我 国 棚 户 区 改 造 常 用 开 发 模 式 比 较 建 议 及 案 例 应 用 潘 在 怡 罗 茜 王 守 清 ( 清 华 大 学 建 设 管 理 系 清 华 大 学 恒 隆 房 地 产 中 心, 北 京 100084) 内 容 提 要 : 棚 户 区 改 造 是 我 国 许 多 大 城 市 在 进 行 扩 张 与 旧 城 改 造 时 面 临 的 问 题 结 合 实 际 棚 户 区 改 造 项 目 策 划, 在 分 析 和 比 较 我 国 现 有 棚 户 区 改 造 政 策 和 常 见 开 发 模 式 及 其 问 题 的 基 础 上, 提 出 了 商 品 房 与 棚 改 一 体 化 开 发 棚 户 区 改 造 与 文 化 地 产 结 合 的 建 议, 并 通 过 具 体 的 项 目 策 划 分 析, 详 细 介 绍 了 这 两 项 建 议 的 具 体 思 路 和 做 法, 为 具 有 类 似 区 位 优 势 的 棚 户 区 改 造 提 供 思 路 和 借 鉴 关 键 词 : 棚 户 区 改 造 一 体 化 开 发 文 化 地 产 中 图 分 类 号 :F299.2 文 献 标 志 码 :A 文 章 编 号 :1672-9544(2016)0- - 一 概 述 ( 一 ) 棚 户 区 改 造 相 关 概 念 棚 户 区 改 造 是 我 国 政 府 为 改 造 城 镇 危 旧 住 房 改 善 困 难 家 庭 住 房 条 件 而 推 出 的 一 项 民 生 工 程 棚 户 区 中 居 民 所 居 住 的 建 筑 大 多 为 平 房, 建 成 年 代 久 远, 人 均 面 积 较 小, 且 房 屋 结 构 和 配 套 设 施 质 量 差 ; 建 筑 周 边 居 住 环 境 较 差, 基 础 设 施 配 套 不 足, 存 在 较 多 安 全 隐 患 总 之, 棚 户 区 内 的 居 住 条 件 已 不 符 合 城 市 整 体 居 住 水 平 因 此, 棚 户 区 改 造 是 一 种 为 提 高 居 民 生 活 质 量 改 善 城 市 环 境 优 化 城 市 功 能 的 城 市 更 新 方 式, 对 城 市 和 经 济 发 展 都 有 着 重 大 意 义 从 2005 年 东 北 的 一 些 城 市 大 规 模 地 改 造 棚 户 区 开 始, 全 国 各 地 不 断 将 棚 户 区 改 造 提 上 议 程 [1] 根 据 2013 年 国 务 院 关 于 加 快 棚 户 区 改 造 工 作 的 意 见 [2],2008 年 至 2012 年, 全 国 改 造 各 类 棚 户 区 1260 万 户, 有 效 改 善 了 困 难 群 众 住 房 条 件 ; 在 2013 年 至 2017 年, 预 计 继 续 改 造 各 类 棚 户 区 1000 万 户, 其 中 城 市 棚 户 区 800 万 户 ( 二 ) 棚 户 区 改 造 政 策 为 了 有 效 促 进 棚 户 区 改 造 工 作 的 进 行, 政 府 多 次 颁 布 相 关 政 策 将 有 关 政 策 归 纳 如 下 : 1. 棚 户 区 改 造 的 质 量 要 求 在 2013 年 国 务 院 关 于 加 快 棚 户 区 改 造 工 作 的 意 见 [2] 提 到, 改 造 要 满 足 基 本 居 住 功 能, 也 即 解 决 棚 户 区 原 有 的 房 屋 功 能 不 齐 配 套 不 足 安 全 隐 患 多 的 缺 陷 ; 同 时, 也 并 不 是 对 所 有 棚 户 区 建 筑 都 采 取 拆 除 重 建 的 措 施, 而 是 对 改 造 范 围 进 行 合 理 界 定, 整 治 手 段 与 改 造 手 段 互 相 结 合 这 表 明 棚 户 区 改 造 需 要 更 专 业 的 人 员 来 参 与, 才 能 更 好 使 棚 户 区 改 造 满 足 经 济 适 用 的 目 标 2. 吸 引 市 场 力 量 参 与 棚 户 区 改 造 政 府 对 市 场 力 量 的 参 与 持 积 极 态 度 2009 年 住 建 部 就 提 出 政 府 主 导, 市 场 运 作 的 改 造 方 式 [3] 此 后, 国 家 接 连 发 布 政 策 吸 引 市 场 资 金 参 与 棚 户 区 改 造, 如 加 大 银 行 信 贷 支 持 扩 大 债 券 融 资 简 化 行 政 审 批 程 序 落 实 税 费 减 免 政 策 等 [4] 2015 年, 国 务 院 提 出 要 做 到 创 新 融 资 体 制 机 制, 包 括 推 动 政 府 购 买 棚 改 服 务 推 广 政 府 与 社 会 资 本 合 作 (PPP) 模 式 构 建 多 元 化 棚 改 实 施 主 体 发 挥 开 发 性 金 融 支 持 作 用 [5] 3. 棚 户 区 改 造 中 的 文 化 遗 产 保 护 棚 户 区 改 造 常 常 涉 及 当 地 文 化 建 筑 的 保 存 等 问 题,2012 年 住 建 部 提 出 在 改 造 中 要 注 重 旧 住 宅 区 有 机 更 新 旧 住 宅 性 能 充 分 利 用 和 历 史 文 化 街 区 保 护 [6] 由 此 可 见, 在 棚 户 区 改 造 的 基 础 上 对 当 地 文 化 建 筑 进 行 合 理 改 造, 不 仅 能 获 得 直 接 的 经 济 效 益, 同 时 还 能 获 得 政 府 的 进 一 步 支 持 收 稿 日 期 2015-10-29 作 者 简 介 王 守 清, 建 设 管 理 系 教 授 博 导, 研 究 方 向 为 项 目 融 资 政 府 与 社 会 资 本 合 作 (PPP); 潘 在 怡, 建 设 管 理 系 硕 士 研 究 生, 研 究 方 向 为 工 程 管 理 建 筑 信 息 技 术 ; 罗 茜, 建 设 管 理 系 硕 士 研 究 生, 研 究 方 向 为 城 市 经 济 与 管 理 1
由 以 上 政 策 可 以 看 出, 棚 户 区 改 造 工 程 能 够 获 得 政 府 的 有 效 支 持, 同 时 也 拥 有 广 阔 的 市 场 在 近 两 年 房 地 产 市 场 遇 冷, 商 品 房 价 格 和 成 交 量 同 时 缩 水 的 情 况 下, 土 地 价 格 却 依 然 居 高 不 下, 传 统 的 商 品 房 开 发 投 资 风 险 明 显 增 大 因 此, 对 投 资 者 而 言, 参 与 棚 户 区 改 造 工 程, 在 未 来 一 段 时 间 内 前 景 看 好 二 我 国 棚 户 区 改 造 的 常 见 开 发 模 式 棚 户 区 改 造 涉 及 土 地 的 一 级 二 级 开 发, 政 府 通 常 委 托 企 业 代 为 开 发 建 设 目 前 我 国 常 见 的 开 发 模 式 有 委 托 一 级 开 发 土 地 出 让 金 折 扣 一 二 级 捆 绑 招 标 和 土 地 作 价 入 股 四 种 1. 委 托 一 级 开 发 在 这 种 模 式 下, 企 业 只 做 一 级 土 地 开 发, 将 土 地 开 发 为 熟 地 后 直 接 移 交 政 府, 政 府 为 企 业 提 供 资 金 补 偿 或 土 地 出 让 金 分 成, 构 成 企 业 利 润 来 源 这 种 模 式 对 政 府 而 言 吸 引 力 较 小, 因 为 此 时 政 府 所 需 支 付 的 补 偿 额 较 大, 且 已 开 发 好 的 土 地 需 再 次 招 拍 挂, 流 程 较 为 繁 琐 但 对 企 业 而 言 吸 引 力 较 大, 开 发 流 程 简 单, 资 金 需 求 量 小, 项 目 风 险 较 低 2. 土 地 出 让 金 折 扣 在 这 种 模 式 下, 企 业 完 成 土 地 一 级 开 发 后, 政 府 承 诺 在 土 地 二 级 市 场 给 予 企 业 一 定 的 出 让 金 折 扣 企 业 的 利 润 来 源 主 要 是 二 级 市 场 拿 地 时 的 成 本 降 低, 同 时 加 上 二 级 开 发 带 来 的 收 益 这 种 模 式 对 政 府 而 言, 对 项 目 有 一 定 控 制 力, 投 入 少, 但 仍 需 土 地 招 拍 挂 流 程 而 对 企 业 而 言, 参 与 流 程 繁 琐, 谈 判 及 暗 箱 成 本 高, 初 始 投 入 较 大 3. 一 二 级 捆 绑 招 标 在 这 种 模 式 下, 政 府 将 项 目 的 一 二 级 开 发 权 打 包 交 给 同 一 家 企 业 完 成, 政 府 与 企 业 谈 判 确 定 一 个 收 益 率 范 围, 超 额 收 益 政 企 共 享 企 业 的 利 润 来 源 主 要 为 二 级 开 发 的 收 益 若 采 用 这 种 模 式, 政 府 几 乎 无 投 入, 省 事 且 能 够 获 得 一 定 收 益, 但 项 目 可 控 性 差 而 企 业 的 资 金 需 求 量 较 大, 项 目 周 期 长, 资 金 链 易 断 裂 4. 土 地 作 价 入 股 [7] 在 这 种 模 式 下, 政 府 将 项 目 土 地 价 值 折 算 入 股, 参 与 到 项 目 股 权 结 构 中 企 业 的 利 润 来 源 主 要 为 二 级 开 发 的 收 益 这 种 模 式 中 政 府 对 项 目 的 参 与 度 和 控 制 力 强, 投 入 少 企 业 的 风 险 主 要 在 于 与 政 府 的 沟 通 成 本 大, 且 政 府 可 能 有 一 定 的 违 约 风 险 上 述 4 种 开 发 模 式 优 缺 点 比 较 见 表 1 表 1 棚 户 区 改 造 常 见 模 式 的 优 缺 点 比 较 模 式 模 式 说 明 企 业 利 润 来 源 对 政 府 吸 引 力 企 业 面 临 风 险 委 托 一 级 开 发 企 业 只 做 一 级 土 地 开 发, 开 发 为 熟 地 后 直 接 移 交 政 府, 政 府 为 企 业 提 供 资 金 补 贴 政 府 资 金 补 偿 或 土 地 出 让 金 分 成 政 府 补 偿 额 较 大, 且 需 再 次 招 拍 挂, 流 程 繁 琐 流 程 简 单, 资 金 需 求 量 小, 项 目 风 险 低 土 地 出 让 金 折 扣 企 业 完 成 土 地 一 级 开 发 后, 政 府 承 诺 在 土 地 二 级 市 场 给 予 企 业 一 定 的 出 让 金 折 扣 二 级 市 场 拿 地 的 低 成 本 ; 二 级 开 发 的 收 益 政 府 有 一 定 控 制 力, 投 入 少, 但 仍 需 土 地 招 拍 挂 流 程 参 与 流 程 繁 琐, 谈 判 及 暗 箱 成 本 高 ; 初 始 投 入 较 大 一 二 级 捆 绑 招 标 政 府 将 项 目 的 一 二 级 开 发 权 打 包 交 由 同 一 家 企 业 完 成, 政 府 与 企 业 谈 判 确 定 一 收 益 率 范 围, 超 额 收 益 政 企 共 享 主 要 为 二 级 开 发 的 收 益 政 府 几 乎 无 投 入, 省 事 且 能 够 获 得 一 定 收 益, 但 项 目 可 控 性 差 资 金 需 求 量 较 大, 项 目 周 期 长, 资 金 链 易 断 裂 土 地 作 价 入 股 政 府 将 项 目 土 地 价 值 折 算 入 股, 参 与 到 项 目 股 权 结 构 中 主 要 为 二 级 开 发 的 收 益 政 府 对 项 目 的 参 与 度 和 控 制 力 强, 投 入 少 与 政 府 的 沟 通 成 本 大, 政 府 违 约 风 险 三 棚 户 区 改 造 现 存 问 题 ( 一 ) 融 资 压 力 巨 大 目 前 棚 户 区 改 造 的 资 金 来 源 主 要 有 政 府 财 政 资 金 银 行 贷 款 企 业 筹 集 个 人 筹 集 等, 其 中 政 府 财 政 资 金 包 括 中 央 财 政 补 助 资 金 和 地 方 政 府 财 政 投 入 由 于 我 国 面 临 改 造 的 棚 户 区 面 积 大 数 量 众 多, 尽 管 中 央 政 府 近 几 年 加 大 了 资 金 支 持 力 度, 但 中 央 财 政 补 助 资 金 仅 占 项 目 所 需 金 额 的 很 小 一 部 分, 地 方 政 府 仍 然 面 临 巨 大 的 财 政 压 力, 特 别 是 对 于 委 托 一 级 开 发 模 2
式 而 言, 地 方 政 府 需 要 投 入 较 多 的 资 金 补 偿, 增 加 了 政 府 的 债 务 负 担 [8] 而 银 行 贷 款 和 企 业 筹 集 资 金, 由 于 棚 户 区 改 造 项 目 普 遍 周 期 长, 投 资 回 报 有 限, 因 此 参 与 的 积 极 性 较 低 个 人 筹 集 主 要 来 自 棚 户 区 原 居 民 回 购 超 出 原 住 房 面 积 部 分 的 资 金, 棚 户 区 原 居 民 普 遍 家 庭 经 济 情 况 普 通, 回 迁 房 的 房 价 也 会 按 照 棚 改 政 策 制 定 上 限, 因 此 个 人 筹 集 的 资 金 占 棚 户 区 改 造 所 需 资 金 的 比 例 非 常 小 ( 二 ) 忽 略 项 目 自 身 特 点 与 优 势 目 前 国 内 大 多 数 棚 户 区 改 造 项 目 是 由 政 府 主 导 的 自 上 而 下 统 一 规 划 统 一 实 施 的 大 规 模 改 造, 并 且 由 于 政 策 限 制, 规 划 较 为 单 一 在 此 过 程 中, 虽 然 统 一 的 规 划 和 实 施 能 够 一 定 程 度 上 保 证 效 率, 但 通 常 忽 视 了 对 项 目 自 身 特 点 的 考 量, 对 于 具 有 区 位 环 境 文 史 等 优 势 的 项 目 而 言 是 一 种 浪 费, 也 使 得 项 目 本 身 缺 乏 吸 引 力, 降 低 了 社 会 资 本 参 与 棚 户 区 改 造 的 积 极 性 ( 三 ) 对 传 统 文 化 建 筑 与 城 市 风 貌 的 破 坏 棚 户 区 改 造 的 项 目 地 块 有 相 当 一 部 分 位 于 历 经 历 史 沧 桑 和 文 化 洗 礼 的 老 城 区, 在 改 造 过 程 中 对 区 域 内 历 史 文 化 内 涵 和 氛 围 的 破 坏 也 是 棚 户 区 改 造 现 存 的 一 个 严 重 的 问 题 ; 同 时, 由 于 缺 乏 特 点 的 统 一 规 划, 原 本 有 特 点 的 城 市 风 貌 在 改 造 后 成 为 普 通 的 住 宅 小 区, 对 于 城 市 的 文 化 传 承 而 言 是 一 种 损 失 此 外, 改 造 过 程 中 缺 乏 综 合 考 虑 城 市 功 能 结 构 的 意 识, 无 法 将 城 市 总 体 规 划 与 棚 户 区 改 造 相 互 协 调, 也 是 目 前 棚 户 区 改 造 中 一 个 突 出 的 问 题 [9] 四 对 棚 户 区 改 造 的 建 议 ( 一 ) 商 品 房 与 棚 改 一 体 化 开 发 目 前, 多 数 地 方 政 府 规 定 棚 户 区 改 造 项 目 建 设 内 容 均 为 回 迁 安 置 房, 不 可 包 含 商 品 房 若 存 在 满 足 本 项 目 原 址 回 迁 外 的 剩 余 面 积, 有 两 种 处 理 方 法 : 可 用 于 提 供 给 其 他 棚 户 区 改 造 项 目 居 民 作 为 安 置 房 或 临 时 周 转 用 房 ; 或 切 割 为 独 立 地 块, 须 单 独 入 市 进 行 招 拍 挂, 可 用 于 商 品 房 开 发 第 一 种 处 理 方 法 一 定 程 度 上 违 反 了 尽 可 能 让 棚 户 区 改 造 的 居 民 回 迁 的 原 则 ; 而 且, 对 于 具 有 优 越 区 位 优 势 的 地 块 而 言, 如 位 于 中 心 老 城 区 或 城 市 滨 江 依 山 地 区 的 地 块, 全 部 作 为 回 迁 房 是 对 这 些 优 势 区 位 条 件 的 一 种 浪 费, 未 充 分 利 用 该 地 块 价 值 第 二 种 处 理 方 法 将 地 块 完 全 划 分 为 两 个 项 目, 商 品 房 项 目 避 免 了 第 一 种 处 理 中 出 现 的 问 题, 发 挥 了 地 块 的 优 势, 但 棚 改 安 置 房 项 目 仍 然 存 在 着 融 资 压 力 等 问 题 如 果 将 第 二 种 处 理 方 法 的 划 分 独 立 地 块 改 为 商 品 房 与 棚 户 区 改 造 一 体 化 开 发, 就 可 以 在 发 挥 地 块 特 点 与 优 势 同 时, 很 大 程 度 上 缓 解 棚 户 区 改 造 项 目 的 融 资 压 力, 引 入 社 会 资 本, 是 一 个 值 得 尝 试 的 思 路 目 前, 土 地 招 拍 挂 中 商 品 房 配 建 保 障 房 的 做 法 并 不 鲜 见, 商 品 房 和 保 障 房 一 体 化 的 开 发 模 式 已 经 成 熟 因 此, 借 鉴 商 品 房 保 障 房 一 体 化 开 发 的 思 路, 将 棚 户 区 改 造 项 目 变 为 要 求 开 发 商 完 成 棚 户 区 拆 迁 并 建 造 商 品 房 时, 配 建 居 民 回 迁 住 房, 即 为 商 品 房 与 棚 改 一 体 化 开 发, 不 失 为 一 种 值 得 探 讨 的 做 法, 具 体 为 : 棚 户 区 改 造 项 目 放 弃 统 一 规 划, 而 采 用 类 似 招 拍 挂 的 方 式, 在 出 让 合 同 中 规 定 好 保 证 回 迁 居 民 所 需 的 住 房 和 相 关 政 策 支 持 等 要 求, 但 在 其 他 方 面, 与 一 般 的 土 地 出 让 项 目 相 同 ( 二 ) 棚 户 区 改 造 与 文 化 地 产 开 发 结 合 文 化 地 产 是 以 文 化 软 实 力 为 核 心 竞 争 力 的 房 地 产 开 发 模 式, 是 用 文 化 引 领 规 划 建 筑 设 计 园 林 景 观 营 销 体 系 物 业 服 务 的 系 统 工 程 目 前, 我 国 的 文 化 地 产 处 于 起 步 阶 段, 但 是 发 展 迅 猛 ; 中 央 和 地 方 政 府 也 出 台 了 相 关 政 策 鼓 励 发 展 文 化 产 业, 作 为 文 化 产 业 的 空 间 载 体, 文 化 地 产 越 来 越 受 到 政 府 部 门 开 发 商 和 消 费 者 的 认 同, 成 为 一 种 地 产 发 展 的 必 然 趋 势 对 于 那 些 拥 有 浓 厚 历 史 氛 围 浓 郁 艺 术 文 化 气 息 的 旧 城 区 而 言, 在 改 造 的 过 程 中 保 留 其 文 化 特 色 并 弘 扬 发 展, 甚 至 开 发 文 化 创 意 产 业, 将 文 化 地 产 与 棚 户 区 改 造 有 机 结 合, 不 仅 能 够 保 留 该 地 区 原 有 的 历 史 文 化 内 涵, 还 能 充 分 将 文 化 传 承 与 商 业 开 发 相 融 合, 让 旧 棚 户 区 焕 发 新 的 生 机 目 前 国 内 已 经 有 许 多 棚 户 区 改 造 与 文 化 地 产 完 美 结 合 的 成 功 案 例, 如 北 京 南 锣 鼓 巷 上 海 田 子 坊 西 安 大 明 宫 遗 址 等, 提 供 了 许 多 值 得 借 鉴 的 思 路 在 棚 户 区 改 造 中 变 统 一 规 划 为 挖 掘 特 点, 从 而 开 发 文 化 地 产, 无 疑 也 是 一 个 值 得 探 讨 的 改 造 方 式 五 棚 户 区 改 造 策 划 案 例 ( 一 ) 项 目 背 景 与 区 位 条 件 3
某 棚 户 区 改 造 项 目 位 于 北 京 市 西 南 二 环, 项 目 占 地 面 积 约 10 万 平 方 米, 涉 及 人 口 2000 余 户, 现 初 步 规 划 改 造 后 建 筑 限 高 80 米, 含 15% 商 业 用 地 棚 户 区 内 房 屋 多 为 上 世 纪 50 年 代 搭 建 的 工 房, 设 计 年 限 只 有 10 年, 但 现 实 中 却 使 用 了 60 多 年 由 于 设 计 缺 陷 使 用 年 限 过 长 居 住 负 荷 过 大 等 原 因, 该 区 域 内 环 境 极 差, 违 章 建 筑 电 线 老 化 路 面 不 平 排 水 系 统 阻 塞 等 问 题 十 分 突 出 本 项 目 与 南 二 环 西 二 环 相 邻, 交 通 可 达 性 高, 临 近 地 铁 站 与 公 交 车 站, 公 共 交 通 便 利 ; 项 目 周 边 医 疗 配 套 齐 全, 有 多 家 三 甲 二 甲 医 院 ; 教 育 资 源 丰 富 ; 生 态 环 境 优 良 但 地 块 附 近 商 业 配 套 建 设 不 完 善, 缺 少 中 大 型 的 商 业 中 心, 地 块 四 周 多 为 以 餐 饮 副 食 百 货 等 满 足 生 活 基 本 需 求 为 主 的 沿 街 商 铺 本 项 目 地 块 内 曾 有 造 纸 厂 印 钞 厂 印 刷 厂, 如 今 仍 有 印 刷 厂 的 老 员 工 居 住 地 块 内 还 坐 落 着 中 国 邮 政 集 团 公 司 邮 票 印 制 局 供 奉 着 造 纸 术 发 明 者 蔡 伦 的 祖 师 庙, 造 纸 印 刷 的 文 化 氛 围 浓 厚 根 据 北 京 城 市 总 体 规 划, 项 目 所 在 的 原 宣 武 区 是 宣 南 文 化 发 祥 地 和 国 家 新 闻 媒 体 聚 集 地 之 一, 且 位 于 荟 萃 北 京 历 史 文 化 名 城 精 华 的 北 京 中 部 地 区, 应 该 严 格 保 护 综 合 本 地 块 的 历 史 文 化 氛 围 和 北 京 市 的 相 关 城 市 规 划, 可 以 在 改 造 过 程 中 建 设 文 化 产 业, 继 承 和 发 展 传 统 文 化 精 髓 ( 二 ) 开 发 模 式 构 建 与 分 析 我 国 常 见 的 上 述 四 种 棚 户 区 改 造 开 发 模 式 各 有 优 缺 点, 但 北 京 市 的 棚 改 政 策 规 定 了 无 论 使 用 何 种 开 发 模 式, 棚 户 区 改 造 项 目 的 建 设 内 容 都 必 须 为 回 迁 安 置 房 本 地 块 现 存 建 筑 多 为 单 层 平 房, 容 积 率 很 低, 改 建 后 容 积 率 上 升, 扣 除 回 迁 用 房 和 一 定 比 例 的 商 业 用 房 仍 然 能 获 得 大 量 额 外 的 建 筑 面 积, 经 估 算 有 10.25 万 平 方 米 如 前 所 述, 本 项 目 地 块 地 理 位 置 极 为 优 越, 周 围 的 教 育 医 疗 生 态 环 境 资 源 也 十 分 丰 富, 若 将 剩 余 的 10.25 万 平 方 米 提 供 给 其 他 地 方 的 居 民 作 为 棚 改 补 偿 或 周 转 房, 是 对 本 地 块 区 位 条 件 的 巨 大 浪 费 如 果 能 将 商 品 房 和 棚 户 区 改 造 一 体 化 开 发, 引 入 市 场 的 力 量, 就 能 够 充 分 地 发 挥 地 块 价 值, 并 且 能 促 进 政 府 开 发 商 棚 户 区 原 居 民 三 者 共 赢 虽 然 北 京 市 暂 未 出 台 商 品 房 与 棚 改 一 体 化 开 发 的 政 策, 但 是 已 经 有 省 市 出 台 类 似 政 策 并 开 始 实 践 在 安 徽 省 住 房 城 乡 建 设 厅 的 棚 改 相 关 工 作 报 告 中 市 场 运 作 社 会 参 与 部 分 中, 提 到 对 改 造 区 域 开 发 用 地 均 实 行 公 开 出 让, 通 过 市 场 竞 争 择 优 选 择 投 资 者 实 施 整 体 开 发 具 体 运 作 上, 有 四 种 做 法, 分 别 是 : (1) 政 府 在 土 地 招 拍 挂 和 土 地 出 让 合 同 中, 明 确 安 置 房 的 建 设 规 模 标 准 期 限 和 设 计 方 案 等, 通 过 市 场 竞 争 土 地 使 用 权, 选 择 开 发 企 业 代 建 (2) 政 府 采 取 在 商 品 房 项 目 中 配 建 等 方 式, 引 导 和 调 动 开 发 企 业 参 与 棚 户 区 改 造 (3) 实 行 捆 绑 改 造, 将 改 造 项 目 用 地 与 商 品 房 开 发 用 地 搭 配 出 让, 平 衡 项 目 资 金 (4) 实 行 市 场 运 作 自 求 平 衡, 主 要 是 就 地 改 造 且 区 位 较 好 的 项 目, 除 保 障 棚 户 区 居 民 安 置 房 外, 多 余 房 源 可 作 为 商 品 房 对 外 销 售 以 上 四 种 运 作 方 式 与 本 文 对 于 该 棚 户 区 改 造 的 建 议 开 发 思 路 是 完 全 一 致 的, 可 以 预 期 商 品 房 与 棚 改 一 体 化 开 发 将 是 大 势 所 趋 通 过 以 上 四 种 做 法 也 可 以 看 出, 此 处 提 出 的 商 品 房 与 棚 改 一 体 化 开 发 其 实 就 是 本 文 第 2 节 中 一 二 级 捆 绑 招 标 开 发 模 式 的 一 种 尝 试 本 文 采 用 安 徽 省 棚 改 做 法 (1) 与 (4) 结 合 的 开 发 方 式, 将 项 目 地 块 采 用 招 拍 挂 方 式 出 让, 土 地 出 让 合 同 中 明 确 安 置 房 的 建 筑 标 准, 允 许 开 发 商 将 除 安 置 房 外 的 多 余 房 源 作 为 商 品 房 对 外 销 售, 开 发 商 完 成 地 块 的 一 二 级 开 发 ( 三 ) 项 目 文 化 地 产 开 发 如 前 所 述, 本 项 目 地 块 所 在 地 区 历 史 文 化 底 蕴 十 分 浓 厚, 自 明 清 以 来 就 是 北 京 城 中 造 纸 印 刷 的 中 心, 虽 然 目 前 大 多 数 的 造 纸 作 坊 都 已 消 失, 但 是 该 地 区 作 为 印 刷 出 版 等 文 化 传 媒 产 业 聚 集 区 的 地 位 并 没 有 变 化, 项 目 地 块 周 围 就 有 着 财 政 印 刷 局 中 国 邮 政 邮 票 印 刷 局 经 济 日 报 集 团 中 国 地 图 出 版 集 团 等 颇 具 影 响 力 府 机 关 传 媒 企 业, 具 备 开 发 文 化 地 产 的 客 观 环 境 在 项 目 地 块 内 还 有 一 座 已 经 空 置 停 产 的 印 刷 厂, 印 刷 厂 从 上 个 世 纪 五 六 十 年 代 开 始 便 通 过 最 早 的 铅 活 字 印 刷 进 行 国 家 钞 票 邮 票 的 印 制, 经 过 技 术 的 变 革, 逐 渐 转 变 为 使 用 胶 版 印 刷 等 更 加 先 进 的 技 术, 并 且 开 始 承 揽 书 籍 海 报 等 各 种 纸 制 品 的 印 刷 工 作 随 着 时 代 的 变 4
迁, 印 刷 厂 经 过 市 场 化 的 改 革 从 国 家 所 有 变 为 了 私 企 接 管, 之 后 由 于 印 刷 厂 污 染 较 大 等 原 因 逐 渐 衰 败, 如 今 的 印 刷 厂 早 已 空 置, 仅 剩 一 个 长 条 形 的 二 层 大 型 厂 房, 厂 房 建 筑 结 构 保 存 完 好, 空 间 布 局 合 理, 具 备 进 行 原 址 改 造 的 物 质 基 础 与 建 筑 意 境 结 合 项 目 地 块 的 客 观 区 域 环 境 和 自 身 物 质 基 础, 对 其 进 行 文 化 地 产 开 发, 打 造 成 一 个 由 博 物 馆 体 验 馆 和 文 化 创 意 产 业 组 成 的 印 刷 文 化 体 验 中 心 其 中 : 博 物 馆 的 定 位 为 吸 引 人 群 扩 大 影 响 项 目 所 处 地 块 位 于 中 心 城 区, 中 小 学 校 环 绕, 通 过 与 地 处 北 京 南 六 环 的 中 国 印 刷 博 物 馆 合 作, 建 立 联 合 展 览 关 系, 能 够 最 大 程 度 上 实 现 各 类 精 美 藏 品 的 展 览 价 值, 还 能 够 更 好 地 向 公 众 普 及 造 纸 印 刷 的 传 统 工 艺 和 历 史 变 革 体 验 馆 的 定 位 为 传 播 口 碑 创 造 收 益 体 验 馆 是 一 个 体 现 中 心 互 动 性, 增 加 参 观 者 参 与 度, 并 以 此 实 现 中 心 盈 利 的 一 个 重 要 部 分 参 观 者 可 以 选 择 参 与 体 验 馆 设 计 的 古 法 造 纸 活 字 印 刷 手 工 装 订 三 个 体 验 项 目, 从 造 纸 开 始, 完 成 一 本 完 全 由 自 己 制 作 设 计 的 专 属 古 书, 亲 身 实 践 古 老 的 传 统 技 艺, 享 受 独 一 无 二 的 文 化 体 验 文 化 创 意 产 业 的 定 位 为 产 业 集 群 营 造 氛 围, 针 对 包 装 装 潢 广 告 平 面 设 计 等 创 意 设 计 类 的 工 作 室 进 行 招 商, 并 以 其 拥 有 博 物 馆 的 展 览 空 间 以 及 周 边 集 聚 的 文 化 传 媒 产 业 环 境 具 有 相 对 明 显 的 招 商 优 势 通 过 文 化 中 心 三 部 分 针 对 不 同 群 体 的 精 准 定 位, 共 同 打 造 一 个 集 文 化 展 现 互 动 体 验 创 意 汇 聚 三 大 功 能 为 一 体 的 综 合 文 化 体 验 中 心 ( 四 ) 项 目 结 构 设 计 本 文 选 用 棚 户 区 改 造 与 商 品 房 一 体 化 开 发 的 模 式, 政 府 以 土 地 招 拍 挂 的 方 式 将 土 地 出 让 给 开 发 商, 并 通 过 政 府 担 保 安 排 ( 如 直 接 介 入 权 ), 支 持 项 目 公 司 向 银 行 申 请 贷 款 项 目 建 设 阶 段, 项 目 公 司 与 设 计 施 工 供 应 商 签 订 相 应 合 同 项 目 公 司 完 成 土 地 一 级 开 发 和 棚 改 居 民 补 偿 安 置 ; 二 级 开 发 完 成 后, 棚 改 居 民 回 购 回 迁 房, 公 众 购 买 商 品 房 ( 如 图 1 所 示 ) 图 1 棚 户 区 改 造 项 目 结 构 ( 五 ) 项 目 经 济 分 析 在 上 述 分 析 的 基 础 上, 本 节 通 过 经 济 测 算 进 一 步 探 讨 地 价 敏 感 性 文 化 商 业 经 济 可 行 性 等 问 题 由 于 本 项 目 地 块 在 实 际 情 况 中 属 于 划 拨 用 地 性 质, 并 无 土 地 出 让 金 的 具 体 数 额, 因 1 此 令 项 目 全 投 资 的 内 部 收 益 率 与 行 业 收 益 率 相 等, 反 算 出 本 项 目 能 够 承 受 的 地 价 上 限 并 对 土 地 出 让 金 进 行 敏 感 度 分 析, 从 而 确 定 土 地 出 让 金 在 本 项 目 中 的 影 响 此 外, 基 于 本 项 目 的 地 段 优 势, 同 时 期 同 区 位 几 乎 没 有 竞 争 者, 所 以 暂 时 估 计 商 品 房 销 售 比 例 为 100% 显 然, 这 也 存 在 一 定 的 风 险, 有 必 要 对 商 品 房 的 销 售 比 例 进 行 敏 感 度 分 析 1. 开 发 方 案 本 项 目 回 迁 方 案 为 100% 原 址 回 迁, 回 迁 房 面 积 中 原 房 屋 面 积 与 30m 2 赠 予 面 积 免 费, 剩 余 面 积 以 成 本 价 购 买 拆 迁 补 偿 采 用 补 贴 租 金 的 方 式, 租 金 以 每 户 每 月 3000 元 计, 共 计 90000 1 根 据 建 设 项 目 经 济 评 价 方 法 与 参 数 ( 第 三 版 ), 房 地 产 开 发 行 业 收 益 率 为 12% 5
元, 拆 迁 补 偿 费 用 共 计 24036.8 万 元 二 级 土 地 开 发 内 容 包 括 商 品 房 回 迁 房 社 区 商 业 文 化 体 验 中 心 地 下 停 车 场 一 二 级 开 发 费 用 共 计 717064 万 元 2. 财 务 评 价 (1) 项 目 经 济 指 标 评 价 由 于 本 项 目 基 于 项 目 全 投 资 内 部 收 益 率 等 于 行 业 收 益 率 反 算 土 地 价 格, 所 以 全 投 资 内 部 收 益 率 即 为 行 业 收 益 率 12% 借 由 较 高 的 财 务 杠 杆, 资 本 金 内 部 收 益 率 为 明 显 更 高, 为 17.34%, 对 应 净 现 值 为 2.6 亿 ( 如 表 2) 另 一 方 面, 项 目 投 资 回 收 期 较 长, 资 本 金 动 态 投 资 回 收 期 达 到 11.3 年 但 事 实 上, 商 品 房 销 售 收 入 其 实 已 经 能 够 回 收 大 部 分 的 投 资, 后 期 现 金 流 量 仅 占 较 小 的 一 部 分, 故 投 资 回 收 方 面 的 风 险 其 实 并 不 高 表 2 项 目 经 济 评 价 指 标 NPV( 万 元 ) IRR 动 态 回 收 期 静 态 回 收 期 全 投 资 2035.99 12.17% 19.8 1.8 资 本 金 26089.03 17.34% 11.3 5.6 注 :NPV 为 净 现 值 ;IRR 为 收 益 率 2. 地 价 敏 感 性 分 析 经 过 测 算, 本 项 目 地 价 上 限 为 39.5 亿 由 图 2 地 价 敏 感 性 分 析 可 知, 本 项 目 对 地 价 非 常 敏 感, 当 地 价 上 升 10% 左 右, 资 本 金 NPV 就 接 近 为 0, 有 亏 损 的 风 险 因 此, 决 策 人 员 对 地 价 应 该 也 较 为 敏 感, 一 旦 报 价 超 过 可 承 受 地 价 上 限, 就 应 当 极 为 谨 慎 甚 至 放 弃 项 目 图 2 地 价 敏 感 性 3. 文 化 商 业 可 行 性 根 据 北 京 市 对 文 化 产 业 的 支 持 政 策, 本 项 目 文 化 商 业 能 获 得 政 府 贴 息 500 万 元, 以 降 低 0.82% 利 率 计 算 而 由 于 文 化 商 业 租 金 明 显 低 于 普 通 商 业, 会 有 一 定 程 度 上 的 租 金 收 入 减 少 表 3 等 面 积 文 化 商 业 和 普 通 商 业 方 案 对 比 方 案 NPV( 万 元 ) IRR 动 态 回 收 期 静 态 回 收 期 文 化 商 业 全 投 资 2035.99 12.17% 19.8 1.8 资 本 金 26089.03 17.34% 11.3 5.6 全 投 资 7373.45 12.59% 19.5 1.7 普 通 商 业 资 本 金 26597.78 17.11% 11.8 6.0 对 比 等 面 积 文 化 商 业 和 普 通 商 业 方 案 ( 如 表 3) 可 以 发 现, 贴 息 虽 然 减 少 一 定 量 的 财 务 成 本, 但 还 是 无 法 弥 补 租 金 损 失, 项 目 NPV 下 降 但 由 于 财 务 成 本 的 减 少, 资 本 金 前 期 投 资 降 低, 资 本 金 IRR 反 而 有 一 定 上 升 另 一 方 面, 还 应 考 虑 文 化 商 业 对 商 品 房 的 溢 价 效 果 对 商 品 房 售 价 进 行 敏 感 性 分 析, 发 现 本 项 目 对 商 品 房 售 价 十 分 敏 感, 房 价 下 跌 8% 左 右, 资 本 金 NPV 就 接 近 0 因 此 只 要 文 化 商 业 对 商 品 房 有 少 量 的 溢 价 效 果, 就 会 很 大 程 度 上 提 高 项 目 的 经 济 效 益 具 体 地, 在 文 化 商 业 方 案 下, 当 房 价 溢 价 达 到 1.5%, 全 投 资 NPV 与 全 部 做 普 通 商 业 的 方 案 相 同 ; 当 房 价 溢 价 率 为 0.02%, 资 本 金 NPV 与 全 部 做 普 通 商 业 的 方 案 相 同 6
六 结 束 语 本 文 结 合 实 际 项 目, 提 出 了 商 品 房 与 棚 改 一 体 化 开 发 的 建 议, 借 鉴 商 品 房 与 保 障 房 一 体 化 开 发 思 路, 保 障 项 目 的 资 金 平 衡, 使 政 府 开 发 商 棚 户 区 原 居 民 三 方 达 到 共 赢 ; 还 探 讨 了 棚 户 区 改 造 与 文 化 地 产 开 发 相 结 合 的 改 造 方 式, 对 具 有 历 史 文 化 条 件 的 区 域, 在 改 造 时 结 合 其 特 点 进 行 文 化 地 产 的 开 发, 不 仅 能 够 保 留 城 市 历 史 文 化 内 涵, 还 能 使 改 造 后 的 城 市 空 间 更 加 个 性 鲜 明, 焕 发 新 的 生 机 参 考 文 献 : 1 张 瑜. 城 市 更 新 视 角 下 的 棚 户 区 改 造 实 践 研 究 [D]. 西 北 大 学, 2011. 2 中 华 人 民 共 和 国 国 务 院. 国 务 院 关 于 加 快 棚 户 区 改 造 工 作 的 意 见 [Z]. 2013-07-12. 3 中 华 人 民 共 和 国 住 房 与 城 乡 建 设 部. 关 于 推 进 城 市 和 国 有 工 矿 棚 户 区 改 造 工 作 的 指 导 意 见 [Z]. 2010-01-14. 4 北 京 市 住 房 和 城 乡 建 设 委 员 会. 关 于 加 快 我 市 城 市 和 国 有 工 矿 棚 户 区 改 造 工 作 的 实 施 方 案 [Z]. 2011-12-02. 5 中 华 人 民 共 和 国 国 务 院. 国 务 院 关 于 进 一 步 做 好 城 镇 棚 户 区 和 城 乡 危 房 改 造 及 配 套 基 础 设 施 建 设 有 关 工 作 的 意 见 [Z]. 2015-6-30. 6 中 华 人 民 共 和 国 住 房 和 城 乡 建 设 部. 关 于 加 快 推 进 棚 户 区 ( 危 旧 房 ) 改 造 的 通 知 [Z]. 2012-12-12. 7 袁 博. 我 国 保 障 性 住 房 基 金 运 行 及 模 式 研 究 [D]. 对 外 经 济 贸 易 大 学, 2014. 8 葛 志 苏. 金 融 支 持 棚 户 区 改 造 模 式 探 讨 [J]. 北 京 金 融 评 论, 2014(4):89-93. 9 董 丽 晶, 张 平 宇. 城 市 再 生 视 野 下 的 棚 户 区 改 造 实 践 问 题 [J]. 地 域 研 究 与 开 发, 2008, 27(3): 44-47. 责 任 编 辑 成 丹 7