民 主 宪 政 与 公 共 财 政 肖 金 明 公 共 财 政 是 政 府 的 经 济 基 础 和 公 共 事 务 的 动 力 之 源 法 国 著 名 思 想 家 布 丹 曾 强 调 公 共 财 政 对 于 国 家 运 作 的 决 定 性 意 义, 并 形 象 地 将 公 共 财 政 比 作 国 家 的 神 经 公 共 财 政 可 以 以 政 府 对 生 产 资 料 的 占 有 和 运 营 为 基 础, 公 有 制 下 的 公 共 财 产 的 增 值 或 者 说 利 润 是 公 共 财 政 的 基 本 来 源 ; 公 共 财 政 也 可 以 建 立 在 税 收 的 基 础 上, 以 税 收 为 公 共 财 政 基 础 的 国 家 被 称 为 赋 税 国 家, 私 有 财 产 的 相 对 性 提 供 了 公 共 财 政 和 赋 税 国 家 的 可 能 在 这 样 的 意 义 上, 税 政 成 为 公 共 财 政 的 有 机 部 分 并 构 成 现 代 公 共 财 政 的 基 本 环 节 以 税 收 为 基 础 的 公 共 财 政 是 制 约 国 家 制 度 的 重 要 因 素, 以 税 政 为 核 心 的 公 共 财 政 制 度 是 民 主 宪 政 的 基 本 制 度, 而 税 政 民 主 和 财 政 民 主 是 公 共 财 政 制 度 的 根 本 原 则 一 财 政 民 主 意 味 着 人 民 ( 公 民 ) 财 产 权 公 共 ( 政 府 ) 财 政 公 共 职 能 ( 人 民 福 利 ) 的 逻 辑 关 系, 以 及 建 立 在 这 一 关 系 基 础 之 上 的 人 民 对 政 府 的 监 督 控 制 和 人 民 自 由 权 利 的 根 本 保 障 财 政 民 主 表 达 的 逻 辑 关 系 是 一 种 物 质 意 义 上 的 关 系, 意 味 着 人 民 不 仅 经 由 精 神 和 制 度 层 面 上 的 人 民 主 权 思 想 和 民 主 选 举 ( 权 ) 制 度 控 制 政 府, 还 通 过 除 人 民 革 命 以 外 的 另 一 种 物 质 力 量 制 约 着 政 府 的 能 量 现 代 赋 税 国 家 并 不 意 味 着 公 共 财 政 收 入 绝 对 来 源 于 税 收 1 但 是, 如 果 国 家 占 有 主 要 生 产 资 料, 依 靠 公 有 财 产 和 计 划 经 济 获 得 财 政 收 入, 以 这 样 的 公 共 财 政 为 依 托 管 理 国 家 与 社 会 事 务, 政 府 职 能 扩 张 和 权 力 滥 用 的 冲 动 就 难 以 抑 制 哈 耶 克 主 张 私 有 制 是 自 由 的 最 重 要 的 保 障, 他 在 通 往 奴 役 之 路 中 揭 示 了 私 有 制 是 自 由 的 基 础 这 一 原 理 : 只 1 早 在 1918 年, 著 名 经 济 学 家 约 瑟 夫 熊 彼 特 就 在 税 收 国 家 的 危 机 一 文 中 将 现 代 国 家 称 为 税 收 国 家 目 前 学 界 一 般 将 税 收 收 入 占 国 家 财 政 收 入 大 半 以 上 的 国 家 称 为 赋 税 国 家 - 211 -
是 由 于 生 产 资 料 掌 握 在 多 个 独 立 行 动 的 人 的 手 里, 才 没 有 人 控 制 我 们 的 全 权, 我 们 才 能 够 以 个 人 的 身 份 来 决 定 我 们 要 做 的 事 情 如 果 所 有 的 生 产 资 料 都 落 到 一 个 人 手 里, 不 管 它 在 名 义 上 是 属 于 整 个 社 会 的, 还 是 属 于 独 裁 者 的, 谁 行 使 这 个 管 理 权, 谁 就 有 权 控 制 我 们 2 哈 耶 克 关 于 私 有 制 与 自 由 的 关 系 的 阐 释 明 显 存 在 绝 对 化 和 片 面 化 的 倾 向 但 不 容 否 认, 在 全 民 所 有 制 高 度 抽 象 和 国 有 制 实 质 虚 化 的 状 态 下, 人 民 针 对 政 府 的 权 利 缺 乏 现 实 ( 物 质 意 义 ) 力 量 的 保 障, 人 民 的 自 由 仅 靠 人 民 主 权 人 民 政 府 这 样 的 意 识 形 态 和 精 神 力 量 无 法 获 得 可 靠 的 保 障 如 果 政 府 收 入 来 自 于 以 财 产 权 为 基 础 的 税 收, 因 为 财 产 权 属 基 本 权 利 受 宪 法 保 护, 公 共 财 政 因 此 应 当 成 为 重 要 的 宪 政 制 度 维 护 公 共 财 政 权 和 保 障 公 民 财 产 权 构 成 宪 政 意 义 上 公 共 财 政 制 度 的 实 质 内 涵 宪 政 体 制 下 公 共 财 政 制 度 的 实 质, 是 公 民 财 产 权 与 公 共 财 政 权 之 间 的 宪 政 关 系, 它 构 成 一 国 宪 政 民 主 制 度 的 基 础, 公 民 权 利 也 由 此 在 民 主 宪 政 保 障 下 形 成 对 国 家 权 力 的 物 质 性 的 制 约 力 量 换 言 之, 以 财 产 权 的 相 对 性 为 前 提 和 以 税 收 为 基 础 的 公 共 财 政 建 立 了 政 府 与 人 民 的 物 质 关 系, 人 民 放 弃 一 部 分 财 产 所 用 权 而 政 府 由 此 获 取 财 政 资 金 的 此 失 彼 得 的 物 质 关 系, 建 立 了 人 民 监 督 和 制 约 政 府 的 现 实 基 础, 形 成 了 人 民 控 制 政 府 的 物 质 力 量 人 民 与 政 府 的 这 种 物 质 关 系 是 民 主 的 根 基, 宪 政 则 是 维 护 人 民 控 制 政 府 的 物 质 力 量 的 根 本 制 度 换 言 之, 人 民 与 政 府 之 间 的 以 财 产 为 媒 介 的 物 质 关 系 必 须 具 备 宪 政 意 义 在 宪 政 意 义 上, 人 民 或 人 民 代 表 同 意 是 国 家 政 权 的 实 质 合 法 性 所 在, 这 需 要 完 善 的 公 民 选 举 权 和 自 由 选 举 制 度 ; 公 民 或 人 民 代 表 同 意 是 公 共 财 政 权 的 合 法 性 基 础, 公 共 财 政 的 收 支 权 必 须 以 政 府 公 共 事 务 和 人 民 福 利 为 目 的, 并 且 必 须 经 由 人 民 或 人 民 代 表 同 意, 这 需 要 完 备 的 财 产 权 保 障 和 公 共 财 政 制 度 建 立 和 完 善 宪 政 意 义 上 的 公 共 财 政 制 度, 可 以 有 效 地 规 范 公 共 财 政 权, 维 2 [ 英 ] 哈 耶 克 : 通 往 奴 役 之 路, 秋 风 译, 中 国 社 会 科 学 出 版 社 1997 年 版, 第 101-102 页 - 212 -
持 政 府 的 适 度 富 有 和 恰 当 能 量, 确 保 国 家 与 公 民 的 利 益 分 界, 并 通 过 控 制 国 家 的 财 政 收 入 与 支 出, 限 定 国 家 职 能 和 政 府 干 预 的 范 围, 既 保 障 公 民 的 财 产 权 益, 又 维 护 公 民 的 自 由 空 间 二 财 政 民 主 意 味 着 保 护 个 人 权 利 维 护 社 会 公 平 从 经 济 学 的 意 义 上 讲, 人 类 社 会 和 人 们 生 活 所 需 要 的 衣 食 住 行 等 产 品 和 服 务, 可 以 通 过 市 场 竞 争 性 由 私 人 提 供, 而 人 们 需 要 的 公 共 产 品, 如 城 市 公 共 基 础 设 施 社 会 治 安 市 场 环 境 与 秩 序 产 权 保 护 社 会 保 障 等, 则 需 要 政 府 供 给 因 此, 人 们 必 须 与 政 府 达 成 协 议, 通 过 税 收 的 形 式, 把 一 部 分 资 源 交 由 政 府 配 置, 以 换 取 必 需 的 公 共 产 品 和 服 务 这 是 现 代 社 会 需 要 政 府 的 原 因, 也 是 政 府 获 取 社 会 公 众 授 权 的 根 本 理 由 政 府 因 此 被 视 为 一 种 提 供 保 护 和 公 正 而 收 取 税 金 作 为 回 报 的 组 织 3 以 税 收 为 基 础 建 立 起 来 的 公 共 财 政 为 政 府 公 共 事 务 提 供 动 力 之 源, 没 有 公 共 财 政 就 没 有 公 共 产 品 和 公 共 服 务, 没 有 公 共 财 政 也 就 无 法 为 福 利 权 私 有 财 产 权 契 约 自 由 言 论 自 由 提 供 有 效 保 障 4 因 此, 一 个 理 想 中 勾 勒 的 自 由 主 义 政 府 是 这 样 的 : 公 平 有 效 地 提 取 社 会 资 源, 然 后 巧 妙 负 责 地 重 新 分 配 这 些 资 源, 制 造 出 对 社 会 有 用 的 公 共 物 品 和 服 务 5 就 宪 法 学 的 意 义 而 言, 政 府 无 非 就 是 一 个 垄 断 暴 力 与 税 收 的 组 织, 垄 断 暴 力 和 税 收 形 成 国 家 特 权 是 现 代 国 家 文 明 的 基 本 标 志 但 即 便 是 国 家 特 权 也 不 是 无 限 的 毫 无 疑 问, 以 税 收 为 基 础 的 公 共 财 政 是 有 限 度 的 政 府 以 税 收 方 式 聚 敛 公 共 财 力 必 须 以 尊 重 和 保 障 公 民 财 产 权 为 界 限 和 原 则, 并 且 公 共 财 政 的 功 能 必 须 限 定 在 公 共 产 品 和 公 共 服 务 的 范 围 内, 这 是 财 政 民 主 的 基 本 要 求 3 [ 美 ] 道 格 拉 斯 诺 思 罗 伯 斯 托 马 斯 : 西 方 世 界 的 兴 起, 厉 以 平 蔡 磊 译, 华 夏 出 版 社 1999 年 版, 第 11 页 4 福 利 权 和 私 有 财 产 权 都 有 公 共 成 本, 假 如 没 有 有 效 的 政 府, 美 国 公 民 将 不 能 享 有 他 们 现 在 所 拥 有 的 私 有 制, 事 实 上, 他 们 也 不 能 真 正 享 有 言 论 自 由 和 契 约 自 由, 契 约 自 由 权 的 公 共 成 本 不 比 卫 生 保 健 的 少, 言 论 自 由 权 的 公 共 成 本 也 不 比 体 面 的 住 宅 权 少 所 有 的 权 利 都 需 要 公 库 的 支 持 参 见 [ 美 ] 史 蒂 芬 霍 尔 姆 斯 凯 斯 R 桑 斯 坦 : 权 利 的 成 本 为 什 么 自 由 依 赖 税, 北 京 大 学 出 版 社 2004 年 版, 第 2-3 页 5 参 见 [ 美 ] 史 蒂 芬 霍 尔 姆 斯 凯 斯 R 桑 斯 坦 : 权 利 的 成 本 为 什 么 自 由 依 赖 于 税, 毕 竞 悦 译, 北 京 大 学 出 版 社 2004 年 版, 第 34 43 页 - 213 -
以 民 主 税 政 为 基 础 的 公 共 财 政 构 成 公 共 行 政 的 物 质 基 础, 财 政 民 主 之 于 公 共 行 政 必 然 产 生 如 下 逻 辑 : 首 先, 建 立 在 税 政 民 主 基 础 上 的 公 共 财 政, 其 构 成 应 排 除 违 法 和 不 合 理 的 罚 没 与 收 费 在 世 界 多 数 国 家, 政 府 罚 没 收 入 和 行 政 受 费 是 公 共 财 政 的 次 要 来 源 限 制 行 政 性 收 费 和 杜 绝 违 法 收 费 是 法 治 政 府 的 基 本 要 求, 是 维 护 政 府 财 政 公 共 性 和 保 障 公 民 财 产 权 的 现 实 需 要 ; 其 次, 公 共 财 政 要 求 建 设 节 约 型 和 效 能 型 政 府 公 共 行 政 的 成 本 由 公 共 财 政 负 担, 实 际 上 是 由 人 民 税 赋 负 担 建 设 节 约 型 和 效 能 型 政 府, 防 止 公 共 浪 费, 保 持 公 共 财 政 负 担 的 合 理 性, 是 对 公 民 财 产 权 和 社 会 财 力 的 起 码 尊 重 建 设 廉 价 政 府 和 高 效 行 政 是 税 政 民 主 和 政 府 财 政 公 共 性 的 应 有 之 义 和 必 然 要 求 ; 6 再 次, 公 共 财 政 还 意 味 着 财 政 支 出 的 公 平 性, 如 果 政 府 过 多 介 入 经 济 生 活 尤 其 是 过 多 介 入 市 场 竞 争 领 域, 就 必 然 削 弱 政 府 财 政 支 出 的 公 共 性 甚 至 依 靠 政 府 财 政 优 势 制 造 经 济 竞 争 的 不 公 平 现 象 ; 7 又 次, 公 共 财 政 的 民 主 性 和 公 共 性 还 要 求 政 府 财 政 关 注 社 会 和 民 生 公 共 财 政 最 大 的 特 点 就 是 其 公 共 性, 即 公 共 财 政 主 要 是 着 眼 于 义 务 教 育 医 疗 保 障 社 会 保 障 和 公 共 设 施 等 领 域, 着 力 提 高 人 们 的 教 育 水 平 生 活 质 量 健 康 状 况 等, 以 及 对 促 进 科 技 创 新 与 人 力 资 本 的 积 累, 当 然 包 括 行 政 管 理 成 本 支 出 和 公 共 应 急 管 理 支 出 等 但 长 期 以 来, 由 于 政 府 职 能 错 位, 公 共 财 政 的 走 向 偏 离 取 之 于 民 用 之 于 民 的 基 本 准 则, 以 2005 年 为 例, 国 家 财 政 总 收 入 是 31649.3 亿 元, 用 于 经 济 建 设 的 费 用 支 出 6 我 国 行 政 管 理 支 出 以 高 于 财 政 支 出 的 增 长 速 度 不 断 上 升 据 统 计, 我 国 行 政 管 理 支 出 增 长 率 平 均 每 年 17.7%, 与 财 政 支 出 的 平 均 增 长 率 12.3% 相 比, 平 均 高 出 5.4 个 百 分 点 1978 年 行 政 管 理 支 出 占 财 政 支 出 的 比 重 只 有 4.7%,2003 年 则 达 到 19%, 近 几 年 则 高 达 财 政 支 出 的 五 分 之 一 强, 明 显 高 于 世 界 其 他 国 家 的 公 共 行 政 成 本 按 照 国 际 货 币 基 金 组 织 的 口 径, 高 收 入 国 家 平 均 为 9.5%, 其 中 德 国 为 6.9%; 上 中 等 收 入 国 家 平 均 为 12.3%, 其 中 波 兰 为 8.5%; 下 中 等 收 入 国 家 为 14.9%, 其 中 罗 马 尼 亚 为 6.5%; 低 收 入 国 家 为 18.1%, 其 中 印 度 为 11.9% 除 行 政 管 理 经 费 超 度 增 长 外, 每 年 各 级 政 府 官 员 公 车 私 用 费 用 达 2000 多 亿 元, 几 乎 和 2006 年 的 国 防 开 支 相 近, 出 游 培 训 的 浪 费, 全 国 每 年 公 款 出 国 旅 游 或 考 察 花 费 2000 亿 元, 全 国 招 待 费 用 支 出 每 年 达 数 千 亿 元 基 于 以 上 两 类 公 共 财 政 支 出 的 异 常 现 象, 政 府 财 政 支 出 的 公 共 性 合 理 性 和 效 益 备 受 质 疑 7 因 政 府 职 能 的 长 期 错 位 而 导 致 的 公 共 财 政 支 出 违 背 公 共 性 和 公 平 性 据 统 计, 从 1994-2003 年 这 10 年 中, 平 均 每 年 需 要 补 贴 企 业 亏 损 超 过 近 300 亿 元, 累 计 补 贴 了 3088.2 亿 元 如 果 从 1989 年 -2003 年 计, 平 均 每 年 需 要 补 贴 企 业 亏 损 近 400 亿 元, 累 计 补 贴 了 5632.45 亿 元 而 不 久 前 对 中 石 化 100 亿 元 的 巨 额 补 贴, 则 在 社 会 上 引 起 了 不 小 的 争 论 公 共 财 政 过 多 地 介 入 市 场 竞 争 领 域, 不 但 违 背 了 公 共 财 政 的 本 来 目 的 和 用 途, 而 且 会 对 民 营 资 本 产 生 很 大 的 挤 出 效 应, 破 坏 市 场 竞 争 的 公 平 环 境 - 214 -
9317 亿 元, 占 财 政 收 入 的 29.4%; 用 于 行 政 管 理 的 费 用 6512.3 亿 元, 占 财 政 收 入 的 20.58%; 而 用 于 社 会 公 共 事 业 和 教 育 事 业 的 费 用 只 有 8953.4 亿 元, 只 占 财 政 收 入 的 28.3% 财 政 民 主 将 有 利 于 恢 复 和 强 化 政 府 财 政 的 公 共 性, 促 进 政 府 职 能 转 变, 使 公 共 财 政 真 正 体 现 取 之 于 民, 用 之 于 民 三 财 政 民 主 意 味 着 宪 政 主 义 国 家 制 度 的 演 进 和 发 展 从 国 家 的 历 史 脉 络 看, 公 共 财 政 权 和 税 政 权 受 限 制 是 现 代 宪 政 国 家 制 度 的 核 心 内 容 之 一 现 代 宪 政 制 度 的 演 进 就 是 以 议 会 争 取 征 税 权 的 斗 争 为 起 点 的 从 英 国 宪 政 来 看, 对 征 税 权 的 控 制 始 终 是 英 国 国 会 制 度 和 宪 政 发 展 的 主 线 8 英 国 宪 政 的 生 成 清 晰 地 呈 现 出 一 条 征 税 权 从 国 王 到 议 会 移 转 的 民 主 路 线 从 1215 年 自 由 大 宪 章 开 始, 围 绕 限 制 国 王 征 税 权 的 英 国 宪 政 史 拉 开 序 幕, 对 立 宪 主 义 的 历 史 来 说, 大 宪 章 并 不 只 有 象 征 性 的 意 义, 其 中 最 著 名 的 就 是 它 所 内 含 的 自 由 依 赖 于 财 产 的 牢 固 占 有, 而 这 又 进 而 依 赖 于 对 王 家 征 税 权 的 控 制 这 一 原 则 9 这 一 过 程 直 接 催 生 的 税 收 法 定 主 义 与 罪 刑 法 定 主 义 一 道 成 为 现 代 公 法 两 大 领 域 同 理 共 脉 的 核 心 原 则 无 代 议 不 纳 税 的 观 念 也 点 燃 了 美 国 独 立 战 争 的 战 火, 其 结 果 是 由 美 国 宪 法 第 一 条 概 述 了 这 样 的 原 则 : 征 税 的 法 律 必 须 而 且 只 有 由 众 议 院 提 出 并 通 过 方 能 有 效 而 法 国 几 经 反 复 的 历 史 则 从 反 面 印 证 了, 征 税 的 权 力 一 旦 为 君 主 擅 断, 必 然 走 向 专 制 的 深 渊 10 以 税 政 权 的 控 制 为 核 心, 宪 法 制 度 日 益 确 立 下 来, 由 宪 法 控 制 国 家 的 税 政 权 并 进 而 控 制 其 他 权 力 的 宪 政 模 式 逐 渐 遍 及 世 界 其 他 民 主 国 家 因 此, 税 政 民 主 和 公 共 财 政 制 度 就 成 为 立 宪 各 国 宪 法 的 重 要 内 容 之 一, 而 税 政 民 主 与 公 共 财 政 制 度 的 首 要 意 义 在 于 明 确 国 家 对 财 力 汲 取 的 合 法 性 程 序 正 当 性 范 围 和 限 度 8 [ 英 ] 比 几 斯 渴 脱 : 英 国 国 会 史,( 清 ) 翰 墨 林 编 译 书 局 编 译, 刘 守 刚 点 校, 中 国 政 法 大 学 出 版 社 2003 年 版, 点 校 者 序 第 5 页 9 [ 美 ] 斯 科 特 戈 登 : 控 制 国 家 西 方 宪 政 的 历 史, 左 奇 等 译, 江 苏 人 民 出 版 社 2001 年 版, 第 234 页 10 法 国 历 史 上, 三 级 会 议 将 征 收 税 收 的 权 力 拱 手 让 给 了 国 王, 这 使 国 王 在 财 政 上 并 因 此 在 政 治 上 独 立 于 议 会 在 公 元 16 世 纪 下 半 叶, 法 国 因 天 主 教 徒 与 清 教 徒 之 间 的 宗 教 战 争 而 四 分 五 裂 在 这 些 战 争 结 束 后, 精 疲 力 竭 的 国 民 将 全 部 权 力 都 转 交 给 了 国 王 从 而 建 立 了 一 种 为 欧 洲 其 他 国 家 起 了 示 范 作 用 的 专 制 政 体 - 215 -
从 国 家 的 现 实 逻 辑 看, 以 税 政 为 核 心 的 公 共 财 政 制 度 是 宪 法 基 本 制 度, 建 立 和 完 善 公 共 财 政 制 度 以 促 进 税 政 民 主 和 财 政 民 主 是 民 主 宪 政 建 设 的 重 要 领 域 财 政 和 税 政 主 要 不 是 一 个 经 济 概 念, 它 是 一 个 重 要 的 政 治 概 念 和 宪 法 概 念, 它 关 涉 中 央 与 地 方 的 分 权 关 系, 关 涉 公 民 财 产 权 保 护, 关 涉 以 人 民 代 表 大 会 制 度 为 核 心 的 分 权 体 制 关 涉 民 主 宪 政 国 家 税 政 和 财 政 是 政 府 和 行 政 的 命 脉, 税 权 和 财 权 的 划 分 将 奠 定 中 央 与 地 方 的 稳 定 关 系, 控 制 税 政 和 财 政 是 制 约 政 府 最 有 效 的 手 段 税 政 和 财 政 具 有 经 济 性 和 行 政 性, 但 税 政 和 财 政 主 要 不 是 经 济 性 和 行 政 性 的 而 是 政 治 性 的 这 意 味 着 税 政 制 度 和 公 共 财 政 制 度 的 关 键 是 将 税 政 和 公 共 财 政 界 定 为 由 公 众 对 之 规 范 决 定 和 制 约 的 国 家 税 政 和 财 政, 保 障 税 政 和 公 共 财 政 以 满 足 公 共 需 要 为 目 标, 以 提 供 公 共 产 品 和 公 共 服 务 为 基 本 运 行 方 式, 以 民 主 和 权 力 制 衡 为 公 共 行 政 决 策 机 理, 以 及 实 行 以 透 明 性 程 序 性 规 则 性 参 与 性 等 为 内 涵 的 税 政 和 公 共 财 政 法 治 化 宪 政 化 以 赋 税 为 核 心 的 公 共 财 政 是 民 主 政 治 和 宪 政 体 制 最 重 要 的 根 源, 这 是 一 种 历 史 和 实 证 的 考 察 与 判 断 从 逻 辑 上 看, 赋 税 公 共 财 政 民 主 宪 政 的 这 种 关 系, 实 质 在 于 财 产 权, 而 在 财 产 权 问 题 上, 历 史 与 推 理 天 衣 无 缝 般 地 合 二 为 一 财 产 与 生 命 自 由 一 样 属 于 宪 法 基 本 权 利, 对 财 产 的 征 敛 就 必 须 由 宪 法 提 供 合 法 性 赋 税 的 本 质 是 国 家 政 治 权 力 对 属 于 公 民 个 人 的 私 有 财 产 的 征 收 私 有 财 产 权 在 宪 法 上 的 确 立 是 国 家 赋 税 的 前 提, 因 为 如 果 禁 止 财 产 属 于 个 人 所 有, 或 者 说 宪 法 不 承 认 私 有 财 产 权, 国 家 也 就 无 须 通 过 征 税 来 满 足 己 需, 而 可 以 直 接 依 凭 国 家 所 有 的 财 产 来 维 系 其 运 转 也 正 因 为 宪 法 确 立 了 财 产 权, 国 家 对 财 产 的 征 收 才 需 要 财 产 权 人 的 同 意, 而 这 一 点 正 是 赋 税 在 近 代 民 主 宪 政 发 展 过 程 中 发 挥 作 用 的 关 结 纳 税 人 的 同 意 打 通 了 赋 税 与 民 主 制 度 的 联 系, 并 构 成 了 其 他 形 式 同 意 ( 如 选 举 ) 的 基 础, 进 而 成 为 整 个 民 主 大 厦 的 基 石 说 到 底, 赋 税 制 度 与 财 产 权 制 度 有 着 内 在 的 逻 辑 关 联, 从 财 产 权 角 度 看, 赋 税 是 私 有 财 产 权 与 上 层 政 治 建 筑 的 桥 梁, 是 财 产 ( 权 ) 发 挥 政 治 功 用 的 必 要 的 媒 介, 是 公 - 216 -
民 和 公 众 约 束 政 治 的 理 由, 是 人 民 制 约 政 府 的 物 质 性 力 量 赋 税 以 及 由 此 成 立 的 公 共 财 政 制 度 的 逻 辑 可 以 简 化 为 财 产 权 赋 税 宪 政 民 主 四 尽 管 政 府 及 公 共 财 政 和 税 收 具 有 无 需 特 别 论 证 的 实 质 意 义 上 的 正 当 性, 但 也 不 能 因 此 忽 视 由 公 共 财 政 权 和 税 政 权 受 限 制 而 显 示 的 程 序 意 义 或 形 式 意 义 上 的 正 当 性 正 如 洛 克 所 言, 政 府 没 有 巨 大 的 经 费 就 不 能 维 持, 凡 享 受 保 护 的 人 都 应 该 从 他 的 产 业 中 支 出 他 的 一 份 来 维 持 政 府 但 是 这 仍 须 得 到 他 自 己 的 同 意, 即 由 他 们 自 己 或 他 们 所 选 出 的 代 表 所 表 示 的 大 多 数 的 同 意 因 为 如 果 任 何 人 凭 着 自 己 的 权 势, 主 张 有 权 向 人 民 征 课 赋 税 而 无 须 取 得 人 民 的 那 种 同 意, 他 就 侵 犯 了 有 关 财 产 权 的 基 本 规 定, 破 坏 了 政 府 的 目 的 11 公 共 财 政 的 合 法 性 正 当 性 需 要 财 政 民 主 予 以 保 障 就 形 式 民 主 宪 政 而 言, 建 立 和 发 展 以 财 政 民 主 为 基 本 原 则 的 公 共 财 政 制 度, 关 键 是 确 立 民 意 机 关 在 公 共 财 政 活 动 中 的 主 导 地 位 财 政 是 政 府 活 动 的 公 共 账 户, 应 向 人 民 代 表 机 构 报 告, 人 民 代 表 机 构 对 财 政 的 监 督 实 际 上 就 是 人 民 对 政 府 活 动 的 监 督 无 代 表 无 税 收 以 及 议 会 通 过 控 制 预 算 制 约 政 府, 是 财 政 民 主 的 原 则 要 求 和 制 度 体 现, 是 有 限 度 地 取 之 于 民, 充 分 地 用 之 于 民 的 制 度 保 障 从 一 定 意 义 上 讲, 财 政 民 主 既 是 民 主 的 体 现, 又 是 民 主 的 保 障 择 其 要 者, 建 立 和 完 善 公 共 财 政 制 度, 削 弱 公 共 财 政 的 行 政 垄 断 性, 增 强 公 共 财 政 的 立 法 主 导 性, 是 健 全 和 发 展 人 民 代 表 大 会 制 度 的 重 要 内 容 应 当 充 分 关 注 公 共 财 政 取 与 用 两 个 环 节 两 个 过 程, 这 两 个 环 节 和 过 程 必 须 是 民 主 化 的 近 几 年 来 税 政 实 践 已 显 示 出 强 化 人 大 及 其 常 委 会 作 用 的 民 主 走 向 2005 年, 为 从 根 本 上 减 轻 农 民 负 担, 全 国 人 大 常 委 会 决 定 废 止 农 业 税 条 例, 彻 底 取 消 了 农 业 税 2007 年, 十 届 全 国 人 大 常 委 会 第 二 十 八 次 会 议 审 议 通 过 国 务 院 关 于 提 请 审 议 全 国 人 大 常 委 会 关 于 授 权 国 务 院 可 以 对 储 蓄 存 款 利 息 所 得 停 征 或 者 减 征 个 人 所 得 税 的 决 11 洛 克 : 政 府 论 ( 下 篇 ), 叶 启 芳 瞿 菊 农 译, 商 务 印 书 馆 1964 年 版, 第 88 页 - 217 -
定 草 案 的 议 案 根 据 全 国 人 大 常 委 会 的 授 权 决 定, 国 务 院 可 以 对 利 息 所 得 停 征 或 者 减 征 个 人 所 得 税 公 共 财 政 过 程 的 民 主 化 除 加 强 人 大 的 主 导 地 位 和 监 督 作 用 外, 还 表 现 为 公 众 参 与 税 政 和 公 共 财 政 过 程 比 如,2005 年 全 国 人 大 常 委 会 对 个 人 所 得 税 法 予 以 修 订, 并 且 就 其 中 的 个 税 起 征 点, 首 次 在 全 国 范 围 内 专 门 实 行 了 公 开 听 证, 这 是 公 众 参 与 税 政 的 有 益 尝 试 完 善 公 民 宪 法 权 利 体 系, 通 过 公 众 参 与 促 使 税 政 和 公 共 财 政 过 程 的 公 开 透 明, 促 进 税 政 和 公 共 财 政 制 度 实 现 更 好 的 公 共 服 务, 以 此 获 得 公 共 财 政 的 更 大 社 会 效 益 从 而 赢 得 社 会 更 大 的 政 治 认 同, 这 样 的 意 义 非 常 深 远 更 为 重 要 的 是, 与 民 主 选 举 一 样, 民 主 税 政 和 民 主 财 政 同 样 是 民 主 教 育 的 基 本 领 域 和 重 要 形 式, 不 仅 有 利 于 增 强 公 民 民 主 权 利 意 识, 还 有 助 于 公 民 熟 悉 政 治 过 程, 学 习 政 治 方 法, 强 化 公 民 政 治 主 体 性 五 财 政 民 主 还 关 系 到 政 治 国 家 的 完 善 与 公 民 社 会 的 发 展, 关 涉 到 政 治 结 构 和 社 会 结 构 状 态, 从 而 关 联 着 民 主 政 治 的 全 局 民 主 财 通 过 政 促 进 政 治 权 利 体 系 的 完 善 从 而 推 进 政 治 民 主 进 程 比 如, 民 主 财 政 使 代 议 机 关 掌 控 财 政 权, 将 有 利 于 建 立 民 意 机 关 控 制 政 府 行 政 的 有 效 机 制 和 坚 实 基 础 ; 又 比 如, 民 主 财 政 建 立 独 立 司 法 预 算 体 制, 逐 步 消 除 行 政 通 过 财 政 控 制 司 法 的 现 象, 为 司 法 独 立 提 供 物 质 保 障 这 显 然 都 是 民 主 宪 政 的 议 题 还 比 如, 民 主 财 政 有 利 于 促 进 宪 政 意 义 上 的 公 共 财 政 制 度 的 确 立 和 发 展, 从 宪 政 层 面 上 规 范 中 央 与 地 方 的 关 系 与 东 方 早 熟 的 君 主 集 权 制 度 不 同, 英 法 等 西 欧 封 建 王 国 集 权 制 的 形 成 缓 慢 而 曲 折, 呈 现 出 一 种 典 型 的 封 建 形 态, 封 建 制 度 是 一 种 政 治 组 织 形 式, 它 让 国 家 分 裂 成 它 所 希 望 的 那 种 细 小 的 碎 片, 它 实 际 上 是 一 个 个 与 国 家 相 分 离 的 独 立 的 政 治 单 位 12 王 国 的 军 事 行 政 财 政 司 法 等 权 力 被 领 主 和 封 臣 所 分 割, 封 臣 成 为 地 方 上 实 际 的 统 治 者, 各 领 地 相 对 于 中 央 政 府 而 言 是 12 转 引 自 孟 广 林 英 国 封 建 王 权 论 稿, 人 民 出 版 社 2002 年 版, 第 10 页 - 218 -
自 治 的, 领 主 在 领 地 内 享 有 征 税 的 权 力 在 城 市 兴 起 之 后, 市 民 领 袖 又 通 过 承 包 领 主 所 属 城 镇 的 收 入 的 征 调 来 控 制 税 收, 这 也 说 明 地 方 在 财 政 上 有 一 定 的 独 立 性 地 方 拥 有 某 种 独 立 的 财 政 权 在 宪 政 演 进 史 上 意 义 非 同 一 般 宪 政 的 历 史 也 就 是 分 权 与 限 权 的 历 史, 如 果 将 国 王 与 议 会 之 间 的 分 权 视 作 一 种 横 向 体 制 性 分 权 的 话, 中 央 与 地 方 的 分 权 则 是 一 种 纵 向 结 构 性 分 权, 如 同 戈 登 所 定 义 的, 宪 政 就 是 通 过 政 治 权 力 的 多 元 分 配 从 而 控 制 国 家 的 强 制 力 量 的 政 治 制 度 13 而 任 何 权 力 分 配 最 终 无 非 都 可 归 结 到 人 事 与 财 政 上, 地 方 在 财 政 上 的 自 治 使 其 与 中 央 的 分 权 成 为 可 能, 形 成 一 种 有 效 对 抗 中 央 集 权 的 强 大 力 量, 而 不 具 有 财 政 方 面 内 容 的 地 方 自 治 只 能 是 画 饼 充 饥 14 中 央 与 地 方 税 政 权 财 政 权 的 划 分, 意 义 并 不 单 纯 在 于 中 央 与 地 方 如 何 分 蛋 糕, 而 是 从 根 本 上 涉 及 到 国 家 权 力 纵 向 构 造 单 一 体 制 下 的 地 方, 如 果 拥 有 一 定 独 立 程 度 的 赋 税 权, 将 会 在 实 质 意 义 上 程 度 上 制 约 中 央 政 府 汲 取 财 政 的 水 平, 从 而 增 强 与 中 央 分 庭 抗 礼 的 能 力 ; 如 果 在 人 事 选 举 上 确 立 向 选 举 地 选 民 负 责 的 原 则, 则 会 从 根 本 上 转 化 中 央 与 地 方 关 系 的 逻 辑 地 方 民 主 选 举 和 地 方 赋 税 自 主 权 的 结 合, 必 然 形 成 在 不 损 害 国 家 结 构 前 提 下 的 中 央 与 地 方 分 权 制 衡 的 宪 政 体 制, 民 主 财 政 与 宪 政 意 义 上 的 公 共 财 政 的 价 值 就 在 于 它 通 过 财 政 分 权 主 义 构 建 中 央 与 地 方 的 分 权 体 制 民 主 财 政 通 过 促 进 公 民 社 会 的 成 长 从 而 推 动 政 治 民 主 化 在 现 代 社 会 中, 一 个 中 等 收 入 阶 层, 它 的 良 性 作 用 在 于 它 的 公 共 理 性 意 识, 在 于 它 是 一 个 乐 于 参 与 政 治, 有 一 定 的 社 会 责 任 感, 善 于 妥 协 和 追 求 稳 定 与 社 会 渐 进, 分 隔 富 人 与 穷 人 的 社 会 中 间 结 构 体 以 共 同 富 裕 为 目 标, 扩 大 中 等 收 入 者 比 重, 提 高 低 收 入 者 收 入 水 平, 已 经 成 为 中 国 社 会 发 展 的 重 要 战 略, 和 谐 社 会 建 设 重 申 扩 大 中 等 收 入 群 体 的 社 会 发 展 目 标 中 等 收 入 者 在 国 内 学 界 已 经 成 为 一 个 引 人 注 目 的 概 念 在 国 外 学 者 那 里, 中 等 收 入 者 往 往 表 述 为 中 等 阶 级 或 中 产 阶 级, 国 内 经 济 学 和 社 会 学 界 则 表 述 为 中 产 阶 层 或 中 收 入 阶 层, 也 有 学 者 使 用 中 等 收 入 群 体 的 说 13 参 见 [ 美 ] 斯 科 特 戈 登 控 制 国 家 西 方 宪 政 的 历 史, 左 奇 等 译, 江 苏 人 民 出 版 社 2001 年 版 14 [ 日 ] 北 野 弘 久 : 税 法 学 原 论, 陈 刚 杨 建 广 等 译, 中 国 检 察 出 版 社 2001 年 版, 第 231 页 - 219 -
法 一 个 人 口 比 例 接 近 40% 的 社 会 中 间 阶 层, 理 性 和 建 设 性 是 其 基 本 态 度, 安 全 感 与 平 和 心 态 是 其 重 要 的 精 神 特 征, 稳 定 和 利 益 是 其 根 本 追 求 15 中 等 收 入 者 比 重 加 大 不 仅 表 现 为 中 等 收 入 者 数 量 和 规 模 增 多 和 扩 大, 还 在 于 它 预 示 着 中 国 社 会 结 构 的 基 本 性 状, 不 仅 意 味 着 职 业 稳 定 收 入 稳 定 的 中 等 收 入 者 群 体 是 社 会 稳 定 的 基 础, 还 在 于 它 是 政 治 参 与 和 政 治 发 展 的 重 要 力 量 16 毫 无 疑 问, 民 主 财 政 既 是 民 主 政 治 的 基 本 表 现, 又 是 促 进 政 治 民 主 发 展 的 重 要 力 量 政 府 运 用 合 理 的 税 收 政 策 建 立 社 会 财 富 的 合 理 分 布, 通 过 第 二 次 分 配 形 成 相 对 合 理 和 稳 定 的 社 会 结 构, 同 时 民 主 财 政 还 有 利 于 教 育 公 民, 培 育 公 民 的 纳 税 义 务 感 和 纳 税 人 权 利 意 识, 有 利 于 培 育 中 等 收 入 者 群 体 的 政 治 责 任 感 参 与 意 识 和 社 会 主 体 精 神 15 20 世 纪 50 年 代 美 国 社 会 发 生 结 构 性 变 化, 白 领 比 重 超 过 蓝 领, 这 从 根 本 上 影 响 了 社 会 政 治 生 态, 中 产 阶 级 成 为 最 可 靠 的 社 会 稳 定 器 根 据 国 内 学 者 的 观 点, 当 社 会 呈 现 橄 榄 状 时, 也 就 是 说 中 等 收 入 阶 层 人 口 比 重 达 到 40% 左 右, 才 能 产 生 有 利 于 政 治 稳 定 和 发 展 的 社 会 结 构 16 大 多 数 政 治 分 析 家 相 信 中 产 阶 层 或 者 说 中 等 收 入 群 体 是 民 主 化 进 程 的 重 要 力 量 美 国 经 济 学 家 小 加 尔 布 雷 思 (James K Galbraith) 在 研 究 了 美 国 1960 年 代 后 期 到 1990 年 代 后 期 收 入 差 距 的 变 化 基 础 上, 认 为 美 国 运 用 高 利 率 政 策 控 制 通 货 膨 胀 引 起 的 不 平 等 的 增 加 和 收 入 差 距 的 扩 大, 在 一 定 程 度 上 毁 坏 了 美 国 的 中 产 阶 级, 从 而 削 弱 了 美 国 的 民 主 制 度, 使 美 国 由 一 个 以 中 产 阶 级 为 依 托 的 民 主 社 会 变 成 了 一 个 崇 尚 权 威 主 义 的 半 民 主 社 会 - 220 -