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卿广酆
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1 17. 取消县公司法人资格后, 市县级局专卖管理工作重心定位问题的初探张继跃郝建星摘要 : 随着行业改革的不断深入, 尤其是取消县公司法人资格确立分公司市场经营的主体地位后, 市县级局在专卖管理监督工作上遇到了许多新问题面对新形势新任务, 市县级局如何明确各自的工作重心, 切实有效的加强专卖管理工作, 成为当前亟待解决的一个问题本文以河北省专卖管理工作基本情况的调研为例, 对这一问题进行一些粗浅的探讨, 以期抛砖引玉, 进一步探求当前专卖管理工作问题的良好解决办法 [ 关键词 ]: 专卖工作重心定位近几年来, 为了做大做强烟草企业, 提高行业整体竞争力, 促进烟草行业持续健康发展, 国家局围绕深化改革, 推动重组, 走向联合, 共同发展的主要任务, 先后采取了一系列深化改革的措施, 特别是在工商分家后, 在大力整合卷烟工业企业的同时, 对卷烟商业企业也进行了大刀阔斧的改革, 取消县级公司的法人资格建立市级公司的市场经营主体地位取消省级公司的经营权强化省公司的资产管理职能等等, 改革的力度一次比一次大一次比一次深入这一系列的改革措施, 给专卖管理工作带来了前所未有的新情况新问题如何适应改革的形势, 明确自身的职能定位, 切实转移工作重心, 真正全面加强专卖管理, 维护烟草专卖专营的体制, 为行业的平稳健康快速发展保驾护航, 是作为专卖管理基层单位的市级局和县级局都必须认真思考的问题下面, 笔者就如何认清新形势新问题以及在新形势下市县两级局如何调整各自工作重心的问题, 谈几点粗浅的看法一行业改革的新形势给专卖管理工作带来了新问题新任务新压力过去, 专卖管理部门虽说有内管和外打两种职能, 但长期以来存在着一手软一手硬的现象, 主要精力几乎全部放在了外打即卷烟打假打私和市场管理上为此, 国家局党组在 2005 年明确提出了全行业要在继续坚持和完善烟草专卖制度前提下, 必须认真研究和切实解决好提高效率和注重自律两个重要课题其中注重自律, 着重就是强调增强行业的自律意识, 规范行业内部行为, 要求全行业在统一领导垂直管理专卖专营的特殊体制下, 必须切实重视和加强内部管理监督, 以通过不断的自我完善自我调节, 发挥专卖体制优势, 保持烟草行业的健康发展就商业企业来说, 继 2003 年开始取消县级公司法人资格后, 国家局又推出建立母子公司制的改革, 取消省级公司的卷烟经营权, 并将逐步形成总公司省公司地市公司三级法人的营销体制今后, 省公司将不再从事卷烟经营, 而要集中精力抓管理抓监督抓资产经营, 切实防止国有资产流失, 承担国有资产保值增值的责任 ; 省烟叶公司的烟叶经营工作也要下放到相关的市公司市级公司将成为辖区市场内自主经营自负盈亏的惟一经营主体, 成为从工业

2 企业购入卷烟的惟一进货主体, 成为全市辖区市场的惟一卷烟投放主体, 成为规范经营协调一致的惟一管理主体县级公司作为一级法人将不复存在, 县级营销部只是市级公司的一个派出机构, 人财物都归市级公司统一管理在这种情况下, 市级局如何对成为市场经营主体的市级公司进行事前事中事后的专卖管理监督? 县级局是否还有权对属于市级公司派出机构的县级营销部进行专卖管理监督? 同级专卖监管如何体现? 市级局和县级局在内部具体管理监督工作上, 应该由谁来唱主角? 这些问题和疑惑如果不加以认真思考并给予彻底理清, 新形势下的内管工作就难以有效展开, 国家局的注重自律的政策思路也难以在日常工作中得到很好的贯彻落实在全面开展加强行业内部监管的同时, 近几年来, 国家局也全方位加大了卷烟打假的力度, 与公安部建立卷烟打假联合工作机制, 多次开展卷烟打假专项行动 ; 协调召开公检法烟四部委座谈会, 解决涉烟刑事案件遇到的取证追刑等方面的法律依据问题 ; 会同公安部联合督办全国性质的重大制售假烟案件, 并在去年明确了打击制售假冒卷烟网络的工作重点, 要求每个省都要打掉 1-2 个制售假冒卷烟网络的工作目标, 今年又提出每个地市烟草专卖局都要打掉 1-2 个较大规模制售假冒卷烟网络的工作任务各地烟草专卖管理部门普遍感到卷烟打假的任务越来越重, 压力也越来越大并且随着社会经济的发展, 卷烟零售户大量增加, 卷烟市场的管理任务也不断加大如何去挖掘经营并成功破获制售假冒卷烟网络案件, 如何才能加强对卷烟市场的管理, 同样也是需要各级专卖管理部门花费大量精力去思考和解决的问题综上所述, 当前形势下, 市县两级局专卖管理面临着内管外打两手都要抓两手都要硬的双重压力, 也面临着各种新老问题交错的困境以有限的精力完成艰巨的任务, 讲求效率是重中之重因此, 对于市县两级局专卖管理工作职能重心的定位问题就有必要提上日程了二从目前专卖管理现状看, 基层专卖管理工作必须尽快适应新形势的要求, 切实转移工作重心在内管外打工作任务都比较重的情况下, 市级局和县级局专卖管理的现状如何呢? 为了摸清这个问题, 我们对河北 11 个市级局及部分县级局进行了调研 ( 一 ) 河北省烟草专卖管理部门的基本情况 1 河北省烟草行业整体情况( 参见表 1) 河北省有 11 个地级市 141 个县 ( 县级市 ), 总面积 18.8 万平方公里, 总人口 6700 多万河北省烟草专卖局 ( 公司 ) 下辖 11 个市级局 ( 分公司 ) 146 个县级局 ( 营销部 ), 现有在职职工人目前还有邯郸的肥乡保定的定州张家口的宣化和崇礼共 4 个县级单位没有上划河北中烟公司下辖河北白沙和张家口两个卷烟工业企业, 并与国家局共同投资管理秦皇岛烟机厂另外, 河北省还有 6 个没有上划的烟叶公司 2003 年河北省烟草行业完成了工商体制改革,2004 年取消了全部县级公司的法人资格全

3 省专卖管理体制, 实行的是四级管理 ( 即, 省局市局县局专卖管理所 ) 和三级稽查 ( 即省稽查总队市稽查支队县稽查大队 ) 的管理模式秦皇岛沧州保定张家口唐山衡水邯郸廊坊邢台承德石家庄合计面积市区 ( 公里 ²) 县区人口市区 ( 万 ) 县区零售户市区 ( 个 ) 县区所管市场市级局 ( 个 ) 县级局表 1 河北全省各地市有关数据综合统计表 2 河北省专卖管理机构基本情况 (1) 全省专卖管理机构共有 663 个, 其中专卖处科股 158 个, 稽查总队 1 个, 稽查支队 7 个稽查大队 76 个稽查中队 77 个, 专卖管理所 344 个 (2) 地 ( 市 ) 级局专卖管理机构共有 63 个, 其中专卖科股 11 个, 稽查支队 7 个稽查大队 11 个稽查中队 2 个, 专卖管理所 32 个 (3) 县 ( 区 ) 级局专卖管理机构共有 598 个, 其中专卖科股 146 个, 稽查大队 65 个稽查中队 75 个, 专卖管理所 312 个 3 河北省专卖管理人员基本情况 (1) 市县两级局专卖管理人员分布情况 ( 如表 2) 市级局县级局单位内部监管人员市场管理人员内部监管人员市场管理人员正式招聘兼职正式招聘正式招聘兼职正式招聘秦皇岛沧州保定张家口唐山衡水邯郸廊坊邢台承德石家庄全省合计 61( 兼职 25) ( 兼职 172) 2433 表 2 市县两级局专卖管理人员分布表 (2) 市县两级局专卖管理人员文化程度情况 ( 如表 3) 文化程度中专高中大专中专高中以下大学研究生及以上市级局

4 县级局表 3: 市县两级局专卖管理人员文化程度统计表 (3) 市县两级局专卖管理人员年龄结构及从事专卖工作时间情况 ( 如表 4) 年龄结构现职从事专卖工作时间 30 岁以下岁岁 50 岁以上 3 年以下 3-5 年 5 年以上市级局县级局表 4: 市县两级局专卖管理人员年龄结构及从事专卖工作时间 4 市县两级局承担内部管理任务对比情况 ( 如表 5) 工业企业烟机企业卷烟购进入库出库计划分配商业企业电配访货订货货源分拣到县分拣到户送货到户计划分配烟叶企业合烟同叶签收订购市级局县级局备注 : 表示属于该级局监管内容表 5: 市县两级局承担内部管理任务对比烟叶调拨年 1 月至 2006 年 6 月市县两级局外打成果基本情况 ( 如表 6) 秦皇岛沧州保定张家口唐山衡水邯郸廊坊邢台承德石家庄合计涉烟案件市区 ( 起 ) 县区制假窝点市区 ( 个 ) 县区售假窝点市区 ( 个 ) 县区假冒卷烟市区 ( 万支 ) 县区卷烟销量市区 ( 万支 ) 县区表 6:2005 年 1 月至 2006 年 6 月市县两级局外打成果 ( 二 ) 对于调研情况的分析 1 县级局所管辖的面积人口零售户数量及卷烟市场与市级局所辖市区的有关内容相比较占绝对优势从表 1 中可以看出, 县级局所辖面积占全省总面积的 96%, 而市级局直接所辖的市区面积仅占总数的 4%; 县级局所辖人口占全省总数的 83%, 而市级局直接所辖的市区人口仅占总数的 17%; 县级局所辖零售户占全省总数的 86%, 而市级局直接所辖的市区零售户仅占总数的 14%; 县级局所辖卷烟市场占总数的 95%, 市级局直接所辖的市区卷烟市场仅占总数的 5%; 并且有三个市级局没有自己直接管理的市区市场, 因此, 也就没有直接的市场管理任务 2 从卷烟打假的成果看, 大部分涉烟案件和制假售假窝点都在县区从表 6 中可以看出,

5 河北全省自 2005 年 1 月至 2006 年 6 月共查处各种涉烟案件起, 其中发生在市区的有 6295 起, 占总数的 10%, 发生在县区的共起, 占总数的 90%; 全省自去年以来共查处制售假冒卷烟窝点 1496 个, 其中在市区查处的共 204 个, 占总数的 14%, 在县区查处的共 1292 个, 占总数的 86% 在查获的假冒卷烟中, 从县区查获的占 55%, 从市区查获的占 45% 3 从卷烟销量看, 县区的卷烟市场在河北全省占重要地位河北是一个农业大省, 农民总人口占全省总人口的绝对多数从表 6 可以看出, 全省每年的卷烟销量中, 县区市场所销售的卷烟量占全省总销量的 85%, 可见管理好县区的卷烟卷烟市场, 尤其是管理好农村的卷烟市场, 对推动全省行业的健康发展有着至关重要的作用农村卷烟市场是今后专卖管理的重点, 而农村市场全部都在县级局的管辖范围之内 4 从内部监管的内容来看, 市级局内部专卖监管的内容占多数通过表 5 的市县两级局承担内部管理任务对比情况, 我们可以清楚地看到, 绝大部分的内管任务是由市级局来承担的, 这一点, 从今年开展的专卖内管大检查市级局工作任务繁重县级局相对较轻的情况也已经得到了印证究其原因, 一是由于卷烟工业企业和烟机生产企业都位于市区, 无论从属地管理的原则来说, 还是从同级监管的原则来说, 都属于市级局进行内部专卖监管的内容二是县公司法人资格取消后, 市级分公司成了市场经营的主体, 卷烟经营中购销存访配送的绝大多数业务都是由市级分公司来运作, 县级营销部的任务只有二次分拣和送货到户两个相对比较单一的业务 ; 并且随着全市统一管理集中仓储跨区访销一次分拣一户一码配送到户流通业务的进一步推行, 今后县级营销部的主要任务就是做好市场调研和客户服务了因此, 县级局对商业企业进行内部管理监督的任务大大减少, 几乎全部集中在市级局三是县级营销部属于市级分公司的一个派出机构, 人财物都归分公司直接管理, 县级局对其进行监管, 实际上是在对分公司进行监管, 这与同级监管的原则不太相符, 且在实际操作中也有一定的难度四是省烟叶公司的烟叶经营工作下放到相关的市级分公司后, 对烟叶种植收购计划的管理以及烟叶调拨的专卖监管任务, 都将由市级局来承担此外, 基层发生的违规经营问题, 拆单分摊也好, 虚拟客户也好, 大都以零售客户为载体, 且大部分问题都发生在县级营销部身上除去县营销部迫于销量指标考核的压力而进行违规经营的原因, 同时也说明县级局对辖区内卷烟市场的专卖监管还不到位如果县级局对零售户管理到位了, 违规经营也就失去了存在的土壤这样看来, 对县级营销部的内部监管, 其实也属于市场管理的范畴通过以上分析, 我们认为在专卖管理工作重心的调整问题上, 市级局应以内部管理监督工作为侧重点, 县级局应以市场管理为侧重点, 即市级局应重内管, 县级局应重外打三市县局如何才能真正做到工作重心的转移对于各级专卖管理部门来说, 对行业内部加强监督对外部市场加强管理是我们的两项基本职责, 无论那一项都非常重要, 所以, 市县两级局专卖管理工作重心的调整并不意味着两

6 项职责二选一, 我们所提出的侧重是在统筹兼顾内管外打两项工作前提下的侧重, 这个前提是绝对不能丢掉的, 否则就是对专卖管理原则的背离 ( 一 ) 市级局要全面加强内部专卖管理监督力度从开展一年多来的内部专卖管理监督工作实际来看, 市级局要切实做到同级监管日常监管, 并且监管到位, 必须围绕五个一来做工作 : 一是建立一个机构机构的建立, 是有效开展内部专卖管理监督工作的组织保障对此, 国家局专门下文要求, 省级局要成立内部专卖管理监督办公室 ( 以下简称内管办 ), 专职工作人员不能少于 4 5 名, 与专卖处合署办公, 一个机构, 两块牌子各地市级局也要成立相应的内部专卖管理监督机构, 专职工作人员不能少于 3 名市级局只有将国家局的要求真正落到实处, 并且定岗定员定职责, 才能为很好的开展内部专卖管理监督工作提供坚实的组织基础二是配好一批人员从表 2 中可以看出, 市级局从事内部专卖管理监督工作的人员占市级局专卖人员总数的 17%, 而专职内管人员仅占 9%, 甚至有的市局 1 名专职内管人员都没有对于繁重的行业内部专卖监管的任务来说, 内管人员的不足会制约专卖内管工作的有效开展这种情况或许不单是河北一个省的问题因此, 为了确保内管工作扎实开展, 各市局必须严格落实国家局的要求, 从行业内各部门抽调精通两烟生产经营业务的人员, 作为专职的内管专卖人员充斥到内管办, 专门负责行业内部的专卖管理监督工作 ; 并根据专卖监管的内容, 设立相应的专卖内管岗位, 明确岗位职责, 使内部监管的任务落实到岗责任落实到人三是强化一种职权按照权责统一的原则, 有责必有权, 没有问题处理的权力, 就无法真正推动工作的开展, 因此, 不但要赋予市局内管办对同级工商企业进行调查检查查询的权力, 更重要的还要赋予其对违规经营问题的处理权, 以及对违规责任人的处理建议权, 同时要建立对内管办监管不到位或不作为的责任追究机制, 以增强内管办工作的压力和动力四是细化一套措施各市级局要结合行业内工商企业生产经营业务的有关流程, 针对每一个关键部位关键环节, 研究制定一套详细具体的专卖监管方法和措施, 尤其要充分发挥现代信息化网络的及时监控作用, 切实做到事前事中事后全过程的监管五是形成一种机制检查考核是促使工作规范运转的有效手段, 在坚持同级监管原则的同时, 建立一种完善的监督考核和责任追究制度, 通过强化群众监督和上级对下级专卖监管工作的严格考核, 促使内部专卖管理监督工作制度化规范化日常化, 使行业内部逐步形成一种业务部门主动自律专卖部门积极监管的良好工作机制 ( 二 ) 县级局要全面加强卷烟市场的管理力度对于县级局来说, 目前首要任务就是尽快转变思想观念县级公司的法人资格取消后, 县级局局长由于还兼任着县级营销部的经理, 受过去重经营轻专卖重效益轻市场错误观念的影响以及销售指标的压力, 许多人仍然把主要精力放在如何卖烟上, 而未能把市场管理当作自己

7 的主要任务因此, 加强县级局的专卖管理工作, 首先需要县级局的局长清楚认识形势的变化, 摆正自己的位置, 认清自己的职责, 明确自己的任务, 清楚自己的责任, 切实转变思想观念, 尽快将工作重心转移到专卖管理上来在此基础上, 还要注重发挥四种优势, 做好四项工作 : 一是发挥政策优势, 建立健全专卖管理机构健全的专卖管理机构是做好市场管理工作的基本前提, 县级局要认真落实国家局关于加强县级烟草专卖局专卖管理工作的意见的要求, 建立健全专卖科 ( 股 ) 稽查队和管理所, 并做到科所队职能分开人员分离, 为市场管理工作打牢组织基础同时鉴于基层专卖管理工作的重要性和任务的繁重性, 要挑选一些素质较高年富力强的人员充斥到专卖队伍中, 切实解决目前专卖人员文化素质偏低年龄老化的问题 ( 参见表 3 表 4) 二是发挥行业的体制优势, 落实专卖经费专项预算制专卖经费是保证专卖管理工作正常开展的基本保障, 我们行业的特殊体制, 使我们比其他行政执法单位更方便解决专卖管理经费的问题市级局 ( 分公司 ) 应按照国家局要求将专卖执法办案经费与其他日常管理费用分开, 单列预算, 实行专卖经费专项预算制, 确保县级局专卖管理工作的经费需要三是发挥稽查队的优势, 加大卷烟打假的力度各县级局稽查队的主要任务, 就是负责监督检查烟草专卖法律法规及有关规定的执行情况, 打击制售假冒走私卷烟违法行为, 调查本行政区域内的涉烟违法案件由于目前农村市场低档卷烟供不应求, 制假售假分子趁虚而入, 农村的低档假冒卷烟又有所反弹因此, 县级局要充分发挥稽查队的作用, 加强与当地公安机关的协调配合, 提高案件经营意识和能力, 主动去搜寻制假售假的线索, 严厉打击县区的制售假冒卷烟活动, 这样, 市区卷烟打假的压力就会大大减少四是发挥专卖管理所战斗堡垒的优势, 加强对卷烟市场的管理专卖管理所处在专卖管理的第一线, 是我们最基层的专卖管理机构, 代表县级烟草专卖局进行管理, 因此要充分发挥专卖管理所对卷烟市场的日常监管作用, 加强对卷烟市场的管理同时, 专卖管理所要积极配合县级局做好零售许可证的行政许可工作, 在加强管理的同时增强对零售户的服务意识, 提高零售户对我们行业的信任度和依赖度, 打牢专卖管理体制的根基总之, 在目前切实加强各级局内管外打工作力度的新形势下, 市级局和县级局必须认清形势的要求, 找准自己的职能定位, 在坚持一手管内一手管外的前提下, 切实转移自己的工作重心, 以使内部专卖管理监督和市场管理两项工作都能扎扎实实的落到实处, 进一步巩固和发展烟草专卖专营的管理体制, 切实为行业的持续健康发展做出贡献

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