公 共 财 务 管 理 创 新 前 言 在 过 去 十 年 间, 公 共 财 务 管 理 (PFM) 获 得 了 快 速 的 创 新 一 反 昔 日 将 视 域 局 限 于 狭 窄 的 预 算 领 域, 如 今, 公 共 财 务 管 理 所 涉 及 的 范 围 已 大 为 扩 展, 对 经 济 学

公共财务管理创新 在越发复杂多变的全球环境中 2015 年全球财务管理领导者调查 合作机构

公 共 财 务 管 理 创 新 前 言 在 过 去 十 年 间, 公 共 财 务 管 理 (PFM) 获 得 了 快 速 的 创 新 一 反 昔 日 将 视 域 局 限 于 狭 窄 的 预 算 领 域, 如 今, 公 共 财 务 管 理 所 涉 及 的 范 围 已 大 为 扩 展, 对 经 济 学 政 治 学 会 计 以 及 公 共 管 理 的 各 种 新 思 潮 和 各 类 改 革 实 践 都 兼 收 并 蓄 虽 然 它 还 有 漫 长 的 发 展 之 路 要 走, 但 却 正 如 国 际 货 币 基 金 组 织 (IMF) 所 描 述 的 那 样, 它 已 然 引 发 了 开 天 辟 地 的 跨 越 多 个 学 科 的 公 共 财 务 管 理 实 践 1 例 如,1990 年 仅 有 五 个 国 家 立 有 财 政 规 则, 这 个 数 目 在 2012 年 增 加 到 了 76 个, 而 制 定 了 中 期 预 算 框 架 的 国 家 数 量 则 从 1990 年 的 20 个 飙 升 至 2008 年 的 130 个 2 正 值 这 些 方 法 发 展 成 熟 之 际, 金 融 危 机 爆 发 了, 从 而 使 得 各 国 政 府 对 新 型 风 险 评 估 测 控 工 具 的 需 求 显 而 易 见 作 为 回 应, 公 共 财 务 管 理 则 迎 来 了 进 一 步 的 演 变 : 上 一 次 致 同 携 手 政 府 财 务 管 理 国 际 联 合 会 (ICGFM) 于 2013 年 进 行 的 调 查 发 现,38% 的 受 访 者 在 报 告 中 表 示 2008 年 发 生 的 金 融 危 机 促 使 政 府 增 强 其 风 险 管 理 手 段 3 而 今 年, 这 个 数 字 已 经 跃 升 至 59% 虽 然 世 界 环 境 依 然 复 杂 多 变, 但 是, 许 多 国 家 近 年 来 所 取 得 的 进 展 意 味 着 它 们 现 在 便 可 一 鼓 作 气 深 化 推 动 公 共 财 务 管 理 的 发 展 正 如 国 际 货 币 基 金 组 织 所 指 出 的 那 样, 创 新 4 一 词 就 是 对 过 去 二 十 年 内 公 共 财 务 管 理 的 最 恰 如 其 分 的 描 述 这 种 创 新 使 公 共 财 务 管 理 的 内 涵 可 能 远 不 止 于 合 理 预 算 当 其 全 盛 时, 它 能 够 成 为 整 个 政 府 宏 观 财 政 分 析 和 政 策 制 定 的 关 键 组 成 部 分 然 而, 各 国 创 新 的 速 度 和 方 向 并 不 一 致 在 公 共 财 务 管 理 领 域, 转 型 性 变 革 的 过 程 几 乎 总 是 循 序 渐 进 充 满 挑 战 并 与 一 国 经 济 社 会 以 及 政 治 环 境 的 发 展 状 况 紧 密 相 关 尽 管 有 一 些 国 家 的 政 府 遥 遥 领 先, 但 仍 有 很 多 的 国 家 的 政 府 对 于 变 革 的 反 应 较 为 迟 缓, 麻 省 理 工 学 院 财 政 与 政 策 中 心 (MIT Center for Finance and Policy) 的 执 行 主 管 道 格 克 里 斯 特 洛 (Doug Criscitello) 指 出, 试 图 让 各 国 政 府 并 驾 齐 驱, 是 一 项 巨 大 的 挑 战 因 此, 本 报 告 便 给 已 处 于 进 展 期 但 进 展 如 何 尚 不 清 楚 的 公 共 财 务 管 理 把 把 脉 它 借 鉴 了 近 期 的 一 项 针 对 278 名 遍 及 世 界 各 地 的 公 共 财 务 管 理 从 业 人 员 的 调 查, 并 听 取 了 来 自 政 府 财 务 管 理 国 际 联 合 会 (ICGFM) 麻 省 理 工 学 院 财 政 与 政 策 中 心 和 致 同 国 际 的 专 家 们 的 真 知 灼 见 本 报 告 是 致 同 与 政 府 财 务 管 理 国 际 联 合 会 共 同 发 布 的 系 列 报 告 中 的 最 新 一 篇, 该 系 列 报 告 历 史 已 有 十 年 之 久 此 项 研 究 旨 在 分 析 公 共 财 务 管 理 的 进 展 与 走 向, 并 明 确 指 出 它 所 面 临 的 最 新 挑 战 和 机 遇 我 们 希 望 藉 由 这 些 报 告 在 世 界 各 地 的 公 共 财 务 管 理 领 导 者 之 间 传 播 信 息, 引 发 争 论, 推 广 最 优 方 法, 并 培 养 一 种 集 体 归 属 感 公 共 财 务 管 理 的 覆 盖 范 围 已 经 从 狭 义 的 中 央 财 政 预 算, 扩 展 到 各 个 层 级 的 政 府 和 更 广 泛 的 公 共 部 门, 其 中 包 括 了 国 有 企 业 和 公 私 合 作 伙 伴 关 系 坎 贾 诺 (Cangiano) 等, 国 际 货 币 基 金 组 织,2012 年 斯 科 特 金 (Scott King) 致 同 公 共 部 门 全 球 负 责 人 +1 210 881 1802 scott.king2@us.gt.com 1 马 尔 科 坎 贾 诺, 特 丽 萨 克 里 斯 汀 纳, 及 米 歇 尔 拉 扎 尔, 公 共 财 务 管 理 及 其 新 兴 架 构, 国 际 货 币 基 金 组 织,2012 年 2 出 处 同 上 3 全 球 调 整 时 期 的 公 共 财 务 管 理 改 革 : 一 项 全 球 性 调 查 的 结 果,2013 年 12 月 4 坎 贾 诺 等, 国 际 货 币 基 金 组 织,2012 年 2

公 共 财 务 管 理 创 新 目 录 4 执 行 概 要 5 公 共 财 务 管 理 改 革 : 增 强 能 力, 以 兑 现 承 诺 9 公 私 合 作 伙 伴 关 系 (PPPs) 的 驾 驭 之 道 : 满 足 基 础 设 施 建 设 需 求 的 重 中 之 重 13 透 明 度 : 数 字 时 代 的 契 机 16 从 金 融 危 机 到 新 常 态 17 结 论 18 致 谢 20 研 究 方 法 3

公 共 财 务 管 理 创 新 执 行 概 要 此 项 研 究 涵 盖 了 公 共 财 务 管 理 的 四 大 领 域 : 改 革 方 案 ; 基 础 设 施 建 设, 尤 其 是 通 过 公 私 合 作 伙 伴 关 系 (PPPs) 推 进 的 基 础 设 施 建 设 ; 透 明 度, 尤 其 是 经 由 数 字 化 渠 道 来 增 强 的 透 明 度 ; 以 及 全 球 经 济 不 确 定 性 所 造 成 的 影 响 主 要 结 论 概 括 如 下 1. 处 于 变 化 之 中 的 实 际 情 况 公 共 财 务 管 理 改 革 的 支 持 方 已 经 基 本 上 取 得 了 争 论 的 胜 利 现 在, 怎 样 在 实 践 中 推 进 变 革 则 成 了 较 量 之 处 除 了 实 际 的 困 难 之 外, 放 眼 未 来, 在 改 革 议 程 的 落 实 过 程 中, 最 大 的 问 题 将 是 如 何 寻 求 到 推 进 更 艰 巨 困 难 的 革 新 所 必 备 的 有 利 政 治 承 诺 而 令 人 感 到 担 忧 的 是, 尽 管 表 面 上 看, 公 共 财 务 管 理 就 是 为 公 民 提 供 帮 助 的, 但 仅 有 22% 的 受 访 者 表 示, 他 们 所 在 国 家 的 民 众 理 解 公 共 财 务 管 理 的 重 要 性 2. 施 行 公 私 合 作 伙 伴 关 系 (PPP) 的 正 确 做 法 百 分 之 九 十 的 受 访 者 表 示, 他 们 的 国 家 需 要 巨 额 的 基 础 设 施 投 资, 来 助 推 经 济 增 长 在 这 样 一 个 艰 苦 朴 素 的 时 代, 大 多 数 政 府 也 在 谋 求 吸 引 外 资 的 办 法 也 就 难 怪, 为 数 众 多 的 政 府 眼 下 都 纷 纷 采 用 公 私 合 作 伙 伴 关 系 这 一 模 式 而 许 多 国 家 仍 缺 乏 施 行 这 项 措 施 的 经 验, 而 且 它 们 应 用 的 结 果 也 有 好 有 坏 遗 憾 的 是, 自 我 们 2011 年 的 调 查 以 来, 这 些 结 果 几 乎 没 什 么 改 进 这 表 明 了 : 首 先, 必 须 具 备 一 些 技 能 和 经 验, 才 能 让 公 私 合 作 伙 伴 关 系 发 挥 效 用, 而 培 养 这 些 技 能 和 累 积 此 番 经 验 的 过 程 是 漫 长 的 ; 其 次, 至 少 在 部 分 国 家 的 公 职 人 员 和 公 民 中 存 在 着 妨 碍 公 私 合 作 伙 伴 关 系 发 展 的 文 化 阻 力 3. 运 用 技 术 来 增 强 透 明 度 公 共 财 务 管 理 者 们 对 增 强 透 明 度 的 重 要 性 深 信 不 疑, 而 且 他 们 中 的 绝 大 多 数 都 想 要 在 这 个 领 域 有 所 创 新 然 而, 大 部 分 公 共 财 务 管 理 者 都 正 在 使 用 过 时 落 后 的 数 字 化 工 具 只 有 不 到 一 半 的 公 共 财 务 管 理 者 运 用 社 交 媒 体 来 增 强 开 放 性 而 即 使 在 最 佳 的 情 形 中, 大 部 分 提 升 透 明 度 的 举 措 都 是 将 较 多 的 精 力 集 中 在 发 布 数 据 集 合 而 非 传 递 基 于 数 据 的 洞 察 见 解 上 4. 新 常 态 如 今, 虽 然 公 共 财 务 管 理 仍 然 饱 受 全 球 金 融 危 机 的 拖 累, 但 受 访 者 们 还 着 重 强 调 了 2008 年 以 来 推 动 公 共 财 务 管 理 发 展 的 重 要 事 件, 例 如, 欧 元 危 机 和 大 宗 商 品 价 格 暴 跌 这 也 反 过 来 表 明, 公 共 财 务 管 理 现 在 到 了 必 须 进 行 协 商 让 步 的 时 候, 这 不 仅 仅 是 基 于 一 次 大 规 模 的 金 融 危 机 得 出 的 经 验 教 训, 而 且 还 事 关 政 府 能 够 以 何 种 方 式 缩 减 用 度 长 期 运 转 4

公共财务管理改革 增强能力 以兑现承诺 公共财务管理改革 增强能力 以兑现承诺 本年度的调查显示 公共财务管理领导者们对公共财务管理改革各方面的看法形成了了实 质性的共识 包括 它的重要性 本质以及在一个较为有限的范围内的关键优先事项 首 先 现今推行公共财务管理改革是件常规普通的事情 而非例外状况 在我们的调查中 有 68% 的受访者表示 他们所在国家已经确立了公共财务管理改革的正式方案 另外还有 21% 的受访者称他们所在国家不是正在制定这样一个方案 就是计划制定这样一个方案 此外 一个日益增强的共识是 改革的范围在不断扩大 且 已远远超出它以往较为狭窄的领域 正如一位受访者所建议 的那样 各位部长和高级管理人员 应该知道 在一些情况下 一切都将取决于财务状况 因此 他们必须切切实实地认识 到自己的决策对政策制定和国民生活所带来的影响 我们发现 推进改革实践 常常需要采取国际准则 而非多 此一举地另起炉灶 例如 为了增强透明度 公共财务管 理改革议程的一个关键组成部分 93 的受访者称其所 在国家采用了某些国际准则 然而 得到最广泛认可的准 则 国际公共部门会计准则 International Public Sector Accounting Standards 和国际审计准则 International Auditing Standards 随之而来的认可度分别为 48 和 42 却仍未被大多数国家的采用 下列哪一项表述能够最恰如其分地描绘出您所在国 家推行公共财务管理改革的努力 8% 3% 9% 我们确立了公共财务管理改革的正式方案 12% 68% 我们正在制定正式方案 我们虽然没有正式方案 但打算于近期就推行改革 我们既不打算制定正式的方案 也不会于近期推行改革 不知道或者不适用 资料来源 致同与政府财务管理国际联合会 2015 年环球财务管理领导者调查 5

公 共 财 务 管 理 改 革 : 增 强 能 力, 以 兑 现 承 诺 改 革 范 围 的 变 化 尽 管 世 界 各 国 的 公 共 财 务 管 理 正 在 走 向 普 遍 性 一 体 化, 但 它 们 的 变 革 速 度 却 快 慢 不 一 此 外, 诸 如 财 务 管 理 和 改 革 之 类 的 术 语 内 涵 宽 泛, 而 且 不 同 的 人 会 对 它 们 产 生 不 同 的 理 解 政 府 财 务 管 理 国 际 联 合 会 会 长 杰 克 梅 科 斯 基 (Jack Maykoski) 指 出 不 仅 在 各 国 内 部, 而 且 在 国 与 国 之 间, 都 对 这 个 问 题 颇 有 争 执, 而 且 观 点 差 异 巨 大 所 以, 尽 管 我 们 的 调 查 表 明 公 共 财 务 管 理 改 革 势 在 必 行, 而 且 它 所 界 定 的 范 围 正 日 益 扩 展, 但 各 国 仍 在 捉 摸 拟 定 具 体 细 节, 而 其 变 革 的 速 度 也 千 差 万 别 我 们 的 调 查 表 明, 各 国 政 府 在 推 进 公 共 财 务 管 理 改 革 的 能 力 上, 存 在 某 些 根 本 性 的 差 距 当 询 问 受 访 者 他 们 国 家 的 政 府 需 要 哪 些 资 源 来 实 现 改 革 目 标 时, 援 引 频 率 最 高 的 是 技 术 援 助 ( 有 38% 的 受 访 者 提 及 此 项 ), 其 次 是 员 工 培 训 (33%), 以 及 支 撑 或 者 接 纳 公 共 财 务 管 理 的 新 型 法 律 框 架 (33%) 我 们 深 入 探 究 发 现, 政 府 对 技 术 援 助 的 需 求 实 质 上 还 表 明 了 其 在 某 些 基 本 能 力 上 的 缺 失 :78% 的 受 访 者 表 示, 他 们 的 政 府 在 寻 求 此 类 支 持 时, 优 先 考 虑 有 助 于 安 装 启 用 财 务 管 理 综 合 信 息 系 统 的 选 项, 而 有 60% 的 受 访 者 称, 他 们 的 政 府 优 先 处 理 会 计 和 财 务 报 告 这 是 最 常 见 的 两 种 回 答 在 贵 国 政 府 达 成 自 身 公 共 财 务 管 理 改 革 目 标 的 过 程 中, 哪 些 是 它 所 必 需 的 最 举 足 轻 重 的 资 源? 技 术 支 持 法 律 框 架 员 工 培 训 财 务 管 理 系 统 自 动 化 捐 助 者 协 调 信 托 基 金 交 流 项 目 贷 款 其 它 不 知 道 或 者 不 适 用 财 务 管 理 综 合 信 息 系 统 的 安 装 启 用 会 计 与 财 务 报 告 地 方 层 面 的 改 革 国 家 层 面 的 改 革 预 算 执 行 预 算 编 制 国 家 系 统 诊 断 工 作 信 息 存 取 外 部 监 督 其 它 不 知 道 或 者 不 适 用 资 料 来 源 : 致 同 与 政 府 财 务 管 理 国 际 联 合 会 2015 年 环 球 财 务 管 理 领 导 者 调 查 国 与 国 之 间 在 推 进 公 共 财 务 管 理 的 能 力 及 可 供 其 调 遣 的 权 限 上 天 差 地 别, 但 不 管 是 发 达 国 家, 还 是 发 展 中 国 家, 都 存 在 延 缓 改 革 进 程 的 限 制 因 素 许 多 发 展 中 国 家 都 面 临 着 来 自 内 外 部 利 益 相 关 者 的 对 发 展 和 服 务 的 强 烈 需 求, 而 其 自 身 的 响 应 能 力 又 是 有 限 的 正 如 梅 科 斯 基 所 指 出 的 那 样, 这 些 国 家 眼 下 正 疲 于 奔 波 以 满 足 各 方 要 求, 而 当 此 情 形 下, 他 们 很 难 将 解 决 改 革 中 的 重 大 问 题 看 成 是 头 等 大 事 纵 然 是 发 达 国 家, 也 未 能 幸 运 脱 身 而 不 受 公 共 财 务 管 理 改 革 的 根 本 性 障 碍 的 阻 挠 即 便 在 美 国, 也 不 能 保 证 那 些 奉 命 落 实 公 共 财 务 管 理 改 革 的 员 工, 就 具 备 了 制 定 一 个 现 代 化 集 成 化 数 字 化 的 财 务 管 理 方 案 所 必 需 的 技 能, 克 里 斯 特 洛 先 生 说 道 6

公 共 财 务 管 理 改 革 : 增 强 能 力, 以 兑 现 承 诺 事 实 证 明, 公 民 参 与 和 政 治 承 诺 乃 重 中 之 重 能 力 是 可 以 逐 渐 建 立 起 来 的 而 较 令 人 担 忧 的 是, 我 们 发 现 就 公 共 财 务 管 理 的 长 期 改 革 而 言, 其 主 要 推 动 力 似 乎 来 自 政 府 内 部 而 非 政 府 外 部 在 调 查 中, 受 访 者 最 常 提 及 的 是, 普 遍 渴 望 提 高 政 府 运 作 的 透 明 度 (49%), 其 次 是 加 强 对 政 府 内 部 雇 员 及 企 业 利 益 相 关 者 的 问 责 力 度 (37%) 和 提 升 预 算 支 出 的 效 果 (33%) 哪 些 因 素 或 问 题 影 响 了 您 所 在 国 家 实 施 公 共 财 务 管 理 改 革 的 决 定? 提 高 政 府 运 作 的 透 明 度 加 强 对 政 府 内 部 雇 员 及 企 业 利 益 相 关 者 的 问 责 力 度 提 升 预 算 支 出 的 效 果 增 强 公 民 参 与 或 提 升 公 民 意 识 为 了 满 足 各 捐 助 方 的 要 求 不 知 道 或 不 适 用 其 它 的 受 访 者 认 为, 其 所 在 国 家 的 公 众 对 公 共 财 务 管 理 改 革 的 价 值 有 所 了 解 资 料 来 源 : 致 同 与 政 府 财 务 管 理 国 际 联 合 会 2015 年 环 球 财 务 管 理 领 导 者 调 查 这 些 无 一 不 是 良 好 的 愿 景, 但 却 都 没 有 表 明 公 众 向 政 府 施 加 了 渴 望 变 革 的 强 大 压 力 相 反, 即 便 有 47% 的 受 访 者 认 为 提 高 透 明 度 的 主 要 受 益 者 是 公 民 而 非 政 府, 但 只 有 21% 的 受 访 者 表 示, 公 民 参 与 或 公 民 意 识 的 增 强 是 推 动 公 共 财 务 管 理 改 革 的 一 个 重 要 因 素 一 项 引 人 注 目 且 公 认 相 关 的 调 查 结 果 显 示, 就 连 公 共 财 务 管 理 改 革 的 价 值, 也 只 有 22% 的 受 访 者 认 为 其 所 在 国 家 的 公 众 对 此 有 所 了 解 这 进 而 表 明 公 共 财 务 管 理 改 革 普 遍 缺 乏 公 众 参 与 这 种 脱 离 群 众 的 危 险 之 处 在 于, 它 将 削 弱 推 动 变 革 前 进 的 政 治 意 愿, 被 视 作 阻 碍 我 们 解 决 公 共 财 务 管 理 改 革 的 头 号 难 题 如 果 普 通 老 百 姓 对 变 革 无 动 于 衷, 那 么 此 类 政 治 意 愿 便 不 大 可 能 长 盛 持 久 而 无 论 处 在 什 么 样 的 经 济 发 展 水 平 上, 想 要 有 所 增 长, 这 个 问 题 都 是 绕 不 开 的 正 如 一 名 来 自 新 西 兰 的 受 访 者 所 强 调 的 那 样, 就 公 共 财 务 管 理 改 革 而 言, 最 举 足 轻 重 的 关 键 性 资 源 是 政 治 承 诺 和 目 标 的 明 确 性 与 这 些 因 素 相 比, 外 部 资 源 是 次 要 的 我 们 不 能 保 证,( 有 关 人 员 ) 具 备 了 制 定 一 个 现 代 化 集 成 化 数 字 化 的 财 务 管 理 方 案 所 必 需 的 技 能 道 格 克 里 斯 特 洛 麻 省 理 工 学 院 财 政 与 政 策 中 心 执 行 主 管 7

公 共 财 务 管 理 改 革 : 增 强 能 力, 以 兑 现 承 诺 在 一 些 国 家 中, 政 府 推 进 公 共 财 务 管 理 领 域 的 公 众 参 与 的 头 号 举 措 便 是 逐 步 增 强 公 民 的 基 本 理 财 技 能 例 如, 印 度 政 府 于 2014 年 8 月 推 出 了 旗 舰 普 惠 金 融 计 划 (Pradhan Mantri Jan Dhan Yojana, 简 称 PMJDY), 该 计 划 被 称 为 世 界 上 规 模 最 大 的 普 惠 金 融 新 方 案 5 旗 舰 普 惠 金 融 计 划 的 目 标 在 于, 为 印 度 的 每 家 每 户 提 供 获 取 银 行 金 融 服 务 的 机 会 在 印 度 数 量 庞 大 的 国 民 当 中 及 其 广 袤 的 地 域 上 推 行 该 计 划, 是 一 项 浩 瀚 而 艰 巨 的 任 务 而 在 该 计 划 实 施 的 头 一 年, 就 有 1 亿 8 千 万 人 开 通 了 银 行 账 户, 它 不 仅 有 望 改 善 印 度 的 国 民 个 人 理 财 实 践, 而 且 有 望 提 升 其 公 共 补 贴 和 福 利 方 案 的 效 率, 并 最 终 增 进 公 共 财 务 管 理 的 公 民 参 与 6 以 公 民 为 导 向 的 预 算 凭 借 在 预 算 决 策 方 面 与 公 民 展 开 协 商 咨 询 这 一 关 键 途 径, 政 府 可 以 推 动 改 革, 并 增 进 与 公 众 的 互 动 交 流 例 如, 在 菲 律 宾, 政 府 已 经 启 动 了 基 层 参 与 式 预 算 (Grassroots Participatory Budgeting), 以 明 确 公 众 在 公 共 产 品 和 社 会 服 务 方 面 的 需 求 其 间 涌 现 出 来 的 重 要 事 项 会 对 相 关 部 门 的 预 算 产 生 影 响 菲 律 宾 政 府 在 其 2015 年 的 全 国 预 算 中, 为 通 过 基 层 参 与 式 预 算 程 序 确 定 下 来 的 项 目 拟 订 划 拨 总 数 达 4.6 亿 美 元 的 款 项 7 肯 尼 亚 也 确 立 了 类 似 的 机 制, 该 国 法 律 已 正 式 规 定, 公 民 不 仅 有 机 会 参 与 预 算 制 定, 而 且 可 以 参 与 预 算 审 批 现 今, 部 分 组 织 志 在 协 调 此 类 参 与 譬 如 说, 经 济 事 务 研 究 所 (Institute of Economic Affairs) 与 肯 尼 亚 的 各 地 百 姓 展 开 协 商 咨 询, 还 发 行 了 一 本 集 大 成 之 作 公 民 的 替 代 预 算 案 (Citizen's Alternative Budget) 来 影 响 肯 尼 亚 预 算 政 策 声 明 的 起 草 8 5 庆 旗 舰 普 惠 金 融 计 划 (PMJDY) 首 年 开 门 红, 印 度 政 府 财 政 部 新 闻 信 息 局,2015 年 8 月 6 出 处 同 上 7 菲 律 宾 的 公 众 参 与 和 财 政 透 明 度,F 马 尼 奥,2015 年 8 国 家 级 政 府 财 政 政 策 和 预 算 程 序 中 的 公 众 参 与 问 题 对 比 研 究 : 以 肯 尼 亚 为 例,J 欧 尤 格,2015 年 8

公 私 合 作 伙 伴 关 系 的 驾 驭 之 道 : 满 足 基 础 设 施 建 设 需 求 的 重 中 之 重 公 私 合 作 伙 伴 关 系 (PPPs) 的 驾 驭 之 道 : 满 足 基 础 设 施 建 设 需 求 的 重 中 之 重 从 交 通 运 输 到 医 疗 保 健, 薄 弱 的 国 家 基 础 设 施 是 一 个 普 遍 存 在 的 问 题 百 分 之 九 十 的 受 访 者 表 示, 他 们 的 国 家 在 这 个 领 域 需 要 巨 额 的 投 资, 来 助 推 经 济 增 长 对 新 兴 市 场 的 基 础 设 施 问 题 的 记 录 颇 为 详 实 : 例 如, 北 京 和 开 罗 糟 糕 的 交 通 拥 堵 状 况 远 近 闻 名 然 而, 当 哈 佛 商 业 评 论 (Harvard Business Review) 于 2015 年 5 月 将 下 面 这 段 话 付 诸 笔 端 时 桥 梁 摇 摇 欲 坠, 公 交 车 如 昨 日 黄 花, 道 路 急 需 修 整, 机 场 破 败 不 堪, 火 车 晃 晃 悠 悠, 而 交 通 拥 堵 问 题 困 扰 着 这 里 的 每 一 座 城 市 他 们 所 谈 论 的 情 景 竟 出 现 在 美 国 9 来 自 德 国 和 英 国 的 最 新 研 究 也 描 述 了 类 似 的 状 况 虽 然 交 通 运 输 基 础 设 施 的 空 缺 俯 拾 皆 是, 但 对 于 我 们 调 查 的 受 访 者 而 言, 这 并 不 是 最 紧 迫 的 问 题 基 础 设 施 需 求 最 为 迫 切 的 两 个 领 域 是 教 育 ( 有 38% 的 受 访 者 提 及 此 项 ) 和 医 疗 保 健 (31%), 两 者 的 援 引 频 率 都 远 远 高 于 交 通 运 输 (21%) 在 大 多 数 国 家 中, 所 有 这 三 项 都 是 政 府 的 主 要 职 责 换 言 之, 尽 管 眼 下 必 须 持 续 推 行 紧 缩 的 财 政 措 施, 但 政 府 必 须 为 关 乎 其 核 心 使 命 的 项 目 筹 集 到 资 金 眼 下, 哪 些 领 域 的 基 础 设 施 需 求 最 为 迫 切? 资 料 来 源 : 致 同 与 政 府 财 务 管 理 国 际 联 合 会 2015 年 环 球 财 务 管 理 领 导 者 调 查 教 育 医 疗 保 健 交 通 信 息 技 术 可 再 生 能 源 / 能 源 水 农 业 住 房 / 城 市 重 建 国 防 废 弃 物 监 狱 9 莎 贝 丝 坎 特, 如 何 才 能 修 复 美 国 摇 摇 欲 坠 的 基 础 设 施, 哈 佛 商 业 评 论,2015 年 5 月 9

公 私 合 作 伙 伴 关 系 的 驾 驭 之 道 : 满 足 基 础 设 施 建 设 需 求 的 重 中 之 重 一 些 政 府 几 乎 别 无 选 择, 那 些 依 赖 于 捐 赠 资 金 的 政 府 往 往 是 迫 不 得 已, 不 得 不 推 行 公 私 合 作 伙 伴 关 系 它 们 囿 于 自 身 能 力, 没 有 旁 的 选 择 杰 克 梅 科 斯 基, 政 府 财 务 管 理 国 际 联 合 会 会 长 与 此 同 时, 许 多 政 府 正 在 寻 求 引 入 并 增 加 国 际 投 资 的 方 法 在 环 球 调 查 中, 称 其 政 府 专 注 (54%) 或 非 常 专 注 (7%) 于 增 加 海 外 投 资 的 受 访 者 占 到 了 明 显 的 多 数 对 于 那 些 囊 中 羞 涩 的 政 府 来 说, 设 法 将 这 种 投 资 引 导 向 必 要 的 基 础 设 施 建 设 上, 是 一 项 明 摆 着 的 对 策 正 如 梅 科 斯 基 所 说 的 那 样 : 一 些 政 府 几 乎 别 无 选 择, 那 些 依 赖 于 捐 赠 资 金 的 政 府 往 往 是 迫 不 得 已, 不 得 不 推 行 公 私 合 作 伙 伴 关 系 它 们 囿 于 自 身 能 力, 没 有 旁 的 选 择 只 有 一 半 的 公 私 合 作 伙 伴 关 系 算 得 上 成 功 鉴 于 这 样 的 背 景, 政 府 希 望 借 公 私 合 作 伙 伴 关 系 来 应 对 基 础 设 施 的 两 难 之 局, 也 就 不 足 为 奇 了 :72% 的 受 访 者 称 他 们 的 国 家 正 在 运 用 这 个 办 法 然 而, 结 果 显 然 是 喜 忧 参 半 : 在 已 采 用 了 公 私 合 作 伙 伴 关 系 的 受 访 者 中, 只 有 53% 称 取 得 成 功, 而 有 41% 的 受 访 者 表 示, 公 私 合 作 伙 伴 关 系 并 未 成 功, 其 余 受 访 者 对 此 并 无 把 握 您 的 国 家 是 否 推 行 了 公 私 合 作 伙 伴 关 系, 并 通 过 它 来 寻 求 用 于 基 础 设 施 投 资 的 可 持 续 资 金 来 源? 如 果 是, 那 贵 国 的 公 私 合 作 伙 伴 关 系 是 否 取 得 了 成 功? 是 否 不 知 道 或 者 不 适 用 资 料 来 源 : 致 同 与 政 府 财 务 管 理 国 际 联 合 会 2015 年 环 球 财 务 管 理 领 导 者 调 查 10

公 私 合 作 伙 伴 关 系 的 驾 驭 之 道 : 满 足 基 础 设 施 建 设 需 求 的 重 中 之 重 这 种 措 施 本 身 所 固 有 的 复 杂 性, 是 阻 挡 其 成 功 的 一 个 主 要 障 碍 正 如 一 位 加 拿 大 的 受 访 者 所 阐 述 的 那 样 : 有 些 公 私 合 作 伙 伴 关 系 奏 效 ; 有 些 则 不 然 这 取 决 于 公 司 的 能 力 合 同 的 性 质 以 及 保 护 公 共 投 资 的 监 督 机 制 只 有 公 共 财 务 管 理 者 得 拥 有 丰 富 的 经 验, 并 掌 握 大 量 的 技 巧, 才 能 在 这 上 面 拿 捏 得 当 克 里 斯 特 洛 先 生 指 出, 有 时 候, 在 这 个 局 面 中, 有 一 家 神 通 广 大 的 公 司, 它 手 头 可 调 遣 优 秀 的 律 师 事 务 所, 还 可 动 用 世 界 上 最 精 明 的 投 资 银 行 家, 而 与 之 相 对 的 政 府 则 可 能 囿 于 手 段 和 技 能 的 缺 乏, 不 能 对 自 身 所 涉 及 的 财 务 经 费 问 题 进 行 真 实 全 面 了 解 和 评 估 公 私 合 作 伙 伴 关 系 的 复 杂 性 使 得 风 险 评 估 难 以 推 进, 而 且 从 我 们 受 访 者 的 点 评 来 看, 合 理 有 效 的 风 险 配 置 并 不 常 见 一 位 受 访 者 告 诉 我 们, 在 他 的 国 家 中, 公 私 合 作 伙 伴 关 系 往 往 偏 袒 私 营 合 作 伙 伴, 而 这 很 大 程 度 上 是 由 政 府 一 方 的 腐 败 及 其 薄 弱 的 评 估 能 力 造 成 的 他 补 充 说, 与 以 上 分 析 相 吻 合 的 是, 在 公 私 合 作 伙 伴 关 系 偏 袒 政 府 的 地 方, 私 营 合 作 伙 伴 通 常 会 在 自 己 深 陷 泥 潭 之 前 就 早 早 脱 身 此 外, 在 绝 无 仅 有 的 几 位 称 自 己 的 政 府 拥 有 丰 富 的 公 私 合 作 伙 伴 关 系 经 验 的 受 访 者 中, 有 一 位 指 出, 他 们 今 日 的 成 功 得 来 不 易, 是 建 立 在 他 们 早 先 的 失 败 教 训 之 上 的 她 表 示, 虽 然 风 险 现 已 在 各 方 之 间 大 体 平 衡, 但 这 是 从 那 些 缺 乏 风 险 平 衡 的 历 史 大 项 中 得 出 来 的 经 验 教 训 平 衡 风 险, 开 启 公 私 合 作 伙 伴 关 系 成 功 之 门 在 过 去 的 十 年 中, 印 度 国 家 公 路 管 理 局 (National Highways Authority of India, 简 称 NHAI) 颁 发 了 几 十 个 公 私 合 作 伙 伴 关 系 合 同, 将 其 作 为 一 项 发 展 国 家 的 道 路 网 络 的 长 期 战 略 的 组 成 部 分 这 一 利 好 带 来 了 若 干 有 益 的 创 新 例 如, 标 准 化 合 同 有 助 于 简 化 业 务 简 化 谈 判, 并 在 审 批 和 审 查 环 节 节 省 大 量 时 间 一 项 名 为 适 应 性 补 偿 基 金 (Viability Gap Funding, 简 称 VGF) 的 创 举 也 获 得 了 成 功, 该 方 案 填 补 了 财 政 缺 口, 进 而 确 保 那 些 意 义 重 大 但 商 业 吸 引 力 较 小 的 项 目 仍 然 能 够 继 续 开 展 下 去 这 项 业 务 于 2010 年 迎 来 高 峰 那 一 年, 印 度 国 家 公 路 管 理 局 颁 布 了 50 多 个 项 目, 覆 盖 了 5400 公 里 的 公 路, 总 价 值 超 过 80 亿 美 元 10 但 近 五 年 以 来, 受 到 与 土 地 购 置 融 资 取 得 和 争 端 解 决 相 关 联 的 挑 战 的 阻 挠, 此 项 业 务 有 所 衰 减 此 外, 尽 管 已 经 有 了 适 应 性 补 偿 基 金 的 扶 持, 但 风 险 配 置 仍 是 个 大 问 题 总 的 来 说, 许 多 专 家 认 为, 政 府 应 该 在 私 营 公 司 控 制 范 围 以 外 的 有 关 事 务 上 承 担 风 险, 例 如, 政 府 审 批 公 用 事 业 设 施 迁 移 以 及 土 地 收 购 11 但 是, 挑 战 在 于 细 节, 在 于 稳 固 合 同 安 排, 保 证 其 公 平 性 经 受 住 时 间 的 考 验, 而 不 因 情 况 变 化 或 预 测 有 误 而 有 所 变 化 致 同 印 度 咨 询 服 务 合 伙 人 维 凯 什 梅 塔 (Vikesh Mehta) 表 示 : 尽 管 变 数 如 此 之 多, 但 各 国 政 府 必 须 努 力 设 计 出 公 司 合 作 伙 伴 关 系 的 风 险 分 担 机 制, 使 成 本 效 益 分 析 呈 现 双 赢 的 局 面 只 有 在 做 好 了 这 件 事 的 时 候, 公 私 合 作 伙 伴 关 系 才 会 迎 来 真 正 意 义 的 繁 荣 10 将 私 人 资 金 调 动 起 来 : 以 印 度 的 国 家 公 路 建 设 为 例, 联 合 国 亚 洲 及 太 平 洋 经 济 社 会 委 员 会 (ESCAP),2014 年 11 出 处 同 上 11

公 私 合 作 伙 伴 关 系 的 驾 驭 之 道 : 满 足 基 础 设 施 建 设 需 求 的 重 中 之 重 公 私 合 作 伙 伴 关 系 呈 现 出 其 自 身 固 有 的 挑 战 性 虽 然 经 验 有 助 于 实 现 公 私 合 作 伙 伴 关 系 措 施 的 成 功, 但 在 这 条 成 功 之 路 上 似 乎 只 能 慢 速 前 进 在 今 年 的 调 查 中, 最 令 人 吃 惊 的 是, 受 访 者 对 于 有 关 公 私 合 作 伙 伴 关 系 问 题 所 给 出 的 回 答 和 他 们 在 2011 年 的 对 类 似 问 题 给 出 的 回 答 并 没 有 太 大 不 同 彼 时 有 61% 的 受 访 者 称 运 用 了 此 项 措 施 为 基 础 设 施 建 设 筹 集 资 金, 有 46% 的 受 访 者 表 示 其 做 法 获 得 了 成 功 12 从 2011 年 至 今, 为 基 础 设 施 建 设 筹 集 资 金 的 公 私 合 作 伙 伴 关 系 的 运 用 情 况 运 用 公 私 合 作 伙 伴 关 系 为 基 础 设 施 建 设 筹 集 资 金 的 国 家 公 私 合 作 伙 伴 关 系 获 得 成 功 的 国 家 资 料 来 源 : 致 同 与 政 府 财 务 管 理 国 际 联 合 会 2015 年 环 球 财 务 管 理 领 导 者 调 查 此 外,2011 年 和 2015 年 的 调 查 结 果 的 变 化 并 不 大, 也 反 映 出 公 职 人 员 对 公 私 合 作 伙 伴 关 系 的 态 度 并 不 一 致 至 少, 对 于 该 如 何 衡 量 公 私 合 作 伙 伴 关 系 的 成 就, 他 们 并 未 达 成 广 泛 的 共 识 在 调 查 中, 有 若 干 实 例 表 明, 即 便 是 来 自 同 一 个 国 家 的 受 访 者, 在 对 本 地 公 私 合 作 伙 伴 关 系 成 就 的 看 法 上 也 存 在 分 歧 ( 这 些 国 家 包 括 了 圭 亚 那 尼 日 利 亚 菲 律 宾 南 非 乌 干 达 和 美 国 ) 从 更 普 遍 的 角 度 来 说, 许 多 国 家 仍 然 存 在 着 文 化 阻 力 据 梅 科 斯 基 先 生 观 察, 公 私 合 作 伙 伴 关 系 的 采 用 似 乎 并 不 是 出 于 对 其 潜 在 裨 益 的 认 同, 相 反, 更 多 地 是 迫 于 需 要 不 得 已 而 为 之 在 大 多 数 情 况 下, 它 都 不 是 首 选 在 公 共 财 务 管 理 者 养 成 推 进 公 私 合 作 伙 伴 关 系 所 需 的 技 能, 并 真 心 认 同 它 而 非 勉 强 接 纳 它 之 前, 情 况 不 大 可 能 发 生 变 化 即 使 在 财 务 管 理 者 渴 望 倡 导 公 私 合 作 伙 伴 关 系 时, 公 众 关 注 也 无 疑 是 另 一 个 影 响 因 素 人 们 可 能 认 为, 一 个 私 营 部 门 的 供 应 商 现 在 拥 有 了 一 件 公 共 财 产, 进 而 赚 取 纳 税 人 的 钱, 的 全 球 公 共 部 门 负 责 人 斯 科 特 金 说 道, 归 根 结 底, 基 本 事 实 就 是 人 们 对 任 何 要 他 们 为 了 某 样 事 物 反 复 缴 税 的 情 况 都 心 存 疑 虑, 比 方 说, 然 后 又 出 现 在 一 个 高 速 公 路 上 收 费, 例 如, 交 纳 高 速 公 路 上 的 通 行 费 因 此, 任 何 成 功 公 私 合 作 伙 伴 关 系 都 是 透 明 的, 都 少 不 了 与 公 众 就 措 施 的 利 好 和 缘 由 展 开 交 流 这 一 环 节 正 如 我 们 将 在 下 一 个 部 分 所 看 到 的 那 样, 随 着 公 共 财 务 管 理 的 发 展, 对 于 所 有 政 府 来 说, 这 都 变 得 越 来 越 重 要 为 公 私 合 作 伙 伴 关 系 搭 建 一 个 良 性 健 康 的 融 资 环 境 至 关 重 要 在 这 个 环 境 中, 各 方 有 机 会 进 驻 一 个 充 满 活 力 的 债 券 市 场 进 行 无 追 索 权 的 项 目 融 资 投 资 股 票 资 本 市 场 以 及 购 买 保 险 和 养 老 基 金 维 凯 什 梅 塔, 致 同 印 度 12 全 球 经 济 环 境 充 满 挑 战, 公 共 财 务 管 理 如 何 应 对 : 一 项 全 球 性 调 查 的 结 果,2011 年 1 月. 12

透 明 度 : 数 字 化 时 代 的 契 机 透 明 度 : 数 字 化 时 代 的 契 机 在 我 们 的 调 查 中, 高 级 公 共 财 务 管 理 者 将 透 明 度 视 为 一 项 基 本 要 素, 其 重 要 性 不 仅 体 现 在 他 们 自 己 的 工 作 中, 而 且 还 体 现 在 构 建 健 全 的 政 府 机 构 本 身 上 正 如 一 位 来 自 发 达 国 家 的 受 访 者 告 诉 我 们 的 那 样, 透 明 度 是 推 行 问 责 并 做 出 优 质 决 策 所 必 备 的 一 个 先 决 条 件 来 自 发 展 中 国 家 的 同 行 也 持 有 类 似 的 观 点 一 位 来 自 乌 干 达 的 高 级 经 济 学 家 阐 述 道, 让 老 百 姓 觉 得 物 有 所 值 是 极 为 重 要 的, 而 只 有 在 一 个 透 明 的 制 度 下, 才 可 能 有 这 样 的 事 发 生 一 位 来 自 尼 日 利 亚 的 同 行 更 是 直 言 不 讳 : 如 果 公 共 财 务 是 清 晰 透 明 的, 那 公 民 将 会 从 中 受 益, 因 为 原 本 会 被 骗 取 的 进 项 现 在 就 可 用 于 建 设 福 利 设 施 和 实 现 其 它 公 共 福 利 此 外, 透 明 度 也 与 各 国 政 府 做 出 全 面 积 极 变 革 的 能 力 相 关 联 一 位 菲 律 宾 受 访 者 表 示 : 对 一 切 的 改 革 来 说, 没 有 比 公 众 信 任 更 好 的 政 治 资 本 了 协 助 构 建 一 个 透 明 且 富 有 责 任 感 的 环 境, 会 令 我 们 如 虎 添 翼, 有 能 力 推 行 进 一 步 的 改 革 再 者, 令 人 欣 慰 的 是, 在 这 项 调 查 中, 没 有 一 位 公 共 财 务 管 理 者 将 透 明 度 视 为 一 种 负 担, 相 反, 却 有 人 将 其 视 为 一 种 对 政 府 和 其 它 利 益 相 关 者 有 益 的 优 势 47% 左 右 的 受 访 者 认 为, 公 民 是 透 明 度 的 主 要 受 益 者, 也 有 同 样 比 重 的 受 访 者 称 公 民 和 政 府 都 可 从 中 获 益 公 私 合 作 伙 伴 关 系 呈 现 出 其 自 身 固 有 的 挑 战 性 透 明 度 不 仅 使 政 府 部 门 诚 实 守 信, 而 且 也 为 他 们 提 供 了 可 作 为 行 动 依 据 的 信 息, 进 而 将 他 们 的 服 务 与 人 们 的 期 望 和 需 求 联 系 得 更 紧 密 一 点 这 也 是 一 项 日 益 重 要 政 治 责 任 梅 塔 先 生 说 : 在 公 共 政 策 财 政 开 销 改 革 和 经 济 的 总 体 健 康 状 况 这 些 方 面, 人 们 显 然 渴 望 了 解 到 更 多 的 信 息 以 至 于 在 许 多 民 主 国 家 中, 它 正 日 益 成 为 一 个 在 选 举 中 出 奇 制 胜 的 话 题 对 任 何 的 改 革 来 说, 公 众 的 信 任 永 远 是 最 好 的 政 治 资 本 菲 律 宾 的 受 访 者, 财 务 经 理 13

透 明 度 : 数 字 化 时 代 的 契 机 将 公 共 财 务 管 理 透 明 化 作 为 一 个 优 先 事 项 新 西 兰 为 开 放 而 透 明 的 政 府 树 立 了 标 杆 最 近, 新 西 兰 政 府 在 一 项 全 球 预 算 透 明 度 及 问 责 指 数 上 独 占 鳌 头 13 有 若 干 机 制 支 撑 它 取 得 这 样 的 成 绩, 其 中 包 括 了 新 西 兰 于 2011 年 发 表 了 关 于 政 府 公 开 性 和 透 明 度 的 正 式 声 明, 该 声 明 承 诺 该 国 政 府 将 解 禁 具 有 较 高 价 值 的 公 开 数 据 自 此, 在 获 取 政 府 数 据 的 开 放 许 可 问 题 上, 新 西 兰 在 世 界 范 围 内 独 领 风 骚 其 动 力 不 仅 源 自 于 相 关 政 策, 而 且 来 自 于 切 合 实 际 的 积 极 行 动, 包 括 : 投 资 数 据 依 据 来 自 基 础 设 施 ; 创 办 数 据 未 来 论 坛 (Data Futures Forum), 以 增 强 新 西 兰 释 放 数 据 潜 在 价 值 的 能 力 ; 以 及 创 建 新 西 兰 政 府 开 放 数 据 和 信 息 工 作 组 (New Zealand Open Government Data and Information Working Group), 并 恰 当 地 使 用 了 一 个 公 共 维 基 社 区 来 开 展 与 该 方 案 和 政 策 相 关 的 公 开 讨 论 这 些 措 施 已 使 得 新 西 兰 的 公 共 部 门 更 高 效 更 负 责, 同 时 大 大 增 进 了 政 府 决 策 过 程 中 的 公 众 参 与 而 由 于 事 实 上, 突 显 一 国 创 新 透 明 及 清 廉 程 度 的 数 据 开 放 性 是 跨 境 投 资 中 的 一 个 越 发 重 要 的 指 标, 所 以, 新 西 兰 也 从 中 获 得 了 益 处 增 强 透 明 度 的 数 字 化 工 具 并 未 得 到 充 分 利 用 百 分 之 七 十 五 的 受 访 者 称 他 们 通 过 创 新 来 增 强 透 明 度, 而 这 与 他 们 对 透 明 度 重 要 性 的 认 识 相 符 再 仔 细 看 看 他 们 对 数 字 技 术 的 运 用, 我 们 发 现 各 国 政 府 在 这 方 面 颇 为 落 后 保 守 只 有 75% 的 受 访 者 表 示, 他 们 的 组 织 正 使 用 网 站 来 增 加 透 明 度 鉴 于 我 们 正 处 于 互 联 网 时 代, 这 个 数 字 实 在 太 小 : 诸 如 美 国 的 白 宫 和 英 国 的 伯 明 翰 市 议 会 等 形 形 色 色 的 政 府 机 构 早 在 1994 年 就 开 通 了 政 府 官 网 而 后 作 为 第 一 要 务, 各 国 政 府 必 须 找 到 最 佳 的 沟 通 渠 道, 通 过 它 来 提 高 透 明 度 但 这 可 能 因 国 而 异 领 导 者 不 得 不 想 想 自 己 的 民 众 是 如 何 沟 通 的, 并 利 用 这 种 方 式 来 推 动 变 革, 增 强 透 明 度, 金 先 生 说 道 如 果 你 们 国 家 就 像 在 非 洲 的 大 部 分 国 家 一 样, 大 多 数 民 众 都 人 手 一 部 手 机, 但 却 没 有 电 脑, 就 通 过 手 机 来 进 行 信 息 传 播 而 印 度 早 已 推 行 这 种 办 法 梅 塔 先 生 表 示 : 特 别 为 了 吸 引 年 轻 人 的 关 注, 越 来 越 多 的 政 府 正 在 从 计 算 机 时 代 的 电 子 政 务 转 向 手 机 显 示 的 移 动 政 务 尽 管 事 实 上, 大 部 分 受 访 者 都 认 为, 社 交 渠 道 在 加 大 预 算 拨 款 的 透 明 度 (73%) 并 使 这 些 拨 款 更 好 地 响 应 市 民 的 优 先 事 为 了 提 升 透 明 度 进 而 增 进 公 民 参 与, 您 采 用 了 哪 种 数 字 化 的 沟 通 渠 道? 网 站 社 交 媒 体 直 接 发 送 电 子 邮 件 其 它 资 料 来 源 : 致 同 与 政 府 财 务 管 理 国 际 联 合 会 2015 年 环 球 财 务 管 理 领 导 者 调 查 13 预 算 公 开 情 况 调 查, 国 际 预 算 促 进 会,2015 年 14

透 明 度 : 数 字 化 时 代 的 契 机 项 (53%) 方 面 卓 有 成 效, 而 且 许 多 领 导 者 可 能 都 会 期 望 社 交 媒 体 成 为 他 们 的 主 要 渠 道, 但 我 们 发 现, 不 到 一 半 的 领 导 者 在 自 己 主 管 的 部 门 中 运 用 社 交 媒 体 (43%) 相 比 之 下, 这 个 数 值 的 大 小 和 那 些 使 用 邮 件 列 表 来 发 送 传 统 电 子 邮 件 (37%) 的 领 导 者 所 占 的 比 重 相 差 无 几 即 使 在 政 府 确 实 运 用 社 交 媒 体 的 地 方, 他 们 的 活 动 也 不 一 定 会 推 动 公 众 参 与 和 公 民 互 动 朝 着 更 强 有 力 的 方 向 发 展 一 位 来 自 格 鲁 吉 亚 的 受 访 者 所 在 组 织 便 使 用 社 交 媒 体 来 对 预 算 拨 一 旦 我 们 明 确 了 恰 当 合 理 的 沟 通 渠 道, 真 正 的 创 新 便 在 于 沟 通 本 身 的 内 容 和 互 动 方 式 款 进 行 解 释 说 明, 但 他 坦 言 道 : 我 不 认 为 我 们 的 做 法 具 有 创 新 性 这 着 重 强 调 了 一 个 事 实, 亦 即 一 旦 我 们 明 确 了 恰 当 合 理 的 沟 通 渠 道, 真 正 的 创 新 便 在 于 沟 通 本 身 的 内 容 和 互 动 方 式 在 增 强 透 明 度 的 过 程 中, 社 交 媒 体 能 有 效 地 资 料 来 源 : 致 同 与 政 府 财 务 管 理 国 际 联 合 会 2015 年 环 球 财 务 管 理 领 导 者 调 查 加 大 预 算 拨 款 的 透 明 度 让 预 算 拨 款 更 好 地 对 市 民 的 优 先 事 项 做 出 响 应 提 升 方 案 的 绩 效 监 控 单 项 事 务 其 它 增 强 透 明 度 不 止 是 要 公 开 信 息 我 们 调 查 发 现, 在 有 受 访 者 提 到 运 用 了 数 字 渠 道 来 增 强 透 明 度 的 几 乎 每 一 个 实 际 情 境 中, 他 们 的 沟 通 基 本 都 是 单 向 的, 且 大 多 数 采 用 的 都 是 同 一 种 形 式 许 多 国 家 的 政 府 的 确 会 发 布 官 方 活 动 的 数 据, 但 几 乎 没 有 一 个 政 府 提 供 了 相 关 的 分 析 工 具 并 与 公 众 就 数 据 展 开 交 流 这 与 金 先 生 的 观 察 不 谋 而 合 此 时 此 刻, 他 们 只 是 把 数 据 胡 乱 搁 置 在 那 并 没 有 多 少 与 之 相 关 的 分 析 方 法 克 里 斯 特 洛 先 生 补 充 道, 这 样 做 的 问 题 在 于, 单 单 是 这 些 信 息 的 庞 大 数 量, 就 足 以 使 其 丧 失 价 值 如 果 你 只 是 让 老 百 姓 迷 失 在 原 始 数 据 的 汪 洋 中, 那 这 算 不 得 透 明 他 建 议, 政 府 在 公 开 数 据 这 件 事 上 要 更 有 策 略 性 要 确 保 它 更 情 境 化, 进 而 可 以 对 公 民 产 生 影 响 帮 助 以 及 教 育 的 效 果 而 与 社 交 媒 体 一 样, 开 放 数 据 的 变 革 潜 力 依 然 存 在 梅 科 斯 基 先 生 说, 他 至 今 都 没 有 见 到 这 方 面 的 标 杆 典 范, 亦 即 政 府 通 过 合 理 的 公 开 信 息 方 式, 使 老 百 姓 能 够 领 会 推 敲 并 真 正 理 解 信 息 背 后 的 涵 义 因 此, 尽 管 大 多 数 受 访 者 都 称 自 己 致 力 于 提 高 透 明 度, 但 许 多 国 家 的 公 共 财 务 管 理 者 仍 然 需 要 找 到 恰 当 合 理 的 方 法 和 数 字 化 工 具, 来 将 其 付 诸 实 践 此 时 此 刻, 他 们 只 是 把 数 据 胡 乱 搁 置 在 那 并 没 有 多 少 与 之 相 关 的 分 析 方 法 斯 科 特 金, 全 球 负 责 人, 公 共 部 门 15

从 金 融 危 机 到 新 常 态 从 金 融 危 机 到 新 常 态 在 2013 年 的 调 查 中, 有 76% 的 受 访 者 表 示, 全 球 金 融 危 机 仍 影 响 着 本 国 的 公 共 财 务 管 理 改 革 议 程 今 年 以 来, 这 个 比 例 已 大 幅 下 降, 只 有 66% 与 此 同 时, 称 金 融 危 机 促 进 了 新 型 风 险 管 理 措 施 实 行 的 受 访 者 比 重 已 经 上 升 到 了 59%, 而 2013 年 的 数 字 为 38% 全 球 金 融 危 机 是 否 对 贵 国 公 共 财 务 管 理 改 革 进 程 产 生 了 持 续 性 的 影 响? 随 着 全 球 金 融 危 机 的 发 生, 贵 国 是 否 已 将 新 的 风 险 管 理 方 法 纳 入 到 了 公 共 财 务 管 理 措 施 中? 资 料 来 源 : 致 同 与 政 府 财 务 管 理 国 际 联 合 会 2015 年 环 球 财 务 管 理 领 导 者 调 查 全 球 金 融 危 机 的 影 响 日 渐 式 微, 而 因 之 而 兴 起 的 风 险 管 理 方 法 变 革 正 在 世 界 范 围 内 蔓 延 进 一 步 的 调 查 表 明, 实 际 情 况 更 加 复 杂 受 访 者 的 意 见 更 多 地 集 中 在 近 期 的 经 济 问 题 上 例 如, 那 些 来 自 新 兴 市 场 国 家 的 受 访 者 倾 向 于 讨 论 持 续 下 跌 的 商 品 价 格 所 带 来 的 影 响 而 希 腊 的 受 访 者 则 认 为, 希 腊 国 内 经 济 动 荡 所 造 成 的 影 响 是 长 期 未 得 到 解 决 的 欧 洲 债 务 危 机 中 最 棘 手 的 问 题, 这 种 影 响 与 2008 年 的 信 贷 危 机 有 关, 但 又 不 完 全 相 同 而 这 位 希 腊 受 访 者 的 观 点 也 是 可 以 理 解 的 换 句 话 说, 公 共 财 务 管 理 需 要 应 对 不 同 经 济 体 所 面 临 的 不 同 挑 战, 而 非 解 决 一 个 单 一 的 问 题 集 克 里 斯 特 洛 先 生 表 示 : 毫 无 疑 问, 全 球 经 济 都 受 到 金 融 危 机 的 冲 击, 而 且 从 危 机 中 复 苏 的 过 程 非 常 缓 慢 但 是, 过 去 的 六 年 中 也 发 生 了 其 它 的 一 些 危 机 现 在, 任 何 危 机 要 想 恶 化 到 2008 至 2009 年 的 程 度, 都 已 经 越 来 越 难 了 无 论 是 出 于 什 么 原 因, 这 些 危 机 都 有 一 个 广 泛 的 相 同 的 影 响 : 使 经 济 持 续 紧 缩 在 我 们 的 调 查 中,71% 的 受 访 者 认 为, 对 兼 具 效 率 与 效 果 的 公 共 财 务 管 理 措 施 的 需 求 及 由 此 而 来 的 压 力, 导 致 了 预 算 和 财 务 管 理 制 度 的 改 革 的 受 访 者 认 为, 对 兼 具 效 率 与 效 果 的 公 共 财 务 管 理 措 施 的 需 求 及 由 此 而 来 的 压 力, 导 致 了 预 算 和 财 务 管 理 制 度 的 改 革 16

公 共 财 务 管 理 创 新 结 论 尽 管 通 过 今 年 的 公 共 财 务 管 理 调 查, 我 们 发 现 了 多 项 挑 战, 但 这 些 并 不 表 示 人 们 在 此 处 费 尽 全 力 却 难 以 有 所 作 为, 相 反, 它 们 标 志 着 这 个 领 域 正 在 发 生 转 变 现 在, 人 们 要 求 公 共 财 务 管 理 要 完 成 比 以 往 任 何 时 候 都 多 事 务, 它 不 再 只 是 监 测 预 算 开 销, 而 要 发 展 成 为 宏 观 经 济 政 策 的 支 撑 虽 然 陡 峭 的 学 习 曲 线 不 可 避 免, 但 公 共 财 务 管 理 者 们 无 疑 会 竭 尽 全 力 翻 山 越 岭 征 服 难 关 这 种 模 式 在 我 们 的 各 项 结 论 中 显 而 易 见 : 推 行 改 革 的 努 力 几 乎 无 处 不 在, 但 往 往 需 要 更 佳 的 工 具 来 实 现 改 革 目 标 同 时 吸 引 公 众 参 与 其 中 对 于 基 础 设 施 的 需 求 促 使 公 私 合 作 伙 伴 关 系 的 应 用 正 日 益 增 加, 但 想 成 功 运 用 这 项 措 施, 要 求 管 理 者 拥 有 更 丰 富 的 经 验, 还 常 常 需 要 进 行 文 化 上 的 变 革 提 升 透 明 度 的 紧 迫 性 和 重 要 性 得 到 广 泛 的 认 同, 但 管 理 者 尚 未 充 分 运 用 能 够 增 强 透 明 度 的 现 代 化 的 数 字 渠 道 在 加 强 公 共 财 务 管 理 的 过 程 中, 既 没 有 灵 丹 妙 药, 也 没 有 普 遍 适 用 的 方 法 最 后, 值 得 注 意 的 是, 国 际 货 币 基 金 组 织 根 据 一 项 关 于 该 领 域 的 卷 帙 浩 繁 且 详 实 具 体 的 研 究 得 出 与 事 实 相 符 的 结 论 : 在 加 强 公 共 财 务 管 理 的 过 程 中, 既 没 有 灵 丹 妙 药, 也 没 有 普 遍 适 用 的 方 法 14 换 言 之, 如 果 所 取 得 的 进 展 是 渐 进 式 的 而 非 巨 变 式 的, 公 共 财 务 领 导 者 不 应 就 此 气 馁, 也 不 应 当 以 为 在 别 的 某 个 国 家 卓 有 成 效 的 方 法 就 会 在 自 己 的 国 家 获 得 成 功 能 否 持 久 地 推 进 改 革, 完 全 取 决 于 领 导 者 们 能 否 找 到 一 个 适 合 自 己 国 家 的 独 特 政 治 社 会 和 经 济 国 情 的 方 法 这 意 味 着, 推 动 本 土 创 新 的 重 要 性 丝 毫 不 亚 于 努 力 向 最 优 模 式 学 习 同 时, 全 球 金 融 危 机 所 带 来 的 紧 迫 挑 战, 已 演 变 成 一 个 更 加 复 杂 多 样 的 难 题 的 集 合 这 使 得 政 府 对 财 务 状 况 的 有 效 理 解 更 合 理 的 预 算 编 制 更 高 效 的 开 支 都 变 得 更 加 重 要 HOTEL 14 坎 贾 诺 等, 国 际 货 币 基 金 组 织,2012 年. 17

公 共 财 务 管 理 创 新 致 谢 我 们 衷 心 感 谢 各 位 受 访 者 对 此 项 研 究 的 参 与 此 外, 我 们 对 以 下 诸 位 在 研 究 中 做 出 宝 贵 贡 献 的 专 业 人 士 给 予 最 真 挚 的 谢 意 : 道 格 克 里 斯 特 洛 麻 省 理 工 学 院 财 政 与 政 策 中 心 执 行 主 管 杰 克 梅 科 斯 基 政 府 财 务 管 理 国 际 联 合 会 会 长 斯 科 特 金 全 球 公 共 部 门 负 责 人 致 同 维 凯 什 梅 塔 合 伙 人 致 同 印 度 贾 森 莱 韦 尔 戈 德 (Jason Levergood) 全 球 公 共 部 门 主 管 致 同 致 同 致 同 拥 有 来 自 世 界 各 地 的 公 共 部 门 行 业 专 家, 我 们 竭 诚 与 您 合 作, 帮 助 您 应 对 自 身 所 面 临 的 挑 战, 并 抓 住 其 中 的 机 遇, 实 现 增 长 我 们 拥 有 全 球 性 的 信 息 网 络, 可 以 为 您 提 供 切 合 实 际 的 支 持 与 接 地 气 的 洞 见 无 论 您 的 业 务 和 体 系 是 刚 刚 成 形, 还 是 久 负 盛 名, 我 们 的 专 业 人 士 都 致 力 于 帮 助 您 提 高 效 率 提 升 透 明 度, 使 您 能 更 富 信 心 地 推 进 基 础 设 施 项 目 致 同 与 世 界 各 地 的 公 共 部 门 先 后 共 事 90 年, 由 此 积 累 了 丰 富 的 经 验, 并 发 展 出 了 一 种 国 际 化 的 能 力, 它 使 得 致 同 公 共 部 门 业 务 组 所 提 供 的 服 务 有 据 可 循 坚 实 可 靠 致 同 是 一 个 国 际 性 组 织, 由 全 球 各 地 独 立 提 供 审 计 税 务 及 咨 询 服 务 的 成 员 所 组 成, 国 际 地 位 斐 然 各 成 员 所 为 充 满 活 力 的 企 业 提 供 具 有 前 瞻 性 的 有 效 建 议, 助 其 释 放 增 长 潜 能 各 成 员 所 的 合 伙 人 非 常 注 重 与 客 户 的 紧 密 的 联 系 由 他 们 带 领 的 团 队, 凭 卓 见 经 验 及 直 觉, 积 极 主 动 地 为 私 营 企 业 上 市 公 司 和 公 共 事 务 客 户 提 供 解 决 方 案 遍 及 全 球 超 过 130 个 国 家 的 逾 40,000 名 致 同 员 工 致 力 于 为 客 户 同 行 及 社 会 的 发 展 而 不 断 努 力, 改 变 现 状, 并 成 就 未 来 了 解 更 多 关 于 致 同 的 信 息, 请 访 问 www.grantthornton.global 18

公 共 财 务 管 理 创 新 政 府 财 务 管 理 国 际 联 合 会 政 府 财 务 管 理 国 际 联 合 会 (ICGFM) 是 一 个 汇 聚 了 个 人 和 组 织 力 量 的 国 际 组 织, 其 宗 旨 在 于 通 过 公 共 财 务 管 理 领 域 的 最 佳 实 践 方 法 和 新 兴 趋 势 的 信 息 共 享, 推 动 该 领 域 的 发 展, 并 通 过 培 训 会 议 研 讨 会 论 坛 和 一 系 列 年 度 出 版 物, 提 高 公 共 财 务 管 理 方 面 的 能 力 政 府 财 务 管 理 国 际 联 合 会 致 力 于 通 过 进 行 公 共 财 务 管 理 方 面 的 研 究 和 信 息 交 换, 以 及 全 球 性 调 查 结 果 共 享, 维 持 公 共 财 务 管 理 者 的 专 业 能 力 的 高 水 平 我 们 经 常 举 办 演 讲 论 坛, 为 我 们 的 成 员 与 战 略 合 作 伙 伴 之 间 搭 起 交 流 的 桥 梁 本 联 合 会 的 成 员 包 括 了 支 持 公 共 财 务 管 理 改 革 和 能 力 建 设 的 捐 赠 者 非 政 府 组 织 非 营 利 组 织 政 府 部 门 和 私 营 部 门 最 近,ICGFM 创 办 了 政 府 财 务 管 理 国 际 联 合 会 公 共 财 务 管 理 创 新 实 验 室 (ICGFM PFM Innovation Lab) 该 实 验 室 专 注 于 更 全 面 地 研 究 公 共 财 务 管 理 改 革 相 关 的 问 题, 例 如 成 功 引 领 公 共 财 务 管 理 主 动 权 所 需 要 的 变 革 创 新 和 领 导 力, 等 等 政 府 财 务 管 理 国 际 联 合 会 公 共 财 务 管 理 创 新 实 验 室 的 宗 旨 是 建 立 一 个 今 天 的 公 共 财 务 管 理 者 所 需 要 的 更 广 泛 的 技 能 知 识 和 专 业 能 力 体 系 政 府 财 务 管 理 国 际 联 合 会 的 成 员 在 各 国 政 府 的 各 个 层 级 就 职, 包 括 地 方 / 市 级 州 / 省 乃 至 国 家 级 我 们 的 成 员 是 覆 盖 公 共 财 务 管 理 所 有 相 关 领 域 的 专 家 专 业 人 士 和 包 括 会 计 师 财 务 经 理 审 计 员 审 计 长 财 务 主 管 采 购 和 支 出 经 理 法 律 改 革 者 和 监 管 者 方 面 的 从 业 者 我 们 还 引 入 了 私 营 部 门 的 人 才, 包 括 咨 询 专 家 顾 问 以 及 致 力 于 政 府 财 务 管 理 信 息 系 统 改 革 的 信 息 技 术 专 家 政 府 财 务 管 理 国 际 联 合 会 的 更 多 信 息 请 登 陆 www.icgfm.org 查 看 麻 省 理 工 学 院 财 政 与 政 策 中 心 麻 省 理 工 学 院 财 政 与 政 策 中 心 (CFP) 的 使 命 是 担 当 创 新 性 跨 学 科 无 党 派 的 研 究 和 教 育 活 动 的 催 化 剂, 以 解 决 世 界 各 国 政 府 作 为 金 融 机 构 以 及 金 融 体 系 监 管 者 这 两 种 角 色 所 面 临 的 独 特 挑 战 财 政 与 政 策 中 心 (CFP) 依 靠 麻 省 理 工 学 院 的 教 授 CFP 研 究 院 以 及 其 他 附 属 机 构 的 力 量, 为 保 证 当 前 和 未 来 的 金 融 政 策 的 质 量 做 出 了 贡 献, 同 时, 这 也 可 能 为 全 球 经 济 和 金 融 系 统 带 来 深 远 而 持 久 的 益 处 麻 省 理 工 学 院 财 政 与 政 策 中 心 的 更 多 信 息 请 登 陆 CFPweb.MIT.edu 查 看 调 研 方 法 本 报 告 借 鉴 一 项 针 对 278 位 公 共 财 务 管 理 领 导 者 的 调 查, 他 们 有 的 来 自 政 府 与 捐 赠 机 构 的 有 关 领 域, 有 的 是 私 营 企 业 的 主 管, 有 的 来 自 学 术 界 在 调 查 中, 我 们 进 行 了 多 环 节 的 现 场 访 谈, 采 用 了 多 语 种 在 线 调 查, 并 运 用 轮 询 机 制 在 政 府 财 务 管 理 国 际 联 合 会 年 度 国 际 培 训 大 会 上 展 开 调 查 本 研 究 的 参 与 者 来 自 40 多 个 国 家, 跨 越 了 欧 洲 非 洲 中 东 亚 太 地 区 和 美 洲 19

www.grantthornton.cn 2015 致 同 会 计 师 事 务 所 ( 特 殊 普 通 合 伙 ) 版 权 所 有 Grant Thornton( 致 同 ) 是 指 Grant Thornton 成 员 所 在 提 供 审 计 税 务 和 咨 询 服 务 时 所 使 用 的 品 牌, 并 按 语 境 的 要 求 可 指 一 家 或 多 家 成 员 所 致 同 会 计 师 事 务 所 ( 特 殊 普 通 合 伙 ) 是 Grant Thornton International Ltd(GTIL, 致 同 国 际 ) 的 成 员 所 GTIL( 致 同 国 际 ) 与 各 成 员 所 并 非 全 球 合 伙 关 系 GTIL( 致 同 国 际 ) 和 各 成 员 所 是 独 立 的 法 律 实 体 服 务 由 各 成 员 所 提 供 GTIL( 致 同 国 际 ) 不 向 客 户 提 供 服 务 GTIL( 致 同 国 际 ) 与 各 成 员 所 并 非 彼 此 的 代 理, 彼 此 间 不 存 在 任 何 义 务, 也 不 为 彼 此 的 行 为 或 疏 漏 承 担 任 何 责 任 本 出 版 物 所 含 信 息 仅 作 参 考 之 用 致 同 (Grant Thornton) 不 对 任 何 依 据 本 出 版 物 内 容 所 采 取 或 不 采 取 行 动 而 导 致 的 直 接 间 接 或 意 外 损 失 承 担 责 任