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网 发 2012 年 92 期 泸 州 市 人 民 政 府 研 究 室 二 一 二 年 十 一 月 十 二 日 营 养 午 餐 工 程 实 施 工 作 调 查 研 究 罗 素 平 2011 年 10 月 26 日, 国 务 院 决 定 启 动 实 施 农 村 义 务 教 育 学 生 营 养 改 善 计 划, 中 央 每 年 拨 款 160 多 亿 元, 按 照 每 生 每 天 3 元 的 标 准 为 农 村 义 务 教 育 阶 段 学 生 提 供 营 养 膳 食 补 助, 约 惠 及 680 个 县 市 的 2600 万 名 在 校 学 生 古 蔺 县 作 为 全 国 680 个 率 先 开 展 营 养 午 餐 工 程 的 县 区 之 一, 也 是 四 川 省 2 个 率 先 于 2012 年 春 季 学 期 起 启 动 营 养 午 餐 工 程 的 县 区 之 一 2012 年 2 月 8 日, 古 蔺 县 全 面 启 动 农 村 义 务 教 育 学 生 免 费 午 餐 工 程, 通 过 半 年 多 的 实 践 与 探 索, 学 生 营 养 午 餐 计 划 逐 渐 暴 露 出 一 些 问 题 为 此, 笔 者 通 过 调 研, 对 加 快 实 施 学 生 营 养 午 餐 计 划 作 了 深 入 探 讨 一 古 蔺 县 学 生 营 养 午 餐 计 划 实 施 情 况 和 存 在 问 题 截 止 目 前, 古 蔺 县 有 330 所 学 校 共 99489 名 学 生 开 始 享 受 营 1

养 午 餐 在 具 体 实 施 过 程 中, 古 蔺 县 根 据 县 域 实 际 情 况, 在 供 餐 模 式 上 制 定 了 两 种 供 餐 方 案 : 一 是 原 有 食 堂 的 学 校, 采 用 食 堂 供 餐, 根 据 需 要 供 餐 学 生 数 增 加 设 备 人 工 同 时, 大 型 学 校 的 食 堂 还 承 担 了 向 周 边 暂 无 食 堂 学 校 提 供 午 餐 的 职 能 二 是 对 暂 时 没 有 食 堂 和 较 偏 远 且 人 数 较 少 的 学 校 采 取 建 设 伙 房 供 餐 或 大 型 学 校 食 堂 供 餐 的 模 式 目 前, 全 县 采 用 食 堂 供 餐 学 校 34 所, 供 餐 学 生 36000 人 ; 建 伙 房 供 餐 学 校 296 所, 供 餐 学 生 63489 人 为 确 保 营 养 午 餐 工 程 保 质 保 量 实 施, 古 蔺 县 主 要 做 了 以 下 几 方 面 工 作 : 一 是 加 强 政 府 保 障 从 2 月 8 日 正 式 实 施 营 养 午 餐 工 程 开 始, 县 政 府 对 10 万 余 名 学 生 以 每 生 每 天 1 元 的 标 准 进 行 补 助, 用 于 食 堂 耗 材 ( 水 煤 电 及 人 工 工 资 ) 等 费 用 在 前 期 工 作 中, 由 于 中 央 资 金 未 能 及 时 全 额 到 位, 县 政 府 两 次 预 拨 营 养 午 餐 经 费 以 确 保 工 程 顺 利 实 施 截 止 目 前, 县 政 府 已 投 入 经 费 1472 万 元, 为 营 养 午 餐 工 程 的 实 施 奠 定 了 坚 实 基 础 二 是 加 强 监 督 管 理 将 监 管 工 作 渗 透 到 工 程 全 过 程, 从 食 堂 采 购 加 工 制 作 装 卸 到 午 餐 发 放 到 学 生 手 中, 每 一 个 过 程 都 全 透 明 实 施 严 格 监 管, 确 保 食 物 的 质 量 数 量 安 全 和 卫 生 在 保 量 的 基 础 上, 扎 实 做 好 营 养 监 管, 杜 绝 随 意 降 低 学 生 用 餐 标 准 现 象 发 生 通 过 半 年 时 间 的 实 施, 古 蔺 县 的 营 养 午 餐 工 程 取 得 了 初 步 成 功, 获 得 了 较 高 的 社 会 认 可 但 在 探 索 的 过 程 中, 也 逐 渐 暴 露 出 一 些 问 题, 这 其 中 既 有 制 度 运 转 存 在 漏 洞 的 客 观 原 因, 也 有 对 营 养 午 餐 认 识 不 到 位 的 主 观 原 因 而 对 于 古 蔺 这 个 全 国 重 点 贫 困 县 来 说, 目 前 最 大 的 问 题 在 于 全 县 各 农 村 中 小 学 基 础 设 施 建 设 滞 后, 2

尤 其 是 寄 宿 制 学 校 和 拥 有 正 规 食 堂 的 学 校 数 量 较 少, 不 能 在 硬 件 上 完 全 满 足 营 养 午 餐 工 程 实 施 的 需 要 当 前, 全 县 规 定 实 施 营 养 午 餐 的 学 校 有 330 所, 但 具 备 学 生 食 堂 或 伙 房 的 学 校 只 有 257 所, 部 分 学 校 无 法 自 行 开 展 营 养 午 餐 工 作 虽 然 在 前 期 工 作 中, 通 过 政 府 行 为 采 取 了 多 种 形 式 确 保 顺 利 供 餐, 但 这 些 供 餐 方 式 所 消 耗 的 人 力 物 力 巨 大, 惠 及 的 学 生 人 数 却 不 多, 影 响 了 营 养 午 餐 工 程 的 质 量 二 外 地 探 索 实 施 营 养 午 餐 模 式 存 在 的 利 与 弊 ( 一 ) 马 山 模 式 2010 年, 部 分 社 会 机 构 和 志 愿 团 体 在 广 西 南 宁 马 山 县 展 开 了 一 场 希 望 厨 房 的 援 建 活 动, 旨 在 探 索 一 条 在 中 央 财 政 拨 款 基 础 上, 通 过 地 方 政 府 和 社 会 团 体 共 同 搭 建 的 学 生 营 养 保 障 体 系, 被 称 为 马 山 模 式 主 要 方 式 是 : 由 地 方 政 府 出 资 改 造 学 校 厨 房 基 础 建 设 水 电 配 套 等 基 本 的 硬 件 设 施 ; 希 望 厨 房 项 目 以 标 准 化 配 套 的 方 式 资 助 厨 房 设 备 ; 中 央 财 政 补 贴 试 点 农 村 学 校 每 个 孩 子 每 天 3 元 营 养 餐 费, 社 会 公 益 团 体 补 助 1 元 ; 家 长 轮 值 担 任 厨 房 工 作 人 员 ; 营 养 学 家 因 地 制 宜 提 供 学 生 膳 食 营 养 指 导, 公 益 团 体 组 织 城 市 退 休 教 师 担 任 义 工 参 与 农 村 学 校 老 师 培 训 及 卫 生 健 康 趣 味 课 程 的 普 及 推 广 ; 媒 体 和 网 友 担 任 志 愿 者 进 行 社 会 监 督 由 此, 政 府 公 益 组 织 企 业 家 庭 媒 体 民 众 等 多 方 形 成 合 力, 共 同 解 决 贫 困 地 区 孩 子 的 营 养 问 题 马 山 模 式 的 优 越 之 处 在 于 : 高 度 整 合 力 量, 参 与 方 包 括 政 府 公 益 组 织 企 业 家 庭 媒 体 民 众 等 多 种 力 量, 既 做 到 了 环 环 相 扣, 又 最 大 程 度 地 发 挥 了 合 力 的 作 用 但 是, 马 山 模 式 也 存 在 3

一 些 问 题 : 首 先 是 监 管 的 问 题 在 马 山 模 式 中, 很 大 一 部 分 监 督 职 责 落 在 由 媒 体 和 网 友 组 成 的 志 愿 者 肩 上, 监 管 的 全 面 公 正 以 及 执 法 的 及 时 性 缺 乏 保 障 其 次 是 人 工 燃 料 等 费 用 的 补 助 是 由 社 会 公 益 团 体 进 行 补 助, 缺 乏 持 久 性, 也 不 能 形 成 稳 定 的 保 障 来 源 ( 二 ) 陕 西 蛋 奶 工 程 陕 西 营 养 午 餐 工 程 开 始 于 2007 年, 在 义 务 教 育 阶 段 的 寄 宿 制 学 校 中 逐 步 试 行 蛋 奶 工 程 按 照 财 政 投 入 部 门 管 理 县 区 负 责 企 业 配 送 学 校 实 施 的 运 作 办 法, 免 费 为 学 生 早 餐 供 应 鲜 奶 鲜 鸡 蛋, 主 要 是 以 实 物 形 式 ( 主 要 是 一 个 鸡 蛋 一 袋 牛 奶 ) 直 接 配 发 到 学 生 手 中 陕 西 蛋 奶 工 程 的 优 越 之 处 在 于, 在 保 证 学 生 营 养 的 基 础 上 最 大 限 度 地 对 营 养 补 助 形 势 进 行 了 简 化, 易 于 操 作 由 于 中 间 环 节 的 减 少, 所 补 助 资 金 能 进 行 很 好 的 量 化, 有 利 于 资 金 安 全 但 是 蛋 奶 工 程 也 面 临 一 个 不 易 解 决 的 困 境 : 鸡 蛋 和 牛 奶 两 种 食 物 营 养 较 为 单 一, 不 能 完 全 满 足 学 生 营 养 所 需 ; 这 两 种 食 物 的 特 殊 性 使 食 品 安 全 问 题 频 出, 直 接 威 胁 到 了 广 大 学 生 的 生 命 安 全, 令 人 堪 忧 ( 三 ) 印 度 营 养 午 餐 1995 年, 印 度 率 先 启 动 国 家 初 等 教 育 营 养 支 持 项 目 ( 又 称 免 费 午 餐 计 划 ) 这 项 计 划 使 印 度 约 有 1.2 亿 中 小 学 生 每 天 能 享 用 到 一 顿 免 费 午 餐, 每 年 印 度 政 府 为 此 投 入 的 经 费 在 20 亿 美 元 左 右 这 也 是 到 目 前 为 止 世 界 上 最 大 的 学 校 免 费 午 餐 项 目 印 度 营 养 午 餐 的 优 越 处 在 于 它 的 全 面 覆 盖 性, 从 95 年 开 始 4

至 2002 年, 短 短 八 年 时 间, 印 度 免 费 午 餐 便 覆 盖 了 全 国 1.2 亿 中 小 学 生, 惠 及 面 之 广, 使 免 费 午 餐 工 程 真 正 成 为 了 该 国 教 育 的 一 项 民 生 工 程 但 是, 印 度 免 费 午 餐 工 程 也 面 临 尴 尬 的 窘 境 : 腐 败 问 题 在 免 费 午 餐 工 程 中 日 益 突 出, 从 基 层 实 施 者 到 国 家 执 政 者, 在 免 费 午 餐 项 目 中 都 暴 露 出 严 重 的 财 务 违 纪 问 题 三 加 快 实 施 营 养 午 餐 计 划 要 解 决 的 几 个 问 题 ( 一 ) 准 确 定 位 营 养 午 餐 营 养 午 餐 计 划 要 达 到 预 期 的 效 果, 必 须 要 明 确 好 两 个 问 题 一 是 吃 饱 还 是 吃 好? 笔 者 认 为, 应 该 坚 持 在 吃 饱 的 基 础 上 逐 步 实 现 吃 好 以 古 蔺 县 为 例, 一 所 农 村 学 校 在 试 点 之 初, 选 择 每 天 中 午 为 学 生 发 放 牛 奶 鸡 蛋 水 果 等 但 仅 实 施 两 天, 学 校 就 发 现, 有 学 生 因 没 有 喝 惯 牛 奶, 将 牛 奶 扔 掉 ; 有 的 学 生 由 于 家 里 兄 弟 姐 妹 众 多, 把 食 物 带 到 家 里 分 发 给 兄 妹, 完 全 不 能 达 到 实 施 营 养 午 餐 的 目 的 营 养 午 餐 工 程 试 点 县 市 大 部 分 都 是 全 国 经 济 发 展 较 为 滞 后 的 地 区, 农 村 学 生 人 数 众 多, 应 该 重 点 确 保 学 生 日 常 所 需 营 养 得 到 最 大 化 的 满 足 同 时, 在 实 际 操 作 过 程 中, 还 应 该 要 注 意 小 学 生 和 初 中 生 不 同 的 午 餐 需 求, 小 学 生 的 午 餐 应 该 更 加 注 重 菜 品 的 变 换, 中 学 生 的 午 餐 首 先 要 确 保 足 份 足 量, 满 足 中 学 生 大 量 身 体 能 量 消 耗 的 需 要 在 经 济 条 件 相 对 较 好 的 试 点 区, 倾 向 于 以 种 类 丰 富 营 养 均 衡 为 原 则 的 午 餐, 而 对 于 经 济 条 件 相 对 较 差 的 试 点 区 来 说, 必 须 在 有 限 的 资 金 内 让 学 生 吃 饱, 其 菜 色 更 偏 向 于 农 村 家 庭 日 常 饭 菜 二 是 实 施 主 体 应 该 是 政 府 还 是 企 业? 在 研 究 各 地 实 施 营 养 午 餐 的 相 关 经 验 后, 笔 者 认 为, 营 养 午 餐 工 程 的 实 施 必 须 坚 持 以 政 府 为 主 5

体 这 一 取 向 选 择 以 政 府 为 主 体, 既 可 以 充 分 保 证 工 程 实 施 的 资 金 的 最 大 化 使 用, 这 与 以 营 利 为 目 的 的 企 业 运 作 相 比, 政 府 或 教 育 主 管 部 门 在 资 金 的 安 排 和 使 用 上 首 先 考 虑 的 必 然 是 学 生 的 利 益, 能 最 大 化 地 避 免 资 金 的 浪 费 ; 又 可 以 实 现 监 管 的 全 程 化 和 透 明 化, 最 大 限 度 地 保 证 食 品 安 全 同 时, 政 府 及 政 府 的 相 关 部 门 还 可 以 对 营 养 午 餐 的 原 铺 料 供 应 者 农 产 品 种 养 殖 和 经 营 户 实 行 严 格 的 资 格 准 入 和 退 出 制 度, 确 保 相 关 手 续 和 制 度 的 健 全 坚 持 政 府 的 主 体 地 位, 有 利 于 政 府 组 织 工 商 质 检 等 部 门 开 展 全 方 位 的 监 管, 确 保 每 一 个 环 节 的 顺 利 安 全 实 施 而 教 育 主 管 部 门 应 该 作 为 营 养 午 餐 工 程 的 具 体 实 施 部 门, 不 能 是 主 体 ( 二 ) 完 善 监 管 机 制 从 目 前 已 试 点 地 区 的 情 况 来 看, 社 会 对 营 养 午 餐 工 程 监 管 的 关 注 主 要 集 中 在 如 何 确 保 资 金 使 用 安 全 如 何 确 保 午 餐 份 量 过 关 如 何 确 保 不 发 生 食 品 安 全 事 故 等 三 个 方 面 因 此, 监 管 是 否 到 位, 就 成 为 营 养 午 餐 工 程 是 否 能 实 施 好 的 关 键 笔 者 认 为, 完 善 的 监 管 机 制 应 该 由 政 府 家 长 和 社 会 等 方 面 共 同 构 成 在 现 行 的 基 础 上, 加 大 监 察 财 政 卫 生 工 商 教 育 等 部 门 的 合 作, 进 一 步 明 晰 权 责 关 系 对 于 资 金 的 拨 付 使 用, 都 进 行 公 开, 向 社 会 公 布 探 索 建 立 伙 食 委 员 会 或 家 长 委 员 会, 共 同 参 与 工 程 实 施 家 长 直 接 参 与 菜 谱 制 定 ; 由 家 长 代 表 教 师 代 表 和 学 生 代 表 组 成 清 算 小 组, 对 学 校 每 月 的 免 费 午 餐 报 表 审 核 ; 学 生 作 为 营 养 午 餐 的 受 惠 者, 应 及 时 向 老 师 和 学 校 正 确 反 馈 信 息, 确 保 食 品 安 全 建 立 健 全 政 府 主 导 社 会 合 力 的 监 督 机 制, 确 保 营 养 午 餐 工 程 的 安 全 实 施 6

( 三 ) 选 择 好 营 养 午 餐 的 模 式 营 养 午 餐 开 始 在 全 国 个 别 地 区 实 施 之 初, 很 多 地 方 政 府 都 采 取 了 企 业 供 餐 的 模 式, 但 是 实 施 之 后 多 地 频 出 了 营 养 午 餐 食 品 安 全 事 故, 在 资 金 食 品 质 量 监 督 和 资 金 安 全 两 个 重 要 方 面 存 在 很 大 隐 患 综 合 全 国 多 地 和 古 蔺 县 实 施 营 养 午 餐 工 程 的 情 况 分 析, 笔 者 认 为, 从 长 远 来 看, 食 堂 和 厨 房 ( 伙 房 ) 供 餐 模 式 应 该 成 为 营 养 午 餐 工 程 的 主 流 中 国 发 展 研 究 基 金 会 2007 2009 年 间 在 广 西 都 安 营 养 改 善 试 验 项 目 中, 通 过 为 试 点 小 学 建 食 堂 请 厨 师 的 方 式 实 施 营 养 午 餐, 孩 子 们 在 吃 了 两 年 的 营 养 餐 之 后, 相 比 之 前 的 学 生, 平 均 身 高 增 高 了 1.4 厘 米 通 过 对 几 种 供 餐 模 式 优 劣 的 比 较 分 析, 笔 者 认 为, 要 使 营 养 午 餐 长 期 有 效 安 全 的 实 施, 必 然 要 走 食 堂 和 厨 房 ( 伙 房 ) 供 餐 的 模 式 营 养 午 餐 是 一 项 长 久 持 续 的 工 作 食 堂 和 厨 房 ( 伙 房 ) 的 建 设 是 一 次 性 的, 一 次 建 设 就 可 以 满 足 长 久 需 要, 企 业 和 家 庭 托 餐 都 存 在 较 为 频 繁 的 更 迭 因 素, 不 断 的 调 整 和 变 化 不 利 用 午 餐 工 程 的 持 续 实 施 食 堂 和 厨 房 ( 伙 房 ) 供 餐 的 模 式, 由 于 食 堂 和 厨 房 ( 伙 房 ) 纳 入 了 学 校 内 部 管 理, 原 料 采 购 加 工 成 品 检 验 等 环 节 在 小 范 围 内 就 能 完 成, 各 个 学 校 自 行 实 施, 缩 小 了 午 餐 的 加 工 量, 更 有 利 于 保 障 食 品 的 安 全 同 时, 由 于 学 校 直 接 管 理 和 监 督, 能 最 大 限 度 地 减 少 和 消 除 食 品 安 全 方 面 存 在 的 隐 患 ( 作 者 单 位 及 职 务 : 罗 素 平 古 蔺 县 政 府 副 县 长 ) 7

编 辑 : 张 红 编 审 : 卢 联 锋 签 发 : 佘 克 明 报 : 省 政 府 研 究 室 送 : 市 委 市 人 大 市 政 府 市 政 协 市 纪 委 领 导 发 : 各 区 县 人 民 政 府, 市 政 府 各 部 门, 有 关 企 事 业 单 位 泸 州 市 人 民 政 府 机 关 印 刷 所 印 制 ( 共 印 30 份 ) 8