中 国 司 法 改 革 ( 裴 敏 欣 向 美 国 参 议 院 外 交 关 系 委 员 会 听 证 会 提 供 的 陈 述,2005 年 6 月 7 日 ) 译 者 : 刘 东 国 摩 考 斯 基 参 议 员 及 委 员 会 各 位 成 员 : 感 谢 外 交 关 系 委 员 会 给 我 这 一 机 会, 就 近 年 来 的 中 国 法 律 改 革 提 供 我 的 陈 述 我 的 证 言 分 为 三 部 分 第 一 部 分 描 述 中 国 强 化 立 法 机 构 所 取 得 的 成 就, 分 析 这 一 进 程 存 在 的 不 足 ; 第 二 部 分 介 绍 中 国 法 律 改 革 的 进 展 和 不 足 ; 最 后 一 部 分 就 美 国 的 政 策 选 择 提 出 自 己 的 看 法 I. 中 国 立 法 机 构 建 设 取 得 的 进 展 与 存 在 的 不 足 在 中 国 的 改 革 时 期, 全 国 人 民 代 表 大 会 和 地 方 人 民 代 表 大 会 成 为 主 要 的 决 策 机 构, 这 被 人 们 视 之 为 政 治 制 度 化 甚 至 是 多 元 化 的 一 个 象 征 全 国 人 民 代 表 大 会 已 成 长 为 中 国 最 重 要 的 政 治 机 构 之 一, 对 此 已 有 大 量 文 献 作 了 探 讨 立 法 成 就 : 全 国 人 民 代 表 大 会 最 重 要 的 成 就 是 它 通 过 了 大 量 的 法 律 如 表 1 所 示, 自 1978 年 以 来, 全 国 人 大 通 过 了 数 百 部 法 律 和 决 议, 为 经 济 改 革 和 行 政 程 序 的 合 理 化 提 供 了 法 律 框 架 从 1978 年 到 2002 年, 在 全 国 人 大 通 过 的 全 部 法 律 决 议 当 中, 有 95 部 ( 约 占 三 分 之 一 ) 是 经 济 法 从 1979 年 6 月 到 2000 年 8 月 通 过 的 216 部 新 法 律 当 中, 有 126 部 属 于 行 政 法 但 是, 不 应 当 仅 从 表 面 来 看 待 这 些 数 字 在 大 部 分 法 律 的 通 过 过 程 中, 全 国 人 大 发 挥 的 是 次 要 作 用, 仅 仅 是 批 准 行 政 部 门 起 草 的 法 律 议 案 只 有 在 为 数 不 多 的 情 况 下, 全 国 人 民 代 表 大 会 常 设 委 员 会 才 会 拒 绝 政 府 部 门 提 出 的 议 案, 从 而 显 示 出 独 立 作 用 地 方 人 代 会 同 全 国 人 代 会 一 样, 也 很 少 否 决 地 方 政 府 提 出 的 议 案 如 果 出 现 这 种 现 象, 就 会 轰 动 全 国 2004 年 深 圳 人 代 会 否 决 了 一 个 审 计 和 监 督 地 方 政 府 投 资 的 法 案, 这 是 一 个 显 示 其 政 治 独 立 的 空 前 举 动 官 方 数 字 还 显 示, 人 大 代 表 个 人 在 法 律 制 定 过 程 中 发 挥 的 作 用 很 小 全 国 人 大 代 表 提 出 的 议 案 没 有 一 项 被 通 过 为 法 律 从 1983 年 到 1995 年, 人 大 代 表 提 出 了 5000 多 个 议 案, 其 中 只 有 933 项 议 案 ( 占 18%) 被 提 交 到 相 关 委 员 会, 但 没 有 记 录 显 示 哪 项 议 案 变 成 了 法 律 1
表 1. 1978 年 -2003 年 全 国 人 民 代 表 大 会 (NPC) 立 法 成 就 年 份 通 过 的 法 律 通 过 的 决 议 第 5 届 全 国 人 大 (1978-1983) 41 19 第 6 届 全 国 人 大 (1983-1988) 47 16 第 7 届 全 国 人 大 (1988-1993) 60 27 第 8 届 全 国 人 大 (1993-1998) 85 33 第 9 届 全 国 人 大 (1998-2003) 74 n.a. 宪 法 监 督 权 : 在 字 面 上, 全 国 人 大 的 宪 法 监 督 权 得 到 了 长 足 的 扩 展 全 国 人 大 对 法 院 行 使 监 督 和 人 事 任 免 权, 对 政 府 部 门 的 工 作 具 有 调 查 监 督 权, 批 准 国 务 院 最 高 人 民 法 院 和 最 高 人 民 检 察 院 的 工 作 报 告, 审 查 和 批 准 预 算, 提 供 法 律 解 释 全 国 人 大 能 够 审 查 法 律 是 否 违 宪, 并 通 过 对 法 院 个 案 的 监 督, 举 行 听 证 会, 实 施 特 别 调 查, 弹 劾 和 解 除 政 府 官 员 职 务 等 措 施 来 监 察 具 体 法 律 的 实 施 但 实 际 上, 全 国 人 大 很 少 坚 持 它 的 监 督 权 比 如, 它 从 未 宣 布 哪 部 法 律 违 宪, 从 未 否 决 国 务 院 最 高 人 民 法 院 和 最 高 人 民 检 察 院 的 工 作 报 告, 从 未 拒 绝 批 准 一 项 预 算, 从 未 自 行 发 起 一 项 特 别 调 查, 从 未 启 动 一 项 解 除 政 府 官 员 的 程 序 人 大 的 调 查 巡 视 或 听 证 会 似 乎 也 没 有 对 政 策 产 生 过 任 何 影 响 人 大 监 督 权 最 显 着 的 表 达 也 是 象 征 性 的 : 每 年 约 有 20% 的 全 国 人 大 代 表 投 票 反 对 最 高 人 民 法 院 和 最 高 人 民 检 察 院 的 工 作 报 告 相 比 之 下, 一 些 省 市 县 的 人 代 会 偶 尔 倒 是 试 图 坚 持 自 己 的 职 责 有 时 候, 地 方 人 代 会 代 表 指 责 官 僚 机 构 办 事 缺 乏 效 率 和 存 在 腐 败 地 方 人 大 代 表 有 时 还 要 求 对 地 方 政 府 的 开 支 进 行 审 计, 或 批 评 地 方 政 府 的 商 业 交 易 及 腐 败 活 动 地 方 人 代 会 还 利 用 这 一 最 具 争 议 性 的 监 督 权 力 开 始 监 督 司 法 程 序, 这 主 要 是 对 司 法 体 系 内 部 腐 败 猖 獗 做 出 的 反 应 地 方 人 代 会 对 民 法 和 刑 法 案 例 的 司 法 程 序 监 督 可 以 迫 使 法 院 在 履 行 审 判 时 更 加 透 明 和 廉 政 通 常, 地 方 人 大 代 表 可 以 查 阅 卷 宗, 访 问 证 人, 出 席 审 判 程 序 其 中 一 个 案 例 是 一 名 被 误 判 贩 毒 罪 的 农 民 在 这 一 干 预 的 帮 助 下 得 到 了 解 救 人 事 任 免 权 : 另 一 个 值 得 注 意 的 进 展 是 地 方 人 代 会 已 经 开 始 成 为 官 僚 和 派 别 政 治 以 有 限 的 方 式 影 响 地 方 官 员 任 命 的 场 所 由 于 中 国 法 律 规 定 地 方 高 级 官 员 要 实 行 竞 争 性 选 举 ( 差 额 选 举 ), 所 以 地 方 人 代 会 代 表 有 机 会 利 用 这 种 ( 间 接 ) 选 举 来 阻 挠 官 方 候 选 人 的 任 命, 并 推 选 自 己 的 候 选 人 按 照 中 国 的 法 律, 官 方 候 选 人 如 果 得 不 到 半 数 以 上 的 选 票 就 不 能 任 命 地 方 人 大 代 表 还 可 以 填 写 他 们 自 己 的 候 选 人 比 如 上 世 纪 90 年 代 末 中 共 辽 宁 省 委 组 织 部 报 告 说, 由 于 派 别 斗 争 党 的 部 门 游 说 不 利 以 及 候 选 人 缺 乏 吸 引 力 等 原 因, 越 来 越 多 的 官 方 候 选 人 无 法 得 到 地 方 人 代 会 的 任 命 地 方 人 大 代 表 偶 尔 还 能 成 功 地 提 出 和 选 举 自 己 的 候 选 人 当 选 为 地 方 官 员 在 辽 宁 省 的 5 个 城 市 当 中, 有 12 名 独 立 候 选 人 当 选 为 地 方 官 员 90 年 代 末 杭 州 的 12 个 县 也 发 生 过 类 似 事 件 县 级 人 代 会 选 举 时, 党 组 织 部 门 提 名 的 官 方 候 选 人 每 次 都 有 6 至 9 名 落 选, 取 而 代 之 的 是 同 样 数 量 的 由 人 大 代 表 自 己 提 出 的 非 官 方 候 选 人 当 选 在 地 方 人 代 会 代 表 坚 持 权 力 最 坚 决 的 县, 约 有 10% 2
至 15% 的 官 方 候 选 人 无 法 当 选 然 而 实 际 上, 地 方 人 大 代 表 的 这 种 反 叛 很 少 发 生, 党 组 织 部 门 提 名 的 候 选 人 几 乎 都 能 得 到 任 命 据 一 位 全 国 人 大 高 级 官 员 透 露, 从 20 世 纪 80 年 代 中 期 到 90 年 代 中 期, 省 委 组 织 部 提 出 的 候 选 人 中 只 有 2% 未 能 在 省 人 代 会 上 当 选 组 织 增 长 : 全 国 人 民 代 表 大 会 在 组 织 上 也 得 到 了 长 足 发 展 1979 年, 该 机 构 只 有 54 名 全 职 工 作 人 员, 到 90 年 代 中 期, 人 数 增 加 到 约 2000 人 人 大 委 员 会 系 统 也 有 所 增 长 从 1983 年 到 2003 年, 全 国 人 民 代 表 大 会 常 设 委 员 会 中 的 专 门 委 员 会 数 量 从 6 个 增 加 到 9 个 从 全 国 来 看, 县 级 以 上 人 代 会 系 统 的 工 作 人 员 数 量 到 1997 年 已 到 达 70,000 人 然 而 从 整 体 看, 各 级 人 大 代 表 并 不 能 代 表 中 国 社 会, 更 多 地 似 乎 是 代 表 国 家 和 执 政 党 的 官 僚 利 益 例 如, 第 9 届 全 国 人 大 常 委 会 134 名 成 员 中, 几 乎 所 有 都 是 原 政 府 和 党 组 部 门 的 官 员, 平 均 年 龄 63.4 岁 全 国 和 地 方 人 大 代 表 中 有 三 分 之 二 是 中 共 党 员 II. 法 制 改 革 及 其 局 限 性 自 20 世 纪 70 年 代 末 以 来 的 法 律 改 革 记 录 有 喜 有 忧 尽 管 中 国 政 府 在 法 律 改 革 的 许 多 方 面 取 得 了 前 所 未 有 的 进 步, 但 由 于 中 共 从 根 本 上 讲 并 不 希 望 司 法 体 制 对 其 权 力 行 使 构 成 真 正 的 制 约, 所 以 中 国 的 法 律 体 制 在 结 构 上 仍 然 存 在 着 缺 陷, 效 率 不 高 在 后 毛 泽 东 时 代, 中 共 进 行 ( 即 使 是 有 限 的 ) 法 律 改 革 的 动 机 是 紧 迫 的 恢 复 政 治 秩 序, 为 经 济 改 革 奠 定 新 的 法 律 基 础, 改 革 和 加 强 法 律 体 制, 这 些 都 是 中 国 政 府 所 面 临 的 首 要 任 务 实 际 上, 在 计 划 经 济 和 十 年 文 化 大 革 命 政 治 动 乱 环 境 下 形 成 的 中 国 法 律 体 制 是 不 适 当 和 过 时 的, 无 法 适 应 经 济 转 轨 的 需 要 没 有 法 律 体 制 的 改 革, 经 济 改 革 将 无 法 想 象 因 此, 中 共 要 想 通 过 经 济 改 革 求 得 生 存, 就 必 须 辅 之 以 法 律 改 革 公 平 地 说, 毛 泽 东 时 代 结 束 以 来 法 律 改 革 所 取 得 的 进 步 是 中 国 历 史 上 前 所 未 有 的 表 现 为 大 量 新 法 律 的 通 过, 越 来 越 多 地 利 用 法 院 来 解 决 经 济 纠 纷 社 会 矛 盾 和 国 家 与 社 会 之 间 的 冲 突, 法 律 专 业 人 才 和 机 构 有 所 发 展, 司 法 程 序 得 到 改 善 其 结 果 是, 法 律 改 革 大 大 加 强 了 法 院 在 解 决 公 民 商 业 和 行 政 机 构 纠 纷 中 的 作 用 资 料 显 示, 在 迅 速 增 多 的 商 业 民 事 和 行 政 诉 讼 中, 中 国 法 院 在 解 决 经 济 社 会 以 及 一 定 程 度 上 的 政 治 冲 突 中 发 挥 出 不 可 或 缺 的 作 用 如 表 2 所 示, 一 系 列 商 业 和 行 政 诉 讼 实 证 研 究 表 明, 中 国 的 法 律 体 制 尽 管 存 在 着 缺 陷, 但 还 是 能 对 财 产 和 个 人 权 利 提 供 有 限 的 保 护 此 外, 在 改 革 期 间, 包 括 法 官 和 律 师 在 内 的 中 国 法 律 专 业 人 才 迅 速 增 加 律 师 数 量 从 80 年 代 初 的 几 千 人 增 加 到 2002 年 的 10 万 多 人 从 80 年 代 末 到 90 年 代 末, 法 官 的 数 量 几 乎 翻 了 一 番 法 律 专 业 队 伍 的 受 教 育 程 度 也 急 剧 提 高 法 官 当 中, 持 有 大 学 本 科 或 大 专 ( 相 当 于 大 学 两 年 肄 业 文 凭 ) 学 历 的 比 例 从 1987 年 的 17% 上 升 到 2003 年 的 40%,2002 年 10 万 人 的 律 师 队 伍 中, 大 学 本 科 以 上 学 历 占 70%, 大 专 及 以 下 学 历 占 30% 然 而, 法 律 专 业 队 伍 的 总 体 素 质 水 平 还 相 对 较 低, 用 西 方 标 准 来 衡 量 就 更 是 如 此 3
表 2. 1986 年 -2002 年 的 诉 讼 增 长 ( 法 院 首 次 受 理 的 案 例 ) 年 份 商 业 民 事 行 政 1986 308,393 989,409 632 1990 598,314 1,851,897 13,006 1996 1,519,793 3,093,995 79,966 1999 1,535,613 3,519,244 97,569 2000 1,297,843 3,412,259 85,760 2002 4,420,123 a 80,728 a. 包 括 商 业 和 民 事 诉 讼 然 而, 在 这 些 数 字 的 背 后 却 有 着 一 个 不 同 的 政 治 现 实 尽 管 改 革 取 得 了 这 些 进 步, 但 中 国 的 法 律 体 制 由 于 在 政 治 上 受 到 执 政 党 的 限 制 而 仍 然 步 履 蹒 跚 90 年 代 末 法 律 改 革 的 势 头 明 显 放 慢 例 如, 民 事 和 行 政 诉 讼 的 增 长 在 1999 年 达 到 顶 峰 之 后 开 始 下 降 如 表 2 所 示, 民 事 和 商 业 诉 讼 的 总 体 数 量 从 1999 年 的 500 多 万 件 下 降 到 2002 年 的 约 440 万 件, 三 年 间 下 降 了 12% 登 记 的 行 政 诉 讼 案 件 下 降 幅 度 更 大 2001 年 高 峰 时 有 100,921 起 在 册 案 例, 到 2002 年 行 政 诉 讼 案 例 下 降 到 8 万 起, 只 相 当 于 1996 年 的 水 平 法 律 诉 讼 的 这 种 大 规 模 下 降 或 许 表 明 了 法 院 体 系 的 运 作 不 佳, 或 者 是 公 众 对 法 院 公 正 调 解 能 力 的 信 心 受 到 损 害 尽 管 无 法 找 到 有 关 民 事 案 件 审 判 结 果 的 资 料, 但 行 政 诉 讼 的 趋 势 表 明, 针 对 政 府 的 在 册 行 政 诉 讼 数 量 下 降 或 许 与 原 告 越 来 越 难 赢 得 这 些 官 司 直 接 相 关, 这 反 过 来 又 反 映 出 法 院 对 政 府 的 偏 袒 比 如,1993 年 起 诉 政 府 的 原 告 有 38.3% 赢 得 了 官 司 ( 包 括 有 利 的 法 院 判 决 和 调 解 ),1996 年 这 一 比 率 上 升 到 41%, 但 到 1999 年 下 降 到 32%,2002 年 又 急 剧 下 降 到 20.6%, 只 相 当 于 1996 年 的 一 半 很 有 可 能 是 因 为 通 过 行 政 诉 讼 程 序 赢 得 司 法 救 助 的 机 会 越 来 越 少, 才 使 得 很 多 公 民 不 再 向 法 院 起 诉 法 律 专 业 人 才 的 迅 速 增 加 并 未 带 来 真 正 独 立 的 律 师 行 业 和 训 练 有 素 的 司 法 队 伍 律 师 在 代 表 客 户 利 益 时 仍 受 到 政 府 的 严 格 限 制 1996 年 的 律 师 法 对 律 师 权 利 提 供 的 保 护 并 不 充 分, 律 师 仍 容 易 遭 到 地 方 官 员 的 干 扰 和 迫 害 据 中 国 律 师 协 会 主 席 透 露, 律 师 受 到 虐 待 的 事 件 大 量 存 在 执 法 官 员 们 经 常 攻 击 扣 押 和 口 头 谩 骂 律 师 不 少 律 师 被 错 误 地 定 罪 和 判 刑 律 师 在 法 庭 上 为 客 户 辩 护 的 权 利 受 到 限 制 有 些 律 师 毫 无 道 理 地 遭 到 法 庭 拒 绝 尽 管 做 出 了 巨 大 努 力 来 提 高 法 官 的 素 质, 但 司 法 队 伍 的 总 体 专 业 水 平 还 很 低 例 如,2003 年 仍 有 60% 的 法 官 没 有 获 得 大 学 本 科 或 相 当 于 大 学 本 科 的 学 历 大 量 的 开 庭 法 官 是 过 去 的 部 队 军 官, 其 司 法 素 质 值 得 怀 疑 最 能 说 明 法 制 与 一 党 制 政 府 不 相 协 调 的 证 据 也 许 是 中 共 不 愿 进 行 必 要 的 改 革 以 纠 正 中 国 法 律 体 制 中 众 所 周 知 的 下 述 两 个 机 构 性 和 结 构 性 缺 陷, 尽 管 这 些 缺 陷 早 已 受 到 人 们 的 关 注, 并 提 出 过 不 少 解 决 方 案 比 如, 在 受 最 高 人 民 法 院 委 托 而 进 行 的 关 于 修 改 人 民 法 院 组 织 法 的 研 究 中, 两 个 主 要 科 研 机 构 列 出 了 一 个 很 长 的 详 细 清 单, 列 举 了 这 些 法 律 缺 陷 的 各 种 症 状 值 得 注 意 的 是, 这 两 个 科 研 机 构 所 提 出 的 建 议 与 先 前 早 已 浮 出 水 面 但 政 府 从 未 采 取 过 行 动 的 建 议 很 相 似 如 果 说 政 府 采 取 了 某 些 改 革 措 施, 以 解 决 法 律 体 制 中 存 在 的 重 要 缺 陷 的 话, 那 么 这 些 措 施 也 只 是 倾 向 于 零 星 点 滴 的 和 技 术 层 面 的 他 们 只 尝 试 修 改 争 议 不 大 的 程 序 性 缺 陷, 而 回 避 最 敏 感 的 政 治 问 题 4
法 院 的 政 治 化 与 缺 少 司 法 独 立 : 作 为 一 个 司 法 机 构, 中 国 的 法 院 被 严 重 政 治 化, 从 而 剥 夺 了 它 的 独 立 性, 而 这 种 独 立 性 对 于 其 有 效 发 挥 公 正 监 护 人 和 争 端 裁 定 者 的 作 用 是 至 关 紧 要 的 法 院 的 政 治 化 表 现 在 共 产 党 对 法 院 运 作 的 方 方 面 面 进 行 控 制 例 如, 县 以 上 各 级 党 组 织 都 设 立 了 一 个 特 别 的 政 法 委 员 会, 由 党 的 高 级 官 员 担 任 领 导 政 法 委 就 法 院 和 法 律 执 行 中 的 重 要 政 策 和 问 题 直 接 做 出 决 定 在 很 多 案 例 中, 该 委 员 会 甚 至 决 定 重 大 法 院 案 件 结 果 就 司 法 部 门 的 人 事 任 免 而 言, 党 的 组 织 部 门 提 出 法 院 院 长 和 副 院 长 候 选 人 人 选 ( 常 常 忽 视 候 选 人 的 司 法 受 训 程 度 或 缺 少 这 方 面 的 考 虑 ) 就 最 高 人 民 法 院 而 言, 党 组 成 员 由 党 的 中 央 委 员 会 任 命 和 监 督, 他 们 是 最 高 法 官, 也 是 法 院 官 员 省 高 级 法 院 党 组 成 员 受 到 最 高 人 民 法 院 党 组 和 省 委 的 双 重 监 督 中 级 法 院 的 党 组 成 员 直 接 受 省 高 级 法 院 党 组 监 督 党 对 高 层 法 官 的 人 事 任 命 控 制 对 法 院 的 判 决 产 生 了 深 远 影 响 此 外, 地 方 政 府 对 法 院 的 人 事 任 命 和 财 政 控 制 也 能 对 法 院 施 加 巨 大 影 响, 从 而 使 司 法 独 立 性 大 打 折 扣 由 于 在 资 金 用 人 和 政 治 支 持 上 依 赖 于 地 方 政 府, 所 以 中 国 的 法 院 在 处 理 涉 及 地 方 政 府 和 官 员 经 济 政 治 利 益 的 案 件 时 就 很 难 保 持 公 正 在 某 些 关 键 环 节, 中 国 法 院 的 运 作 与 其 他 政 府 机 构 如 出 一 辙, 遵 循 同 样 的 做 法 在 法 院 的 等 级 结 构 排 序 中, 起 决 定 作 用 的 是 行 政 级 别 或 资 历, 而 不 是 司 法 素 质 和 经 验 比 如, 在 案 件 判 决 中 拥 有 最 终 决 定 权 的 审 判 委 员 会 是 由 行 政 级 别 最 高 的 人 员 而 非 司 法 素 质 最 强 的 人 员 组 成 法 院 的 政 治 化 和 行 政 控 制 不 可 避 免 地 会 腐 蚀 司 法 公 正 在 公 众 眼 中, 中 国 司 法 部 门 是 最 腐 败 的 政 府 部 门 之 一 中 共 中 央 纪 律 检 查 委 员 会 于 2003 年 底 对 10 省 1 万 2 千 人 所 做 的 一 项 调 查 发 现, 法 院 警 察 及 检 察 院 被 看 作 是 5 个 最 腐 败 的 公 共 机 构 之 一 其 中 39% 的 被 调 查 者 认 为, 这 三 个 机 构 的 腐 败 是 相 当 严 重 的 中 国 的 新 闻 媒 体 经 常 报 道 法 官 的 腐 败 丑 闻 从 2002 年 到 2003 年 中, 有 91 名 法 官 被 指 控 受 贿, 其 中 包 括 一 名 省 高 级 法 院 副 院 长 两 名 中 级 法 院 院 长 四 名 中 级 法 院 副 院 长 和 两 名 基 层 法 院 院 长 仅 在 2003 年 一 年, 全 国 就 有 794 名 法 官 受 到 查 处 在 很 多 其 他 司 法 调 查 中, 也 揭 露 出 省 级 高 层 法 官 的 腐 败 现 象 2003 年 和 2004 年, 广 东 和 湖 南 省 的 高 级 法 院 院 长 被 定 犯 有 腐 败 罪 黑 龙 江 省 高 级 法 院 院 长 和 一 名 副 院 长 以 及 省 司 法 部 门 的 一 名 领 导 人 因 腐 败 而 于 2004 年 底 被 解 职 在 海 南 省, 省 高 级 法 院 的 一 名 副 院 长 以 及 执 行 部 门 的 一 名 头 目 中 级 法 院 的 一 名 副 院 长 一 名 区 法 院 院 长 都 因 腐 败 罪 而 被 判 长 期 监 禁 司 法 权 威 的 破 碎 : 党 和 地 方 政 府 对 司 法 的 控 制 造 成 了 司 法 权 威 的 破 碎, 削 弱 了 司 法 效 率 中 共 对 司 法 部 门 的 人 事 任 免 控 制 削 弱 了 司 法 独 立 除 此 之 外, 地 方 政 府 对 司 法 部 门 行 使 的 巨 大 权 力 也 损 害 了 法 院 的 权 威 由 于 司 法 权 和 行 政 权 相 互 重 叠, 行 政 当 局 的 支 配 地 位 实 际 上 造 成 了 中 国 观 察 家 所 说 的 司 法 独 立 王 国 其 中 起 决 定 作 用 的 是 地 方 政 治 利 益 集 团, 而 不 是 国 家 法 律 在 这 样 的 情 况 下, 中 央 政 府 制 定 的 法 律 得 不 到 实 施 和 履 行, 从 而 导 致 范 围 广 泛 的 地 方 保 护 主 义 问 题, 即 地 方 当 局 对 违 背 国 家 法 律 的 地 方 利 益 集 团 提 供 保 护 结 果 是 司 法 权 威 遭 到 破 坏, 法 院 判 决 的 执 行 极 其 困 难 在 有 些 案 例 中, 如 果 没 有 中 共 官 员 的 明 确 支 持, 法 院 的 判 决 就 无 法 执 行 为 了 医 治 司 法 权 威 破 碎 所 造 成 的 结 构 性 缺 陷, 中 国 学 者 提 出 了 一 些 机 构 改 革 建 议 这 些 建 议 包 括 建 立 两 个 相 互 分 离 的 司 法 体 系 : 中 央 体 系 和 地 方 体 系 ( 类 似 于 美 国 联 邦 制 体 系 ) 建 立 跨 地 区 法 院 以 及 由 中 央 政 府 为 法 院 提 5
供 财 政 拨 款 然 而, 政 府 对 这 些 建 议 都 未 予 理 会 拒 绝 实 质 性 的 改 革 使 中 国 法 律 界 越 来 越 萌 生 这 样 一 种 看 法 : 即 法 院 系 统 已 病 入 膏 肓, 需 要 采 取 更 加 激 进 的 措 施 对 其 进 行 一 场 大 手 术 总 之, 中 国 政 府 缺 少 建 立 真 正 现 代 法 制 体 系 的 诚 意, 这 是 中 国 法 律 改 革 受 到 限 制 的 根 本 原 因 中 共 允 许 法 律 改 革 的 目 标 在 本 质 上 是 策 略 性 的 : 这 一 改 革 必 须 服 务 于 党 通 过 经 济 改 革 来 维 护 政 治 权 力 的 总 体 战 略 目 标 法 律 改 革 措 施 决 不 能 威 胁 到 党 的 权 威 性, 或 是 威 胁 到 党 的 至 高 无 上 的 地 位 及 其 赖 以 存 在 的 制 度 结 构 只 要 这 一 心 态 支 配 着 党 的 思 想, 中 国 的 法 律 改 革 就 不 可 能 走 向 依 法 治 国 III. 政 策 建 议 在 促 进 中 国 的 法 制 建 设 方 面, 美 国 能 够 发 挥 关 键 性 的 作 用 美 国 政 府 可 以 通 过 高 层 政 治 对 话 财 政 和 技 术 援 助 以 及 持 续 性 外 交 施 压 来 帮 助 中 国 建 立 正 确 的 改 革 激 励 在 短 期 内, 政 府 必 须 在 法 律 改 革 领 域 向 中 国 新 的 领 导 人 进 行 交 涉 比 如, 布 什 总 统 可 以 利 用 即 将 来 临 的 与 胡 锦 涛 主 席 的 两 次 首 脑 会 晤 来 寻 求 中 国 政 府 做 出 促 进 法 制 建 设 的 具 体 承 诺 尤 为 重 要 的 是, 在 施 压 迫 使 中 国 采 取 具 体 行 动 改 善 其 人 权 状 况 和 保 护 财 产 权 利 的 同 时, 还 要 辅 之 以 提 供 技 术 性 援 助 只 有 这 样 的 战 略 才 会 更 加 可 靠, 冲 突 才 会 更 少 美 国 政 府 还 应 当 支 持 美 国 非 政 府 组 织 做 出 种 种 努 力, 并 为 美 方 的 援 助 提 供 方 便 这 些 非 政 府 组 织 目 前 正 在 中 国 实 施 各 种 计 划 来 促 进 法 律 改 革 当 然, 我 们 必 须 对 外 部 压 力 和 援 助 的 局 限 性 抱 有 现 实 主 义 的 态 度 最 终 的 抉 择 取 决 于 中 国 政 府 然 而, 兼 施 奖 惩 两 策, 我 们 就 更 有 可 能 让 北 京 做 出 正 确 的 决 定 作 者 简 介 裴 敏 欣 (Minxin Pei) 是 卡 内 基 国 际 和 平 基 金 会 中 国 项 目 的 主 任 和 高 级 研 究 员 6