25 * 287 現任司法院大法官
26 15 159 1 2 1 2 1 1 2 2 1 2 3 4 5 1 1 解釋性規定 係指解釋法律或其他法規之行政規則 裁量基準 係規定行政機關應如何行使裁量權, 俾其裁量權之行使得以一致而公平 判斷基準 則係規定如何認定事實 如何於具體個案判斷某具體事實是否符合某一法定要件 ( 含不確定法律概念 )( 此即涵攝作用 ), 俾求精確一致
27 Organisationsvorschrift verhaltenslenkende Verwaltungsvorschriften 2 150 1 a b 2 判斷基準 與 裁量基準 均屬適用法律或其他法規之行政規則 給付基準 係指有關國家或地方自治團體對私人給付補助金或物品之基準規定, 蓋有時係因法律規定太抽象, 有時係因法律未規定而不屬法律保留事項, 乃以行政規則明定給付對象 給付金額等詳細內容 指導基準 係指有關行政指導之內部規定 ( 詳見林錫堯, 行政法要義,2006 年 9 月三版, 第 201 頁以下 ) 按關於行政規則之種類, 學者說法不一, 見仁見智, 本文上述區分僅係循行政程序法第 159 條第 2 項之規定而取其大者, 在同條第 1 項之定義下, 不排除其他類型之可能 此外, 亦可能在行政程序法第 159 條第 1 項之定義外, 存在著相似之規定, 而可認其係 相當於行政程序法第 159 條第 1 項之行政規則 ( 例如 : 法規主管機關之解釋函令, 並非上級機關對下級機關或長官對屬官所為一般 抽象之規定 ), 或係 具實質的法規命令或職權命令效力之行政規則 ( 前者例如 : 行政規則係依據法律授權訂定者, 後者例如 : 形式上雖為行政規則, 惟依其內容判斷具有規範行政機關與人民關係之意義與功能者 ), 此等行政規則已事實上存在於我國法制之中, 如何定其性質與效力? 有待釐清 Dirk Ehlers, Verwaltung und Verwaltungsrecht, in Hans-Uwe Erichsen/ Dirk Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 2010, 2 Rn. 65.
28 15 268 380 456 3 159 1 4 3 4 關於我國法制承認職權命令之理由, 詳見林錫堯, 行政法要義,2006 年 9 月三版, 第 20 頁以下 Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2011, 24 Rn.1;Dieter Schmalz, Allgemeines Verwaltungsrecht, 1998, Rn. 720f.( 行政規則係行政高層在民主官僚體系內領導權之產物 ) 亦有認為, 行政規則之訂定係基於 組織與領導權, 故原則上僅拘束同一行政主體之下級機關與公務員 ; 如行政規則要對其他公法人之機關或公務員有拘束力, 需有法律授權依據 (Giemulla/
29 originäres Recht der Exekutive Weisungsgebundenheit 5 2011 12 445 447 3 7 3 7 150 5 Jaworsky/ Müller-Uri, Verwaltungsrecht, 1998, Rn.35;Dirk Ehlers, Verwaltung und Verwaltungsrecht, in:hans-uwe Erichsen/ Dirk Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 2010, 2 Rn.66.) 另參見司法院釋字第 407 548 號 ( 主管機關基於職權因執行特定法律之規定, 得為必要之釋示, 以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據 ) Markus Möstl, in:hans-uwe Erichsen/ Dirk Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 2010, 20 Rn.18.
30 15 150 3 7 45 4 4 1 3 2 6 11 2 11 1 6 參考林紀東, 行政法,1994 年 11 月再修訂再版, 第 291 頁
31 159 160 2 159
32 15 3 160 1 161 160 2 159 2 2 0 0 159 2 1 159 2 2
33 7 7 Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2011 24 Rn. 40.
34 15 159 8 159 532 2 3 159 562 77 8 8 行政院 71 年 3 月 24 日台 71 財字第 4547 號函指出, 此種補充性規定應自下達日生效, 而有別於解釋法規之行政規則係原則上自法規生效日有其適用但解釋令發布前已確定之行政處分原則上不受影響 ( 引用行政法院 61 年 4 月 26 日台院文字第 2319 號函 )
35 18 77 621767 34 1 12 34 1 1 5 9 34 1 12 159 581 4 6 159 102 5 15 10220029323 9 司法院釋字第 562 號解釋另指出 : 土地法第三十四條之一第一項規定 : 共有土地或建築改良物, 其處分 變更及設定地上權 永佃權 地役權或典權, 應以共有人過半數及其應有部分合計過半數之同意行之 但其應有部分合計逾三分之二者, 其人數不予計算 同條第五項規定 : 前四項規定, 於公同共有準用之 其立法意旨在於兼顧共有人權益之範圍內, 促進共有物之有效利用, 以增進公共利益 同條第一項所稱共有土地或建築改良物之處分, 如為讓與該共有物, 即係讓與所有權 ; 而共有物之應有部分, 係指共有人對共有物所有權之比例, 性質上與所有權並無不同 是不動產之應有部分如屬公同共有者, 其讓與自得依土地法第三十四條之一第五項準用第一項之規定
36 15 159 159 54 65 7
37 159 102 5 31 1020014375 73 3 3 4 159 organisatorische Verwaltungsvorschriften 159 2 1
38 15 8 1 8 2 10 10 行政規則既係行政內部的規定, 其拘束力原則上僅限於訂定行政規則機關之 指示權 所及之範圍 因此, 行政規則原則上僅就某一行政主體之內有效力, 惟在例外情形, 得基於 事務監督, 對其他行政主體的機關, 亦有效力 ( 例如 : 就委辦事項, 對自治團體之機關, 亦有效力 ) 但如涉及自治事項, 已不屬 指示權 範圍, 除非法律別有規定, 自非內部效力所及, 但監督機關之行為可能構成一種 一般處分 (Dirk Ehlers, Verwaltung und Verwaltungsrecht, in:hans-uwe Erichsen/ Dirk Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 2010, 2 Rn.67.) 此外, 立法者亦可授權行政機關, 就超過其指示權範圍之事項, 發布行政規則, 以執行某項法律規定 根據此項授權, 所有執行該法律之機關, 均應受上述行政規則之拘束 ( 以上參考 Hartmut Maurer,Allgemeines Verwaltungsrecht, 2011, 24 Rn.16ff.;Dieter Schmalz, Allgemeines Verwaltungsrecht, 1998, Rn. 715.)
39 160 1 161 159 1 160
40 15 2 11 137 216 11 詳見林錫堯, 行政法要義,2006 年 9 月三版, 頁 205
41 12 Verwaltungspraxis Selbstbindung der Verwaltung 12 以下間接對外效力說, 除另有引據外, 主要參考 Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2011, 24 Rn. 21ff.;Dieter Schmalz, Allgemeines Verwaltungsrecht, 1998, Rn. 729ff.( 行政規則例外具直接對外效力 : 法律未規定管轄權或程序而由行政規則規定 ; 法律授權行政規則作更精細之規律等 );Klaus Obermayer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 1999, 40 Rn. 40ff.
42 15 13 antizipierte Verwaltungspraxis 14 Vorwirkung der Verwaltungspraxis 15 ersten Teil 16 13 14 15 16 不同見解認為, 以行政規則經由平等原則即足產生間接對外效力, 不須假借行政慣例或 預計的行政慣例 ( 詳見 Markus Möstl, in: Hans-Uwe Erichsen/ Dirk Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 2010, 20 Rn. 21: 解釋行政規則時, 必須優先考量行政慣例 ) Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2011, 24 Rn. 22;Dirk Ehlers, Verwaltung und Verwaltungsrecht, in:hans-uwe Erichsen/ Dirk Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 2010, 2 Rn. 67. Harald Hofmann/ Jürgen Gerke, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2010, Rn. 210. Hartmut Maurer, Kontinuitätsgewähr und Vertrauensschutz, in: Josef Isensee/ Paul Kirchof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. Ⅳ, 2006, 3.Aufl., 166, Rn. 123.
43 17 18 Ausnahmevorbehalt 19 20 21 17 18 19 20 21 Giemulla/ Jaworsky/ Müller-Uri, Verwaltungsrecht, 1998, Rn. 37f. Giemulla/ Jaworsky/ Müller-Uri, Verwaltungsrecht, 1998, Rn. 36f. 行政裁量時, 如一律依據裁量方針, 而未斟酌個案特性, 致裁量結果違反平等原則或比例原則, 亦可構成裁量瑕疵而違法 Hartmut Maurer, Kontinuitätsgewähr und Vertrauensschutz, in: Josef Isensee/ Paul Kirchof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. Ⅳ, 2006, 3.Aufl., 166, Rn. 129. Klaus Obermayer, Verwaltungsverfahrensgesetz,1999, 40 Rn. 43. Hartmut Maurer, Kontinuitätsgewähr und Vertrauensschutz, in: Josef Isensee/ Paul Kirchof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. Ⅳ, 2006, 3.Aufl., 166, Rn. 127.
44 15 160 2 22 23 159 2 2 159 2 1 22 23 但反對論者亦指出, 如依其具體情況足認行政規則係對特定人之擔保 (Zusicherung) 者, 可適用信賴保護原則 (Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2011, 24 Rn. 24.) Hartmut Maurer, Kontinuitätsgewähr und Vertrauensschutz, in: Josef Isensee/ Paul Kirchof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. Ⅳ, 2006, 3.Aufl., 166 Rn.123.
45 24 25 26 27 24 25 26 27 Steffen Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2012, 14 Rn. 871ff. Markus Möstl, in: Hans-Uwe Erichsen/ Dirk Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 2010, 20 Rn. 21. Steffen Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2012, 14 Rn. 875ff. Harald Hofmann/ Jürgen Gerke, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2010, Rn. 209.
46 15 28 29 (Originäre Rechtsetzungskompetenz) (Originäre 28 29 Harald Hofmann/ Jürgen Gerke, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2010, Rn. 209f. Markus Möstl, in: Hans-Uwe Erichsen/ Dirk Ehlers(Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 2010, 20 Rn. 21.
47 Administrativrecht) Fritz Ossenbühl 30 31 32 30 31 32 Fritz Ossenbühl, Die Quellen des Verwaltungsrechts, in:hans-uwe Erichsen/ Wolfgang Marten, Allgemeines Verwaltungsrecht, 1988, 7 Ⅳ 4; 5 Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2011, 24 Rn. 26.( 但是採 直接對外效力說 之學者並未完全貫徹上述適用行政規則之結果, 而認為例外情形亦容許行政機關不依照行政規則 ) 詳見 Steffen Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2012, 14 Rn. 881. 尤其涉及憲法上是否承認之問題, 尚無明確定論 ; 且有時由立法意旨可認某種內部法規亦具有外部法之效力 (Dirk Ehlers, Verwaltung und Verwaltungsrecht, in: Hans-Uwe Erichsen/ Dirk Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 2010, 2 Rn. 69f.) 反對直接對外效力者有謂, 間接對外效力說已足以說明 將規範具體化之行政規則 ; 且行政機關有權利與義務就特殊情況作異於行政規則之處理
48 15 antizipierte Sachverständigengutachten 33 34 35 1 2 33 34 35 (Markus Möstl,in: Hans-Uwe Erichsen/ Dirk Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 2010, 20 Rn. 19f.) BVerwGE55, 250(255ff.) 在行政實務上, 有某些技術性規定以行政規則形式出之, 稱之為 技術指南 Technische Anleitung, 其內容係就某些必須由專家個案認定之法律概念, 加以闡釋, 此等行政規則, 依司法實務見解, 具有專家 預行鑑定 之功能, 如同在具體個案程序中為鑑定, 而受行政機關與行政法院尊重, 因此有時亦承認此種行政規則具有外部效力 (Harald Hofmann/ Jürgen Gerke, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2010, Rn. 212.) 德國司法實務承認 將規範具體化之行政規則 具有直接對外效力, 不僅在環保與科技領域內, 亦在其他領域內, 例如 : 有關公務員法上之補助規定 有關社會救助之金額計算規定 (Dirk Ehlers, Verwaltung und Verwaltungsrecht, in: Hans-Uwe Erichsen/ Dirk Ehlers(Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 2010, 2 Rn. 68.) 相關判決例如 :BVerwGE72, 300(320f.) 107, 338(341); 110, 216(218); 114, 342(344); 122, 264ff.; 129, 209 德國聯邦行政法院在 1985 年 12 月 19 日 Wyhl 判決曾承認 將規範具體化之行政規則 有直接對外效力, 依其意旨, 係區分 解釋規範之行政規則 與 將規範具體化之行政規則, 而所謂 將規範具體化之行政規則 係指行政機關依據法律授權, 以法規方式填補不確定法律概念或空白之法律要件而言 (BVerwGE72, 300, 320f.: 此種行政規則可視為基礎法規之一部分, 行政機關應予適用, 行政法院僅能作有限度之審查 ) 另德國聯邦行政法院在 2004 年 11 月 25 日判決亦認系爭為執行社會救助法而訂定之有關社會救助給付計算之規定, 係以行政規則將 請求權具體化, 為 直接對外效力之行政規則 (Verwaltungsvorschrift mit unmittelbarer Außenwirkung gengenüber Dritten), 如其未踐行符合法治國家 ( 或基於有效保障權利之目的 ) 所要求之發布程序, 則尚不生效力 (JZ2005, 892ff.) 學者 Hartmut Maurer 反對 直接對外效力之行政規則, 認為 : 如依上開判決, 此種 直接對外效力之行政規則 在形式上與實體上均與法規命令無異 ; 既認其為行政規則, 又認其具有對外效力, 實無意義, 所謂 直接對外效力之行政規則 本身即有矛盾 ; 而依其要件 內容 目的, 應可認其具有法規命令之性質 ; 法規命令可略分為兩種 : 一種是法律之補充與具體化之規定, 另一種是行政機關為執行法律而就大量相同案件所為之共同性決定, 對於後一種法規命令之法律授權依據, 宜從寬認定 (JZ2005, 895ff.)( 另參見 Hartmut Maurer,Allgemeines Verwaltungsrecht, 2011, 24 Rn. 25a.) Steffen Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2012, 14 Rn. 878ff.
49 3 36 37 1 2 1 2 3 38 36 37 38 Steffen Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2012, 14 Rn. 866.: 引用 BVerwGE122, 264 (2271) 但亦有認為, 此項發布並非行政規則生效要件, 僅係因其對外效力所生之義務 (Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2011, 24 Rn. 36.) Harald Hofmann/ Jürgen Gerke, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2010, Rn. 212. 見 JZ2005, 895Maurer 之分析
50 15 39 80 1 159 1 40 41 39 40 41 Ingo Richter/ Gunnar Folke Schuppert/ Christian Bumke, Casebook Verwaltungsrecht, 2000, S.117. 我國學者亦不乏承認部分行政規則有直接對外效力之見解, 例如 : 陳春生, 行政命令論 中華民國行政規則之法效力研究, 收錄於台灣行政法學會主編 行政命令 行政處罰及行政爭訟之比較研究,2001 年 12 月, 頁 111-112; 李惠宗, 行政法要義, 二版, 五南,2004 年 7 月, 頁 448 在德國法制, 有時內部法規, 依法律相關規定解釋之結果, 可發生外部效力 (Dirk Ehlers,
51 42 43 42 43 Verwaltung und Verwaltungsrecht, in: Hans-Uwe Erichsen/ Dirk Ehlers(Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 2010, 2 Rn. 70.) Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2011, 24 Rn. 28. 德國聯邦行政法院之判決 (1997.4.8) 曾認為, 行政規則藉由平等原則或信賴保護原則, 具有外部效力, 在行政與人民之關係上, 得以創設請求權 (BverwGE 104, 220, 223) 最高行政法院 94 年度判字第 1644 號判決 : 人民因中央或地方機關對其依法申請之案件, 予以駁回, 認為其權利或法律上利益受違法損害者, 經依訴願程序後, 得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟 行政訴訟法第 5 條第 2 項定有明文 所稱依法聲請指依法律 法規命令 自治條例或行政規則規定特定人有申請權, 或法令上雖未規定申請權但制度上預定有申請權者, 始足當之 本判決認行政規則亦可能創設申請權 另參照司法院釋字第 280 285 312 455 464 525 526 575 號等解釋所述行政規則
52 15 44 160 1 160 2 160 1 161 44 鹽野宏, 行政法 Ⅰ,2001 年 6 月 30 版, 第 83 頁以下
53 287 287 1 2
54 15 287 18 5 18 5 287 287
55 287 287
56 15 45 525 574 577 589 605 525 525 525 46 45 46 關於上述問題之討論, 參見林錫堯, 行政法要義,2006 年 9 月三版, 頁 62 以下 詳見林錫堯, 行政法要義,2006 年 9 月三版, 頁 78-79 學者有認為 : 基於行政規則之特性, 如同行政機關恆保留於特殊個案作不同處理之權限, 行政機關亦保留隨時得就行政規則向將來作一般性變更之權限, 對於現行行政規則之存續之信賴, 原則上不值得保護, 例外情形, 例如 : 已依
57 47 48 49 47 48 49 行政規則設定之方針而採取處置措施, 基於信賴保護, 必須有過渡條款, 或認其變更違反禁止恣意原則 Markus Möstl,in: Hans-Uwe Erichsen/ Dirk Ehlers(Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 2010, 20 Rn. 21.( 引用 BverwGE104, 220, 223) 我國學者亦有承認部分行政規則得作為信賴基礎而適用信賴保護原則之見解, 例如 : 吳庚, 行政法之理論與實用 ( 增訂十一版 ), 自刊,2010 年 9 月, 頁 70; 陳春生, 行政規則外部效力問題, 收錄於台灣行政法學會主編 行政法爭議問題研究 ( 上 ), 五南,2000 年 12 月, 頁 367-368; 陳清秀, 稅法上行政規則之變更與信賴保護, 法學新論第 18 期,2010 年 1 月, 頁 62; 洪家殷, 論信賴保護原則之適用 司法院大法官釋字第五二五號解釋評析, 台灣本土法學雜誌第 27 期,2001 年 10 月, 頁 42-43; 林明鏘, 行政規則變動與信賴保護原則, 收錄行政法實務與理論 ( 一 ), 國立台灣大學法律學院, 頁 577; 林三欽, 信賴保護原則概說, 收錄於氏著 法令變遷 信賴保護與法令溯及適用, 自刊,2008 年 2 月, 頁 12-13 學者縱使反對行政規則變動時可適用信賴保護原則, 亦承認在行政規則之領域內, 信賴保護原則具有重要意義 (Hartmut Maurer,Kontinuitätsgewähr und Vertrauensschutz, in: Josef Isensee/ Paul Kirchof(Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. Ⅳ, 2006, 3.Aufl., 166, Rn.130. 行政規則得變更或廢止 對依行政規則所成立 給付規畫 之存續之信賴, 原則上不受保護, 除非有法律上或實質上理由只認行政機關有維持該 給付規畫 之義務 行政規則本身並不構成信賴保護之基礎 但基於信賴保護原則之要求, 行政規則之變更或廢止必須有實質理由, 不得出於恣意, 且不得突然為之, 而是必須在考量關係人利益之前提下, 作持續性發展, 同時原則上不得作溯及既往之變更 準此, 原則上幾乎與立法之法則相同 所宜注意者, 由於在行政與人民關係上, 行政規則之援用較具直接性, 故有關信賴保護原則之適用問題更受重視 可因而確認 : 在行政規則之領域內, 信賴保護原則具有重要意義, 但不是行政規則對外效力之立論依據, 而是行政規則具有某種 存續性 Bestandsfestigkeit 之立論依據 ) 反對見解認為不能對法規範之合法性主張信賴保護, 亦不適用行政處分職權撤銷之法理, 因其非屬個別行為, 但如因而過苛, 可依便宜主義之規定或裁量之行使乃至補償請求權補救或解決 ( 詳見 Hartmut Maurer, Kontinuitätsgewähr und Vertrauensschutz, in: Josef Isensee/ Paul Kirchof (Hrsg.),
58 15 18 5 50 51 287 50 51 Handbuch des Staatsrechts, Bd. Ⅳ, 2006, 3.Aufl., 166, Rn.128.) 詳見林錫堯, 行政罰法,2012 年 11 月二版, 頁 107 以下 如未斟酌個案之特殊性而硬性適用 裁量基準 之行政規則, 或依據違法之 裁量基準 而為決定, 均可構成不行使裁量權之瑕疵 ( 詳見林錫堯, 行政法要義,2006 年 9 月三版, 頁 260)
59 620 52 52 相類見解 : 林三欽, 法令不溯及既往原則 作為信賴保護原則的實踐機制, 收錄於氏著 法令變遷 信賴保護與法令溯及適用, 自刊,2008 年 2 月, 頁 47-48; 林三欽, 法令變遷與信賴保護, 東吳法律學報第 16 卷第 1 期,2004 年 8 月, 頁 145; 陳清秀, 稅法上行政規則之變更與信賴保護, 法學新論第 18 期,2010 年 1 月, 頁 60 62 67-68
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