧食依賴全世界的糧食供應系統, 國際市場的任何糧價波動起伏對於臺灣的民生物價穩定與社會安定的威脅都相當的大 如果國內糧食自給率的預定 2020 年目標要提高到 40%, 則需將目前的單位面積產量提高 1/3 以上, 除非在農地的複作指數的提昇 休耕的與荒廢地的強力活化利用, 以目前的技術與實質利用農地面積已是回天乏術 農委會 2017 年 8 月 18 日農委會公佈真正從事耕作面積只有 52 萬 7215 公頃, 遠比農業統計年報的耕作實質面積少 23.6%, 討論其因應的策略更是具沉重與重大挑戰的意涵 又 IPCC 第四版氣候變遷評估報告 (IPCC 2007) 指出,21 世紀全球暖化的趨勢非常明確, 並將引致全球性的環境與生態變遷, 在全球環境變遷衝擊下, 未來亞洲農業生產力將降低, 部分區域將發生水資源短缺問題, 其中更以島嶼國家受到氣候變化影響最嚴重 然目前雖全球饑餓和極端貧困已經減少, 但高投入 資源密集型耕作系統造成了大面積毀林 缺水 土壤流失和溫室氣體大量排放, 不能提供永續的糧食和農業生產 又糧食系統關鍵部分的資本密集程度正在提高 縱向融合, 且集中在越來越少的人手中等等正在對全球糧食安全 貧困以及糧食和農業系統的全面永續性產生影響 再者, 全球的衝突 危機和自然災害數量增加, 嚴重性提高, 氣候變化對糧食不安全地區影響過大, 危害作物和牲畜 魚類資源及漁業生產 145

152 一 我國糧食自給率低的可能因素 ( 一 ) 農地盤查發現農地的減少相當驚人在世界銀行統計世界各國的 每人耕地面積 (arable land per person) 中顯示, 世界平均為 0.2 公頃 / 人最高為澳洲的 2.15 公頃 / 人最高 台灣以 52 萬公頃除以 2,300 萬人口, 每人可以分到的耕地面積是 公頃 台灣的耕地在 1977 年達到高峰的 922,778 公頃之後, 就開始逐年下降 據農委會的資料, 在 2011 年台灣的耕地面積 808,293 公頃, 大約是 81 萬公頃 約佔全台四分之一到五分之一左右的面積 2012 年 2 月 16 日聯合晚報的報導 農地盤點消失 7 萬多公頃 指出 : 台灣農地變更使用浮濫, 農委會完成全國農地資源總盤點, 發現法定編定的耕地面積約 76 萬公頃, 目前仍實際做農業生產使用卻僅 68.6 萬公頃 全台消失的 7 萬多公頃農地, 除了部分當作農業設施外, 確實有不少農地變更為非農業使用, 甚至有不少科學園區 開發案與農民搶地 民國 73~78 年平均每年休耕面積為 33,131 公頃,79 年至 84 平均每年休耕面積為 63,209 公頃, 增加約一倍 ; 民國 86 年平均休耕面積為 63,584 公頃,89 年倍增為 129,509 公頃 ;90 年 ~95 年平均每年休耕面積為 159,219 公頃, 其中 93 年起休耕面積突破 20 萬公頃 2017 年 8 月 18 日農委會公佈以高解析度衛星影像進行的農地總盤點作業, 法定農業面積 49 萬 2608 公頃, 加上坡非法農業面積約 3 萬 4607 公頃, 真正從事耕作面積只有 52 萬 7215 公頃, 遠比農業統計年報的耕作實質面積少 23.6% 另平地和山坡地的宜農牧地, 分別還有 6 萬多及 9 萬多公頃可以耕種 潛在可供農業使用 的土地總計近 16 萬公頃, 加上目前已實際種植的農地, 全臺約有 68 萬餘公頃土地可供糧食生產 農地是農業的基礎, 是國民經濟的基礎, 也是國家社會安定的力量 保護農地就是保護我們的生命線 我國耕地總量和人均量日趨減少 ; 土地 水源不足, 嚴重短缺, 農地污染及土壤親時擴大, 自然災害頻發 ; 農村勞力資源老化及短缺嚴重 臺灣農地利用不足 ( 休耕地曾占農地面積的 1/4) 與利用過度 ( 如高山蔬菜與茶區開發 ) 兼俱的矛盾現象, 自然資源利用效率有待提高 再者, 地域自然資源不均衡與水土資源配置較差, 坡地陡峭,1/3 農地位於此區, 集約經營造成水土流失問題 水質污染 水量供應問題 ; 隨著工業與鄉鎮社區及零散房舍的發展, 水污染問題嚴重而廣範, 嚴重影響農地的品質, 威脅農產品安全 我國的自然資源備援極為有限, 幾乎無再開發的潛力, 在水源供應或農地的開發都無開發的空間且可能威脅生物多樣性問題等, 此等問題顯現農地的質與量的保存對於我國的重要性 146

153 農地與水資源的供應隨人口數量 社會經濟發展而耗減農地空間與水源的品質, 但因人口數的增加對食物需求的品質高, 產生對農地 水資源的需求確增加的矛盾現象 建立保護基本農田的政策與法律是保障國家糧食安全的前提條件, 保護農民最基本生活的基本保障, 同時也是社會經濟永續發展的基礎, 確保資源配置 世代間的平等 惟有應用科技帶動農業資源利用方式的改變與利用效率的提高, 以及應用政策與制度的改進, 阻止或減緩農地與水資源的流失與品質的破壞 ( 二 ) 土地利用的變化台灣的土地利用從 1952 年起, 水稻耕種面積都差不多維持在 75 萬公頃以上, 面積相當於全部農地面積, 栽培面積這麼大是因為兩期稻作的面積加總在一起的原因, 最高曾到 1962 年 794,228 公頃 但從 1979 年的 72 萬公頃降到 1980 年的 63 萬公頃之後, 就以相當迅速的速度下降 1984 年跌破 60 萬公頃,1988 年跌破 50 萬公頃,1992 年跌破 40 萬公頃,2003 年跌破 30 萬公頃 目前耕種面積是 24 萬公頃, 約全盛時期的 1/3 而已 台灣種植雜糧 ( 甘藷 小麥 玉米 粟 高粱 花生 大豆 紅豆 綠豆...) 的面積早期約是 40 萬公頃左右, 最高曾到 1960 年的將近 47 萬公頃, 之後便逐年下降 目前台灣種植雜糧的面積不足 6 萬公頃 特用作物 ( 茶 菸草 甘蔗 芝麻 油菜子 樹薯 棉花 藺草 香花作物 瓊麻 山藥...) 從早期的 20 萬公頃左右, 最高到 25 萬公頃, 近年僅剩不足 3.5 萬公頃 台灣水果栽培面積從早期不足 3 萬公頃逐漸增加, 到 1988 年突破 20 萬公頃, 近年來一直維持約 16 萬公頃 蔬菜栽培面積則從早期不足 8 萬公頃逐漸增加, 到 1977 年突破 20 萬公頃,1986 年達到最高的 24 萬公頃, 之後又逐漸下降, 近年來約 15 萬公頃 一年內同一區農田種植一種以上的作物, 稱為複作 複作指數的計算則以下列表示, 作物複作指數 = ( 作物總面積 ) ( 耕地總面積 ) * 100 我國的農田複作指數由民國 37 年的 160.3%, 上昇至民國 53 年最高的 189.7%, 民國 88 年降至 108.8%, 至 105 年已降至 92.7% 未包含長期作物之複種指數則以下列式計算, 未包含長期作物之複複種指數 = ( 作物種植總面積 - 長期作物種植總面積 )/( 耕地總面積 - 長期作物種植總面積 )*100 台灣未包含長期作物之複複種指數由民國 37 年的 203.6% 最高, 至民國 53 年為 199.0%, 民國 88 年降至 114.5%, 至 105 年已降至 89.2% 至 105 年, 農地休耕面積上有 4.3 萬公頃, 顯現國內糧食自給率大幅下降因素之一, 在於土地利用型態改變, 複作指數降低一倍 推究原因當是國內農產品生產成本高缺乏與國外農產品競爭能力, 農民老化缺少勞力, 農業區土地荒廢及被改作他用等因素 147

154 ( 三 ) 農民缺乏生產動機農業收入偏低是全世界很多國家遭遇且重視的問題, 根除極端貧困和確保已擺脫貧困的弱勢群體避免再度陷入貧困泥沼, 需要採取行動減少不平等 農委會 農業統計年報 顯示,2014 年一戶農家平均所得約為 102 萬元, 戶內就業人口平均收入不足 30 萬元 ; 而且每戶農家全年所得裡, 僅有約 22 萬元來自農業收入, 其餘均為兼業而來, 顯然大部份農民務農收入低於保障的最低工資, 光憑務農難以支撐家計 加拿大的統計資料顯示 : 務農工資為其它產業平均工資的 0.7 倍並逐漸拉平中, 推估臺灣的農業工資應提升到每月 2.8 萬元以上才為加拿大現行務農工資的水準 亞洲地區的小農農業所得偏低, 被認為是世界貧窮人口的密集區之一, 因小農的耕作面積與農產品價格很難維持自主的經濟活動, 臺灣農民擁有的農地面積小, 除特殊在特別耕作技術外, 一般難以依賴農業專職過活, 所以農村人口被迫外移 農村缺工, 特別是現階段農民老化後, 更顯得嚴重 農業所得工資與收入顯然難以滿足農民生活的需要, 影響農民在農業生產動機 農村年輕人必須離開農村生活, 造成農業人口流失 老化嚴重, 台灣農業工作者年齡平均達 67 歲, 因果循環造成農業生產力衰弱 這意味著要消除國家之間和國家內部在收入水準 機遇 資產 ( 包括土地 ) 擁有方面的不平等現象 扶貧增長策略能確保最弱勢者獲得市場一體化和農業投資的收益, 提高最弱勢者的收入, 改善農村地區的投資機遇, 及解決人口外流 二 提昇糧食自給率遭遇的問題 ( 糧食自給率目標下之耕作制度分析 ) ( 一 ) 產量落差未來幾十年農作物產量將大幅增長, 以跟上全球糧食需求的增長趨勢 最終的全球糧食生產能力將受到可用的土地和水資源數量的限制, 適合作物生產以及作物生長的生物物理限制 需要以一致和透明的方式量化目前農田每公頃的糧食生產能力, 以便為影響未來作物產量和土地利用的政策 研究 開發和投資決策提供資訊, 並為當地農民提供實地行動通過他們的知識網絡 作物生產能力可以通過估算潛在產量和限水產量水平作為分別灌溉和雨育條件下作物生產基準的評估 這些理論產量水平與實際產量水平之間的差異定義了產量差距, 並且對於這些產量差距的精確空間顯性知識對於指導農業的可持續集約化至關重要 在產量潛力和產量落差的定量化過程, 雖然有很多方法可以選擇, 但每種方法都存在缺陷, 而且各種方法的定量化結果有時差別也比較大, 對於一個既定的結果如何理解和運用還需要進一步的思考 模型類比最大產量潛力是目前研究中應用最多也是大家最為關注的問題, 但是對於全球複雜的自然生態環境而言, 現有的模型 148

155 還不能全部應用於不同地區的氣候條件 產量落差分析在過去幾十年中被廣泛應用於評估改善作物生產力的農藝空間 它一直被用於評估和理解滿足不斷增長的人口的食物需求的可能性 產量差距分析已被用於估計農民收益 (Ya) 和潛力 (Yp) 之間的差異或限水 (YW) 潛力 產量差距估計提供評估全球境況的重要資訊, 如 : 有限的土地適合作物生產給予的糧食安全 如何減少產量缺口同時最大限度地提高使用有限資源 ( 例如水, 氮, 磷 ) 的效率 ( 二 ) 生產與資源的衝突土地和水資源的質量和可用性, 以及重要的社會經濟和制度因素對糧食安全至關重要 作物栽培潛力描述在特定的農業氣候 土地和地形條件條件下, 具體水平的農業投入和管理條件對於農業生產農作物的農業可能上限 氣候, 土壤和地形影響農業的生產 氣候資料包括降水, 氣溫, 風速, 日照時數相對濕度, 具有農業意義的氣候資源包括空間和時間的量化熱和濕度狀況 農業生產脫離不了水資源供應, 農耕灌溉用水占全國年總用水量 50%, 農業供水與民生 工業用水競爭, 氣候變遷下水資源供應日益不確定, 造成農業用水缺乏及抽取地下水問題, 引發國土保安與糧食安全的爭論 台灣在雲嘉南平原經常有一期水稻栽種與抽取地下水灌溉的矛盾現象產生, 對農民而言, 相對於二期水稻, 一期水稻產量高, 品質好, 風險低 ; 對供水單位而言, 一期作是已經過冬季的枯水期用水以及春雨可能不來及晚梅的風險, 農業用水威脅到民生用水所以經常是減少供水因應 在小麥的生產規劃, 一般認為台灣北部冬季氣溫冷涼適合小麥生產, 但因冬雨與酸性土壤, 容易發生病害與土壤不適, 產量偏低也是生產與資源的衝突的典型例子 一個地區的農業自然資源基礎逐漸變化可能會影響收益率變化, 這通常是由於土壤肥力下降或結構性劣化或鹽鹼化的結果 ; 但同樣, 種植也可以逐漸改善土壤 ( 例如, 通過浸灰, 施用過量的磷, 和 / 或減少耕作 ), 過度使用或不良的栽培系統會導致灌溉用水的供應和質量下降保養, 農民難以 ( 或不可能 ) 改變他們的觀念農場的管理實踐克服了這個問題 農業面臨越來越多的挑戰, 包括必要性確保各種生態系統服務和解決它們之間明顯衝突 農業集約化形成農地擴大而簡化農業景觀, 擴大農田農作植面積而造成物種大幅減少 這些變化被認為是農田生物多樣性快速下降的重要原因, 其餘的生物多樣性集中在農田外界邊緣和非作物棲息地 景觀構成的簡化和生物多樣性的衰退可能會影響自然害蟲防治的功能, 因為非作物棲息地為廣泛的天敵提供了必要條件, 而作物和非作物棲息地之間的天敵交流可能是在農耕地為主的景觀中減少 149

156 三 解決的可能方案 ( 一 ) 提升糧食自給率達 40% 的可能作為 1. 強化農業生產結構 提升農業生產力 減少災害所造成損失 (1) 發展多樣化的農耕系統以增加對抗氣候變遷 環境資源脅迫 生物多樣性滅絕 糧食安全威脅的韌度 需要發展的是既能保護和加強自然資源基礎又能提高生產率的創新系統 ; 需要的是轉向 整體 方針的轉型過程, 如轉向生態農業 農林混作 氣候智慧型農業以及保護性農業, 同時依靠和加強本地傳統知識 (2) 通過提高糧食系統的效率 包容性和抵禦力來消除未來外在因素的衝擊 合理佈局農業種植結構, 有效提升水分利用效率 ; 加強水資源區域管理, 對農業水資源實施資產化管理, 實施有效補償機制, 善用水資源 (3) 彌攏單位面積產量落差是解決農地面積不足的最佳方法 發展智慧農耕與精準農耕技術, 解決田區個別植株間的產量差異 考慮區域內的氣候 資源 基礎設施 社會經濟條件而設計的新耕作系統, 解決區域內因空間與時間安排作物所造成的產量差異 2. 提升農林水產品競爭力 提高糧食生產與國民營養需求 (1) 應用農業生態學 生態系統服務 多功能農業和氣候智慧農業的智慧, 應用建立模型概念 工具和方法來説明改進農業系統的分析 設計和評估, 開發從種植系統模型演變為能夠處理外在環境不斷變化的農業耕作系統模型平臺 (2) 以不同類型區進行節地 節水 節肥 節能 節本的綜合研究, 導入精準農業與智慧化農業經營模式, 創新不同類型的農業資源高效利用模式與計畫實施的技術方案 農業水資源 農業生物資源 土地資源以及生產資料資源的優化配置 合理開發以實現高效 高產的永續綠色發展 ; 農業生態環境管理, 落實在土壤 水質 污染 大氣 氣象 災害等智慧監測 ; 農產品和食品安全管理與服務, 包括市場流通領域 物流 產業鏈管理 儲藏加工 產地環境 供應鏈與溯源等精準定位與智慧服務 ; 設施監控和農業裝備智慧調度 遠端診斷 設備運行和施工狀況監控等 (3) 發展生物經濟產業 (bio-based economy,bbe), 擴大農業生產物的應用價值 利用農產作物殘質, 開發飼料營養添加添加物, 提升飼料的營養價值 利用水體養殖 立體栽培 高密度養殖 生質能利用等方式, 發展微藻養質多元化利用技術 需解決生物質產業化的研究 : (a) 作物品種會影響產品的品質及生產物的轉換率, 選擇與評估適當的品種是必要的方法 ;(b) 生物質的收集 運輸及前處理 龐大體積是生物質收集處理的遭遇的問題, 開發田間高效率的搬運系統, 150

157 包含乾燥 碎粒 壓縮體積 長期貯存技術 ;(c) 生物質原料的轉換技術 藉由生物反應器 ( 包括動物消化系統轉化及生物體外反應器兩類 ) 及物理 化學及生物性的裂解再聚合反應與操作 ;(d) 開發生產利用, 包括開發由生物質轉化 合成 精煉為食物 醫藥 飼料 生物材料 生質燃料等 5 大項生產技術 (4) 發展智慧農業, 提升農業產值 我國發展智慧農業必須分步推行, 從應用較為成熟 投資較小的階段性成果開始, 逐步聯結提高精準程度 在技術上, 首先發展 3S 連結的技術, 開發應用軟體, 再研製智慧控制的裝備和農機具 ; 在技術實施過程中, 先進行人工資訊收集技術, 一般機械操作, 逐步過渡到半自動化 自動化作業 ; 在推廣上, 先在受自然條件影響小 時空差異不大和工業化程度較高的設施農業生產中應用, 在大規模的農場和農業高新技術綜合開發試驗區落實, 然後才向有條件的農村和農戶拓展 智慧農業技術對農業生產各種要素實行數位化設計 智慧化控制 精準化運作 科學化管理, 促進生產要素的優化配置, 提高農業生產力 3. 解決農業缺工問題 (1) 增加農業產值 : a 提高農業的社會福利照顧, 避免小農農作物產值低落的經濟弱勢, 而無意願從事農作而留在農村工作 建構以量化農地生態系統服務功能農地的有資產價值補償措施制度 建構提供確保國家環境永續的農地空間功能分區價值的資訊公開雲端服務, 以提供生態經濟產品轉移區農地進行補償, 做為人們保護生態公益勞動報酬支付與獎勵, 提供對於現行的自然資源使用 替代的農地給予稅收 / 給付的補償制度, 節制盲目開發 讓期望發展都市化與工業化的縣市或地區所得利益每年一期損失的農地生態服務價值補償於協助願意維護農業環境品質的縣市或地區, 確保國家的農業空間發展與環境永續至少維持目前的境況而不致持續惡化 政府以綠色補貼獎勵小農遵守綠色農業政策, 應可達到雙重效果 對於各地不同的農地產生的生態服務功能效益不同, 應給予差異性的補貼, 在農業操作也應給予技術指導, 達到預期的效果 b 凝聚小農生產整合商品為提升對全球化農產品競爭的解決方法 國內農戶擁有農地面積太小, 經營效率低, 耕作成本高, 收入低 對於新的科技技術投資接受度低並且無法進行大投資的改進生產力 國內小農對農產品供應鏈投資的商業或全球化進口農產品資金與產品競爭壓力大, 結合企業共同經營發展多元加工及行銷可以活絡農產品市場 (2) 解決農村短中長期勞力缺乏的問題 : a 短期內建立集團產區及採後處理中心, 都是以小農為對象, 以個人 合作社或 151

158 公司群體的力量協助小農的農業耕作 提供協助建置申請代耕 僱工資訊平台及代耕作業排程管理資訊軟體, 有助於代耕 代收體系的效率, 解決缺工問題 解決小農投資農機具的投資劣勢, 創造一個可擴展的資訊平台, 將農場經營網 農產品物流網及食品感知網等等串接, 建構全球農業 - 商業合作的環境 政府佈建農民與非農民的媒介平台, 通過意見挖掘和社交網絡技術支援服務者和利益相關者的信賴, 組合市民農場或定製個性化農場經營 b 中長期內以商業合作模式由小農共組或與廠商共同入股組成農企業公司, 建立土地 人力資源配置體系, 促成農業企業發展成規模化的農場管理者, 並以農業管理和行銷等人力資源等管理意識來確保和培育人力資源, 推動使農業成為增長型企業, 提高國際市場競爭力 鼓勵聚落農業發展法人共同經營, 立法通過組織管理與正確的角色扮演, 由農民討論和考慮區域農業的未來發展引進新技術和徹底的管理管理降低成本, 共同分享利益 c 提供農業產能並開發降低人力投入的農業新耕作模式 建立智慧化 自動化的區域農場生產管理, 開發農場物聯網 (IoT) 結合地理資訊系統 (GIS) 技術為基礎, 即時收集農業生產現場環境及作物生長狀況等資訊 優先發展遙測監測農場農情, 獲取作物長勢 土壤病蟲害預測等農業生產資訊, 指導農戶變量施肥 減少農藥化肥使用 預測病蟲害 預測產量等目的 建立智慧化 自動化的區域農場生產管理, 朝農場作業操作自動化和高效率, 易於使用的整合方案進行 ( 二 ) 農業耕作系統的重新設計面對不斷變化的氣候, 土地短缺以及不斷變化的人口和市場條件, 提高糧食生產系統的韌性是至關重要的 由於農場的韌性是社會 - 生態相互作用所產生的一個高層次的系統屬性, 它的直接量測是困難的, 因為它需要分別量測農場系統的替代穩定制度的範圍或邊界 農業集約化策略對可持續性的定義和其評估中包含的變量有所不同 需要解開集約化 ( 生態, 可持續, 經濟耐用等 ) 的不同概念, 特別是農業與自然之間的平衡, 比較不同的模式 農業系統建模的新要求有其迫切需要性以適用於農場未來適應力管理 農業系統不斷變化, 更好地應對社會需求, 環境問題和氣候變化 因此, 已經開發許多新的概念, 如農業生態學 生態系統服務 多功能農業和氣候智能農業 然而, 建模農業系統的演變是計算機科學家和農業模型的挑戰 討論這些演變如何需要新的建模概念 工具和方法來幫助改進農業系統的分析 設計和評估 關鍵問題是建模過程如何將我們的模型從栽培系統模型演變為能夠處理不斷變化的農業系統的綜合平台 152

159 ( 三 ) 提高單位面積產量增加糧食總產量的主要途徑一是擴大糧食栽培面積, 另是提高糧食單位面積產 歷經長遠的人類發展使, 優良農地開發殆盡, 如果需增加耕地面積就意味著需要開發肥力貧瘠 生態脆弱的土地, 這不僅需要耗費大量的人力 物力, 也需消耗更多的水資源與能源開發, 且對生態環境的穩定也是一種破壞 因此, 提高糧食單位面積產量水準成為解決未來糧食安全問題最重要的途徑 作物實際產量與潛在產量間存在較大差距, 地區間甚至同一地區不同田塊間作物產量也存在顯著差異, 這種現象在世界範圍內的農業生產中廣泛存在 農業試驗所 年運用現地產量調查與雷達衛星影像的研究結果顯示 : 在田間產量密集調查, 發現同一田區的水稻單位面積產量落差可達 3 倍以上, 在彰化與雲林地區的水稻單位面積產量, 因地理位置區位差別產量也有數倍的差異 縮小該差距對於提高糧食產量, 確保糧食安全具有重要意義 區域性的單位面積產量差異經常是由傳統經驗技術及生物限制因素引起, 包括品種 雜草 病蟲害 土壤條件及水 肥等 Surabol 等通過農戶調查, 結合統計資料, 對泰國大豆產量限制因素進行分析, 最後指出不合理的土地利用及雜草和蟲害管理方式 整地不充分及不能合理利用先進技術是限制當地作物產量的主要因素 四 適地適種之分析作物適栽的評估與土地評估的不同點在於土地評估以自然條件及經濟性著眼, 通常是以自然 社會 經濟等三方面條件共同考量而作物適栽只考慮自然條件的適宜性 通常一作物在某特定位置的產量是由下列三個主要因子決定 :(1) 管理因子包括 : 施肥 前作作物 水分管理 栽培時期 品種 雜草 病蟲害防治等 (2) 當地之土壤特性 (3) 當地氣候條件包括 : 氣溫 雨量 日照及風等等 管理技術可以學習更新而氣候及土壤條件卻不易改變, 因此作物適栽分級通常是以氣候及土壤為分級對象 作物生長有其適合的氣候 地形與土壤環境, 所以人類長期的栽培作物經驗彙集的知識瞭解在某地的農耕必需找尋其作物適合該地的環境進行耕作才有成功的機會 然台灣人口數眾多, 農地不足, 基本上無法以一般認為的適地適種的概念, 挑選優良農地栽培合適的作物 而是加強農業設施與管理, 來克服不利的生產環境 具體的土地適宜性過程應為 :(1) 鑑定及定義標準歸範 : 選擇及定義作物對象及假設, 如管理標準 灌溉有效性或個種限制 ; 定義作物生長條件, 包括 : 氣候 地形及土壤等因子 ; 鑑定與作物生長有關的關鍵土地因子, 如 : 氣溫 降雨量 生長期 海拔高度 坡度 質地 排水 保水力等等 ; 最後為製訂分級標準 (2) 作物生長 153

160 有關的關鍵土地因子資料收集, 資料不能直接套用各分級規範, 必需配合田間狀況調整為可以利用的條件 (3) 建立作物或土地適宜性圖, 包括 : 單限制一因子圖或多重限制因子圖並計算其面積 建立可用於分析的生產系統的精準土地利用類型 (LUT) 每個特定 LUT 的特定屬性包括作物資訊, 如作物參數, 包括 : 作物生長週期長度 收穫指數 最大葉面積指數 光合作用最大速率等, 栽培操作和投入要求 主要產品 作物殘留物和副產品的利用 計算確定個體的潛在收益作物 / LUT 組合 作物種類的生長需求與詳細集合匹配從土地資源資料庫中得出的農業氣候和土地特徵 使用作物蒸散量和作物特定土壤水分平衡計算的估計用於評估作物 / LUT 特定適用性和生產力 確認氣候, 土壤和地形的作物特別限制的匹配資源條件和作物模式評估, 得到在假設的投入管理條件, 提供最大潛力和農業上可獲得的作物產量由供水界定的不同農業生產系統的基本土地資源單位系統和投入水平以及管理環境 作物模型類比是定量化產量潛力最常用的方法 它通過選擇合理的作物生長發育模型, 結合多年的氣象資料及栽培管理措施 ( 品種資訊 播種時間 密度 ), 通過對作物生育期內光合與呼吸作用等生理過程的模擬, 來估算田塊 區域或者國家尺度上的產量潛力 該方法的優點是作物模型能較好地考慮到作物生長發育過程以及栽培管理措施之間的交互作用 ( 例如, 基因型 環境 管理措施 ) 運用遙測 地理資訊 模式的技術於作物模型估算外界環境因素 ( 天氣 土壤 ) 生物因素( 品種 ) 和技術因素 ( 耕作方式 播種密度 施肥 水分調控和病蟲害控制等 ) 對作物的影響 在實際生產中, 人為的不同管理措施 ( 灌溉 施肥 病蟲害等 ), 分析定義下的產量水準, 比較與實際產量間的差距, 可分析生產中的主要問題所在, 進而有針對性地最佳決策 五 耕地規劃與耕作制度之調整 ( 一 ) 氣候變化的因應氣候變化造成環境條件變化很大, 包括 : 氣溫升高, 季節轉移 ; 降雨量的變化以及隨後的供水量變化 ; 極端自然事件, 造成災難 這種變化會引起生物週期的變化, 包括 : 作物的物候階段 種植季節的時間 農業生態區和生物體 ( 包括有害生物和外來侵入物種 ) 的種群動態都受到影響 氣候變化的影響是可見的, 特別對邊際農村社區的作物生產力和生計有負面影響 氣候變化的速度可能會超過包括栽培系統在內的生態系統的適應速度, 因此在如何應對這種變化, 特別是與糧食生產和可獲得性有關的問題上, 令人擔憂 154

161 即時 準確的農業氣象災害預警有助於農業生產部門及時採取有效措施, 減輕災害損失, 保證農業生產持續穩定發展 進行農業氣象預報依據中央氣象局的氣象災害專題預報轉為根據農業生產需要的農業氣象災害預報 ; 根據歷年受災情況和氣候資料, 提出不同於農業氣象標準, 例如 : 用過程極端最低氣溫 降溫幅度和持續時間表示的寒害指標 ; 發展先進國家遙感災害技術已經比較成熟的技術應用在我國乾旱 洪澇 凍害 寒害等農業氣象災害的監測 ; 以 GIS 技術和氣候學模型, 融合土地利用 海拔高度 坡度 坡向等地理資訊, 對平均氣溫 最低氣溫資料進行較高空間解析度的地理訂正 ; 研究確定農業氣象災害指標要與作物生長過程 生理特徵及受害影響相結合, 考慮不同發育階段 不同地形氣候條件下作物的反應, 發展以作物模型的預報方法研究是農業氣象災害預報的一個發展方向 ; 針對防禦乾旱生產實施的需要, 研究了包括防旱抗旱技術 植物生長調節技術 營養元素及微量元素和農藥使用期及施用量技術等複合技術 ( 二 ) 光 熱 ( 溫度 ) 水環境的計算與調整水資源短缺將會在許多區域越來越限制作物生產, 為了應對這些多重挑戰, 研究人員, 決策者和農民迫切需要考慮不同層次的農業調適 為抵消氣候變化的負面影響, 研究人員普遍強調對現有種植制度的增量適應, 如種植日期的調整和種植時間較長的栽培種的使用 雖然這些適應措施確實可以在提高糧食產量方面發揮作用, 但是作物生產對水資源短缺的敏感性也日益增加 考慮到進一步減少農業用水的可能性, 這種增量調整不可能為糧食和水供應不足問題提供長期解決辦法 因此, 應該考慮種植制度的更廣泛的變化 為了減少農業對水的需求, 研究開發新的低強度耕作系統, 例如中國科學家研究每年種植兩種 C4 作物, 而不是一種 C4 作物 玉米比小麥等 C3 作物更有效地利用太陽輻射和其他資源, 因此具有更高的產量潛力 新系統的糧食產量增加也可以通過玉米生長與可用資源 ( 包括 GDD 和光 ) 之間的時間匹配來解釋 新系統的籽粒產量較高在夏季的熱濕環境下品種對壓力源的耐受性, 耐受特定地區氣候變化可能遇到的非生物和生物脅迫的品種的發展將是有用的 作物的育種種子是作物生產系統的核心資源, 以讓作物具適應環境變化的遺傳潛力 未來世界的非生物和生物 ( 溫度, 疾病, 昆蟲, 鹽度等 ) 威脅的增加將直接影響糧食生產 為農民提供適應品種的體係由三部分組成 : 植物遺傳資源保存與分配 品種發展與種子生產與交付 這些不同部分之間的聯繫越強, 整個系統就越好 需要保存和改進材料來進行品種開發, 以解決影響作物的非生物和生物脅迫 新品種必須快 155

162 速生成以滿足不斷變化環境的需求和要求 ; 同時必須以合理的成本及時地交付農民合適的材料 質量和數量是否合適 ( 三 ) 新的栽培制度設計農業面對一些非常緊迫的環境問題, 創新的栽培系統需同時滿足三個大的目標 : (1) 克服主要環境限制, 這是目前不同栽培體系目標的重大突破 : 禁止所有農藥, 但允許使用化學氮肥, 化石能源消耗減少 50%; 溫室氣體排放減少 50%;(2) 符合廣泛的環境標準 ;(3) 考慮到主要的限制因素和環境目標, 使產量最大化 這些創新的栽培系統可採用三步驟成型方法 :(1) 基於科學和專家知識設計新的耕作系統 ;(2) 使用工具和模型 ( 事前評估 ) 對這些系統原型進行評估, 並通過迭代過程進行優化, 直到滿足標準為止 ;(3) 進行的長期野外實驗 ( 事後評估 ) 的評估 對外部投入依賴程度較低的栽培系統, 如果能夠長時間產生高而穩定的作物產量, 可以提高農業的可持續性 全球農業系統的差異很大, 因它們所處的自然環境 經濟環境 社會環境和政治環境都在變動之中 因此, 他們必須廣泛的顯現賦存資源 可用的技術 設計和性能 所有栽培系統的共同特點是, 它們管理的自然資源和經濟資源和條件隨時間變化, 生產方式有限, 而利潤相對較低 他們必須適應不穩定或非結構化的政策環境, 或適應旨在提高農業系統的經濟 環境和社會可持續性的政策環境, 更重要的是適應耕作制度對整個永續發展的貢獻 栽培系統必須在這個不斷變化的環境中適應和創新 栽培系統的變化和農場的共同特點都會導致從農民和決策產生不確定性 農學家的假說創新 事前綜合評估農業系統的貢獻可以減少這些不確定性 有機農業與傳統農業世界範圍內最大的現有生態集約化模式之一是有機農業 (2011 年為 3720 萬公頃 ), 儘管不是全部有機農業形式可以被認為是生態密集型或必然可持續的 然而, 有機農業可能被視為生態環境的實驗室, 合乎邏輯的創新, 也適用於北方大型商業化農業 經嘗試 失敗 學習和重試去健立有基農業栽培技術的創新及假設所有相關的風險和成本 最近由兩項並行進行的獨立研究得出結論 : 有機農業的全球作物產量水平平均低於常規農業下降的 20% 複雜景觀較簡單景觀的天敵族群較高, 病蟲害具有較低壓力 多樣化的景觀保護生物多樣性具最大潛力, 並維持病蟲害控治的功能 六 結論台灣農地生產的單位面積產量已經很高, 環境保護生產的影響是相當大的, 在某些情況下是不永續的, 對生物多樣性狀況以及水土資源的遭受嚴重關切 需要將現代農業系統進行的重大改變, 增加作物產量的潛力, 但可能持續增長的程度有限, 156

163 有賴於新的技術發展和廣泛的應用, 減少現有的環境影響 氣候, 技術, 政策和價格的變化影響農業和農村發展, 景觀規劃的需要將經濟, 社會和經濟相結合的影響評估土地利用動態的環境尺度 透過遙測與地理資訊整合技術, 提供各層決策者正確資訊, 強化環境永續生產管理技術 設備 環境, 確保糧食生產資源 提高的農業水資源管理效能, 結合開發農業用水高效率技術研發, 配合農業土地資源及農場經營管理的決策提昇, 確保我國農業在限水環境下的生產穩定性及水資源合理利用 在土地利用改變之考量是由國家或區域發展之決策目標, 發展區之土地現況及地方使用者之需要與利益三方共同決定 規劃者根據土地評估結果在擬定詳細之土地利用或改變計劃, 而行政管理與執政者選擇適當之計畫去執行 我國國民具有務實的特性, 但是無法完成良好的規劃工作, 所以經常是在實施過程中不斷的修正錯誤, 往往已遠離具體之目標的缺點必須積極改正 目前, 作物產量差研究在全球範圍內也有很多進展, 然而定量化只是手段, 研究的最終目的是縮小產量落差 如何找到產量落差的限制因素, 對限制因素進行定量, 制定相應的措施縮小產量差是需要更多關注的問題 在育種上, 需要選育具有更高產量潛力 抗旱 抗鹽鹼等抗逆性更強的品種 ; 在管理上, 加強栽培管理措施, 應用土壤 作物系統綜合管理系統提高產量 縮小產量落差 同時, 在政策層面上應加強土壤 作物系統綜合管理等高產高效技術的推廣, 尤其是在以小農生產模式下, 通過開辦農民科技培訓, 依靠科學技術提高產量潛力, 縮小產量落差 157

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165 第三篇台灣糧食自給率目標下之因應對策與商機

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167 第七章提高國內糧食自給率對產業發展及因應對策 一 前言農委會在民國 100 年召開全國糧食安全會議結論之一, 到了西元 2020 年 ( 民國 109 年 ) 糧食自給率提升至 40% 該會另宣布自 106 年起推動 大糧倉計畫, 對於雜糧生產面積將由 104 年的 7.2 萬公頃, 至 109 年推升到 10 萬公頃 究竟這樣的措施能推升糧食自給率多少? 推動哪些作物? 每項作物增加面積多少? 倘要達到 40 % 的目標? 推動的方針 策略如何? 值得探討與評估 本章先就國內外對於糧食安全與糧食自給率的爭論作分析, 再以模擬方式探討國內達到目標的可能途徑, 以提供政策釐訂時, 有更清楚條理來思考對策 二 國內外上對推動糧食自給的爭論 ( 一 ) 贊同推動糧食自給有些學者指出, 糧食自給為糧食安全的主要支柱, 各國不應輕易放棄糧食自給的追求, 其主要論述 : 1. 從歷史觀點 : 西元 1974 年的第一次全球能源及糧食危機, 許多穀物生產國家發動糧食禁運, 包含美國大豆禁運 ; 在西元 2008 年第二次全球能源及糧食危機, 有 31 個國家或地區限制或管制穀物出口 兩次糧食危機造成國際穀物價格急騰, 各國政治動盪不安 2. 從經濟觀點 : 為促進農場經營 支持經濟發展 提高鄉村地區經濟活動與農民收入 穩定消費者支出 糧食自給不應被忽略 3. 從政治觀點 : 承平時期糧食調度上屬經濟問題, 一旦發生戰爭破壞供應體系或國際糧食危機或其境內天災致嚴缺糧時, 就演變成政治問題 4. 從生態觀點 : 水田種植區對水源涵養或維護生態多樣化, 有正面助益 因此, 縱使在西元 2000 年前穀物價格長期低廉時, 許多國家還是不放棄糧食自給或提高糧食自給率, 如中國大陸 印度, 日 韓等人口稠密的國家 國內有些學者強調過分注重經貿自由化, 將造成對國外農產品依存度太大 糧食主權逐漸喪失 衝擊國內小農經營 且糧食價格提高, 造成弱勢族群糧安惡化, 而且發生糧食危機時, 糧食並不能短時間恢復生產反而危及糧食安全, 籲請政府設法提高國內生產 ( 二 ) 質疑推動糧食自給國際上有些學者對推動糧食自給問題, 有不同論述與看法, 其認為各國環境資源不同, 一味追求糧食自給並不適合, 其主要看法 : 161

168 1. 糧食自給不等於糧食安全 : 只要掌握穩定進口來源, 就可以確保糧食安全 2. 造成無效率生產 : 為促成糧食自給, 許多國家採取生產補貼, 降低生產效能 3. 將扭曲世界貿易 : 或經由進口管制與提高關稅等措施, 增加各國生產成本與消費者支出等等 4. 未能促進經濟發展 : 如某些國家適合生產棉花等經濟農產品, 則應種植該等經濟作物外銷來賺取外匯, 糧食則透過輸入, 以全球分工 效率來處理糧食供應問題 這些立論在西元 1980 年代至西元 2000 年之二十年間國際穀物價格低廉之際, 受到許多非洲地區國家的推崇, 這些國家將原來提高糧食生產的計畫加以修正, 改種植經濟性作物, 糧食逐漸依賴輸入 國內有些學者認為, 台灣不可能糧食自給, 糧食安全可由國外穩定來源或到他國生產回銷台灣, 國內要做的是強化生態維護, 對農地生態維護提供補貼, 以生態給付維持農民生計 ( 三 ) 執兩用中 適度提高糧食自給率前述兩種爭論, 係拘泥糧食供應全部仰賴貿易或關閉邊境追求糧食完全自給的框架問題 聯合國農糧組織在 年報告刊載加拿大學者 Jennifer Clapp 撰文, 其提出糧食自給問題, 不必以兩個極端的方式思考, 可以用連續體 (continuum) 的概念來決策 ( 如圖 7.1) 圖 7.1 Policy continuum between food self-sufficiency and free trade ( 資料來源 : Jennifer Clapp, FAO,2015) 其以世界糧食供應體系分析, 縱使糧食自給率超過 100% 以上的國家, 基於季節性或營養觀點, 仍須仰賴貿易供應 ; 更遑論糧食進口國在思考糧食自給問題, 必須將更多面向或政策目標納入思考, 例如糧食安全 經濟因素 政治安定以及農村穩定等加以分析來做決策 Jennifer Clapp 提出倘一個國家遭遇類似在下列幾個情況, 應考慮提高糧食自給率 : 1. 向國外採購糧食來源時, 其供應來源為少數國家或來源受限的情況 ; 2. 國家人口眾多, 對某些特定的糧食有高度需求者 ; 3. 進口糧食的國家, 其供應國的供應能力有下滑現象 ; 4. 糧食價格面臨持續性上漲 ; 5. 生產環境變化, 糧食生產不穩定 ; 162

169 6. 國內倚賴的現金或經濟性作物價格趨跌, 外匯賺款減少, 支應進口糧食經費卻增加 ; 7. 面臨戰爭或禁運等偶發事件, 糧食貿易管道有中斷之虞時 三 國內要推動糧食自給? 或提高糧食自給率? 這是一個國內對糧食安全要思考的關鍵性議題 以台灣現在糧食供需狀況評量, 要推動糧食完全自給是不可行 以民國 104 年為例, 我國進口玉米 大豆 小麥 大麥及高粱五種重要穀物數量超過 834 萬公噸, 其中玉米進口 421 萬公噸, 如由國內生產需要農田 70 萬公頃, 以台灣現有 80 萬公頃農地, 尚要栽培水稻 蔬果等作物, 要提供農地 70 萬公頃來種植玉米是有困難的 ; 再以大豆為例, 當年進口 267 萬公噸, 由國內生產自足, 需要上百萬公頃面積 至於小麥年進口量 133 萬公噸, 在國內生產的小麥因產量低 筋性不足用途有限, 還是需要仰賴進口供應 由以上資料分析, 現階段在國內推動糧食自給是斷不可行 退而求其次, 台灣是否需要提高糧食自給率? 民國 100 年召開的糧食安全會議結論, 將糧食自給率提高至 40%, 要如何推動? 其策略與方法有哪些? 本文就此問題提出分析, 供政策規劃參考 ( 一 ) 提高國內糧食自給率的意義國內在推動提高糧食自給率時, 常常陷入與提升糧食安全的問題陷入爭論 有些專家認為提升糧食自給率意義不大, 應以整體面穩定供應面來做規劃, 有些認為係協助提高糧食安全的重要途徑, 並有助於經濟改善與生態環境維護 但由 Jennifer Clapp 提出糧食自給問題, 不必以兩個極端的方式思考, 可以用連續體 (continuum) 的概念來決策, 將相關政策目標納入考量, 舉凡經濟因素 政治安定 農業資源 農村穩定以及生態環境維護等加以檢視後才做政策決定 從國際全球人口成長, 糧食需求增加, 加上氣候變遷, 糧食生產與供應更不穩定, 導致近年來國際穀物價格呈現鋸齒狀波動情形觀之, 與再檢視國內還有將近十萬公頃農地休耕 ( 尚不含廢耕農地 ) 之因素, 國內有必要提高糧食自給率 但該規劃種植何種作物? 才能提高糧食安全且帶動農村經濟繁榮, 安定民生等多機能性, 都需要詳細分析 ( 二 ) 提升糧食自給率的途徑由糧食自給率計算公式來解析提高糧食自給率的方法 : 國內生產量 權數糧食自給率 = ( 國內生產量 + 進口量 出口量 存貨變動 ) 權數 163

170 假設各產品間的生產互相獨立及消費互相獨立, 且其他條件不變, 則各項產品生產量 進出口量 與國內可供消費量對綜合糧食自給率之影響效果分別如下 ( 陳淑恩,2012): 1. 在國內生產部分 : 國內某一產品生產量越大, 其他條件不變下, 則綜合糧食自給率提高 增加國內農產品的生產量, 將能提升糧食自給率 2. 在進口部分 : 若某一產品進口量增加, 則綜合糧食自給率之分母相對變大, 糧食自給率將下滑 ; 反之, 降低進口數量具有提升自給率效果 3. 在出口部分 : 產品出口量增加, 則綜合糧食自給率之分母相對變小, 糧食自給率相對提高 4. 消費量部分 : 國內若某一產品消費量變大, 促進該產品國內生產量增加, 將提升自給率 政府推動 在地生產, 在地消費 或 多吃一口飯 宣導, 即推動此種概念 由上面公式, 國內增產農產品促進外銷, 亦有提升自給率的效果, 但如國內增產農產品又有替代進口性質者效果更佳 ( 三 ) 提升糧食自給率的產銷策略 農糧產業採取優先增產參考鄰國日本在提高糧食自給率的策略, 著重農糧作物穀物發展, 如鼓勵小麥 大麥或大豆為首要考量 其考量因素為穀物不僅提供人類糧食, 也供應畜牧業的禽畜飼料, 或養殖漁業所需植物性飼料, 這些產品自給率低, 因成為優先著手增產對象 再由國內供需觀點分析, 民國 104 年我國各類糧食自給率 ( 以熱量計 ), 最低者為子仁及油籽類之 3.5%, 不足 3 成者, 有乳品類 (29.7%), 穀類 (26.6%), 薯類 (25.9 %), 糖及蜂蜜 (10.2%), 除了乳品類與蜂蜜外, 基本上自給率低者均屬農糧產品 農糧作物成為增產的優先考量 但種類如何? 國內農科院農業政策中心周孟嫻副研究員曾模擬增加各項農糧產品產量或提高種植面積兩種情形, 分析對綜合糧食自給率的影響效果與貢獻度 本文經與周副研究員討論, 為與休耕地活化做連結, 以 103 年的統計資料為基礎 (104 年因國內的乾旱 颱風等多項災害影響自給率 ), 以各主要作物增加種植面積, 對提升糧食自給率貢獻來做分析影響效果, 提供調整產業結構參考 1. 設計模擬情境本報告分別模擬各農產品以每 增產 1 千公頃 對綜合糧食自給率之貢獻程度, 並將增產作物分別考慮 進口農產品完全未被國產農產品取代 或者 進口農產品完全被國產農產品取代 兩種模擬情境, 如表 7.1 所示 164

171 表 7.1 糧食自給率模擬情境 情境增產情形進口與國產農產品替代關係 情境 A 增產 1 千公頃進口農產品完全未被國產農產品取代情境 B 增產 1 千公頃進口農產品完全被國產農產品取代 2. 納入模擬的農糧作物六大種類 (1) 穀類 : 米 小麥 玉米 高粱 ;(2) 薯類 : 甘薯 樹薯 馬鈴薯 ;(3) 糖 ;(4) 子仁及油籽類 : 大豆 花生 芝麻及其他 ;(5) 蔬菜類 : 葉菜類 根菜類 莖菜類 花果菜類 菇類 ;(6) 果品類 : 香蕉 鳳梨 柑橘 瓜果類及其他 各品項的單位面積產量以民國 95 至民國 104 年十年間的平均進行計算 其中, 稻米產量以糙米產量型態計算 ; 玉米則僅以硬質玉米產量計算, 並將硬質玉米的熱量採用衛福部食藥署所公布之 2016 版台灣食品營養成分資料庫, 每百克熱量訂為 373 大卡計算 ; 大豆訂為 385 大卡 ; 苦茶油 ( 油茶 ) 則由於未在該資料庫收集範圍內, 暫以 550 大卡估算, 其餘品項則使用行政院農委會編輯之糧食供需年報所使用資料計算 3. 調整綜合糧食自給率計算公式考量到各作物其取代率與增產品項之每百克熱量皆有差異, 為計算增產後之以熱量, 必須經現行公式適度轉型, 以計算計算增產效果 因此, 綜合糧食自給率計算公式修改如下 : R et ( C it P E it it i P K ) E it PI i it EI i PI it EI i R et : 在第 t 期, 以熱量計算之糧食自給率 P it : 原 i 產品當年國內生產量 C it : 原 i 產品當年國內可供消費量 (= 國內生產 + 進口 - 出口 - 存貨變動 ) E i : 原 i 產品每百公克所含熱量 PI it :i 產品當年增產量 EI i :i 產品增產品項之每百公克所含熱量 K it :i 產品增產品項之取代率 4. 增產種類對提升自給率的分析 (1) 增產品對進口品有取代效果者 : 模擬結果發現, 在農糧產品中, 國內種植面積增加 1 千公頃時, 甘藷對於綜合糧食自給率的變化之貢獻最為顯著, 達到 0.071%; 其次為甘蔗的 0.062%; 緊接著馬鈴薯之 0.052%; 其後為稻米 ( 糙米 ) 165

172 與硬質玉米, 分別為 0.043% 及 0.042%, 超過 0.03% 的作物有香蕉 0.034%, 鳳梨 0.031%, 落花生 苦茶油 (0.03%) 其他為根菜類之 0.033% 以上作物除甘蔗 水果以外概屬廣義的雜糧類, 在國內增產兼具降低進口替代效果尚有馬鈴薯 硬質玉米以及落花生 苦茶油等, 這些雜糧類進口數量大, 可以推動這些雜糧類的增產 至於其他蔬果類或單位面積產量低者, 增產效果對自己綠貢獻度比較不顯著 ( 表 7.2) (2) 增產品無取代進口品代效果者 : 如果不考慮進口替代的效果, 仍以甘薯增產對提高綜合自給率成效最佳為 0.047% 其次為蔗糖之 %, 再來為硬質玉米及馬鈴薯, 其他項目均低於 0.03%( 表 7.2) 166

173 表 7.2 農糧作物增加面積對糧食自給率之影響 ( 以熱量計, 單位 :% ) 單項 糧食 自給率 單位產量 ( 公噸 / 公頃 ) 增產品項之 100 克熱量 綜合自給率改變絕對值情境 A 情境 B 增產 1 千公頃 增產 1 千公頃 進口未被國產取代 進口被國產取代 穀類米 小麥 玉米 高粱 薯類甘藷 樹薯 馬鈴薯 糖及蜂蜜糖 子仁及油籽類大豆 花生 芝麻 苦茶油 4.27* 蔬菜類葉菜類 根菜類 莖菜類 花果菜類 菇類

174 果品類香蕉 鳳梨 柑桔類 瓜果類 其他果品類 附註 : 本表為周孟嫻副研究員提供 5. 增產作物選擇原則與推動方式 (1) 種類選擇原則 a. 不能為增產而生產, 造成產銷失衡 ; b. 以國內增產並有進口替代效果者優先 ; c. 外銷有競爭力的產品 ; d. 具有特色或機能成分作物, 增加消費量者 (2) 推動方式 -- 短期性國內蔗糖供應約九成依賴進口, 蔗糖增產對提高糧食自給率比重高, 但在加入世界貿易組織後蔗糖開放自由進口, 國內大部分榨糖廠已停止運作 因此農糧作物增產就依目前農政單位推動中重要農糧政策 計畫來檢視可以增產的空間 如為活化休耕地, 推動雜糧生產的大糧倉計畫 ; 如為山坡地保育所推動檳榔廢園輔導種植苦茶油等油料作物計畫 ; 或為食品安全所推動芝麻 落花生等油料作物計畫 ; 以及成立 台灣農產品開發公司 強化香蕉 鳳梨及鳳梨釋迦外銷等面向思考 上述計畫都有助於提高糧食自給率, 如欲在短期內將熱量的糧食自給率以 103 年的 34% 為基礎, 要達到 40% 的目標, 需要再提高 6%: a 如以單一作物考慮 : 硬質玉米最為理想的作物, 如種植面積增加 15 萬公頃, 其提高自給率約 6.3%; b 以綜合規劃生產 : 參考前述政策 計畫及以往種植資料做綜合規劃研擬增產各項作物增加面積目標如下 : (a) 規劃可替代進口作物約提升自給率約 5.16%: 硬質玉米增產 8 萬公頃 ( 提高自給率 3.36%); 食用非 GMO 大豆 4 萬公頃 ( 提高自給率 0.76%); 供釀酒用高粱 1 萬公頃 ( 提高自給率 0.23%); 168

175 作物苦茶油 1.5 萬公頃 ( 提高自給率 0.45%); 落花生 1 萬公頃 ( 提高自給率 0.30%); 芝麻 5 千公頃 ( 提高自給率 0.06%) (b) 增產不具進口替代性作物約提升自給率 0.89%: 如香蕉 鳳梨等列入 台灣農產品開發公司 拓展的品項, 如增加種植面積 2 萬公頃, 約可提高 0.42%; 增產甘藷 1 萬公頃增加自給率 0.47% (c) 以上推動增產目標達成約提高糧食自給率 6.05%, 加上以民國 103 年的綜合自給率 34% 為基礎, 合計可達到糧食自給率的目標 40% (3) 推動方式 -- 中長期性由國人膳食結構分析, 碳水化合物攝取不足, 而脂肪類過高的現象, 如加以調整至均衡比率, 稻米 甘藷等適合國內生產作物增加, 自然就提高糧食自給率 農委會於民國 100 年提出 每人每日多吃一口飯, 計算每年增加白米消費 2.3 萬公噸, 可活化休耕地 5600 公頃 另外再油脂部分, 國人每人每年攝取植物性油脂 公斤, 動物性由之 3.93 公斤, 適當調整油脂攝取, 減少油脂原料或成品進口, 相對有助於提高糧食自給率 6. 推動策略 -- 強化農糧作物產銷結構 (1) 推動雜糧擴增錯略 : 利用休耕地活化或增產雜糧可以替代進口, 亦不致造成貿易障礙 由目前政府推出 大糧倉計畫, 規劃將雜糧面積由現行 7.2 萬公頃, 要在西元 2020 年推升到 10 萬公頃, 經評估僅能提高糧食自給率不到 1.5%, 顯然要達標, 上需有更大的企圖與規劃 建議具體措施供參考 : a. 將重要雜糧納入 糧食管理法 管理 : 以政策宣示彰顯對雜糧產業的重視, 並將雜糧產業做整體性規劃 b. 規劃雜糧專區, 提升為農企業經營型態 : 國內適合種植的大宗雜糧如硬質玉米或大豆等, 屬於土地利用型作物, 需要集中化 規模化與機械化經營, 除現行推動大專業農擴大經營外, 請比照美國 玉米帶 方式, 在台灣中 南部縣市規劃 大雜糧專區 經營, 在專區內種植指定雜糧種類者, 不論是否屬稻田轉作或休耕有案的田區, 均提供契作獎勵金 c. 提高雜糧農收益, 改善硬體設施 : 強化現行推動由年青專業農大規模經營方式, 其經營面積至少應有 20 公頃或 30 公頃以上規模, 並以 年受益超過一百萬元 為目標輔導規劃 對於國產雜糧以新鮮安全取勝, 則田種植 收穫機械協助外, 對於儲存 分級 包裝設施與輔導應強化 169

176 d. 宣導國產雜糧機能與加工利用 : 雜糧種類繁多, 營養豐富, 纖維素高, 對國產雜糧需加強機能性成分研發, 並將其優點藉由雜糧發展基金會與相關公會結合宣傳, 請各公會會員加強與農民團體契作, 協助建立企業責任 (2) 蔬菜產業減少災損 :104 年國內蔬菜受到颱風 暴雨等影響, 自給率比 103 年下降 2.7%, 為減少因天災造成之農損, 對農民搭建溫 ( 網 ) 室等進行蔬果栽培應予強化 (3) 強化稻米競爭力 : 現階段不宜增加稻作面積, 但如何降低進口食米衝擊, 就需要強化競爭力, 朝向栽培優良特色品種 建立品牌化等及企業化生產, 提升稻米產業競爭力 ( 四 ) 提升糧食自給率的產銷策略 畜禽 水產品以維持競爭力為主 1. 強化畜禽產業結構對策民國 104 年畜牧業產值 1,586 億元 ( 不含蜂蜜及蜂王漿 ), 其中肉品價值 1,263 億元, 占 80%; 其次蛋品產值 225 億元, 占 14%; 另外牛奶產值 98 億元, 占 6 % 除了牛奶外, 蛋品自給率 100%, 肉品自給率 75.5% 豬肉為單項產品產值最高者, 但受疫情影響, 外銷受到限制, 要如何維持競爭力降低進口品衝擊, 是維護自給率的重點 : (1) 控制禽流感疫情 : 民國 103 年仔豬流行性下利疫情及 104 年上半年禽流感疫情影響, 國內豬隻及家禽產業產量兩年下滑, 這兩年年肉類自給率為 78.8% 及 75.5%, 創下近年來最低點, 相對提高進口供應比率, 在 104 年提高至 24.3%, 為十年來新高 為提高自給率, 必須強化禽流感之預防與生物安全防護, 阻隔疫病來源 ; 推動新式環控 自動化 高效能之生產設備及標準化飼養模式, 促進提高生產效率 產品標準化, 整體改善家禽產業結構 (2) 爭取豬肉恢復外銷 : 農委會規劃於 107 年全面停止使用口蹄疫疫苗, 期望國產畜產品非來自口蹄疫疫區形象, 增加在國內外消費市場競爭優勢, 建議訂定分年列管進度 (3) 建構國產與進口分流 : 為防範國外進口冷凍肉品混充為國內優質 新鮮或冷藏肉品, 市面檢驗與標示檢查必須嚴格執行, 確保國產品的市場 (4) 強化產業資源 : 國內畜禽產業之生產以穩定產能 加速畜禽產業結構調整, 建立優質健康種畜禽供應體系, 強化種原生產效能 ; 另建構精準管理模式, 型塑專業分工 垂直統合企業化生產 2. 強化漁業產業結構對策我國 104 年漁業產量 130 萬公噸 ( 漁撈數量 98.8 萬公噸占 76%; 養殖 31.4 萬公噸, 占 24%) 產值 922 億元 當年輸出 79.6 萬公噸, 輸入 46.6 萬公噸, 我國漁 170

177 產品為淨輸出國, 自給率超過 100% 我國四面環海, 有利漁業發展, 基於提高糧食自給率觀點, 漁業的產銷更應重視 我國水產品漁業仍以捕撈為主, 民國 104 年遠洋捕撈數量 82.5 萬公噸, 占全部產量之 63.5% 居首位 ; 再者為內陸養殖 28.9 萬公噸, 占 22.2%; 第三為近海養殖 13.5 萬公噸, 占 10.4%, 其他之沿岸漁業 海面養殖及內陸漁撈三項合計僅 4 % 前述三項漁產主力, 面臨不同困境, 需要政府 民間共同合作解決問題 (1) 強化國際遠洋漁業合作 :104 年雖然漁業產品自給率提升 16.6 個百分點, 但遠洋漁業捕撈部分受到歐盟關切, 開出黃牌警告, 致部分圍網船暫停作業 就遠洋漁業部分, 針對外國關切, 我國已訂定 遠洋漁業條例 以及修訂 投資經營非我國籍漁船管理條例 及 漁業法 部分條文該漁業三法已於 105 年 7 月 20 日公告實施 未來應確實執行法律以及改正監測 管控系統缺失, 與落實漁產品資料的追溯性與可信賴度, 挽回我國漁業聲譽, 以爭取更多國際漁業合作, 維護我漁產品出口市場 (2) 強化近海漁業資源養護 : 近海漁業遭到無限制捕撈, 造成資源枯竭狀況, 而且距離海岸 3 海浬海域為水產生物產卵 哺育的重要棲地遭到破壞, 影響魚貨捕獲量 民國 70 年近海魚貨量達到 40 萬公噸的高峰, 到 104 年約 13.5 萬公噸, 不到高峰期的四成 做好養護保育 增加人工魚礁 提高重要魚種放流量, 以促進永續利用與維護多樣化為本項產業發展重點 (3) 強化養殖漁業 : 隨著公海的過漁引起國際關切與保育的限制, 未來評估全球養殖重要性將超過捕撈業, 國內更應重視此一區塊的發展 開發抗災可沉式箱網養殖 發展與綠能結合設施養殖 輔導漁民因應極端氣候適當事養魚種 依內外銷需求開發新型魚種以及冷鏈運輸建置等, 將是決定提高自給率的關鍵 (4) 減輕災害損失 : 養殖漁業受到 105 年二月冷害 104 年颱風侵襲影響造成產量嚴重下降 應加速推動養殖漁業保險, 以保障養殖漁民收益, 維持生產能量 四 提升糧食自給率由整體政策配合糧食自給率問題涉及經貿自由化 消費結構改變 經營結構調整 科技進展 極端氣候影響 國際保育等複雜因素 為提升我國糧食自給能力, 除上述提出產業結構調整策略外, 宜從造成自給率波動之因素分析, 參考日 韓經驗與做法等, 以研擬因應對策, 其他相關政策包含統計方面的精進, 都應做綜合考量 171

178 ( 一 ) 加強國內支援體系 1. 由強化營養均衡, 調整消費習性 (1) 在第一章分析, 國人對 PFC 攝食熱能比值已失去均衡性, 倘經由教育與營養平衡的觀點, 增加碳水化合物的攝取, 尤其對適合國內增產者, 如稻米及甘薯等農產品消費對提高糧食自給率貢獻度高 (2) 針對國人脂肪消費比重過高, 嚴重偏離理想目標, 尤其對子仁及油籽類產品消費每人每年消費達 27.6 公斤, 與鄰近日本以及先進國家消費比較, 屬異常偏高, 國內應分析期原因檢討產生異常結構, 加強宣導 教育 (3) 國內改良場所對於育成農作物新品種缺乏成分與機能性研究, 致未能彰顯其特性來區隔國產與進口品, 建議與農科院或食品研究機構做上下游串聯研究, 開發國產農產品具有特色的加工品, 推廣與促進內外銷 2. 鼓勵地產地消, 兼顧生態維護 (1) 塑造國產農產品安全 優質形象 : 政府正推動農產品安全的 4 個標章 (CAS 有機驗證標章,CAS 優良農產品標章, 產銷履率標章及吉園圃標章 )1Q(QR code), 其目的在於建立安全生產體系與溯源制度, 促進生產者自我管理, 建立品牌形象, 樹立消費信心, 並加強販售與消費端之聯繫, 以提高農產品產值 4 章 1Q 現從學校午餐開辦, 落實執行與全面推廣的策略宜深度思考 (2) 加強食農教育 : 提升國人對國產產品之消費意識, 推動支持地產地消, 運用綠色低碳消費概念, 加強維護地球生態 另外降低生產 製造 加工與消費過程所產生的糧食損耗與浪費的教育與宣導, 促使資源做更有效率的運用 其他從文化傳承部分, 如傳統米食文化維護, 促進米食的消費, 都是經由食農教育, 間接提升糧食自給率的功能 3. 盤點農業資源, 促進永續經營 (1) 農地盤點 : 掌握全國可供農作土地之數量與品質, 配合國土計畫法, 將農地使用與專區規劃由土壤條件 灌溉水條件 氣候條件及作物栽培條件等資料套疊, 重新規劃各種作物生產專區, 並對專區內產製 儲銷做整體規劃與輔導 (2) 水資源規劃 : 國內常因降雨不足致乾旱停灌現象, 在農糧作物用水約占 63% 情況下, 一旦旱象發生就被檢討改善農業水資源的運用 如何引進有效率的灌溉體系 強化灌溉水區域調度 回歸水利用都應再詳細規劃 評估 水資源另一項重點為灌溉水質乾淨, 確保生產農產品不受外來重金屬及有機物質的汙染, 確保食用安全 (3) 生產專區內經營規模 : 國內農糧產業以土地利用型的作物, 需要擴大經營規模經營, 現已輔導的土地利用型的大專業農經營規模差異度相當高, 由幾公 172

179 頃到數百公頃不等, 應藉由目前經營規模與成本及收益做比較, 作為未來大專業農政策規劃參考 ( 二 ) 強化國際布局 1. 外銷為提升糧食自給率的管道之一, 並有助於生產者提升技術, 應協助農民團體發展冷鏈系統, 穩定農產品品質並降低損耗, 延長保存期限 ; 另外強化加工產品之製程標準化, 提高食用方便性與附加價值 2. 政府已協助成立 台灣國際農產開發公司 要積極拓展農產品海外市場, 為分析國產產特色與市場需求得大數據分析 ; 發展農產品海外電子商務, 拓展外銷通路, 強化國產品在生產端的張力 3. 國內需求量大而生產不足之種類, 為確保糧食安全, 參照鄰國日本 韓國及中國大陸在非洲 中南美洲等地海外建立農業基地, 種植穀物 雜糧等作物, 建立國內外農業供應互補機制 但國內到國外租地, 往往涉及外交領域, 應考量由農企業與國外農企業合作方式進行 ( 三 ) 培養科技與經營人才 1. 引進新世代農業工作者, 為農業注入新活力 (1) 我國面臨農業人口高齡化, 吸引有意進入大專業農經營團隊的青年農業從業人員, 強化媒合取得農地, 提供教育訓練 實務經驗輔導, 專業諮詢 低利貸款等, 輔導從農之青年農民順利進入產業 (2) 推動 公民科學 概念, 協助研發, 國內各試驗改良場人員擔任品種研發 作物栽培技術改進又得對區域內農民訓練輔導, 其工作繁重 而新近加入農業生產經營之年輕專業農, 不少具有專業訓練 知識, 甚至有育種能力者, 依照推動 公民科學 概念, 媒合與試驗改良場合作, 協助田間選種 育種 或技術合作並將研發成果的專利或技轉金分享或優先承受使用權等 (3) 強化抗逆境能力的研發 : 近年來夏季颱風 豪雨 高溫乾旱及冬季冷害, 造成農產品災損偏高, 影響農民收益, 也降低糧食自給率, 需要推動設施栽培 養殖外, 加強耐熱抗病品種研發與栽培技術改進 (4) 加強與國際研究機構合作 : 國內科技研發經費 人力在基層的試驗改良場方面, 顯然不足, 應檢討適度補充外, 應強化與國外研究機構如亞蔬 - 世界蔬菜中心 (AVRDC), 國際小麥玉米研究中心 (CIMMYT) 國際半乾旱熱帶作物研究中心 (ICRISAT) 及國外學校做人員交流訓練 173

180 ( 四 ) 國內統計業務的精進 1. 統計資訊種類的精進 : 行政院農業委員會依據 FAO 的規範編製 糧食平衡表, 並由該表統計分析國內糧食生產指數 糧食自給率 糧食出口比率 糧食供應比率以及糧食 PFC 供應等資料, 供政府施政檢討農產品供需 國民營養狀況 經濟發展等情況, 其為農業建設的重要基礎資訊 但這些統計資料尚有檢討改進之空間, 李仁耀教授等分析國外建立的模式可供思考, 如日本將糧食自給率再精細區分為主食穀物自給率與飼料用穀物自給率 ; 如英國對於糧食自給率計算分為總體糧食自給率與傳統食物自給率兩種, 所謂傳統食物係扣除該國不適合生產或反季節生產等非維繫生活所需的傳統農產品品項, 確實掌握重要傳統糧食生產變化 這些統計方式意義與目的, 請供統計人員思考 2. 統計資料的一致性與正確性 : 周副研究員在研究國內增產硬質玉米對提升糧食自給率的效果時, 曾比對在最近五年 ( 民國 100 年至民國 104 年 ) 由農會收購硬質玉米資料分析, 平均每公頃產量為 5.64 公噸, 但統計資料的平均每公頃產量 4.84 公噸, 兩項差距 17% 又周員以最近十年玉米平均每公頃產量 4.90 公噸為基礎計算, 每增加種植面積一千公頃可以提升糧食自給率為 0.042%( 如表 6) 但如以農會收購之數量計算, 同樣每增加種植面積一千公頃, 卻可以提升糧食自給率提高為 0.048% 因此, 統計單位對於各種作物單位面積產量差異原因宜審慎檢討, 以正確反映國內糧食自給率 五 綠能產業與農地利用的競合及發展 ( 一 ) 我國綠能產業發展重點綠色能源係指提供乾淨請對環境友善的能源種類, 包含生質能源 太陽能 風力 海洋溫差或潮汐變化以及地熱能等 我國於民國 98 年 7 月 8 日公布施行 再生能源發展條例, 期藉由獎勵再生能源之設置, 提高自產能源比例與促進能源多元化, 並由政府鼓勵民間投資再生能源發電事業, 帶動相關產業發展及創造就業機會 行政院於民國 103 年 8 月 14 日核定 綠色能源產業躍升計畫 將綠能產業列為政策推動的主軸 依據上項計畫, 國內能源政策未來發展, 再生能源占整體發電量的比率, 將由民國 104 年 ( 西元 2015 年 ) 之 4%, 至民國 114 年 ( 西元 2025 年 ) 提高為 20% 民國 114 年再生能源發電量 515 億度, 其中太陽能光電為 250 億度, 離岸風力發電 111 億度, 兩項合計占 70%; 其他的陸域風力 地熱能 生質能 水利等發電合計占 30%( 表 7.3) 174

181 表 7.3 我國再生能源規劃情形項目再生能源裝置容量 (MW) 再生能源發電量 ( 億度 ) 民國 104 年民國 114 年民國 104 年民國 114 年太陽光電 , 陸域風力 647 1, 離岸風力 0 3, 地熱能 生質能 水力發電 2,089 2, 燃料電池 總計 4,319 27, 資料來源 :2016 年能源政策白皮書 能源局資料由上表綠能發電與農業發展及農地利用關聯較為重要的有太陽能發電 風力發電及生質能等三項 在生質能源方面, 我國曾在民國 95 年至 97 年為配合能源政策與美化休耕田景觀, 試辦農田轉作大豆 向日葵及油菜籽等雜糧作物供作生質能源的材料, 但該等作物在國內產量低 成本偏高, 國內發展時引發爭議 至 97 年由於國際榖物高漲, 經行政院考量避免能源作物與糧食作物爭地, 於 97 年第二期起停止本項措施 依照本項政策, 以農地再發展種植生質能源作物的可能性甚低, 惟就農地推動太陽能發電, 無論從屋頂型或地面型太陽能設施, 或沿海設置風力發電, 都與農業用地利用 農業發展或生態環境保育以及農漁民權益等相關, 需要審慎規劃 協調與溝通來推動本項能源政策 ( 二 ) 太陽能發電產業與農地的利用 1. 太陽能發電目標行政院在民國 105 年核定 太陽光電 2 年推動計畫, 預計在 105 年 7 月至 107 年 6 月打造先鋒計畫, 在兩年內以短期達標方式推動太陽能發電達到 1.52GW( 其中屋頂型目標量 910MW, 地面型目標量 610MW), 年累積發電量 19 億度的目標 至於中長期治本方式, 將在民國 114 年推動太陽能發電達到 20GW( 其中屋頂型目標量 3GW, 地面型目標量 17GW) 屋頂型太陽能裝置地點為工廠屋頂 中央公有與政府建物屋頂 農業設施屋頂等, 其中農業設施屋頂將為重點 ; 地面型太陽能設施以鹽業用地 嚴重地層下陷區 水域空間及掩埋場 汙染農地場址等為考量重點 175

182 2. 修訂農地容許使用辦法納入綠能設施專章行政院農業委員會為兼顧農地用途與能源政策, 在民國 102 年 10 月 9 日修訂 申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法, 增訂第八章綠能設施 該辦法第 27 條所稱綠能設施, 係指依再生能源發展條例所定之太陽能 風力及非抽蓄式水力設施 綠能設施具備下列條件之一者, 得設置於農業用地 : (1) 結合農業經營 (2) 減緩嚴重地層下陷地區之農業用地地層持續下陷 (3) 防止受污染農業用地栽植特定農作物, 允許在不影響農業經營之前提下, 得以容許使用方式於農業設施屋頂或農地上設置 該辦法規定申請綠能設施之容許使用者, 不得改變原地形地貌, 並且不得影響鄰地之農業使用與生產環境 3. 推動太陽能設施情形 (1) 屋頂型營農太陽能光電設施 : 於各類農業設施屋頂附屬設置太陽能設施, 應與農業經營結合, 依農業經營計畫內容確實作農業使用, 且設施不得影響農業設施內之動植物生長 本項太陽能設施, 經濟部能源局於民國 102 年 1 月 1 日開始同意備案之案件, 截至 106 年 5 月底達 3,151 案, 總裝置電容量達 579MW 各直轄市 縣市裝設情形如表

183 表 7.4 農業設施屋頂附設太陽能光電情形 縣市別 件 數 裝置電容量 (KW) 溫網室 禽畜舍 其他設施 合計 溫網室 禽畜舍 其他設施 合計 雲林縣 , ,612 20, , 443 台南市 ,712 68,737 23, , 266 彰化縣 ,937 92,352 6, , 156 嘉義縣 ,056 53,465 4,422 61,9 43 屏東縣 ,316 32,609 10,466 63,3 91 其他 ,570 12,243 5,647 24,4 62 合計 636 1, , , ,018 71, , 661 資料來源 : 農委會統計資料 (2) 地面型免營農太陽能光電設施 : 本項太陽能設施免與農業經營結合使用, 但申請者必須將計畫送主管機關專案審查核准, 設置地點有嚴格規定 : a. 嚴重地層下陷地區 : 按 102 年修正農地容許辦法規定, 得申設區位為經濟部公告之嚴重地層下陷地區 由於經濟部劃定區域甚廣, 有些土地耕作狀況良好, 倘以該部劃定範圍就可申請, 顯失之過寬, 經農委會審視後於民國 104 年 8 月 14 日公告 18 區不利耕作農地 1,253 公頃, 在該等土地申請設置地面型綠能設施者, 免與農業經營結合使用 在 104 年 8 月 12 日修正發布後經專案核准者, 共計 115 案, 農地面積共計 45.8 公頃, 總裝置電容量約 42MW, 各地區裝設情形如表

184 另外容許辦法在 104 年 8 月 12 日修正發布前, 已核准一般農業區農牧用 地核准 3 案, 面積共約 1.5 公頃 表 7.5 不利耕作區設置地面型太陽能光電情形 面積 : 公頃 縣市別 鄉鎮別 ( 區數 ) 可申請 面積 (a) 核准情形 裝置容 量 (KW) 件數面積 (b) 比率 (b a) 雲林縣台西鄉 (5) ,300 雲林縣四湖鄉 (2) ,577 雲林縣口湖鄉 (6) ,137 嘉義縣東石鄉 (2) ,184 嘉義縣布袋鎮 (1) ,098 彰化縣芳苑鄉 (1) ,502 彰化縣大城鄉 (1) 合計 1, ,798 註 :1. 本表不含 104 年 8 月 12 日修正發布前, 已核准 3 案 1.5 公頃 2. 資料來源 : 資料來源 : 農委會統計資料 b. 農地汙染區 : 經環保署依據土壤及地下水污染整治法公告之污染控制場址 污染整治場址或污染管制區 截至 106 年 5 月 31 日資料, 現有汙染管制區域農地 3,879 筆, 面積為 公頃 民國 105 年 11 月 8 日環保署訂定 受污染土地改善及太陽光電設施設置併行審查作業原則, 明定受污染農地擬申請設置太陽光電, 應同時進行污染整治之改善作業 光電業者對於需負擔污染整治之義務及費用負擔, 尚無申設意願, 目前仍無核准地面型太陽能設施之案件 c. 地面型營農太陽能光電設施 : 地面型營農太陽能設施, 依據農地容許辦法第 7 條規定, 申請農業用地土地面積不超過該筆農地之 40%, 本項規定下之太陽能板裝置面積設限, 光電業者當然以農業生產設施 ( 如溫室 網室 菇類栽培場等不 178

185 受 40% 之限制 ) 或不利耕作農地區位優先申請, 因此本項設施截至 106 年 5 月底止尚無核准案件 ( 三 ) 太陽能產業在農地發展相關問題與調整措施 1. 農地容許辦法修正綠能專章後, 確有助太陽能光電產業發展, 但面臨外界批判, 其問題如次 : (1) 屋頂型綠能設施結合, 但其未有實際耕作或農業經營之作物生產欠佳, 或取得再生能源發電設備同意備案後變更栽培作物之品項等諸多情形, 被批為應付性耕種, 或為獲得免競標費率, 以化整為零方式申請等 這些現象被外界質疑 假種田, 真種電 的情形 (2) 對於屋頂型太陽能發電設施必須結合農業經營, 但設施零星散布於農業用地, 恐產生破壞營農環境之完整性 ; 又與鄰田間未有適當的隔離帶或綠帶, 對於周圍環境及農田耕種之農作物生長造成影響 (3) 太陽能發電業者租地設置太陽能設施之租金顯著高於大專業農租地用於耕作之租金, 恐對擴大農業經營規模之政策帶來不利的影響 (4) 太陽能設施必須與農業經營結合, 倘光電業者對於尚未興建農業設施或結構不符合規定, 如變更作物時, 依 廢舊立新 原則需要重新申請 但有業者反映此項規定太過僵化, 失去調整種植作物之契機 本項問題是認知不同或宣導不足? 宜深入探討 (5) 太陽能光電發電設備型態, 有 屋頂型 地面型 兩種, 屋頂型電價躉購費率最高可達 元 / 度 ; 而地面型費率則為 元 / 度, 兩項費率具有相當價差 此現象造成有業者施工方式或直接以梁柱支撐搭建太陽能板之雜項工作型態, 其究應認屬 屋頂型 或 地面型 造成認定爭議 (6) 魚池或水池上方裝置太陽能板產生遮陰現象, 可能對於池或水池藻類 微生物的生態平衡產生影響 2. 農政單位對於外界批評所採取調整措施 (1) 明確規定結合農業經營之查核標準 a. 農委會在民國 104 年 8 月 25 日規定, 申請人所提經營計畫之栽種農糧作物, 其產量不得低於該作物最近三年平均產量之 7 成 b. 農委會於民國 104 年 12 月 24 日規定畜牧場養規模, 應按畜牧場登記證所載之隻 ( 頭 ) 數區間辦理 ; 惟適值場內家畜禽出清 或畜禽舍清潔消毒期間, 短期無在養事實者, 可檢具相關證明文件向主管機關提出說明 179

186 c. 漁業署在 104 年 12 月 18 日規定, 申請人所提水產經營計畫之養殖種類, 其產量不低於最近三年產量平均值之 7 成 ; 屬室內養殖之生產經營能力, 不得低於室外集約式養殖水準 (2) 落實 農業為主, 光電為輔 之原則民國 106 年 6 月 28 日農委會修訂容許辦法, 有關農業設施屋頂附屬綠能設施之申請案件, 改以二階段處理 即應先申請農業設施, 並建築完成, 依原核定之計畫內容使用後, 申請人始可檢附農業經營實績等證明文件, 再提出申請於屋頂附屬綠能設施, 以落實農業經營使用係呼應 農業為主, 光電為輔 之政策目標 該修訂對於 溫室及植物環控栽培設施 之申請基準或條件規定, 其附屬設置綠能設施, 不得超過屋頂面積 40% 對於不利耕作地區, 太陽能板面積不得超過該筆農地之七成, 以維護生態系統 另考量網室支架材料 結構特性並考量作物需光照, 增訂 網室 不得附屬設置綠能設施 (3) 未依計畫用途使用, 依法令處置 a. 農委會對於未依核定之農業經營計畫內容使用者, 規定得經原核定機關依法廢止其容許使用同意外, 並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理外, 亦應通知能源主管機關 ( 經濟部 ) 依法停止躉購其電能 b. 截至 106 年 5 月 31 日止對於屋頂型營農之太陽光電設施案件, 經查核未依計畫用途使用者, 經原核定機關廢止計有 103 案, 其中提起訴願之 75 案均已駁回在案, 被駁回案件中大部分提起行政訴訟中 (4) 強化機關間橫向聯繫與溝通請地方政府農業與能源主管機關密切聯繫, 對於申請農業設施屋頂裝設太陽能設施者, 能源單位於核准能源發電設備時知會農政單位, 以便互相勾稽 ( 四 ) 沿海地區發展風力發電的發展與問題分析 1. 風力發電推展目標離岸風力發電為國家綠能發展的另一項重點, 行政院核定經濟部所提 風力發電 4 年推動計畫, 預計在民國 108 年將風力發電裝置容量提升到 1,334MW, 至民國 114 年推升至 4,200MW(4.2GW) 的目標 ( 如表 7.6) 現階段之風力發電以陸域為主, 但長久目標就以離岸風力發電有更大潛能 180

187 表 7.6 風力發電推動目標 年別 ( 民國 ) 陸域風力裝置 (MW) 離岸風力裝置 (MW) 合計 (MW) , ,200 3,000 4, 離岸風力發展面臨問題 (1) 漁業權爭議 : 經濟部能源局於民國 104 年 7 月 2 日公告離岸風力發電潛力場址, 但所公布的場址為西部沿近海漁船作業的熱點區域, 造成水產業與能源業的競合爭議, 衍生使用專用漁業權區的補償問題 依據漁業法第 29 條規定, 由目的事業主管機關協調補償, 協調不成, 由農委會決定之 農委會於民國 104 年 11 月委託專家學者評估建立補償基準公式, 該項補償基準於民國 105 年 11 月 30 日由農委會公告 (2) 白海豚棲息環境 : 本 (106) 年 7 月 31 日報載德商 WPD 達德能源集團決定對原申請彰濱工業區外海設置離岸風力發電設施案, 宣布撤案 其原因為依據環保署提出非正式報告, 認定白海豚棲息範圍比農委會公告的範圍大很多 針對此項議題, 政府相關單位將成立專家任務小組, 以釐定海洋生態監測指標, 強化管理機制來加以處理 ( 五 ) 建議事項 1. 太陽能光電用地需跨部會籌劃 : 依照經濟部規劃目標, 太陽能裝置發電設施在民 114 年達到 20,000MW, 由表 7 推算如以一公頃裝置之容量以 1MW 計算, 需要用地超過 2 萬公頃, 土地取得成為推動的關鍵 (1) 就經濟部為能源主政單位, 應從該部掌握土地資源優先檢討, 包含鹽業用地 台糖低產用地 工礦用地 工業區及工廠屋頂利用等加以籌措 (2) 環保署對於公告汙染地申請設置太陽光電, 業者應同時進行污染整治之改善作業一節 對於汙染土地應追查汙染源, 土地整治經費由汙染者負擔, 法有明訂 環保署規定設置太陽光電業者應同時進行污染整治之改善並負擔經費, 其法理及合理性有待商榷檢討 (3) 其他部會或縣市政府清查可利用的土地資源 (4) 不足用地需動用不利生產農業用地多少, 建議各縣市政府先行提報地區, 再由農委會等組成專家小組勘查 2. 農地利用仍應秉持 農業為主, 光電為輔 : 我國在民國 100 年召開糧食安全會議前, 曾研議在緊急狀況下糧食進口遭遇困難時, 在維持每人每日 2000 大卡熱能 181

188 原則下, 國內至少需保有農地 74 萬至 81 萬公頃之農地面積 另外, 民國 97 年行政院就指示避免能源作物與糧食作物爭地 因此, 農地仍以糧食生產為主, 農政單位秉持 農業為主, 光電為輔 之策略應予支持, 並請農委會清查農地面積 3. 地面型太陽能光電設施, 請以 聚落 方式辦理 : 以往太陽能業者申請以電線網絡連接為優先考量, 造成業者依現有電路饋線興建, 產生零碎興建的情形 未來依 申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法 之規定太陽能光電置於嚴重地層下陷或汙染等農業用地者, 應以聚落方式為之, 俾便集中管理 4. 請設置土地租金地回饋制度, 照顧農業經營者 : 目前大專業農承租優良或可耕農地, 其一公頃之一年租金往往低於 10 萬元, 而業者承租不利耕作之農地設置太陽能發電設施, 同樣時程, 目前每公頃租金高達 40 至 60 萬元, 這種差異將影響農業政策的推動 由於各地區農地耕作的租金容有差異, 建議由地方政府依地方自治精神訂定辦法並成立專戶, 將光電業者租金高於承租農耕用途之租金納入專戶, 協助大專業農的經營輔導 並對於辦理績效優良的單位及人員優予獎勵 5. 屋頂型與地面型太陽電能躉購費率的調和性 : 經濟部能源局公告之太陽電能躉購費率, 屋頂型最高費率每度達 元, 而地面型費率為 元, 兩項價差大, 業者利之所趨, 爭取申設屋頂型, 也造成外界批評 假種田, 真種電 的爭議, 因此, 應審慎考量各種電價費率的衡平性 6. 政府施政一體性, 違法違規同步處置 : 對於營農型太陽能光電設施場, 經農業主管機關廢止容許使用許可, 如有建照者應予廢止, 能源主管機關應同步停止躉購電價補貼, 以遏止違規投機行為 在申請審查階段與申請過後的管理監督, 需要緊密連結 7. 加強科技研究, 提供論述與處理依據 : 太陽能及風力發電在國內屬新興產業, 在發展過程中對農業生產 生態及生活影響, 例如 : 1. 屋頂型太陽能板是否產生遮陰效應, 影響鄰田生產力程度? 周圍如為從事耕種者, 應預留緩衝地帶的問題 2. 屋頂太陽能板裝置密度對農業設施內作物生產及生態影響問題 3. 為維護生態系統規定太陽能板面積不得超過該筆農地之七成, 該項標準之論述或評估資料 4. 白海豚棲息範圍比農委會公告的範圍大很多 針對此項議題, 相關單位所成立專家任務小組, 宜釐定海洋生態監測指標, 強化管理機制來加以處理 5. 魚池或水池上方裝置太陽能板產生遮陰現象, 對於池或水池藻類 微生物生態平衡影響 這些相關爭議事件, 需要廣泛蒐集國外研究資料外, 如有不足國內需成立相關科技計畫調查研究, 以中性 客觀角度來分析處理相關問題 182

189 參考資料 1. 台灣省政府糧食局 ( 處 ) 1948 年 年 台灣糧食統計要覽 2. 台灣省政府農林廳 1966 年 年 台灣農業年報 3. 台灣省政府糧食處 1997 年 台灣百年糧政資料彙編 4. 行政院農業委員會 1984 年 年 糧食供需年報 5. 行政院農業委員會 2011 年 5 月 全國糧食安全會議結論 6. 行政院農業委員會 2011 年 8 月 日本農業與糧食政策座談會 7. 行政院農業委員會 2012 年 10 月 調整耕作制度活化休耕地計畫 8. 行政院農業委員會 2015 年 農業統計要覽 9. 行政院農業委員會 2016 年 11 月 公告離岸式風力發電廠漁業補償基準 10. 行政院農業委員會 2016 年 12 月 提升糧食自給率相關政策措施專案報告 11. 行政院農業委員會 2016 年 12 月 光電農棚應落實農業使用, 農電共創多贏 農委會新聞稿 12. 行政院農業委員會 2017 年 3 月 輔導成立台灣國際農業開發公司 - 強化農產品國際行銷 13. 行政院農業委員會 2017 年 6 月 APEC 研商如何降低糧食損失與浪費 農委會新聞稿 14. 經濟部能源局 2016 年 9 月 能源產業技術白皮書 15. 行政院新聞傳播處 2016 年 9 月 太陽能光電 2 年推動計畫 16. 日本農林水產省 2016 年 平成 26 年度食料需給表 17. 台灣區雜糧發展基金會 2015 年 7 月 日本農業結構變革穩定糧食自給率 18. 黃登忠 1987 年 1 月 四十年來之台灣糧政 自印書籍 19. 陳淑恩 2012 年 提昇國產消費潛能開發國產農產品新需求與市場之研究 20. 楊明憲 2012 年 12 月 全球糧食現況與我國糧食安全之芻議 農政與農情第 246 期 21. 李仁耀等 2013 年 主要國家糧食自給率內涵比較分析 行政院農委會計畫 22. 鄒箎生 2013 年 11 月 台灣糧食安全的現況與展望 台灣農業科技資源運籌管理學會 23. 吳榮杰 2013 年 12 月 糧食安全政策建議 新世紀智庫論壇第 64 期 24. 彭明輝 2014 年 8 月 糧食自給率嚴重偏低的主要原因 福山農莊 25. 林國慶 2015 年 10 月 建構我國糧食安全體系 行政院農委會計畫 26. 周孟嫻 2015 年 提升我國糧食自給率之潛力 - 農產品發展策略 行政院農委會計畫 27. 李蓮生 2016 年 7 月 用全球新標準衡量糧食浪費, 冀能將更多的食物至於餐盤之上 農政與農情第 289 期 183

190 28. 邱郁筑 2016 年 12 月 104 年我國糧食供需統計結果 農政與農情第 294 期 29. 黃煥昇 2017 年 6 月 糧食自給率預測 行政院農業委員會統計檢討會資料 30. 深光富士男 2009 年 食料自給率がわかる事典 日本 PHP 研究所 31. 真田幸村 2009 年 11 月 台灣與先進國家的糧食自給率比較 米中尊皇 - 問鼎天下 32. Jennifer Clapp 2016 年 Food self-sufficiency and international trade:a false dichotomy? FAO(The state of agricultural commodity market ) 184

191 第八章糧食自給率目標下之產業挑戰與契機 糧食安全是全球國際間的重要議題, 隨著氣候劇驟的變化 自然環境的改變 深深影響整個全球環境與各個產業的發展 另一方面, 支持糧食自給的系統也是國家的重要基礎產業, 台灣雖然正面對氣候變遷 人口老化 人口下降 及糧食生產資源弱化的挑戰, 但危機正也是轉機, 目前也正是台灣掌握時機, 積極規劃推動新世代農業產業發展的關鍵 以下謹就全球及我國農產業所面臨的挑戰與發展契機作進一步的闡述 一 全球的挑戰 ( 一 ) 自然環境面 - 氣候變遷與資源枯竭全球面臨極端氣候的衝擊, 我們若無法緩解或適應氣候變化, 將導致水資源危機 生物多樣性喪失 生態系統失衡以及疾病擴散等風險 世界經濟論壇在 2016 年所作的 全球風險報告 中特別指出氣候變遷為全球面臨三大風險之一, 並將 氣候變遷和糧食安全風險 列入該報告重要議題 在氣候變遷對農業生產影響方面, 根據世界銀行所作調查, 全球氣候溫度上升超過 3 度以上, 將導致作物因無法適應氣候暖化而引發糧食產銷系統危機, 其中包含作物生理現象改變 產量下降 及市場價格波動等效應, 將導致糧食安全風險提高 預測顯示在 2050 年, 受到糧食減產之高風險區已不僅限於發展中國家 ( 如非洲或南美洲 ), 更可能包含世界主要糧食出口國 ( 如北美 澳大利亞等 ), 連同採取高自給自足政策的印度和中國也將面臨糧食產量減少的危機, 因而類似我國之高度依賴進口糧食的國家, 其風險自然更高 圖 8.1 世界溫升 3 C, 對農作物產量影響的預測 資料來源 : 世界銀行 185

192 ( 二 ) 社會面 - 人口與飲食結構的改變全球人口的快速增長也是影響糧食安全的重要因素之一, 根據 FAO 調查顯示至 2050 年全球人口將達 98 億, 其中以東南亞和非洲等新興國家成長最為顯著 根據該調查中顯示這樣的人口增長比例, 估計至少需增加 60% 的糧食生產量才能滿足龐大的需求, 然而受到土地與水資源之相關生態服務潛力的弱化, 產量的提高將受到很大的侷限, 加劇了糧食安全的風險 另一方面隨著經濟成長 醫療品質的提升與生活環境的改善, 導致老齡化人口逐漸攀升, 根據野村研究院所作調查, 預測未來已開發國家將面臨人口快速老化 ( 圖 8.2), 其對於糧食需求不再僅限於求溫飽, 也將改變了人們對飲食習慣的訴求, 如嚴格地規範食品衛生安全 提高動物性蛋白質的攝取 及因健康需求所帶來保健與機能性食品市場遽增 圖 8.2 未來人口變數與未來老年人口比例資料來源 : 野村研究所 ( 三 ) 經濟面 - 國際貿易自由化糧食安全面臨的不僅是生產面向的問題, 經濟成長帶動了飲食結構的改變, 消費者對於肉食類需求增加, 因此支撐肉 奶 及蛋類生產的雜糧作物需求也隨之提高, 部份進口國因長期依賴糧食進口, 當出口國受到氣候變遷與病蟲害影響下, 一旦面臨減產的情況發生, 甚至將影響全球糧食價格波動與糧食安全危機 根據國際農業研究諮商組織 (CGIAR) 所作研究, 當小麥與玉米受到極端氣候影響導致產量下降, 將會導致其價格上漲 ( 如圖 8.3) 甚至於糧食出口禁運 另外在全球貿易過程中, 影響市場價格波動不僅是產量多寡, 還有糧食倉儲技術與物流建設 ( 包含運輸管理 ) 等因素, 對未來國際市場布局也是關鍵考量因素之一 186

193 圖 8.3 小麥與玉米因氣候變遷之產量與價格影響 資料來源 : 國際農業研究諮商組織 CGIAR 二 他山之石 - 日本對於我國如何因應氣候變遷 糧食安全及人口結構所面臨趨勢與挑戰, 與我國情境相近的日本或可作為我們的參考 以下則就日本政府針對農業所提出策略目標以及民間企業如何跨領域整合應用創新科技技術進行案例說明 ( 一 ) 日本超智慧社會互聯網 社會 5.0 日本國內發展現況與國際趨勢略有不同之處, 從全球人口發展趨勢來看, 面臨的是人口急速增長, 然而日本人口數卻是持續不斷地下降, 根據日本科技前瞻調查預估 2050 年日本人口下降至 9500 萬人 13, 預計未來 2050~2100 年 65 歲以上高齡化人口將達到 40% 因此, 日本政府為了因應未來人口不斷減少與高齡化持續增長, 以及面對城鄉差距 環境和能源等社會課題, 在 2016 年通過五年期之 第 5 期科學技術基本計畫 ( 年 ), 其中於 2017 年最新發表 創新科學技術 以超智慧社會 社會 5.0 (society 5.0) 和開放式創新作為此報告主要內涵 所謂 社會 5.0 意指人類發展歷程從狩獵社會 農耕社會 工業化社會 資訊化社會, 未來將進化到以高度應用資通訊 (ICT) 與自動化等先端技術支援未來生活和產業環境之超智慧社會, 並藉由大數據分析和人工智慧 (AI) 之高密度網絡聯結, 整合國家 11 大系統成為新的共通平台 ( 圖 8.4) 透過上述物理空間與虛擬空間高度融合下, 成為共享經濟新動能, 同時可以解決社會各項需求與課題 13 日本總務省統計局資料 2017 年 7 月公布約 1 億 2500 萬人 187

194 圖 8.4 社會 5.0 平台整合示意圖 ( 資料來源 :Foreign Press Center Japan) 未來農業問題不再是單一領域的合作, 從 社會 5.0 所提出戰略性規劃中( 表 8.1), 我們可以發現其主要的因應概念是藉由跨領域科技與創新技術聯結, 提升農業生產力與高效生產管理, 一面緩解氣候環境與糧食安全挑戰, 另一方面更創新產業發展機會, 主動邁向國際 出擊 型農業體系 表 8.1 社會 5.0 策略目標與策略說明 188

195 ( 二 ) 產業實例 1. 九州宮崎縣 以消費者市場為導向的智慧化農業 宮崎縣政府為了因應氣候變遷 解決人工老化和農業缺工等問題 在生產行銷方面, 推動農產品品牌行銷, 以消費者市場需求為導向, 進而回推至生產管理端的行銷戰略 利用市場調查大數據分析與讓農民們知道需要種植些什麼, 改變過去以生產為導向的生產模式, 以避免生產過量影響市場價格 ; 同時導入智慧化系統, 掌握生產管理資訊, 除了能達到穩定生產, 提升農作物品質與增加產值外, 還能增進農民收入, 促進國內產業結構與強化國際競爭力 在人才培育方面, 則推動中小學生食農教育, 培養學生從小能正確接觸農業的知識與認識, 以及扶植農企業智慧化經營, 培育農業法人成為農企業, 透過智慧化生產系統的導入, 讓更多人更加願意加入農業的行列 2. 富士通秋彩與新福青果 從生產到銷售的六級化農企業 曾獲選日本農林水產省活化鄉村優秀典範的新福青果公司, 位於宮崎縣以生產蔬菜為主, 約占地 70 公頃農地 355 個直營農場和 470 家契作農戶, 並有自有通路直接供應超市 百貨商場和量販店 2008 年導入富士通智慧化秋彩生產管理系統, 利用感測器將每天溫度 雨量 施肥等數據記錄下來, 上傳至雲端, 提供農民利用手機或平板即可隨時截取數據, 藉由數據分析擬定完善生產管理與銷售策略, 此項技術除了可以降低生產成本 提高農作物品質與產量以外, 能將過去單憑感覺和經驗利用數據化管理, 以解決農業缺工和經驗傳承等問題 另外, 為了整合荒廢土地, 提高單位面積產量與生產效率, 新福青果應用地理資訊系統 (Geographic Information System, GIS) 和衛星資訊系統 (Global Positioning System, GPS) 兩大技術, 可在區域範圍內掌握作物生長狀況, 以協助農民在正確的時間 位置 和量進行灌溉, 並使用 GPS 的自動化農業機械耕作, 利用農地集約化管理大幅降低農業勞動力 除此, 新福青果為了提供消費者安心與健康農產品, 以及擴展國際外銷市場, 目前已通過全球良好農業操作規範認證 (GGAP 認證 ), 目前除了在中國有穩定市場發展外, 未來將積極擴展東南亞市場 未來展望利用 ICT 無人機等智慧型生產期盼能達到 24 小時無休農業生產機制, 並強化農業人才培育, 促進更多女性投入農業行列, 建置農場觀光設施, 讓更多觀光客能體驗在地農場, 落實六級化產業為目標 ( 圖 8.5) 189

196 圖 8.5 新福青果企業經營目標 ( 資料來源 : 本研究整理 ) 3. 佳能集團產學合作 AI 人工智慧與農業創新技術 日本佳能 MJ 集團 (Canon Marketing Japan) 正積極應用其攝影相機與光學影像解析之技術發展獨特的智慧農業生產模式, 以監控作物生長並預測其收穫時間, 同時協助解決農業勞動力缺乏與人口老化等問題 為了提升作物產量和品質, 在生長環境建置方面, 利用感測器所蒐集之環境因子 ( 如溫度 濕度 二氧化碳濃度和日照量 ) 等數據進行分析, 應用作物生產資訊管理系統, 建立適合作物生長的溫室環境, 惟 IT 通訊技術於農業領域之應用尚有其發展空間, 例如花的數目 葉子大小 莖的長短等訊息現階段仍需以人工目視方式進行判斷 因此日本佳能 MJ 集團透過與日本九州大學和農業生產法人 ACT 草莓農園的共同合作, 以草莓為目標作物, 並藉由其子公司底下之主要研發團隊佳能 ITS 研發中心所開發之人工智慧深度學習 (Deep Learning) 進行影像分析應用, 不僅可算出花和果實數, 還能從顏色和形狀預測果實之成熟度, 並將成熟度區分為 0~4 等五個階段, 當果實達到成熟度 4 時即可採收, 其預測準確度平均可高達 98% 此外, 該設施亦能監控作物生長情況, 當發現作物生長速度較往年同期間緩慢的時候, 可立即進行肥料 溫度 濕度等調整加速作物生長, 並藉由模擬人類大腦之神經網絡 (neural network), 將溫室內感測器所蒐集數據進行分析預測, 讓生產者只要透過智慧型手機即可掌握採收時間與收穫量 針對此研發佳能 ITS 研發中心主任竹中認為只要能正確掌握農產品出貨時間就能提升其作物產品之競爭力, 未來更能配合出貨時間進行作物生產規劃, 當價格崩盤時可暫 190

197 停出貨以穩定市場經營, 對生產者來說經由這樣生產的模式可促進從批發商獲得更多訂單的機會 佳能 MJ 集團此項農業生產模式之技術成熟度與生產預測之精準度, 預計在 2018 年可順利進入產業化之實際應用, 未來展望期盼透過 IT 資通訊技術積極推動智慧農業之發展, 以協助生產者提升其作物生產效率 產量以及競爭力, 並因應農業可能面臨之人口老化 勞動力不足 自然災害頻頻發生以及氣候變化等諸多問題尋得解決對策 三 臺灣面臨現況挑戰與產業契機 ( 一 ) 台灣農業面臨的的挑戰氣候變遷造成全球危機與影響已是不可改變的事實, 臺灣農產業亦受到颱風 水 旱 寒 熱等自然災害造成農漁業設施與農畜漁生產大規模損失 因臺灣為海島型國家, 在土地自然有限的情況下, 人力大多用於小規模且高度集約經營模式, 且經營主體大多為兼業, 致使農業規模零散 成本高且管理不易 再加上傳統農業過度依賴肥料與農藥的使用, 形成複雜的環境破壞與病蟲害問題, 農產業發展整體上正受到相當的挑戰 除了自然環境牽制以外, 我國人口結構改變也是必須關注重要影響趨勢, 根據國家發展委員會調查所顯示, 臺灣人口成長預計 2019~2030 年將達到最高峰, 爾後開始逐漸下降 ( 圖 8.6), 而老年人口比例 (65 歲以上 ) 預計將於 2018 年及 2025 年分別邁入高齡社會及超高齡社會 ( 圖 8.7) 預計至 2060 年人口將減少 4~6 百萬人, 未來臺灣面臨人口減少和高齡化的問題將會日趨嚴重, 臺灣農產業將面臨更嚴峻的農村人力不足, 老化 及生產力潛能衰化之挑戰 圖 8.6 臺灣 2060 年人口推估趨勢圖 ( 資料來源 : 國家發展委員會 ) 191

198 圖 8.7 臺灣 2060 年人口結構變動趨勢 ( 資料來源 : 國家發展委員會 ) 此外, 伴隨社會經濟型態改變 貿易自由化 及老年化趨使下, 消費者選擇農產品以安全 高品質 客製多元化 及健康為導向, 如何具效率且精準提升生產活動 穩定產品供應 創造額外附加價值 促進國際外銷能力為當前所需克服的重要課題 ( 二 ) 發展的契機所謂危機就是轉機, 雖然面對上述及本專題報告其他專章所討論的課題, 在積極面也上也顯示出樂觀的產業發展契機, 以下則以有限的篇幅, 對我們的產業契機提出簡要的看法, 期盼能拋磚引玉, 帶動更豐富與創新的產業構想 1. 智慧化生產打造新產業農業生產是支援人類獲取糧食主要經濟活動, 隨著氣候變遷和新型病蟲害所帶來嚴重性逐漸加劇, 為了保障糧食穩定獲取, 適宜作物生長的智慧化農場已成為當今生產栽培管理趨勢之一 透過建置物聯網 (IOT) 提供天氣周期變化 雨量分析 溫度等數據模型分析, 掌握氣候風險預警與外部環境資訊之作用, 並可透過感測器和雲端技術之應用, 不僅在土壤溫度 水分含量 灌溉等皆可做到全自動環境監控, 此外, 還可透過蒐集大數據 (Big Date) 之應用協助農民進行採收期和作物產量等生產銷售規劃, 除了達到高質化精準生產外, 推動智慧化農業機械之應用, 透過感測器 地理資訊系統 (GIS) 與衛星資訊 (GPS) 等系統, 可以精準且有目標協助農民自動化採收, 並可進行雜草劑噴灑和除草, 降低農藥耐藥性之風險, 改變過去傳統生產模式, 彌補農業 192

199 人力短缺現象, 提升農業生產力與品質, 亦可使作物達到安全及健康生產, 以及水及相關資源永續管理 值得注意的是, 以上的各項關鍵技術都可形成新的創新產業 2. 城鄉和諧共生與生態服務永續發展臺灣在經濟發展的同時, 也造成城鄉差距擴大 人口結構改變 及自然環境棲地破壞與生物多樣性下降的現象, 因此如何讓自然生態永續與都市發展保持良好的互動與關聯, 就成為後續發展的重要關鍵, 也帶動新的農產業社會發展型態, 主要可包括低碳型社會 循環型社會與自然共生型之和諧共生永續型社會模式, 其間包括了多元型態的產業發展機會 在低碳型社會與循環型社會方面, 為了降低對環境的負荷, 最重要必須減少因生產活動所造成的溫室氣體與廢棄物的汙染, 透過積極開發有助於防止全球暖化低碳型發電技術和再生能源技術, 例如 : 太陽能發電 風力發電 生質能發電 和沼氣發電等 此外藉由在產品開發階段優先進行資源與廢棄物再利用之規劃, 將原料生產 加工至成品中各階段所產生之廢棄物進行有效處理與加值再利用, 建構社會友善型循環模式 而自然共生型社會方面, 強調生物多樣性與自然環境共存共生, 人類才能有穩定的糧食供給與良好生存環境, 因此除了防止全球暖化與環境受到化學物質污染外, 更必須致力於生物多樣性保育, 透過生物性制劑和天敵之應用, 降低化學農肥料的使用, 以維護環境永續性發展 社會支援則可透過大型企業投入社會服務建設之推動, 作為跟隨標竿 此外在壓力龐大的現代社會, 透過與自然結合之休閒旅遊與療癒農業之發展, 增加消費者鄉村體驗與另類舒壓模式, 並結合人文育教之食農教育與豐富區域環境資源, 以滿足消費者親近大自然, 使得都市與城鄉和諧共生大自然永續發展, 此些都可產生種種跨域創新型的產業 ( 圖 8.8) 圖 8.8 自然生態永續經營之相關跨域型產業 ( 本研究整理 ) 193

200 3. 醫食同源共創優質健康從臺灣人口結構的改變, 我們意識到消費者飲食習慣不僅朝向高品質與健康安全為導向, 未來面臨超高齡社會來臨, 預防醫療觀念逐漸被重視 因此, 在飲食方面, 農產品安全認證標章和資訊透明度已漸成為必須的條件, 其可藉由 IOT 資通訊技術自動產生區塊鏈的模式, 將所有食材生產履歷將透明化, 讓消費者可自行查詢所購買的農產品從種植 生產加工 銷售到加值服務等各生產階段的資訊, 並透過安全檢測檢驗與農產品認證標章, 讓消費者安心放心 又面臨高齡化社會以以及亞健康族群的增加, 近年來主打 天然健康 與 營養美味 機能性保健食品倍受關注, 藉由增加農作物具潛力的生理活性成分後, 加入食品新機能性, 以符合消費者健康保健需求 此外, 在精準醫療趨勢發展下, 利用人體基因解析與人工智慧 穿戴式裝置等先進技術, 打造真正適合自己的藥物治療與飲食習慣, 這些技術不僅有助於預防醫療以及改善症狀, 對於提升日常生活健康也有相當益處, 但由於醫療診斷與機能性保健食品兩者之間的連結必須優先建立分析數據資料庫, 利用科技方式讓兩者之間結合, 以達到量身打造客製化飲食評估建議 4. 創新加乘共享農業新經濟面對全球發展跨域創新服務時代來臨, 農產業未來結合其他領域之軟硬體整合與系統開發已不容忽視 未來跨域創新技術將以 AI 人工智慧 大數據 物聯網 IOT 為關鍵發展技術, 將區分為虛擬空間 (AI 人工智慧技術 物聯網 大數據 資安防護 ) 與物理空間 ( 自動化機械 感測器 人機介面 AR/VR 光學量子技術等) 高密度軟硬體整合應用, 建立全盤性與立即性之跨域新型共通平台, 協助農業達成智慧型管理與監控以提升生產效率與降低災害損失為目的 此外, 為穩定內外銷供給, 農產品儲存與運輸物流重要性也不容小覷, 透過先進自動化冷鏈監控系統, 利用冷鏈溫度監控系統可確定農產品溫度是否超標, 能降低採後處理不當所造成儲運過程之損失, 而水產品部分可藉由活體 低溫流通系統, 以及開發高度冷凍解凍技術 魚漿加工技術, 保持食材新鮮美味口感, 促進農產品進攻國際市場 194

201 圖 8.9 產業創新之關鍵技術概念圖 ( 本研究整理 ) 四 結語一如本章上述及本專題報告其他專章所闡述的, 氣候變遷 人口結構 及國際市場競爭等挑戰是臺灣現在與未來糧食自給及農產業發展的主要關鍵影響因子, 然而另一方面國際在生態環境科技 生物技術 資訊科技 人工智能 大數據及區塊鏈 食品安全與健康 甚至於文化創新等等也都正呈現出積極迅速的進展 " 風險與危機 " 都正是 " 轉型與轉機 " 之積極發展的契機, 在此期間跨域整合與系統創新將是我國農產業競爭力提升的關鍵機會 謹將各類挑戰與其可能因應的產業契機簡要歸納舉例如下表, 期盼能帶動思維, 開創我國農產業發展的新世代 195

202 表 8.10 各面向所面臨的挑戰與產業契機 趨勢與挑戰環境面 氣候變遷 土地短缺與土壤惡化 水 能源 營養資源短缺社會面 人口增加 ( 國際 ) 人口下降及老化 ( 臺灣 ) 亞健康族群 飲食結構的改變經濟面 個性化多元需求 國際貿易自由化 價格波動 產業契機 智能高效生產 保險服務 新世代生物技術 生態服務 智能高效生產與數位服務 食安與健康管理 機能性食品 生態療癒 數據與區塊鏈 個性化數位服務 儲運物流 ( 冷鏈 ) 智慧物聯網 (IOT) 市場預測預警 ( 資料來源 : 本研究整理 ) 196

203 參考資料 : 1. 行政院經濟建設委員會, 中華民國 2012 年至 2060 年人口推計, 取自 : 2. Climate change and farming: what you need to know about the IPCC report, 取自 : pcc-report#.wfayko-cyuk 3. Energy and natural resources, 取自 : atural-resources.html 4. 若者が選択したい産業としての農業経営を目指して, 取自 : 5. ICTを活用した農業経営, 取自 : 6. 九州経済産業局, 大企業との連携により ICT を活用し 3つ ( 生産 経営 顧客 ) の見える化による農業の産業化, 取自 : 7. From Industry 4.0 to Society 5.0: the big societal transformation plan of Japan, 取自 : 8. 花 実の画像から成熟状況を高精度に数値化する技術, 取自 : 9. キヤノン版スマート農業 カメラとAIで成長度把握, 取自 : 10. Toshiba 生物多様性保全への取り組み, 取自 : 197

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205 結論與建議 全球為了因應氣候變遷引發糧食安全問題紛紛尋求各種解決之道, 臺灣農業在這樣情境下也備受挑戰, 受到外部環境的變遷引發各種生物多樣性的破壞 自然環境資源枯竭, 以及社會結構改變, 導致城鄉差距 人口老化與減少的問題日漸顯化, 再加上全球貿易自由化競爭所帶來的糧食危機, 特別是臺灣對於雜糧作物的高度進口依賴更加劇了價格壓力等所需面對的危機與挑戰 然而挑戰也正是轉機, 吾人須掌握契機, 在此挑戰中積極投入關鍵科技研發來維繫生態服務潛能 健全我國的糧食產銷與健康體系 提高我國農業生產與競爭力, 並從多元化消費需求尋求新的機會 一 結論本次專題研究中為探討臺灣糧食 ( 新 ) 自給率之影響與因應, 從臺灣糧食自給率供需與未來人口及膳食結構變化, 就目前現況與未來情境進行分析, 並從臺灣農業面對生產力與生物多樣性所帶來嚴峻衝擊與挑戰, 探討支持糧食系統下自然生態資源的維護與耕作制度的調整, 最後以糧食自給率目標深究臺灣農產業未來因應之對策 契機與商機, 下列將分為三大部份歸納本專題報告對各議題之現況研析及對未來發展的規劃與建議 本專題報告第一部份主要探討臺灣糧食自給率之現況與糧食需求, 首先針對臺灣糧食自給率所帶來影響, 從全球人口快速成長趨勢分析, 瞭解糧食需求供應不斷上漲, 使得糧食安全問題備受挑戰 ; 然而從台灣歷年糧食自給率變化情形來看, 不管從熱量或價格計算基礎之糧食自給率仍持續下滑 本專題報告分析了與國內自給率下滑相關的貿易因素 膳食結構西化 國際穀物產銷與糧食耗損與浪費等影響因素, 並提出解決對策 若以短期內糧食自己率達到 40% 為目標, 則建議在生產策略上以具有替代進口效果或能提高外銷的作物種類為優先 經分析國內 30 種農糧作物, 以提升國內糧食自給率效果較佳的作物, 包含甘蔗 馬鈴薯 硬質玉米及苦茶油 花生油等油料作物, 或配合拓展香蕉 鳳梨等果品的海外市場, 均屬值得規劃增產的對象 接下來本專題報告以台灣未來人口變化與膳食結構改變對農業及糧食需求之情境進行分析, 主要從消費者需求結構之三大情境 ( 實際膳食攝取需求 建議膳食攝取需求 糧食供應需求 ), 加上人口結構變動率, 分別推估未來 年在這三大情境的自給率需求, 包括對六大類之食物之自給需求 ( 全穀根莖類 油脂與堅果種子類 豆魚肉蛋類 奶類 蔬菜類 水果類 ) 其研究推估顯示, 若依台灣未來人口的減少趨勢, 糧食自給率將自然地提高 另外, 在保守之估計情境下, 假設生產狀況維持在 2015 年的水準不變, 預估我國至 2050 年綜合糧食自給率, 或可增加 6.31%, 推估可由 2016 年 33.41% 上升至 2050 年之 39.72% 199

206 本專題報告第二部份主要以支持台灣糧食生產之農業生產環境的挑戰進行探討 首先分析農業發展中所遭遇的自然生態資源限制, 顯示長期使用農藥和肥料已帶來長期的潛在危機 ; 臺灣因處於亞熱帶與熱帶交替之地理與氣候區, 土壤養分含量相對較低 病蟲害相對複雜, 因而在農業生產上長期依賴大量的肥料與農藥 雖然以往透過科技的推進, 農業生產技術能力達全球優良水準, 然而在持續大量使用肥料與農藥的情況下, 也持續衝擊我國的農業生態系統服務功能, 進而影響到長期維持糧食自給率的潛能 因此建議應多重視自然資源過度利用 農業生態系統服務功能減少的問題, 並改變科技至上的思維, 運用適當的政策誘因工具 ( 如補貼機制 ), 於生產端調整作物生產模式, 強化水 氮 與磷等的自然資源的循環利用, 落實永續農業 本專題報告專家以糧食生產構面分析在全球氣候變遷下的糧食供給趨勢, 利用 IPCC 未來氣候變遷四種情境, 推估溫度與雨量之改變對於臺灣主要作物產量造成影響 其評估結果顯示, 若以目前我國農政單位訂定於 2020 年之短期內達糧食自給率 40% 之目標, 應將環境永續性利用納入考慮因素, 以降低生產不穩定性 宜積極研發能在降低碳排放之同時亦能維持高產優質的生產科技, 以降低氣候變遷對糧食生產的壓力 建議農政單位需提供氣候資訊與因應對策, 幫助農民與相關供應鏈業者進行資源管理與投資上的調控, 以降低氣候變遷所帶來的不確定性 同時, 可考慮提供生態保育相關給付, 以誘導農民在增加單位面積產出與效率的同時, 也提升其環境與資源的永續性 生態服務系統與農業活動之結合是邁向永續農業的關鍵 本專題報告之專家闡述了現代生態服務系統研究的內涵及各種評估指標, 建一步建議對各種現行或研發中的農業產銷體系 ( 如 整合農牧系統 有機農業 病蟲害綜合防治等 ), 皆需要進行其對生態服務潛能的評估, 以力求找出最有利之農業產銷模式, 降低對生態服務系統之破壞 本專題報告第三部份針對台灣氣候變遷 台灣糧食自給 及人口老化及下降的趨勢, 提出產業商機的探討, 先明確地指出氣候變遷 生態資源弱化 人口老化 及人口下降將是我國糧食安全體系所需要去面對的重要挑戰 並以與臺灣情境相似的日本為例, 其推動前瞻性的 社會 5.0 跨領域政策型計畫, 同步帶動農產業的發展契機 並以農企業實際跨域整合智慧化系統為例, 建議台灣未來產業可發展的契機, 包括智慧化生產 ( 人工智慧 人機協同 大數據 物聯網 區塊鏈 ) 食安健康 ( 食農教育 機能性食品 休閒療癒 ) 生態服務(ecosystem services 六級化) 創新跨域 ( 跨域服務 ) 等產業, 各領域間之創新系統整合將是發展的關鍵 二 建議進一步考量我國糧食自給率內之結構, 目前稻米 蔬菜類 果品類 肉類 蛋類與水產類之自給率都已相當高, 未來將因台灣人口降低而需求量減少, 對於國內生產者都可能產生衝擊, 建議需提早協助農民進行生產調整 擴展市場, 鼓勵農民以生產國內自 200

207 給率較低之黃豆 玉米 小麥等雜糧作物等為優先 此外, 在同步提升國民健康的契機上, 需在膳食上朝衛福部對於國人飲食建議的方向調整, 尤其提高在油脂與堅果種子類與豆魚肉蛋類的比率 ; 並積極降低糧食生產 運銷 尤其是消費過程中的浪費 在我國的糧食生產制度方面, 本專題報告的分析顯示, 農地面積大幅減少 複作指數逐年降低 及農民欠缺農業生產動機等因素, 也是近年來我國糧食自給率下降的因素 建議在生產體系上, 須積極發展智慧農耕與精準農耕技術, 解決田區個別植株間的產量差異, 以彌攏單位面積產量落差與農地面積不足 ; 並藉由發展高效能現代農業解決糧食安全及環境諧調問題, 包括 : 合理佈局農業種植結構, 有效提升水分利用效率, 加強水資源區域管理, 善用水資源, 並朝向多樣化的農耕系統及創新消費服務發展, 確保農村的活力 臺灣農業雖然是小農型態卻也是國家命脈根基, 在經濟 社會與環境三大層面各自占有不同重要功能, 然而在面臨整體環境壓力之時, 為了強化農業韌性, 亦可串連突飛猛進的跨域科技, 並在多元化的消費需求下注入產業新的契機 從傳統線性式發展轉向利用跨域策略聯盟, 透過這樣跨域網絡串連與整合, 提升農業氣候變遷韌性並開創新的產業發展契機 綜合上述討論, 我國須儘早進行前瞻規劃, 透過更精準的糧食自給統計分析及政策規劃, 建立更符合人口發展趨勢與健康的膳食結構, 據以帶動合理的糧食自給率規劃, 並應用新世代科技建立生態服務 資源永續的糧食產銷區域系統, 最後建構跨域科技及友善政策環境, 帶動農產業整體發展契機 201

208 國家圖書館出版品預行編目 (CIP) 資料 台灣糧食自給率之影響及因應 / 盧虎生等作. -- 初版. -- 臺北市 : 中技社, 民 面 ; 公分 -- ( 專題報告 ; ) ISBN ( 平裝 ) 1. 糧食政策 2. 市場供需 3. 文集 4. 臺灣 版權聲明 財團法人中技社 本手冊用於教育或非營利目的時, 得在未取得原版權所有人允許下複製全部或部分內容, 唯須註明出處 財團法人中技社感謝您提供給我們任何以本手冊做為資料來源出版的相關出版品 未取得財團法人中技社書面同意, 禁止使用或轉售本手冊於其他商業用途 免責聲明本出版品所提及的實體名稱和資料之表示, 並不代表財團法人中技社的觀點 : 包括不同國家 領土 城市或區域的法律地位及其地位的權威性, 以及國與國之間邊界和臨界的界定 此外, 文中觀點與所提及的貿易名稱或商業程序, 並不代表財團法人中技社的觀點或政策

209 使用再生紙印製