摇 摇 2012 年 2 月 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 理 论 学 刊 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 Feb. 2012 第 2 期 摇 总 第 216 期 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 Theory Journal 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 No. 2 Ser. No. 216 * 我 国 社 会 政 策 运 行 机 制 存 在 的 问 题 及 其 对 策 刘 摇 娜 ( 中 国 人 民 大 学 社 会 与 人 口 学 院, 北 京 100087) 摇 摇 也 摘 摇 要 页 社 会 政 策 作 为 社 会 再 分 配 的 重 要 手 段, 必 须 以 促 进 社 会 的 公 平 公 正 为 目 标 社 会 政 策 的 公 正 性 需 要 以 科 学 合 理 的 社 会 政 策 运 行 机 制 为 保 障 当 前 我 国 社 会 政 策 运 行 过 程 中 还 存 在 民 主 参 与 机 制 不 健 全 弱 势 群 体 利 益 难 以 表 达 社 会 政 策 输 送 渠 道 单 一 社 会 政 策 发 展 滞 后 于 社 会 需 求 等 问 题, 因 此, 应 加 大 社 会 政 策 运 行 机 制 改 革 力 度, 完 善 社 会 政 策 运 行 中 的 供 需 机 制 决 策 机 制 输 送 机 制 及 评 估 机 制, 通 过 科 学 合 理 的 长 效 运 行 机 制 保 障 社 会 政 策 的 公 正 性, 服 务 于 和 谐 社 会 建 设 摇 摇 也 关 键 词 页 社 会 政 策 ; 运 行 机 制 ; 公 平 正 义 摇 摇 也 中 图 分 类 号 页 C912;C914 摇 摇 摇 也 文 献 标 识 码 页 A 摇 摇 摇 摇 也 文 章 编 号 页 1002-3909(2012)02-0078-05 摇 摇 社 会 政 策 运 行 机 制 是 一 个 涉 及 到 社 会 政 策 的 构 成 功 能 各 组 成 部 分 的 相 互 关 系 及 其 工 作 原 理 等 多 方 面 内 容 的 概 念, 内 涵 非 常 丰 富 从 广 义 上 看, 社 会 政 策 运 行 机 制 涵 盖 了 社 会 政 策 行 动 所 有 阶 段 和 环 节 的 运 行 机 制, 包 括 社 会 政 策 主 体 的 组 织 方 式 资 源 调 动 机 制 受 益 者 选 择 机 制 社 会 服 务 传 递 机 制 等 各 个 方 面 ; 从 狭 义 上 看, 社 会 政 策 运 行 机 制 一 般 是 指 社 会 服 务 的 传 递 机 制, 即 政 府 的 社 会 政 策 资 金 如 何 转 化 为 一 定 的 服 务 方 式 而 传 递 到 受 益 者 [1](P103) 建 立 科 学 长 效 的 社 会 政 策 运 行 机 制, 不 仅 能 够 有 效 保 证 社 会 政 策 改 革 的 总 体 方 向 不 发 生 偏 离, 而 且 还 能 有 助 于 促 进 社 会 政 策 的 改 革 创 新, 及 时 化 解 各 类 社 会 矛 盾, 协 调 社 会 建 设 与 经 济 建 设 的 步 伐, 为 实 现 和 维 护 社 会 政 策 体 系 的 公 正 性 保 驾 护 航 一 社 会 政 策 运 行 机 制 与 和 谐 社 会 的 构 建 当 前, 我 国 要 实 现 构 建 社 会 主 义 和 谐 社 会 的 长 远 目 标, 离 不 开 社 会 制 度 的 逐 步 改 革 与 完 善, 而 健 全 的 社 会 政 策 体 系 是 保 障 民 生 促 进 社 会 公 正 的 重 要 保 证 ( 一 ) 和 谐 社 会 的 内 涵 与 社 会 政 策 运 行 机 制 的 实 践 目 标 具 有 一 致 性 2004 年 9 月 召 开 的 党 的 十 六 届 四 中 全 会 提 出 了 构 建 社 会 主 义 和 谐 社 会 冶 的 目 标 2005 年 2 月, 胡 锦 涛 总 书 记 在 省 部 级 主 要 领 导 干 部 提 高 构 建 社 会 主 义 和 谐 社 会 能 力 专 题 研 讨 班 的 讲 话 中 指 出 : 我 们 所 要 建 设 的 社 会 主 义 和 谐 社 会, 应 该 是 民 主 法 治 公 平 正 义 诚 信 友 爱 充 满 活 力 安 定 有 序 人 与 自 然 和 谐 [2] 相 处 的 社 会 冶 胡 锦 涛 总 书 记 的 这 番 话, 揭 示 了 和 谐 社 会 与 公 平 正 义 之 间 的 关 系 : 公 平 正 义 是 和 谐 社 会 的 构 成 要 素, 也 是 和 谐 社 会 的 重 要 内 涵, 更 是 社 会 政 策 机 制 建 设 的 目 标 所 在 所 谓 社 会 政 策, 是 指 以 公 正 为 理 念 依 据, 以 解 决 社 会 问 题 保 证 社 会 成 员 的 基 本 权 利 改 善 社 会 环 境 增 进 社 会 的 整 体 福 利 为 主 要 目 的, 以 国 家 的 立 法 和 行 政 干 预 为 主 要 途 径 ( 但 不 是 惟 一 途 径 ) 而 制 定 和 实 施 的 一 系 列 行 为 准 [3] 则 法 令 和 条 例 的 总 称 冶 公 平 正 义 不 仅 是 社 会 政 策 的 理 念 依 据, 也 是 社 会 政 策 运 行 机 制 的 实 践 目 标, 更 是 构 建 社 会 主 义 和 谐 社 会 核 心 内 容 的 重 要 组 成 部 分 社 会 政 策 机 制 建 设 服 务 于 和 谐 社 会 的 构 建 ( 二 ) 良 好 的 社 会 政 策 运 行 机 制 能 够 有 效 地 推 动 和 谐 社 会 建 设 进 程 并 不 是 所 有 的 社 会 政 策 都 能 在 关 照 弱 势 群 体 缩 小 两 极 分 化 调 节 社 会 矛 盾 防 范 社 会 风 险 中 产 生 积 极 的 作 用 社 会 政 策 要 想 保 证 一 定 群 体 的 利 益, 则 可 能 需 要 以 限 制 其 他 群 体 的 利 益 为 代 价, 社 会 政 策 可 能 有 意 无 意 地 玷 污 排 斥 或 者 控 制 某 些 个 人 或 团 体, 从 而 剥 夺 他 们 对 于 人 类 福 祉 来 说 不 可 或 缺 的 个 人 自 主 性 冶 [4](P13) 社 会 政 策 运 行 机 制 建 设 能 78 * 本 文 系 国 家 社 科 基 金 项 目 中 国 社 会 政 策 改 革 与 创 新 的 基 础 理 论 研 究 冶 ( 项 目 编 号 :07ASH002) 的 阶 段 性 成 果
够 从 原 则 上 规 范 政 策 的 制 定 及 修 订 程 序, 使 社 会 政 策 制 定 机 构 能 够 及 时 了 解 民 意 体 恤 民 情, 协 调 好 不 同 政 策 不 同 群 体 之 间 的 关 系, 并 及 时 作 出 反 馈, 保 证 社 会 政 策 改 革 与 创 新 的 方 向 不 偏 离 社 会 经 济 协 调 发 展 的 需 求 如 果 没 有 一 个 长 效 的 运 行 机 制 为 保 障, 那 么 社 会 政 策 体 系 建 设 将 会 出 现 散 乱 无 章 左 右 摇 摆 等 情 况, 从 而 势 必 损 害 公 众 的 利 益 与 社 会 的 稳 定 社 会 政 策 体 系 改 革 创 新 是 保 障 和 改 善 民 生 的 制 度 依 托, 是 推 进 社 会 建 设 的 必 然 要 求, 也 是 构 建 社 会 主 义 和 谐 社 会 的 应 有 之 义 以 促 进 社 会 政 策 体 系 公 平 正 义 为 目 标 的 长 效 机 制 建 设, 是 社 会 政 策 服 务 于 构 建 社 会 主 义 和 谐 社 会 之 大 局 的 重 要 保 证 二 我 国 社 会 政 策 运 行 机 制 的 现 状 与 困 境 近 几 年, 我 国 社 会 政 策 建 设 的 步 子 迈 得 比 较 大, 在 及 时 总 结 过 去 经 验 教 训 的 基 础 上 开 展 了 多 项 针 对 城 市 尤 其 是 农 村 的 社 保 政 策 改 革, 如 不 断 完 善 与 调 整 城 乡 低 保 制 度 及 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 新 型 农 村 社 会 养 老 保 险 制 度 等, 这 些 措 施 切 实 为 广 大 人 民 群 众 提 供 了 基 本 的 生 活 保 障 和 更 加 优 质 的 服 务 不 过 由 于 我 国 的 社 会 建 设 一 直 相 对 滞 后 于 经 济 建 设, 特 别 是 由 于 社 会 政 策 建 设 在 很 长 一 个 时 期 内 没 有 受 到 足 够 的 重 视, 致 使 当 前 我 国 的 社 会 政 策 体 系 还 存 在 一 些 亟 待 解 决 的 问 题 这 些 问 题 既 包 括 制 度 本 身 的 问 题, 也 包 括 制 度 运 行 机 制 的 问 题 ( 一 ) 民 主 参 与 机 制 不 健 全 1. 参 与 主 体 单 一 英 国 著 名 社 会 学 家 马 歇 尔 在 1965 年 出 版 的 社 会 政 策 一 书 中 指 出, 社 会 政 策 指 的 是 与 政 府 有 关 的 政 策, 这 些 政 策 涉 及 向 公 民 提 供 服 务 或 收 入 的 行 动, 通 过 这 些 行 动 对 公 民 的 福 利 有 直 接 的 结 果 冶 [5](P7) 马 歇 尔 强 调 社 会 政 策 与 政 府 有 关, 这 是 对 社 会 政 策 制 定 与 实 施 过 程 中 的 政 府 主 导 地 位 的 一 种 强 调, 同 时 这 也 是 现 代 社 会 政 策 运 行 机 制 的 重 要 特 征 之 一 政 府 在 社 会 政 策 运 行 过 程 中 的 定 位, 直 接 决 定 了 社 会 政 策 的 制 定 过 程 服 务 方 式 和 服 务 水 平 在 我 国, 政 府 担 任 了 社 会 政 策 体 系 的 总 设 计 师, 其 主 导 作 用 体 现 在 政 策 制 定 和 执 行 的 各 个 环 节 政 府 占 主 导 地 位 固 然 有 其 必 然 性 和 特 殊 优 势, 但 与 此 同 时 也 有 妨 碍 社 会 政 策 体 系 良 性 发 展 之 虞, 造 成 政 策 决 策 与 执 行 过 程 中 参 与 主 体 单 一 在 公 共 政 策 研 究 领 域, 通 常 将 参 与 主 体 划 分 为 官 方 决 策 者 与 非 官 方 参 与 者 两 大 类 别, 非 官 方 参 与 者 包 括 利 益 集 团 政 党 公 民 个 人 大 众 传 媒 思 想 库 等 这 些 参 与 主 体 因 制 度 设 计 的 不 同, 其 对 政 策 制 定 与 执 行 产 生 的 作 用 和 影 响 也 不 尽 相 同 [6] 我 国 社 会 政 策 制 度 体 系 设 计 中 过 度 强 调 政 府 的 主 导 地 位 而 相 对 忽 视 了 其 他 主 体 作 用 的 发 挥, 没 有 为 大 众 传 媒 思 想 库 等 社 会 组 织 在 政 策 制 定 与 执 行 过 程 中 发 挥 提 议 协 助 监 督 作 用 提 供 良 好 的 平 台, 容 易 导 致 政 府 失 灵 冶 的 情 况 发 生 再 者, 政 府 在 社 会 政 策 体 系 中 采 取 大 包 大 揽 的 做 法, 忽 视 对 民 间 力 量 的 培 育, 容 易 带 来 使 各 类 社 会 组 织 发 育 不 充 分 无 法 委 以 重 任 的 问 题, 而 制 度 运 行 程 序 没 有 为 各 类 社 会 组 织 参 与 服 务 提 供 畅 通 稳 定 的 渠 道, 既 造 成 了 社 会 资 源 的 闲 置 浪 费, 又 加 重 了 政 府 的 压 力 2. 参 与 渠 道 不 顺 畅 政 府 决 策 过 程 中 往 往 过 于 强 调 集 中, 社 会 政 策 的 制 定 被 一 些 政 府 机 构 看 作 是 自 己 的 分 内 之 事, 不 重 视 社 会 团 体 与 公 众 的 参 与, 从 而 导 致 民 主 参 与 流 于 形 式 难 以 落 实 2004 年 国 务 院 发 布 的 全 面 推 进 依 法 行 政 实 施 纲 要 确 定 了 公 众 参 与 专 家 论 证 政 府 决 定 冶 的 行 政 决 策 机 制, 并 明 确 要 求 涉 及 全 国 或 者 地 区 经 济 社 会 发 展 的 重 大 决 策 事 项 以 及 专 业 性 较 强 的 决 策 事 项, 应 当 事 先 组 织 专 家 进 行 必 要 性 和 可 行 性 论 证 社 会 涉 及 面 广 与 人 民 群 众 利 益 密 切 相 关 的 决 策 事 项, 应 当 向 社 会 公 布, 或 者 通 过 举 行 座 谈 会 听 证 会 论 证 会 等 形 式 广 泛 听 取 意 见 冶 虽 然 纲 要 强 调 了 社 会 政 策 制 定 参 与 主 体 的 多 样 性, 但 是 当 前 的 民 主 参 与 制 度 在 设 计 上 存 在 缺 陷 首 先, 参 与 政 策 制 定 的 公 民 代 表 如 何 选 择 及 其 代 表 性 如 何 保 证 没 有 得 到 明 确 的 规 定 一 方 面, 各 类 座 谈 会 听 证 会 的 参 与 人 员 的 选 择 主 体 为 政 府 主 管 部 门, 因 而 参 与 人 员 的 代 表 性 难 免 受 到 质 疑 ; 另 一 方 面, 座 谈 会 听 证 会 的 参 与 人 员 多 为 政 治 经 济 知 识 界 精 英, 其 观 点 和 意 见 难 免 受 其 群 体 利 益 与 社 会 身 份 的 影 响, 而 普 通 百 姓 却 很 难 有 机 会 参 与 到 政 策 制 定 的 过 程 之 中 其 次, 民 主 参 与 的 指 导 性 原 则 多, 具 体 政 策 法 规 少, 民 主 参 与 的 程 序 缺 少 法 律 依 据 虽 然 宪 法 及 法 律 对 民 主 参 与 作 了 界 定, 但 在 整 个 法 律 框 架 中, 缺 乏 对 参 与 途 径 参 与 方 式 等 的 具 体 规 定, 造 成 了 民 主 参 与 重 形 式 不 重 实 质 的 现 象 再 次, 形 式 民 主 下 的 公 众 参 与 权 缺 失 在 当 前 的 制 度 框 架 中, 缺 乏 对 公 众 参 与 实 质 权 利 的 保 护, 公 众 的 话 语 权 欠 缺 实 质 性 保 障, 造 成 社 会 政 策 体 系 中 公 众 影 响 力 减 弱, 社 会 政 策 的 公 正 性 因 而 也 无 法 保 证 不 会 受 到 妨 害 ( 二 ) 弱 势 群 体 利 益 难 以 表 达 改 革 开 放 之 后, 我 国 的 社 会 福 利 体 制 改 革 经 历 了 一 个 去 集 体 主 义 引 入 市 场 体 制 的 转 变, 结 果 引 起 了 社 会 福 利 过 度 市 场 化, 妨 害 了 社 会 政 策 体 系 的 社 79
会 功 能 的 发 挥 市 场 体 制 是 把 双 刃 剑, 一 方 面 它 能 促 进 竞 争 与 合 作, 充 分 激 发 市 场 活 力, 促 进 经 济 的 发 展 ; 另 一 方 面 它 只 可 以 解 决 效 率 的 问 题 而 无 法 解 决 公 平 的 问 题, 容 易 造 成 贫 富 差 距 的 扩 大 与 社 会 矛 盾 的 凸 显 近 几 年 来, 随 着 社 会 阶 层 的 不 断 分 化 和 各 阶 层 之 间 差 距 的 扩 大, 弱 势 群 体 问 题 日 益 突 出, 已 经 引 起 了 党 和 政 府 以 及 社 会 各 界 的 普 遍 关 注 假 若 弱 势 群 体 的 利 益 得 不 到 保 障, 这 一 群 体 的 规 模 必 将 进 一 步 扩 大, 社 会 阶 层 之 间 的 矛 盾 必 将 进 一 步 加 深, 极 易 引 发 社 会 问 题, 危 及 社 会 的 稳 定 与 和 谐 从 目 前 的 社 会 政 策 运 行 机 制 来 看, 弱 势 群 体 问 题 缺 乏 合 理 畅 通 的 诉 求 表 达 机 制 是 一 个 比 较 突 出 的 问 题 当 其 利 益 受 到 侵 害 且 难 以 申 诉 时, 他 们 往 往 会 采 取 非 正 常 途 径 进 行 表 达 比 如 近 几 年 因 征 地 引 发 的 上 访 现 象 频 繁 发 生, 越 级 上 访 进 京 上 访 和 群 体 性 事 件 影 响 恶 劣, 甚 至 还 酿 成 了 一 些 极 端 事 件 据 统 计, 全 国 失 地 农 民 总 数 约 在 4000 万 人 左 右, 因 征 地 引 发 的 农 村 信 访 已 占 全 国 农 村 信 访 的 65% 以 上 [7] 2010 年 9 月 10 日, 江 西 省 抚 州 市 宜 黄 县 凤 岗 镇 发 生 了 一 起 因 拆 迁 引 起 的 自 焚 事 件, 拆 迁 户 3 人 烧 成 重 伤, 其 中 1 人 死 亡 这 则 消 息 引 起 了 社 会 的 巨 大 震 动 当 前 的 群 众 上 访 通 常 具 有 诉 求 合 理 但 行 为 违 法 的 特 点, 这 主 要 是 由 于 缺 乏 合 理 合 法 顺 畅 的 利 益 表 达 渠 道 所 造 成 的 弱 势 群 体 合 法 诉 求 如 何 得 以 合 理 表 达 和 解 决, 成 为 当 前 社 会 政 策 体 制 建 设 应 该 重 点 解 决 的 问 题 ( 三 ) 社 会 政 策 的 输 送 渠 道 较 为 单 一 社 会 福 利 可 分 为 货 币 福 利 实 物 福 利 和 服 务 福 利 三 种 类 型 从 操 作 层 面 看, 政 府 在 货 币 福 利 和 实 物 福 利 的 提 供 上 比 较 得 心 应 手, 因 为 资 金 或 物 质 支 持 的 方 式 比 较 直 接, 运 作 相 对 简 单 服 务 福 利 的 提 供 较 前 两 者 则 复 杂 得 多, 政 府 需 要 在 组 织 和 管 理 上 投 入 大 量 的 人 力 物 力 就 我 国 国 情 来 看, 我 国 的 行 政 模 式 一 直 未 曾 摆 脱 计 划 经 济 时 代 政 府 大 包 大 揽 的 做 法 在 社 会 政 策 领 域, 虽 然 有 改 革 开 放 之 后 一 个 阶 段 的 政 府 退 出 过 程, 但 事 实 证 明 当 时 撒 手 不 管 冶 的 做 法 并 不 恰 当 自 20 世 纪 90 年 代 起, 政 府 作 为 社 会 福 利 的 提 供 主 体 开 始 加 大 社 会 政 策 建 设 力 度 并 不 断 增 加 社 会 福 利 支 出 进 入 21 世 纪 之 后, 我 国 政 府 虽 然 也 开 始 注 重 公 冶 民 冶 合 作 来 为 广 大 人 民 群 众 提 供 更 加 优 质 高 效 的 社 会 福 利, 但 是 民 间 力 量 发 育 速 度 缓 慢, 民 间 组 织 发 育 也 不 完 善, 参 与 福 利 提 供 的 能 力 还 相 对 欠 缺 近 几 年, 我 国 政 府 积 极 探 索 借 80 助 商 业 组 织 非 盈 利 组 织 或 社 区 为 服 务 对 象 提 供 社 会 服 务 的 途 径, 但 是 如 何 推 动 社 会 福 利 提 供 主 体 的 多 元 化, 为 服 务 对 象 提 供 更 加 全 面 便 捷 灵 活 高 质 的 社 会 服 务, 仍 是 社 会 政 策 运 行 机 制 建 设 需 要 面 对 的 问 题 之 一 ( 四 ) 社 会 政 策 发 展 滞 后 于 现 实 需 求 当 前, 我 国 政 府 在 对 改 革 开 放 到 上 世 纪 末 社 会 政 策 建 设 的 经 验 教 训 进 行 总 结 的 基 础 上, 开 始 愈 来 愈 重 视 推 动 社 会 政 策 的 全 面 进 步 与 改 革, 出 台 了 一 系 列 意 义 重 大 的 社 会 政 策, 为 广 大 公 民 提 供 了 较 为 全 面 的 社 会 保 险 社 会 救 助 与 社 会 福 利, 并 对 就 业 教 育 住 房 等 问 题 进 行 了 制 度 上 的 安 排 社 会 政 策 不 仅 维 护 和 保 障 了 弱 势 群 体 的 利 益, 而 且 在 保 障 全 体 公 民 的 福 祉 推 动 社 会 公 正 维 护 社 会 稳 定 中 发 挥 了 巨 大 的 作 用, 社 会 政 策 建 设 取 得 的 成 绩 是 有 目 共 睹 的 但 是 我 们 也 应 看 到, 我 国 的 社 会 政 策 建 设 还 不 够 成 熟 和 完 善, 有 不 少 问 题 还 亟 待 解 决 当 前 社 会 政 策 发 展 机 制 中 存 在 的 问 题 突 出 表 现 在 无 法 对 民 声 民 意 作 出 及 时 的 反 馈 以 我 国 农 民 工 住 房 政 策 为 例, 由 于 农 民 工 具 有 流 动 性 大 且 收 入 低 的 特 点, 他 们 如 何 在 城 市 安 居 一 直 是 个 非 常 棘 手 的 问 题 农 民 工 进 城 后, 多 从 事 脏 重 累 险 的 工 作, 很 少 在 一 个 城 市 中 长 期 居 留, 不 仅 收 入 较 低, 还 时 常 面 临 着 短 期 失 业 的 困 境, 依 靠 农 民 工 自 己 的 收 入 解 决 租 房 问 题 有 很 大 难 度, 买 房 更 是 几 乎 完 全 没 有 可 能 对 于 为 城 市 基 础 建 设 作 出 巨 大 贡 献 的 农 民 工 群 体 来 说, 为 他 们 提 供 基 本 的 住 房 保 障 是 十 分 必 要 的 一 些 相 关 政 府 部 门 和 专 家 学 者 提 出 了 为 农 民 工 提 供 公 租 房 或 把 农 民 工 纳 入 政 府 廉 租 房 经 济 适 用 房 限 价 商 品 房 等 国 家 住 房 保 障 政 策 体 系 的 政 策 设 想, 但 是 却 一 直 没 有 落 到 实 处 三 完 善 社 会 政 策 运 行 机 制 的 几 点 建 议 2011 年 2 月 19 日, 胡 锦 涛 总 书 记 在 省 部 级 主 要 领 导 干 部 社 会 管 理 及 其 创 新 专 题 研 讨 班 开 班 式 上 作 了 题 为 扎 扎 实 实 提 高 社 会 管 理 科 学 化 水 平 的 重 要 讲 话, 指 出 要 进 一 步 加 强 和 完 善 党 和 政 府 主 导 的 维 护 群 众 权 益 机 制, 形 成 科 学 有 效 的 利 益 协 调 机 制 诉 求 表 达 机 制 矛 盾 调 处 机 制 权 益 保 障 机 制, 统 筹 协 调 各 方 面 利 益 关 系, 加 强 社 会 矛 盾 源 头 治 理, 切 实 维 护 群 众 合 法 权 益 胡 总 书 记 对 机 制 建 设 的 要 求 传 达 了 这 样 的 信 息, 即 为 了 实 现 社 会 的 公 正 与 和 谐, 在 我 国 的 社 会 政 策 执 行 过 程 中 必 须 要 遵 循 和 尊 重 社 会 政 策 与 社 会 管 理 的 运 作 规 律, 运 用 科 学 的 运 作 机 制 来 推 动 社 会 政 策 创 新 与 社 会 管 理 改 革 社 会 政 策
运 行 机 制 建 设 不 仅 是 推 动 社 会 政 策 良 性 发 展 的 重 要 机 制, 还 是 社 会 政 策 公 正 性 的 重 要 保 证 ( 一 ) 完 善 社 会 政 策 运 行 中 的 供 需 机 制 社 会 供 需 机 制 是 协 调 个 人 需 求 社 会 需 求 与 社 会 政 策 制 度 安 排 之 间 矛 盾 的 机 制 服 务 对 象 的 需 求 是 社 会 政 策 构 建 的 基 础 社 会 政 策 主 体 即 制 定 和 实 施 社 会 政 策 的 行 动 者, 其 行 政 过 程 中 的 第 一 个 步 骤, 就 是 在 社 会 政 策 出 台 之 前, 运 用 科 学 的 机 制, 搜 集 整 理 服 务 对 象 的 实 际 需 求, 归 纳 出 社 会 政 策 问 题 的 焦 点 与 主 题 有 西 方 学 者 曾 经 从 四 个 纬 度 界 说 需 求 :(1) 感 受 性 需 求, 即 人 们 可 以 感 觉 到 的 某 种 需 求 ;(2) 表 达 性 需 求, 即 大 家 都 知 道 的 需 求, 不 存 在 隐 藏 起 来 的 问 题 ;(3) 标 准 性 需 求, 即 通 过 某 种 专 业 标 准 进 行 衡 量 而 判 断 得 知 的 需 求 ;(4) 比 较 性 需 求, 指 一 群 人 和 与 自 己 相 关 的 另 一 群 人 进 行 比 较 而 显 示 出 来 的 需 求, 这 中 间 主 要 是 公 正 问 题 [8](P25) 从 上 述 四 种 需 求 来 看, 搜 集 和 获 得 表 达 性 需 求 与 标 准 性 需 求 的 可 行 度 较 高, 通 常 这 两 种 需 求 可 以 由 政 府 部 门 政 府 智 库 或 科 研 机 构 专 家 学 者, 通 过 开 展 基 层 调 研 或 召 开 座 谈 会 听 证 会 论 证 会 等 途 径 获 得 基 本 了 解, 并 借 助 已 有 的 知 识 和 经 验 进 行 初 步 界 定 但 感 受 性 需 求 与 比 较 性 需 求 的 内 容 则 较 难 获 取, 从 社 会 结 构 的 视 角 来 看, 其 障 碍 往 往 来 源 于 社 会 制 度 安 排 中 的 不 公 正 与 公 共 领 域 中 广 泛 存 在 的 社 会 排 斥 科 学 的 社 会 政 策 运 行 机 制 需 要 能 够 及 时 消 化 广 大 公 众 的 利 益 诉 求, 对 社 会 政 策 作 出 及 时 的 调 整 首 先, 改 革 民 主 参 与 机 制, 扩 大 民 主 参 与 范 围, 为 弱 势 群 体 提 供 平 等 的 参 与 机 会 当 前 我 国 弱 势 群 体 之 所 以 处 境 艰 难, 关 键 的 原 因 就 在 于 他 们 在 公 共 财 政 资 源 分 配 中 处 于 明 显 的 边 缘 地 位, 再 加 上 原 先 代 表 他 们 利 益 的 组 织 在 改 革 以 后 逐 渐 分 化 虚 化 弱 化 乃 至 基 本 消 失, 他 们 的 利 益 诉 求 就 无 法 被 集 中 起 来 在 正 式 场 合 作 为 平 等 的 一 方 加 以 表 达 因 此, 他 们 在 公 共 财 政 资 源 的 分 配 中, 在 国 民 收 入 再 分 配 过 程 中, 其 利 益 就 非 常 容 易 被 忽 视 或 被 延 滞 考 虑 [9] 其 次, 重 视 并 加 强 社 会 政 策 参 与 主 体 的 培 育 一 方 面 要 注 意 培 育 公 民 的 民 主 意 识, 使 广 大 社 会 个 体 对 自 身 的 民 主 权 利 有 充 分 的 认 识, 并 具 备 科 学 理 性 行 使 民 主 权 利 的 能 力, 另 一 方 面 要 注 重 对 民 间 社 会 力 量 的 培 育 复 次, 修 订 相 关 法 规, 使 人 大 代 表 更 具 代 表 性 人 民 代 表 大 会 制 度 是 人 民 民 主 专 政 的 政 权 组 织 形 式, 是 中 国 人 民 参 政 议 政 的 主 要 形 式 随 着 经 济 的 发 展, 我 国 的 社 会 阶 层 和 社 会 群 体 也 在 不 断 分 化, 一 些 新 生 群 体 及 弱 势 群 体 的 声 音 如 何 在 人 代 会 上 得 以 表 达, 已 成 为 下 一 步 需 要 认 真 研 究 的 课 题 ( 二 ) 完 善 社 会 政 策 运 行 中 的 决 策 机 制 决 策 机 制 的 内 容 包 括 规 定 社 会 政 策 制 定 的 参 与 主 体 与 参 与 形 式, 规 定 决 策 程 序 和 组 织 决 策 等 在 社 会 政 策 问 题 界 定 清 楚 之 后, 政 府 对 服 务 对 象 的 政 策 诉 求 已 经 有 了 较 为 详 细 的 了 解, 对 问 题 的 性 质 和 紧 迫 性 严 重 性 已 形 成 基 本 判 断, 接 下 来 就 进 入 社 会 政 策 制 定 阶 段 在 这 个 阶 段, 政 府 社 会 政 策 的 制 定 必 须 有 效 利 用 社 会 力 量 的 制 衡 关 系, 保 障 社 会 政 策 决 策 的 公 正 性, 并 为 其 提 供 程 序 上 的 保 证 首 先, 社 会 政 策 的 制 定 要 严 格 遵 循 固 定 的 程 序 社 会 政 策 的 制 定 通 常 包 括 四 个 阶 段 : 政 策 目 标 设 定 阶 段 政 策 方 案 设 计 阶 段 政 策 方 案 筛 选 阶 段 和 社 会 政 策 订 立 阶 段 在 社 会 政 策 制 定 过 程 中, 要 充 分 认 识 到 每 一 个 阶 段 的 重 要 性, 有 条 不 紊 地 推 进 政 策 制 定, 切 忌 出 现 预 估 不 足 以 偏 概 全 主 观 压 倒 客 观 等 情 况 其 次, 提 高 社 会 政 策 对 社 会 需 求 的 灵 敏 度, 提 高 政 府 信 访 工 作 效 率, 健 全 诉 求 反 应 机 制 一 是 保 证 各 个 阶 层 及 不 同 利 益 集 团 的 声 音 都 能 够 有 效 传 达 到 政 策 决 策 部 门 的 耳 朵 里 ; 二 是 相 关 政 府 部 门 或 政 策 本 身 能 够 对 这 些 诉 求 予 以 及 时 反 馈, 涉 及 到 政 策 层 面 存 在 缺 陷 或 社 会 情 况 变 化 导 致 现 行 政 策 落 后 过 时 等 情 况 出 现 时, 要 及 时 对 社 会 政 策 进 行 改 革 与 调 整 复 次, 协 调 好 具 体 社 会 政 策 之 间 的 关 系, 注 重 社 会 政 策 的 体 系 建 设 针 对 我 国 当 前 社 会 政 策 体 系 城 乡 分 割 各 种 政 策 之 间 的 关 系 难 以 理 顺 的 现 状, 健 全 政 策 的 整 合 协 调 机 制 是 十 分 必 要 的 一 是 转 变 二 元 社 会 体 制 时 期 的 城 乡 割 裂 思 维, 在 制 定 社 会 政 策 体 系 时 将 建 立 城 乡 统 一 的 社 会 政 策 体 系 作 为 最 终 目 标, 着 重 推 进 农 村 社 会 政 策 体 系 建 设, 逐 步 缩 小 农 民 工 社 会 保 障 与 城 镇 居 民 社 会 保 障 之 间 的 差 距 二 是 注 重 各 方 面 社 会 政 策 之 间 的 整 合 与 协 调, 在 政 策 设 计 阶 段 设 定 好 政 策 的 目 标 与 适 用 范 围, 防 止 出 现 政 策 空 白 领 域 与 重 叠 领 域 三 是 调 整 好 单 一 社 会 政 策 内 部 决 策 主 体 参 与 主 体 资 源 与 服 务 提 供 主 体 之 间 的 关 系, 提 高 工 作 效 率, 防 止 资 源 浪 费 ( 三 ) 完 善 社 会 政 策 运 行 中 的 输 送 机 制 在 西 方 福 利 国 家 社 会 政 策 体 系 中, 国 家 以 积 极 的 姿 态 介 入 社 会 福 利 提 供, 切 实 推 动 了 公 民 社 会 福 利 水 平 的 提 升 然 而, 这 种 政 策 体 系 也 有 一 定 的 弊 端, 比 如 社 会 福 利 的 提 供 过 度 依 靠 政 府 支 持 造 成 国 家 财 政 压 力 过 大 在 福 利 国 家 陷 入 危 机 之 后, 西 方 理 论 界 提 出 了 福 利 多 元 主 义 范 式 罗 斯 于 1986 年 率 先 提 出 了 福 利 三 角 范 式, 他 认 为 社 会 福 利 来 源 于 81
三 个 部 门, 分 别 是 家 庭 市 场 和 国 家 约 翰 逊 则 将 社 会 福 利 的 提 供 者 分 为 四 个 部 分, 即 国 家 部 门 商 业 部 门 志 愿 部 门 非 正 规 部 门 [10] 福 利 提 供 主 体 的 多 元 化 是 不 可 阻 挡 的 国 际 潮 流 为 了 实 现 我 国 社 会 福 利 输 送 主 体 的 多 元 化, 我 国 政 府 应 该 转 变 在 社 会 福 利 提 供 中 大 包 大 揽 的 思 维 方 式 和 习 惯 做 法, 增 强 对 民 间 组 织 的 培 育 和 支 持 力 度, 鼓 励 NGO 组 织 及 社 会 个 体 力 量 参 与 到 社 会 福 利 的 提 供 中, 普 及 慈 善 意 识, 鼓 励 高 收 入 群 体 通 过 慈 善 行 为 回 馈 社 会 此 外, 还 应 实 现 社 会 福 利 输 送 方 式 的 多 元 化 但 是 目 前 我 国 社 会 福 利 的 提 供 多 以 政 府 直 接 管 理 和 经 营 社 会 服 务 机 构 为 主, 极 易 造 成 政 府 负 担 过 重 和 社 会 资 源 的 浪 费 因 此, 应 大 力 探 索 政 府 补 贴 服 务 政 府 购 买 服 务 等 形 式 的 福 利 输 送 渠 道, 以 降 低 社 会 服 务 成 本, 提 高 社 会 服 务 效 率 ( 四 ) 完 善 社 会 政 策 运 行 中 的 评 估 机 制 社 会 政 策 的 发 展 创 新 是 一 个 循 序 渐 进 的 过 程, 在 此 过 程 中 应 有 一 套 系 统 的 机 制 对 其 进 行 评 估 与 调 整, 使 社 会 政 策 更 加 贴 合 服 务 对 象 的 需 求, 更 加 有 效 地 解 决 社 会 问 题 目 前 我 国 社 会 政 策 评 估 机 制 主 要 存 在 以 下 问 题 : 一 是 注 重 终 结 评 估, 忽 视 预 评 估 和 执 行 评 估 虽 然 终 结 评 估 的 作 用 和 意 义 非 常 重 大, 但 是 它 也 有 其 弊 端 由 于 终 结 评 估 发 生 在 社 会 政 策 过 程 的 最 后 阶 段, 此 时 原 有 社 会 政 策 已 经 对 社 会 造 成 重 大 影 响, 付 出 的 社 会 成 本 非 常 高 昂 以 我 国 上 世 纪 80 年 代 中 后 期 开 始 的 医 疗 制 度 改 革 为 例, 其 弊 端 在 推 行 了 近 20 年 后 才 引 起 政 府 的 重 视 和 反 思, 而 这 个 时 期 中 政 策 的 失 误 却 只 能 由 公 众 承 担 二 是 当 前 的 社 会 政 策 评 估 机 制 重 形 式 甚 于 重 实 质 一 方 面 政 策 评 估 还 未 上 升 为 政 策 程 序 中 的 必 要 环 节, 另 一 方 面 现 行 政 策 评 估 流 于 形 式, 缺 乏 认 真 的 态 度 与 科 学 的 操 作 程 序 三 是 当 前 的 社 会 政 策 评 估 多 采 取 内 评 估 方 式, 政 府 多 安 排 政 府 工 作 人 员 或 委 托 具 有 政 府 背 景 的 相 关 机 构 进 行 评 估, 来 自 服 务 对 象 和 社 会 的 声 音 十 分 微 弱, 因 而 难 以 保 证 社 会 政 策 评 估 结 果 的 公 正 社 会 政 策 的 调 整 必 须 建 立 在 信 息 全 面 准 确 充 分 的 基 础 上, 否 则 势 必 对 社 会 政 策 的 发 展 创 新 造 成 负 面 影 响 因 此, 在 社 会 政 策 运 行 的 评 估 机 制 建 设 中, 应 注 重 把 握 好 三 点 : 一 是 将 社 会 政 策 的 预 评 估 执 行 评 估 和 终 结 评 估 三 者 并 重, 不 能 仅 注 重 其 中 的 一 种 而 偏 废 其 它 在 社 会 政 策 运 行 的 各 个 环 节 中, 都 应 定 期 进 行 评 估, 分 析 政 策 有 无 缺 陷, 是 否 有 利 于 改 善 民 生 和 推 动 社 会 的 和 谐 与 进 步 二 是 加 强 社 会 政 策 的 外 评 估 机 制 建 设 对 社 会 政 策 的 评 估 仅 仅 靠 政 府 来 完 成, 很 难 保 证 评 价 的 客 观 性 与 准 确 性 最 有 资 格 对 社 会 政 策 进 行 评 价 的 应 该 是 政 策 的 对 象 群 体, 因 而 建 立 起 有 效 的 公 众 评 价 体 系 是 十 分 必 要 的 三 是 采 用 科 学 的 评 估 方 法 和 技 术, 建 立 规 范 的 评 估 机 制, 合 理 安 排 评 估 程 序, 以 保 障 评 估 的 权 威 性 和 公 信 力 在 评 估 的 基 础 上 及 时 调 整 社 会 政 策 的 相 关 内 容, 做 到 社 会 政 策 的 与 时 俱 进 社 会 政 策 的 改 革 创 新 必 须 以 科 学 合 理 的 运 行 机 制 为 保 障, 坚 决 避 免 社 会 政 策 问 题 治 理 的 碎 片 化 只 有 加 强 社 会 政 策 运 行 的 长 效 机 制 建 设, 才 能 从 整 体 上 推 动 我 国 社 会 政 策 的 发 展, 维 护 社 会 政 策 体 系 的 公 正 有 序, 服 务 于 社 会 的 和 谐 与 稳 定 参 考 文 献 : [1] 关 信 平. 社 会 政 策 概 论 [ M]. 北 京 : 高 等 教 育 出 版 社, 2010. [2] 胡 锦 涛. 在 省 部 级 主 要 领 导 干 部 提 高 构 建 社 会 主 义 和 谐 社 会 能 力 专 题 研 讨 班 上 的 讲 话 [N]. 光 明 日 报,2005-06- 27. [3] 吴 忠 民. 从 平 均 到 公 正 : 中 国 社 会 政 策 的 演 进 [ J]. 社 会 学 研 究,2004,(1). [4][ 英 ] 哈 特 利 迪 安. 社 会 政 策 学 十 讲 [ M]. 岳 经 纶. 上 海 : 格 致 出 版 社, 上 海 人 民 出 版 社,2009. [5] See T. H. Marshall,Social Policy,London,Hutchinson&Co. Ltd,1965. [6] 谢 明. 公 共 政 策 导 论 [ M]. 北 京 : 中 国 人 民 大 学 出 版 社, 2008. [7] 张 岳 顺. 农 民 上 访 的 行 动 逻 辑 和 政 府 行 为 选 择 善 治 语 境 下 的 农 民 上 访 消 解 研 究 [ J]. 中 共 云 南 省 委 党 校 学 报,2009,(11). [8][ 英 ] 肯 布 莱 克 默. 社 会 政 策 导 论 [ M]. 王 宏 亮. 北 京 : 中 国 人 民 大 学 出 版 社,2009. [9] 李 迎 生. 制 度 建 设 与 社 会 公 正 [ J]. 教 学 与 研 究,2007, (5). [10] 彭 华 民. 福 利 三 角 : 一 个 社 会 政 策 分 析 的 范 式 [ J]. 社 会 学 研 究,2006,(4). 作 者 简 介 : 刘 摇 娜 (1980 摇 ), 女, 中 国 人 民 大 学 社 会 与 人 口 学 院 博 士 生, 山 东 社 会 科 学 院 人 口 学 研 究 所 助 理 研 究 员 责 任 编 辑 : 裴 传 永 82