. 19 北 京 市 城 中 村 改 造 中 的 农 民 就 业 问 题 研 究 以 海 淀 区 为 例 曹 婷 婷 北 京 市 城 乡 结 合 部 改 造 开 始 于 20 世 纪 90 年 代, 近 年 来, 随 着 北 京 城 市 化 进 程 的 加 快, 城 中 村 改 造 成 为 市 政 府 关 注 的 重 要 工 作 2005 年, 北 京 市 政 府 宣 布 用 3 年 时 间 整 治 北 京 奥 运 场 馆 周 边 及 四 环 路 以 内 的 171 个 城 中 村 ; 2008 年 12 月, 北 京 市 委 出 台 中 共 北 京 市 委 关 于 率 先 形 成 城 乡 经 济 社 会 发 展 一 体 化 新 格 局 的 意 见, 对 启 动 北 京 市 城 乡 结 合 部 综 合 配 套 改 革 试 验 作 出 部 署 ; 2009 年, 此 项 改 革 从 2 个 试 验 点 起 步 ; 2010 年, 市 政 府 整 体 启 动 50 个 重 点 村 的 城 市 化 工 程, 同 步 推 进 城 中 村 建 设 治 理 ; 截 至 2012 年 底, 50 个 重 点 村 的 改 造 已 基 本 完 成 拆 迁 工 作, 回 迁 工 作 正 逐 步 落 实, 北 京 的 城 市 化 改 造 取 得 了 喜 人 成 绩 然 而, 城 市 化 是 一 个 漫 长 的 社 会 过 程, 涉 及 体 制 转 轨 机 制 转 换 社 会 转 型 公 民 转 性 等 诸 方 面, 解 决 好 集 体 经 济 发 展 社 区 管 理 社 会 保 障 居 民 就 业 等 问 题 成 为 完 成 拆 迁 上 楼 之 后 的 当 务 之 急, 其 中, 就 业 问 题 是 关 系 到 社 会 稳 定 和 农 民 可 持 续 发 展 的 关 键 2012 年, 北 京 市 社 会 科 学 院 社 会 学 研 究 所 的 课 题 组 对 海 淀 区 重 点 村 改 造 工 作 进 行 了 追 踪 调 研, 该 区 在 解 决 城 中 村 改 造 中 的 农 民 就 业 问 题 推 进 城 乡 就 业 一 体 化 方 面 做 出 了 有 益 探 索 一 城 中 村 改 造 中 农 民 就 业 面 临 的 问 题 据 统 计, 十 一 五 期 间, 海 淀 区 城 乡 就 业 人 员 总 量 由 十 五 末 期 的 曹 婷 婷, 北 京 市 社 会 科 学 院 社 会 学 研 究 所 229
北 京 蓝 皮 书 社 会 99. 4 万 人 增 加 到 2010 年 的 133. 7 万 人, 增 加 就 业 34. 3 万 人, 增 幅 34. 5% 全 区 城 镇 登 记 失 业 率 控 制 在 1% 以 下 的 低 水 平 全 区 累 计 有 148239 名 城 镇 登 记 失 业 人 员 实 现 就 业, 20106 名 农 村 劳 动 力 转 移 就 业, 其 中 50321 名 城 乡 就 业 困 难 人 员 实 现 就 业, 4055 名 特 别 困 难 人 员 得 到 社 区 公 益 性 就 业 组 织 的 托 底 安 置 培 训 各 类 技 能 人 员 11. 3 万 人 失 业 人 员 19375 人 农 村 劳 动 力 8539 人 全 区 城 乡 就 业 规 模 持 续 稳 定 扩 大 在 十 二 五 期 间, 随 着 土 地 征 用 力 度 加 大, 城 乡 一 体 化 进 程 加 快, 将 使 大 批 农 业 户 籍 人 口 转 为 城 镇 户 籍 农 业 户 籍 劳 动 力 脱 离 土 地 进 入 二 三 产 业 就 业 的 需 求 迅 速 放 大, 同 时 对 稳 定 就 业 体 面 就 业 劳 动 报 酬 的 增 长 及 就 业 环 境 的 要 求 快 速 提 高, 农 业 户 籍 劳 动 力 就 业 面 临 阶 段 性 矛 盾 1 当 前, 失 地 农 民 就 业 方 面 主 要 存 在 以 下 几 个 方 面 的 问 题 有 待 解 决 1. 集 体 经 济 产 业 配 套 跟 进 不 力 村 集 体 经 济 组 织 是 吸 纳 农 村 劳 动 力 解 决 农 民 就 业 的 重 要 途 径 农 村 人 员 就 业, 在 短 期 内 主 要 依 靠 村 里 的 集 体 产 业, 村 里 如 果 没 有 充 足 的 就 业 岗 位, 就 很 难 养 护 这 批 人 海 淀 区 重 点 村 拆 迁 改 造 是 以 村 办 集 体 企 业 拆 迁 为 突 破 口 带 动 村 民 宅 基 地 腾 退 工 作 的, 并 按 照 劳 均 50 平 方 米 用 地 的 配 置 标 准 预 留 了 产 业 发 展 用 地 但 是 由 于 综 合 改 造 工 作 中 涉 及 项 目 多 手 续 办 理 环 节 多 程 序 复 杂, 时 至 今 日, 除 了 部 分 产 业 项 目 获 批 开 始 启 动 建 设, 多 数 产 业 项 目 尚 未 启 动, 在 造 成 集 体 经 济 收 入 下 滑 影 响 农 民 收 益 的 同 时, 也 给 农 民 就 业 造 成 了 困 难 2. 农 民 就 业 观 念 存 在 偏 差 失 地 农 民 主 动 失 业 的 情 况 严 重 以 西 北 旺 镇 为 例, 镇 政 府 为 唐 家 岭 和 土 井 村 安 排 了 100 个 就 业 岗 位, 但 实 际 只 有 20 人 上 岗 ; 而 有 就 业 意 愿 的 人, 也 干 不 长 久 镇 政 府 针 对 唐 家 岭 和 土 井 村 的 农 民, 曾 经 出 钱 办 过 一 期 专 门 的 培 训, 对 272 名 劳 动 力 进 行 了 7 类 岗 位 的 培 训 回 迁 过 程 中, 物 业 公 司 只 录 用 到 110 多 人, 大 概 占 培 训 人 数 的 40%, 可 这 些 人 不 久 也 不 干 了, 嫌 弃 工 作 挣 钱 少 或 者 太 累 据 了 解, 这 种 主 动 失 业 的 情 况 十 分 普 遍, 尤 其 是 年 轻 人, 失 业 率 达 到 1 海 淀 区 十 二 五 时 期 促 进 就 业 和 社 会 保 障 事 业 发 展 专 项 规 划 230
20%, 即 使 是 区 政 府 出 钱 号 召 年 轻 人 参 加 职 业 教 育, 也 很 少 有 人 响 应 西 北 旺 全 镇 16 个 村, 22 岁 以 下 的 年 轻 人 只 有 7 人 愿 意 去 北 京 工 贸 职 业 学 院 学 习, 而 最 终 坚 持 下 来 的 只 有 3 人 究 其 原 因, 一 是 没 有 就 业 意 愿 海 淀 区 重 点 村 整 治 改 造 主 要 采 取 市 区 土 地 联 储 重 点 工 程 带 动 搬 迁 改 造 宅 基 地 腾 退 换 房 旧 村 实 现 绿 化 和 一 村 一 策 等 几 种 模 式, 按 照 村 民 宅 基 地 1 1 置 换 或 者 人 均 50 平 方 米 的 住 房 标 准 进 行 搬 迁 后 的 村 民 不 仅 获 得 了 较 高 的 拆 迁 补 偿 费, 同 时 还 可 以 享 受 经 济 适 用 房 政 策, 有 比 较 宽 裕 的 安 置 房 可 以 用 来 出 租, 因 此 拆 迁 村 民 短 期 内 的 生 活 不 成 问 题, 甚 至 出 现 攀 比 炫 富 的 情 况, 滋 生 出 好 逸 恶 劳 的 风 气 二 是 就 业 观 念 存 在 偏 差 一 方 面 他 们 希 望 从 事 轻 松 而 收 入 高 的 工 作, 另 一 方 面 囿 于 自 身 职 业 技 能 的 缺 乏, 他 们 在 职 业 市 场 中 竞 争 力 差, 就 业 渠 道 狭 窄, 有 能 力 胜 任 的 主 要 还 是 物 业 管 理 绿 化 服 务 业 等 岗 位, 就 业 预 期 与 现 实 存 在 落 差 3. 城 乡 社 会 保 障 对 接 面 临 困 难 城 乡 社 会 保 障 对 接 是 城 市 化 改 造 面 临 的 一 个 重 要 问 题, 即 要 补 齐 农 村 社 会 保 险 与 城 市 社 会 保 险 的 差 额 据 海 淀 区 人 力 资 源 和 社 会 保 障 局 2011 年 测 算, 8 个 重 点 村 农 转 居 时 这 项 费 用 约 需 40 亿 元, 其 中 农 村 劳 动 力 补 缴 社 会 保 险 费 等 15 亿 元, 超 转 人 员 安 置 费 25 亿 元 由 于 土 地 融 资 困 难 趸 交 费 用 过 高 等 原 因, 造 成 对 接 资 金 缺 口 较 大 城 乡 社 会 保 障 对 接 的 不 平 顺 对 农 民 就 业 造 成 的 影 响 主 要 表 现 在 以 下 两 个 方 面 : 第 一, 对 于 一 些 能 够 吸 纳 农 民 就 业 的 中 小 企 业 来 说, 为 农 民 缴 纳 社 保 费 用 是 个 不 小 的 负 担 ; 第 二, 为 了 解 决 失 地 农 民 就 业 问 题 而 设 置 的 公 益 性 岗 位, 存 在 社 保 与 农 保 不 对 接 的 问 题, 即 女 性 按 照 社 保 的 要 求 50 岁 退 休, 按 照 新 农 保 要 求 55 岁 退 休, 公 益 性 岗 位 的 农 民 按 规 定 享 受 社 保 待 遇, 但 同 时 农 保 的 待 遇 取 消, 到 了 50 岁, 她 们 要 按 照 社 保 退 休, 同 时 又 没 有 农 保 了, 社 会 保 障 出 现 空 档 二 解 决 城 中 村 改 造 中 农 民 就 业 问 题 的 现 有 政 策 着 眼 于 失 地 农 民 充 分 就 业, 海 淀 区 强 力 推 进 就 业 一 体 化 发 展 的 新 格 局, 推 动 就 业 工 作 从 城 镇 向 农 村 延 伸 十 一 五 期 间, 通 过 关 于 进 一 步 加 强 就 业 231
北 京 蓝 皮 书 社 会 再 就 业 工 作 的 意 见 海 淀 区 鼓 励 创 业 扩 大 就 业 暂 行 办 法 等 20 余 项 政 策 措 施, 形 成 了 覆 盖 城 乡 的 就 业 管 理 制 度, 将 有 转 移 就 业 要 求 的 农 村 劳 动 力 全 部 纳 入 统 一 的 就 业 服 务 范 围, 进 一 步 完 善 了 三 级 就 业 服 务 体 系, 开 展 了 社 保 所 标 准 化 建 设, 在 所 有 行 政 村 建 立 了 就 业 服 务 站, 将 公 共 就 业 服 务 延 伸 到 农 村 2012 年 8 月, 海 淀 区 政 府 出 台 了 北 京 市 海 淀 区 人 民 政 府 关 于 推 进 城 乡 就 业 一 体 化 发 展 创 建 充 分 就 业 区 的 意 见, 明 确 提 出 要 坚 持 产 业 园 区 建 设 与 农 民 就 业 基 地 建 设 的 同 时 发 展, 坚 持 腾 退 发 展 空 间 与 农 民 培 训 就 业 的 同 时 开 展 通 过 两 年 的 努 力, 建 立 以 产 业 带 动 就 业 政 策 拉 动 就 业 服 务 推 动 就 业 的 园 区 产 业 与 城 乡 劳 动 力 就 业 融 合 发 展 的 长 效 机 制, 促 进 农 民 充 分 就 业 随 后, 海 淀 区 人 力 资 源 和 社 会 保 障 局 相 继 出 台 了 1 + 10 政 策, 其 中 就 业 配 套 政 策 5 条, 包 括 海 淀 区 农 村 自 主 创 业 人 员 自 主 创 业 补 助 和 城 镇 职 工 社 会 保 险 补 贴 办 法 海 淀 区 鼓 励 农 业 户 籍 劳 动 力 转 移 就 业 补 贴 办 法 海 淀 区 鼓 励 用 人 单 位 招 用 农 业 户 籍 劳 动 力 岗 位 补 贴 和 社 会 保 险 补 贴 办 法 海 淀 区 农 村 公 益 性 就 业 岗 位 安 置 农 业 户 籍 就 业 困 难 人 员 专 项 补 贴 管 理 办 法 和 海 淀 区 农 业 户 籍 劳 动 力 灵 活 就 业 城 镇 职 工 社 会 保 险 补 贴 办 法 ; 培 训 政 策 5 条, 包 括 海 淀 区 农 业 户 籍 新 生 代 劳 动 力 全 日 制 定 向 培 训 资 金 补 贴 办 法 海 淀 区 农 业 户 籍 劳 动 力 定 岗 培 训 补 贴 管 理 办 法 海 淀 区 高 技 能 人 才 培 训 补 贴 办 法 海 淀 区 城 乡 登 记 失 业 人 员 参 加 职 业 培 训 期 间 生 活 费 补 贴 办 法 和 海 淀 区 职 业 培 训 补 贴 资 金 管 理 办 法 ( 试 行 ) ; 还 有 关 于 基 础 管 理 和 就 业 服 务 站 的 相 关 规 定 在 此 基 础 上, 出 资 1. 4 亿 元 作 为 政 策 支 持, 为 受 到 拆 迁 影 响 的 重 点 村 村 民 实 现 再 就 业 搭 建 制 度 平 台 具 体 内 容 有 以 下 几 方 面 的 突 破 1. 鼓 励 用 人 单 位 招 用 本 区 农 业 户 籍 劳 动 力, 努 力 解 决 社 保 问 题 社 会 单 位 招 用 本 区 农 业 户 籍 劳 动 力 岗 位 补 贴 和 社 会 保 险 补 贴 政 策, 由 市 里 规 定 的 女 满 40 周 岁 以 上 男 满 50 周 岁 以 上 降 低 为 女 满 35 周 岁 以 上 男 满 40 周 岁 以 上, 以 利 于 社 会 保 险 费 用 缴 纳 的 衔 接, 满 足 社 保 15 年 的 最 低 缴 纳 年 限 规 定 2. 出 台 转 移 就 业 补 贴 政 策, 激 励 农 民 的 就 业 意 愿 农 民 只 要 想 就 业, 没 有 年 龄 限 制 如 果 到 外 面 的 企 业 自 谋 就 业, 不 是 镇 村 安 置, 给 予 转 移 就 业 补 贴, 标 准 为 挂 账 村 及 土 地 腾 退 村 人 员 每 人 每 年 3600 元, 232
其 余 人 员 每 人 每 年 2400 元 3. 出 台 自 主 创 业 和 灵 活 就 业 补 助 政 策, 鼓 励 多 渠 道 就 业 自 主 创 业 补 助 参 照 城 镇 标 准 执 行, 乡 村 旅 游 种 植 园 之 类 的 都 纳 入 其 中, 农 民 交 纳 城 镇 职 工 社 会 保 险 自 己 的 部 分, 企 业 承 担 的 部 分 由 政 府 补 贴 ; 灵 活 就 业, 即 工 作 岗 位 时 间 不 固 定 的 工 作, 如 月 嫂 接 送 孩 子 等, 也 参 照 自 主 就 业 给 予 补 贴 4. 增 加 公 益 性 岗 位 补 贴 力 度, 改 善 就 业 农 民 待 遇 过 去 规 定, 在 公 益 性 岗 位 上 工 作 只 给 最 低 工 资, 而 重 点 村 可 以 在 最 低 工 资 的 基 础 上 缴 纳 城 市 社 会 保 险 新 政 策 则 是 按 照 城 镇 公 益 性 标 准 发 工 资, 而 且 全 部 为 其 缴 纳 社 会 保 险, 推 行 范 围 由 重 点 村 扩 大 到 全 区 5. 从 改 变 观 念 入 手, 多 种 手 段 推 进 就 业 培 训 服 务 第 一, 针 对 农 民 不 愿 意 参 加 培 训 的 状 况, 采 取 经 济 手 段 加 以 吸 引 过 去, 农 民 不 愿 意 参 加 职 业 培 训, 免 费 的 也 不 去, 觉 得 耽 误 时 间, 于 是 区 政 府 在 培 训 期 间 每 天 给 予 参 加 者 几 十 元 的 补 贴, 从 就 业 观 念 上 给 以 引 导 和 帮 助 第 二, 改 变 供 给 主 导 型 的 培 训 方 式, 开 展 针 对 性 培 训 定 单 式 培 训, 提 高 培 训 效 率 第 三, 努 力 发 挥 社 区 作 用, 将 企 业 招 聘 宣 讲 引 入 社 区, 开 展 专 场 招 聘 会 职 业 介 绍 会, 为 农 民 找 到 合 适 的 岗 位 搭 建 平 台 在 乡 村 层 面, 重 点 村 所 在 的 乡 镇 和 社 区 组 织 也 在 积 极 谋 划 做 好 农 村 劳 动 力 的 职 业 培 训 和 安 置 工 作 例 如, 振 兴 村 规 定, 有 就 业 意 愿 者 向 村 里 写 申 请, 每 年 过 完 春 节 就 根 据 写 申 请 的 人 数 和 各 部 门 需 要 的 人 数, 在 3 月 1 号 保 证 申 请 者 上 班, 村 集 体 为 安 排 就 业 尽 量 创 造 岗 位, 如 社 保 所 提 供 的 公 益 性 岗 位 等 ; 重 点 村 都 建 立 了 农 村 就 业 服 务 站, 依 据 海 淀 区 关 于 农 村 劳 动 力 就 业 扶 持 政 策, 为 有 就 业 需 求 的 劳 动 力 提 供 就 业 服 务, 其 中 已 经 回 迁 上 楼 的 重 点 村, 通 过 成 立 物 业 管 理 公 司 等 渠 道 创 造 就 业 岗 位, 尽 可 能 吸 纳 农 转 非 劳 动 力 就 业 三 进 一 步 解 决 城 中 村 改 造 中 农 民 就 业 问 题 的 建 议 安 排 好 失 地 农 民 的 就 业, 促 进 农 民 向 城 市 生 活 的 融 入, 保 证 农 民 未 来 可 持 续 发 展, 已 经 成 为 北 京 市 及 各 区 县 政 府 的 重 要 任 务 促 进 失 地 农 民 就 业, 关 键 233
北 京 蓝 皮 书 社 会 是 为 失 地 农 民 创 造 稳 定 的 收 入 来 源, 保 障 基 本 生 活, 实 现 城 乡 共 同 富 裕 政 府 除 了 需 要 提 供 资 金 支 持, 还 要 在 培 训 政 策 就 业 政 策 创 业 政 策 劳 动 力 市 场 政 策 和 就 业 保 护 政 策 等 多 方 面 加 以 引 导, 并 提 供 组 织 保 证 和 法 律 保 护 1. 加 快 集 体 经 济 组 织 建 设, 开 拓 农 民 多 种 就 业 渠 道 通 过 政 策 集 成 集 体 土 地 自 征 自 用 征 地 安 置 定 向 出 让 等 方 式, 留 出 空 间 保 障 农 民 就 业 ; 加 快 行 政 审 批 速 度, 给 予 相 应 的 便 利 政 策, 尽 快 启 动 集 体 产 业 建 设, 为 安 置 农 民 就 业 提 供 岗 位 ; 鼓 励 农 民 自 己 研 究 集 体 产 业 发 展 定 位, 让 农 民 积 极 主 动 参 与, 培 养 他 们 应 对 市 场 变 化 的 能 力, 开 拓 农 民 就 业 渠 道 2. 引 导 拆 迁 补 偿 款 的 合 理 使 用, 树 立 农 民 端 正 的 就 业 观 念 失 地 农 民 手 中 的 安 置 费 是 其 可 持 续 生 存 发 展 的 重 要 资 本, 政 府 应 该 探 索 途 径 加 以 引 导, 帮 助 农 民 合 理 理 财 合 理 规 划 未 来 的 发 展 方 向, 杜 绝 奢 侈 滥 用 现 象, 遏 制 农 民 由 于 手 中 拥 有 高 额 资 产 而 滋 生 的 好 逸 恶 劳 情 绪, 帮 助 他 们 树 立 正 确 的 就 业 观 念, 尤 其 是 对 那 些 无 所 事 事 的 年 轻 人, 鼓 励 他 们 端 正 态 度, 摆 正 工 作 位 置 3. 加 强 就 业 补 贴 等 倾 斜 性 政 策, 鼓 励 农 民 的 就 业 意 愿 除 了 引 导 失 地 农 民 转 变 就 业 观 念 外, 更 重 要 的 是 鼓 励 他 们 积 极 主 动 地 参 与 市 场 就 业 竞 争 通 过 倾 斜 性 政 策 鼓 励 社 会 单 位 雇 用 农 民, 同 时 鼓 励 农 民 通 过 自 我 创 业 灵 活 就 业 等 方 式 实 现 就 业 4. 建 设 科 学 有 效 的 职 业 培 训 体 系, 增 强 农 民 的 就 业 竞 争 力 提 高 失 地 农 民 的 整 体 素 质 既 是 当 务 之 急, 也 是 长 久 之 计 就 业 培 训 要 坚 持 面 向 市 场 突 出 重 点 因 人 而 异 提 高 质 量 的 方 针, 形 成 市 场 引 导 就 业 培 训 促 进 就 业 的 机 制, 围 绕 区 域 产 业 发 展, 建 立 新 型 实 用 技 能 岗 前 培 训 制 度, 加 强 与 各 类 职 业 技 术 学 校 的 联 系 与 合 作, 有 条 件 的 地 区 建 立 就 业 培 训 基 地 失 地 农 民 的 培 训 需 求 差 异 性 较 大, 年 龄 学 历 家 庭 背 景 的 不 同 均 对 培 训 需 求 有 影 响, 针 对 不 同 群 体, 要 认 真 分 析 其 特 点 与 需 求, 例 如 对 年 轻 人 要 因 势 利 导, 在 加 强 对 他 们 就 业 意 识 教 育 的 同 时, 结 合 年 轻 人 的 特 点 兴 趣 和 爱 好, 有 针 对 性 地 设 计 培 训 课 程, 变 传 统 的 简 单 岗 前 培 训 为 定 期 的 现 代 专 业 技 术 培 训, 下 本 钱 花 力 气 培 养 农 转 非 青 年 成 为 今 后 集 体 经 济 发 展 不 可 或 缺 的 具 234
有 专 业 服 务 水 准 和 道 德 水 平 的 合 格 职 业 工 作 者 5. 搭 建 失 地 农 民 就 业 服 务 平 台, 增 加 农 民 择 业 机 会 积 极 运 用 各 种 社 会 资 源 为 失 地 农 民 就 业 搭 建 服 务 平 台, 解 决 就 业 市 场 的 信 息 不 对 称 问 题 一 方 面, 运 用 现 代 化 的 信 息 手 段 专 门 为 失 地 农 民 提 供 与 就 业 和 自 主 创 业 相 关 的 信 息 服 务 咨 询 服 务, 运 用 计 算 机 网 络 技 术 使 各 个 劳 动 力 市 场 能 互 相 连 通, 为 劳 动 力 供 求 双 方 提 供 迅 速 准 确 完 全 的 信 息, 为 择 业 者 增 加 选 择 的 机 会, 使 失 地 农 民 能 尽 快 找 到 适 合 自 己 劳 动 技 能 的 职 业 另 一 方 面, 在 基 层 建 立 劳 动 就 业 服 务 站, 充 分 发 挥 社 区 组 织 和 社 区 服 务 的 作 用 6. 妥 善 解 决 城 乡 社 会 保 障 体 系 的 对 接, 为 实 现 城 乡 就 业 一 体 化 奠 定 基 础 将 失 地 农 民 就 业 纳 入 城 市 就 业 体 系, 建 立 城 乡 一 体 化 的 劳 动 力 市 场 就 业 机 制, 是 解 决 失 地 农 民 就 业 安 置 的 根 本 举 措, 也 是 打 破 城 乡 二 元 体 制, 实 现 真 正 意 义 上 的 城 市 化 的 关 键 所 在 而 要 实 现 城 乡 就 业 一 体 化, 首 先 要 完 成 城 乡 社 会 保 障 体 系 的 对 接, 打 破 就 业 壁 垒, 保 障 农 民 权 益, 实 现 农 民 向 居 民 的 转 变 235