中 国 农 村 财 政 问 题 Financing rural services in China: Challenges and policy options 乔 宝 云 (Qiao Baoyun) 农 村 在 中 国 不 仅 仅 是 一 个 地 域 概 念, 而 且 是 通 过 户 籍 制 度 严 格 定 义 的, 居 民 被 明 确 地 区 分 为 城 市 户 口 和 农 村 户 口 从 大 环 境 看, 农 村 居 民 的 政 治 地 位 较 低, 在 人 民 代 表 大 会 选 举 中, 代 表 名 额 分 配 的 基 本 原 则 是 农 村 每 一 代 表 所 代 表 的 人 口 数 四 倍 于 城 市 每 一 代 表 所 代 表 的 人 口 数 中 国 居 民 的 迁 徙 本 身 就 有 严 格 的 限 制, 而 农 村 居 民 的 迁 徙 就 更 加 困 难 ; 中 国 农 村 财 政 正 是 建 立 在 这 个 二 元 结 构 框 架 之 上 的 在 公 共 财 政 资 源 的 配 置 上 城 市 明 显 优 于 农 村, 城 市 的 公 共 基 础 设 施 以 及 教 育 医 疗 社 会 保 障 等 相 对 较 好, 而 农 村 的 公 共 产 品 和 公 共 服 务 无 论 是 总 量 水 平 还 是 相 对 水 平 都 是 很 低 的 另 一 方 面, 对 于 的 相 同 收 入, 农 村 居 民 比 城 市 居 民 往 往 需 要 承 担 更 多 的 税 赋 目 前 有 几 千 万 的 农 村 人 常 年 在 城 市 工 作, 但 是 不 能 和 城 市 居 民 享 有 同 样 的 公 共 服 务, 同 时 还 在 其 户 口 所 在 的 农 村 承 担 相 当 的 税 赋 简 单 地 说, 尽 管 农 村 居 民 是 中 国 的 最 大 群 体, 但 是 也 是 最 被 歧 视 的 群 体 中 国 农 村 财 政 问 题 与 农 村 居 民 的 群 体 特 征 密 不 可 分 如 何 通 过 财 政 政 策, 特 别 是 农 村 财 政 政 策 向 这 个 中 国 最 大 群 体 有 效 地 提 供 公 共 产 品, 对 于 促 进 农 村 经 济 发 展, 缩 小 地 区 间 差 异 和 中 国 未 来 的 可 持 续 发 展 具 有 重 要 的 意 义
一 中 国 农 村 概 况 目 前 中 国 农 业 户 口 的 总 数 为 9.37 亿 人, 占 全 国 总 人 口 72%, 而 乡 村 从 业 人 员 也 超 过 全 国 从 业 人 员 的 65% 表 1 显 示 中 国 农 村 人 口 和 乡 村 从 业 人 员 目 前 的 状 况 和 近 年 来 的 变 化 表 1: 乡 村 人 口 和 乡 村 从 业 人 员 乡 村 从 业 人 乡 村 人 乡 村 人 口 占 总 乡 村 从 业 人 员 占 总 从 业 年 度 口 数 人 口 % 员 数 人 员 % 1978 80320 83.4 30638 76.3 1980 81096 82.2 31835.7 75.2 1985 84419.7 79.8 37065.1 74.3 1990 89590.3 78.4 42009.5 64.9 1995 91674.6 75.7 45041.8 66.2 2000 92819.7 73.2 47962.1 66.5 2001 93382.9 73.2 48228.9 66.0 2002 93502.5 72.8 48526.9 65.8 2003 93750.6 72.5 48971.0 65.8 资 料 来 源 :2004 中 国 统 计 年 鉴 中 国 农 村 的 分 布 存 在 很 大 的 区 域 差 异 表 2 显 示 2003 年 中 国 农 村 人 口 和 乡 村 从 业 人 员 的 区 域 分 布 表 2: 乡 村 人 口 和 乡 村 从 业 人 员 的 区 域 差 异
乡 村 人 口 % 乡 村 从 业 人 员 % 东 部 各 省 平 均 60.30 60.34 中 部 各 省 平 均 69.92 74.36 西 部 各 省 平 均 73.48 76.48 最 大 的 省 份 84.18 88.50 最 小 的 省 份 20.80 19.75 全 国 各 省 平 均 67.89 70.21 方 差 系 数 0.25 0.23 资 料 来 源 :2004 中 国 统 计 年 鉴 图 1 乡 村 人 口 占 总 人 口 与 乡 村 从 业 人 员 占 总 从 业 人 员 乡 村 从 业 人 员 占 总 从 业 人 员 比 重 100 90 80 乡 村 从 业 人 员 占 总 从 业 人 员 % 70 60 50 40 30 20 10 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 乡 村 人 口 占 总 人 口 %
资 料 来 源 :2004 中 国 统 计 年 鉴 基 本 上 乡 村 人 口 占 总 人 口 比 重 高 的 地 区, 乡 村 从 业 人 员 占 总 从 业 人 员 的 比 重 也 高 乡 村 人 口 比 重 与 乡 村 从 业 人 员 比 重 之 间 有 明 显 的 线 性 相 关, 图 1 说 明 乡 村 人 口 基 本 倚 赖 于 农 业 相 关 产 业 二 农 村 财 政 收 支 在 农 村 税 费 改 革 以 前,1991 年 的 农 民 承 担 费 用 和 劳 务 管 理 条 例 是 关 于 农 村 居 民 承 担 负 担 方 面 最 基 本 也 是 最 重 要 的 一 项 法 规 条 例 规 定, 农 民 除 缴 纳 税 金, 完 成 国 家 农 产 品 定 购 任 务 外, 还 需 要 承 担 村 ( 包 括 村 民 小 组 ) 提 留 乡 ( 包 括 镇 ) 统 筹 费 劳 务 ( 农 村 义 务 工 和 劳 动 积 累 工 ) 以 及 其 他 费 用 相 应 地, 农 村 财 政 收 入 可 以 分 为 三 部 分, 即 预 算 内 财 政 收 入 统 筹 提 留 和 部 门 收 费 预 算 内 财 政 收 入 包 括 税 收 收 入, 上 级 返 还 和 补 助 收 入 具 体 包 括 (1) 工 商 税 收 工 商 税 收 包 括 与 非 农 经 济 发 展 密 切 相 关 的 企 业 增 值 税 营 业 税 和 所 得 税 ; 也 包 括 个 人 所 得 税 资 源 税 城 市 维 护 建 设 税 房 产 税 印 花 税 车 船 使 用 税 和 筵 席 税 等 杂 税 ;(2) 农 业 税 收 农 业 税 收 包 括 农 业 税 农 业 特 产 税 屠 宰 税 和 契 税, 统 称 农 业 四 税 ;(3) 其 他 收 入 其 他 收 入 包 括 罚 没 收 入 从 非 预 算 收 入 中 调 入 的 收 入 等 统 筹 提 留 包 括 乡 统 筹 和 村 提 留 村 提 留 包 括 公 积 金 公 益 金 和 管 理 费 三 项, 即 所 说 的 三 提 :(1) 公 积 金, 用 于 农 田 水 利 基 本 建 设 植 树 造 林 购 置 生 产 性 固 定 资 产 和 兴 办 集 体 企 业 (2) 公 益 金, 用 于 五
保 户 供 养 特 别 困 难 户 补 助 合 作 医 疗 保 险 以 及 其 他 集 体 福 利 事 业 (3) 管 理 费, 用 于 村 干 部 报 酬 和 管 理 开 支 乡 统 筹 费 是 指 用 于 安 排 乡 村 两 级 办 学 计 划 生 育 优 抚 民 兵 训 练 修 建 乡 村 道 路 等 民 办 公 助 事 业 等 统 筹 费 用, 就 是 所 说 的 五 统 在 多 数 情 况 下, 统 筹 款 是 按 人 头 从 乡 内 农 民 摊 派 收 取 的 在 许 多 乡 镇, 农 民 的 劳 务 负 担 ( 义 务 工 和 积 累 工 ) 也 被 换 算 成 钱 按 人 头 从 每 个 劳 动 力 收 取, 所 以 除 了 统 筹 资 金, 乡 农 经 站 还 有 一 笔 所 谓 的 民 工 建 勤 收 入 部 门 收 费 是 乡 镇 的 各 个 行 政 或 事 业 单 位 在 提 供 服 务 时 的 有 偿 性 收 费, 如 土 管 所 向 土 地 开 发 商 收 取 的 服 务 费 ; 学 校 向 学 生 收 取 的 杂 费 等 部 门 收 费 收 入 有 些 是 乡 政 府 可 以 支 配 使 用 的, 有 些 比 如 卫 生 院 和 学 校 的 收 费 属 于 列 收 列 支 的 范 围, 由 部 门 收 取 并 由 部 门 直 接 使 用, 是 乡 村 政 府 不 能 支 配 的 在 农 村 税 费 改 革 以 前, 农 民 负 担 异 常 沉 重 从 2000 年 正 式 开 始 的 农 村 税 费 改 革 基 本 目 的 是 减 轻 农 民 负 担 大 致 经 历 了 两 个 阶 段 第 一 阶 段 是 从 2000 年 到 2003 年, 农 村 税 费 改 革 主 要 思 路 是 取 消 针 对 农 民 的 一 切 收 费 项 目, 调 整 农 业 税 税 率, 实 行 农 业 税 及 农 业 税 附 加 的 政 策 改 革 内 容 是 三 项 取 消 两 项 调 整 和 一 项 改 革, 即 取 消 乡 统 筹 费 农 村 教 育 筹 资 等 专 门 面 向 农 民 征 收 的 行 政 事 业 性 收 费 和 政 府 性 基 金 集 资, 取 消 屠 宰 税, 取 消 统 一 规 定 的 劳 动 积 累 工 和 义 务 工 ; 调 整 农 业 税 和 农 业 特 产 税 ; 改 革 村 提 留 征 收 使 用 办 法 改 革 的 第 二 阶 段 是 从 2004 年 开 始 早 期 农 村 税 费 改 革 在 减 轻 农 民 负 担 方 面 的 成 就 是 显 著 的,2004 年 中 央 政 府 在 农 村 税 费 改 革 中 增 加 了
逐 步 实 现 城 乡 居 民 的 税 负 公 平 的 目 标 国 务 院 决 定 5 年 内 取 消 农 业 税, 当 年 对 黑 龙 江 吉 林 两 省 先 行 免 征 农 业 税 改 革 试 点, 对 河 北 等 11 个 粮 食 主 产 省 区 农 业 税 税 率 降 低 3 个 百 分 点, 其 余 省 份 农 业 税 税 率 降 低 1 个 百 分 点, 农 业 税 附 加 同 步 降 低, 沿 海 及 其 他 有 条 件 的 地 区, 可 以 进 行 免 征 农 业 税 试 点 另 外, 中 央 还 规 定 从 2004 年 开 始 取 消 农 业 特 产 税 从 支 出 角 度 看, 长 期 以 来 直 至 目 前 农 村 政 府 与 上 级 政 府 之 间 的 支 出 分 配 没 有 清 晰 的 规 定, 而 且 各 个 地 方 也 有 一 定 的 差 异 目 前 多 数 农 村 政 府 的 支 出 十 分 广 泛, 既 包 括 农 村 基 层 政 府 村 组 织 的 行 政 服 务, 农 村 公 共 基 础 设 施 ( 乡 村 道 路 清 洁 饮 水 ) 生 态 环 境 建 设 和 保 护 大 江 大 河 治 理 农 业 基 础 设 施 建 设 ( 水 利 灌 溉 系 统 农 产 品 质 量 安 全 监 测 检 测 系 统 农 业 信 息 系 统 ) 农 业 科 技 进 步 ( 基 础 研 究 重 大 技 术 成 果 的 中 试 和 推 广 示 范 ) 农 村 抗 灾 救 灾 农 村 公 共 卫 生 防 疫 农 村 扶 贫 开 发 等, 也 包 括 农 村 基 础 教 育 农 村 医 疗 救 助 农 村 社 会 保 障 农 村 科 技 文 化 等 ; 既 包 括 有 明 确 收 入 来 源 的 支 出, 也 包 括 没 有 资 金 来 源 的 支 出 三 农 村 财 政 的 评 价 1. 农 村 财 政 的 税 基 中 央 财 政 喜 气 洋 样, 省 市 财 政 勉 勉 强 强, 县 级 财 政 拆 东 墙 补 西 墙, 乡 镇 财 政 哭 爹 叫 娘 形 象 地 说 明 了 各 级 政 府 的 财 政 状 况 虽 然 农 村 财 政 的 税 基 包 括 非 农 经 济 的 共 享 税 基, 但 是 目 前 工 商 税 收 中 的 企 业 增
值 税 营 业 税 和 所 得 税 及 杂 税 在 中 央 和 地 方 或 地 方 各 级 政 府 间 共 享 实 际 上, 农 村 财 政 主 要 依 赖 于 农 业 经 济 税 基 原 因 在 于 其 一 农 村 财 政 从 共 享 税 基 中 得 到 的 相 对 份 额 非 常 有 限 比 如 占 税 收 收 入 近 40% 的 增 值 税, 中 央 政 府 占 75%, 地 方 政 府 占 25%, 而 25% 中 需 要 在 地 方 四 级 政 府 中 分 配, 其 二 多 数 农 村 地 区 非 农 经 济 本 身 不 发 达 贫 困 地 区 则 更 多 地 依 赖 于 农 业 经 济 问 题 是 农 业 占 国 民 经 济 比 重 高 的 地 区 相 对 比 较 贫 困, 反 之 亦 然 图 2 显 示 各 省 2003 人 均 GDP 与 第 一 产 业 在 地 区 经 济 中 比 重 的 关 系 图 2: 分 省 人 均 GDP 与 第 一 产 业 在 经 济 中 的 比 重 : 2003 40 35 30 25 % 20 15 10 5 0 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 45000 50000 资 料 来 源 :2004 中 国 统 计 年 鉴 元 相 应 地, 贫 困 地 区 更 多 地 依 赖 于 与 农 业 有 关 的 税 收 图 3 显 示 下 图 显 示 各 省 2003 人 均 GDP 与 农 业 相 关 税 收 在 总 税 收 收 入 中 比 重 的 关 系 表 1 :2003 年 中 央 和 地 方 政 府 财 政 支 出 主 要 项 目
占 财 政 支 出 项 目 的 比 重 中 央 地 方 基 本 建 设 支 出 44.40 55.60 支 援 农 村 生 产 支 出 11.95 88.05 城 市 维 护 费 支 出 0 100 文 教, 科 学, 卫 生 事 业 费 11.27 88.73 抚 恤 和 社 会 福 利 救 济 费 1.03 98.97 社 会 保 障 补 助 支 出 11.44 88.56 国 防 费 98.82 1.18 行 政 管 理 费 19.46 80.54 公 检 法 司 支 出 5.44 94.56 支 援 经 济 不 发 达 地 区 支 出 5.10 94.90 政 策 性 补 贴 支 出 38.47 61.53 行 政 事 业 单 位 离 退 休 经 费 9.98 90.02 图 3: 分 省 人 均 GDP 与 农 业 相 关 税 收 在 总 税 收 收 入 中 比 重 : 2003 16 14 12 10 8 % 6 4 2 0 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 45000 50000-2 元
资 料 来 源 :2004 中 国 统 计 年 鉴 2. 农 村 地 方 政 府 的 财 政 自 主 权 严 格 意 义 上 说, 中 国 农 村 地 方 政 府 正 式 的 财 政 自 主 权 非 常 有 限 税 收 制 度 和 税 收 收 入 分 成 办 法 由 中 央 或 上 级 政 府 统 一 制 定, 三 提 五 统 也 有 较 为 严 格 的 规 定 但 是, 农 村 地 方 政 府 实 际 上 行 使 着 极 大 的 非 正 式 的 财 政 自 主 权 民 谚 对 农 村 财 政 有 个 形 象 的 描 述 : 头 税 轻 ( 注 : 农 业 税 ) 二 税 重 ( 乡 统 筹 和 村 提 留 ), 摊 派 是 个 无 底 洞 国 务 院 税 费 改 革 工 作 小 组 办 公 室 的 统 计 数 字,1998 年 农 民 的 税 费 总 额 1224 亿 元, 包 括 了 农 业 税 附 加 税 特 产 税 屠 宰 税 三 提 五 统 ( 即 乡 统 筹 村 提 留 ), 教 育 集 资 以 及 以 资 代 劳 款 地 方 行 政 性 收 费 其 中 农 业 税 300 亿 元, 乡 统 筹 村 提 留 共 约 为 600 亿 元, 余 为 其 他 费 用 据 农 业 部 统 计,2000 年 全 国 对 农 民 征 收 的 税 费 总 数 为 1779 亿 元, 其 中 农 ( 牧 ) 业 税 农 业 特 为 335 亿 元, 只 占 18.8%, 其 他 各 项 收 费 1444 亿 元, 占 81.2% 1 根 据 农 村 税 费 改 革 前 一 年 调 查 资 料 分 析, 农 民 一 年 缴 纳 的 各 项 税 费 合 计 平 均 每 人 为 195 元, 其 中 税 收 负 担 只 有 46 元, 仅 占 农 民 负 担 总 额 的 23.66%, 而 其 他 税 外 负 担 为 149 元, 所 占 比 重 高 达 6.34% 2 第 三 个 数 据 来 自 财 政 部 全 国 农 村 税 费 改 革 办 公 室 的 统 计,1997-2001 年 各 年 农 村 税 费 规 模 分 别 为 1225 亿 元 1407 亿 元 1304 亿 元 1315 亿 元 1199 亿 元, 其 中 农 业 税 收 占 整 个 税 费 总 规 模 的 比 重 约 为 25% 左 1 农 村 税 费 改 革 研 究 课 题 组 取 消 农 业 税, 改 征 增 值 税 报 告 2 2004 年 2 月 中 国 税 务 学 会 的 报 告
右 ; 三 提 五 统 约 占 50% 左 右 ; 其 余 为 各 种 社 会 负 担, 包 括 教 育 集 资 劳 动 积 累 工 和 义 务 工 中 的 以 资 代 劳 款 等 3 大 头 不 是 来 自 农 业 三 税, 而 是 来 自 各 种 摊 派 和 收 费 等 税 外 收 入 中 国 预 算 法 规 定, 地 方 财 政 一 般 不 能 举 债, 但 是, 农 村 地 方 政 府 实 际 上 通 过 各 种 方 法 举 债, 比 如 拖 欠 工 资, 向 农 民 打 白 条 等 等 1999 年 各 省 自 治 区 直 辖 市 人 民 政 府 根 据 国 务 院 要 求 对 1998 年 底 以 前 乡 村 两 级 自 身 的 各 种 债 务 债 权 和 担 保 形 成 的 各 种 债 务 进 行 了 一 次 清 查 结 果 显 示 即 使 乡 镇 的 负 债 已 相 当 惊 人 : 湖 南 省 乡 镇 负 债 总 额 为 85.4 亿 元 ; 浙 江 省 乡 镇 政 府 负 债 36.4 亿 元 ; 安 徽 省 乡 镇 债 务 总 额 为 50.23 亿 元 如 果 将 村 级 组 织 的 债 务 一 并 考 虑, 债 务 总 额 更 加 可 观 实 际 上 村 级 经 济 组 织 的 债 务 远 远 高 于 乡 镇 债 务 目 前 的 数 字 应 该 更 大 多 数 地 区 农 村 地 方 政 府 的 债 务 是 当 地 农 村 年 度 各 项 税 收 收 入 的 数 倍 3. 农 村 财 政 的 透 明 度 在 一 点 程 度 上, 由 于 农 村 地 方 政 府 广 泛 行 使 非 正 式 财 政 自 主 权, 农 村 地 方 政 府 本 身 有 强 烈 的 动 因 隐 瞒 真 实 的 财 政 状 况, 相 应 地, 农 村 财 政 的 透 明 度 极 差 实 际 上, 没 有 机 构 和 组 织 知 道 中 国 农 村 地 方 政 府 的 实 际 收 入, 实 际 支 出, 实 际 债 务 状 况 有 准 确 的 数 据 上 级 政 府 和 研 究 人 员 往 往 只 是 通 过 个 别 案 例 比 如 农 民 上 访 等 发 现 农 村 财 政 问 题 的 严 重 性 4. 农 村 地 方 政 府 的 可 信 度 3 财 政 部 全 国 农 村 税 费 改 革 办 公 室
当 地 居 民 对 地 方 政 府 行 为 的 约 束 能 力 很 小, 农 村 地 方 政 府 的 可 信 度 较 差 不 争 的 事 实 是, 不 断 膨 胀 的 农 村 地 方 政 府 不 断 吞 食 著 农 村 的 经 济 资 源 从 1994 年 到 2000 年, 全 国 县 乡 财 政 供 养 人 员 增 加 了 708 万 人, 总 人 数 达 到 2959 万 人, 另 外 还 有 300 多 万 村 民 委 员 会 干 部 在 县 一 级 中,2002 年 全 国 县 级 事 业 单 位 有 39.5 万 个, 职 工 1712 万 人 表 3 显 示 1978 年 至 2003 中 国 农 村 政 府 变 化 状 况 表 3: 乡 镇 和 村 民 委 员 会 乡 镇 数 ( 个 ) 村 民 委 员 会 ( 个 ) 1978 52781 690000 1980 54183 709820 1985 91138 940617 1990 55838 743278 1995 47136 740150 2000 43735 734715 2001 40161 709257 2002 39054 694515 2003 38028 678589 资 料 来 源 :2004 中 国 统 计 年 鉴 在 中 央 政 府 的 强 烈 推 动 下, 近 年 来, 乡 镇 和 村 民 委 员 会 数 量 有 所 减 少, 但 是 依 然 非 常 庞 大
5. 农 村 财 政 的 效 率 与 公 平 显 然, 农 村 财 政 问 题 不 仅 仅 是 简 单 的 农 村 财 政 困 难 问 题 目 前 比 较 典 型 的 观 点 认 为, 全 面 减 免 农 业 税 费 对 于 捉 襟 见 肘 的 地 方 财 政 而 言 是 雪 上 加 霜 显 然, 这 种 观 点 假 定 了 目 前 各 级 政 府 之 间 财 政 责 任 的 安 排 以 及 中 国 农 村 基 层 政 府 财 政 支 出 的 合 理 性 和 有 效 性 但 是 这 种 假 定 是 有 问 题 的 如 果 不 能 明 确 划 分 各 级 政 府 之 间 财 政 责 任, 提 高 农 村 政 府 的 可 信 度 并 从 根 本 上 提 高 农 村 公 共 产 品 提 供 的 效 率, 农 村 地 方 政 府 会 通 过 其 他 渠 道 向 农 民 征 收 费 用, 那 么, 无 论 是 减 轻 农 民 负 担, 还 是 提 高 社 会 公 平 的 目 标 都 不 能 实 现 从 更 大 的 经 济 环 境 看, 应 该 注 意 到, 目 前 中 国 农 村 财 政 的 效 率 问 题 还 没 有 得 到 充 分 的 认 识 传 统 意 义 上 的 财 政 效 率 是 基 于 有 效 市 场 的 假 定, 而 中 国 市 场 特 别 是 农 产 品 市 场 本 身 是 有 缺 陷 的, 因 此, 理 解 中 国 农 村 财 政 效 率 必 须 考 虑 这 个 特 点 即 使 在 发 达 国 家, 政 府 政 策 也 由 于 农 业 的 特 殊 性 而 向 农 村 倾 斜 我 们 首 先 看 看 居 民 对 公 共 产 品 的 需 求 一 方 面, 公 共 产 品 是 正 常 产 品, 或 者 说, 公 共 产 品 对 于 收 入 的 需 求 弹 性 大 于 1 中 国 农 民 与 城 市 居 民 相 比 是 低 收 入 群 体, 因 而, 农 民 公 共 产 品 支 出 占 其 总 收 入 的 比 重 应 当 比 城 市 居 民 低 或 者 说, 从 收 入 效 应 看, 农 民 由 于 其 较 低 的 收 入, 对 公 共 产 品 的 需 求 应 当 低 于 城 市 居 民 的 需 求 另 一 方 面, 中 国 地 方 公 共 产 品 的 供 给 通 常 不 是 公 共 选 择 完 成 的, 也 缺 少 地 方 政 府 之 间 的 竞 争 机 制 通 常 城 市 地 方 政 府 的 效 率 高 于 农 村 地 区 在 相 同 政 府 财 政 资 源 的 情 况 下, 前 者 能 够 提 供 更 多 或 更 好 的 公 共
产 品, 而 为 了 提 供 相 同 的 公 共 产 品, 后 者 可 能 需 要 花 费 更 多 的 财 政 资 源 因 此, 从 替 换 效 应 看, 对 应 于 增 加 的 公 共 产 品 的 支 出, 农 民 更 愿 意 把 一 部 分 支 出 从 公 共 产 品 方 面 转 移 到 私 人 产 品 方 面 显 然, 收 入 效 应 和 替 换 效 应 都 表 明, 农 民 在 公 共 产 品 方 面 的 支 出, 无 论 从 支 出 总 量 还 是 支 出 占 收 入 的 比 例 都 应 当 低 于 城 市 居 民 当 然, 中 国 农 村 差 异 很 大, 不 同 地 区 的 农 村 对 公 共 产 品 的 需 求 存 在 差 别, 但 是, 从 一 般 意 义 上 看, 我 们 关 于 农 村 公 共 产 品 需 求 的 结 论 应 该 是 成 立 的 其 次 我 们 看 农 民 的 实 际 税 收 负 担 税 负 承 担 者 与 纳 税 人 是 不 同 的 概 念, 实 际 上, 纳 税 人 和 税 负 承 担 者 可 能 是 不 同 的 特 别 是 流 转 税 和 公 司 所 得 税 都 有 可 能 转 嫁 给 消 费 者 从 这 个 意 义 上 看, 作 为 消 费 者 的 农 民 和 城 市 居 民 承 受 同 样 的 税 收 负 担 而 作 为 生 产 者, 中 国 农 业 生 产 基 本 上 还 是 小 农 经 济, 农 产 品 基 本 上 没 有 供 给 弹 性, 因 而, 对 农 业 生 产 资 料 的 课 税 以 及 农 产 品 的 课 税 最 终 是 由 农 民 承 担 的 显 然, 农 民 的 税 收 负 担 实 际 上 不 仅 是 对 农 民 和 农 产 品 的 课 税, 还 包 括 其 他 通 过 市 场 转 嫁 到 农 民 身 上 的 税 收 负 担, 实 际 上 造 成 农 民 负 担 的 税 收 大 于 农 民 缴 纳 的 税 收 另 外, 根 据 目 前 的 财 税 制 度, 除 了 与 城 市 居 民 承 担 相 同 的 税 收 责 任 外, 农 民 还 承 担 额 外 的 责 任 七 个 八 个 大 盖 帽, 来 管 一 顶 大 草 帽 这 句 流 传 甚 久 的 民 谚 形 象 地 刻 画 出 中 国 农 村 基 层 的 行 政 管 理 体 制 现 状 固 然 这 与 历 史 原 因 有 关, 但 是, 更 重 要 的 是, 农 民 额 外 的 责 任 是 农 村 地 方 政 府 的 重 要 财 政 来 源 一 个 自 我 证 明 的 逻 辑 是 : 因 为 农 村 地 方 政 府 需 要, 因 此, 农 民 额 外 的 税 收 责 任 是 合 理 的 实 际 上, 相
当 多 的 研 究 是 试 图 在 减 少 农 村 税 收 的 情 况 下, 寻 求 农 村 地 方 政 府 新 的 财 政 来 源 根 本 上 看, 这 是 一 种 本 末 倒 置 的 逻 辑 它 首 先 假 定 了 农 村 地 方 政 府 行 为 的 合 理 性 和 有 效 性 而 这 个 假 定 本 身 是 有 问 题 的 显 然, 农 民 的 财 政 负 担 与 农 村 公 共 产 品 的 需 求 严 重 背 离 其 结 果 是 社 会 福 利 和 平 等 的 双 重 损 失 过 于 沉 重 的 财 政 负 担 降 低 了 农 村 地 区 的 社 会 福 利, 同 时, 农 村 与 城 市 之 间 社 会 福 利 差 距 进 一 步 扩 大 另 一 方 面, 没 有 合 适 的 机 制 调 节 地 方 政 府 的 效 率 与 公 共 支 出 之 间 的 关 系, 不 同 富 裕 程 度 的 农 村 之 间 差 距 也 进 一 步 扩 大 而 从 公 平 的 角 度 看, 城 乡 不 公 平 是 显 而 易 见 的 事 实 即 使 在 农 村, 不 同 地 区 之 间 的 差 异 也 产 生 广 泛 的 横 向 和 纵 向 不 公 平 特 别 是, 富 裕 地 区 的 农 民 负 担 轻 于 贫 困 地 区, 而 公 共 服 务 优 于 贫 困 地 区 教 育 等 体 现 机 会 均 等 的 社 会 服 务 上 的 差 异 对 未 来 社 会 的 影 响 可 能 是 非 常 巨 大 的 四 改 革 建 议 农 村 财 政 改 革 是 中 国 财 政 改 革 的 重 要 方 面 尽 管 农 村 财 政 改 革 需 要 解 决 的 问 题 很 多, 但 是 必 须 解 决 以 下 几 个 问 题 1. 彻 底 消 除 农 村 地 方 政 府 非 正 式 的 财 政 自 主 权 传 统 的 经 济 思 想 认 为, 财 政 分 权 可 能 会 提 高 财 政 支 出 的 效 率 原 因 在 于, 地 方 政 府 比 中 央 政 府 掌 握 更 多 关 于 公 共 产 品 需 求 的 信 息, 而 这 种 信 息 优 势 为 通 过 分 权 提 高 效 率 提 供 了 可 能 性 (Hayek 1945) 另 外, 在 一 个 分 权 的 体 制 下, 不 同 的 政 府 可 以 根 据 地 方 居 民 的 偏 好 提 供 不 同
公 共 产 品 组 合, 这 样, 居 民 可 以 在 分 权 的 体 制 下, 根 据 自 己 的 偏 好 和 适 合 自 己 的 不 同 公 共 产 品 的 组 合 选 择 不 同 的 地 方 政 府 (Tiebout 1956), 或 者, 地 方 政 府 在 分 权 的 体 制 下 更 有 动 力 调 节 自 身 的 行 为, 以 促 进 市 场 的 发 展 (Qian and Weingast 1997) 在 理 想 的 环 境 中, 居 民 可 以 根 据 自 己 的 偏 好 选 择 居 住 地, 使 偏 好 相 同 或 接 近 的 居 民 居 住 在 一 起, 以 提 高 公 共 产 品 的 效 率 ; 而 合 适 的 公 共 选 择 程 序 保 证 公 共 产 品 的 提 供 与 社 会 福 利 最 大 化 的 目 标 接 近 或 一 致 等 在 这 种 情 况 下, 让 地 方 政 府 拥 有 足 够 的 税 权 是 必 不 可 少 的, 是 实 现 其 财 政 目 标 必 要 条 件 中 国 的 实 践 与 分 权 的 经 济 背 景 是 不 一 致 的 原 因 在 于 理 想 的 环 境 在 目 前 的 中 国 并 不 存 在 社 会 缺 少 合 适 的 机 制 自 动 调 节 和 纠 正 地 方 政 府 的 行 为 比 如, 户 口 以 及 移 居 成 本 限 制 了 农 民 的 自 由 迁 徙, 分 权 产 生 的 分 类 (sorting) 效 率 无 法 体 现 ; 因 而, 统 一 税 权 至 少 在 目 前 是 必 要 的, 它 可 以 在 一 定 程 度 上 限 制 农 村 地 方 政 府 的 过 度 扩 张 无 疑, 统 一 税 权 是 有 缺 陷 的, 或 者 说 是 在 目 前 情 况 下 无 奈 的 选 择 至 少 它 不 能 保 证 不 同 地 方 政 府 提 供 地 方 居 民 对 公 共 产 品 的 需 要 筹 集 财 政 收 入 但 是, 这 种 缺 陷 是 由 中 国 社 会 经 济 环 境 决 定 的, 目 前 无 法 克 服 给 予 地 方 政 府 税 权 只 会 产 生 更 大 的 问 题, 目 前 广 泛 存 在 的 对 农 民 的 乱 收 费 从 方 面 证 明 了 这 一 点 同 时 应 该 看 到, 统 一 税 权 并 不 能 完 全 有 效 地 规 范 地 方 政 府 的 行 为 从 短 期 看, 统 一 税 权 仅 仅 是 规 范 地 方 政 府 行 为 的 必 要 条 件, 而 不 是 充 分 条 件, 它 需 要 从 法 律 上 禁 止 地 方 政 府 在 统 一 税 权 以 外 的 收 费 集 资 摊 派 等 从 长 期 看, 它 也 不 是 提 高 地 方 政 府 效 率 的 充 分 条 件, 因 此, 建 立 能 够 规 范 地 方 政 府 行 为 的 环
境 更 为 重 要 而 设 计 合 适 的 税 收 制 度, 可 以 在 一 定 程 度 帮 助 规 范 地 方 政 府 的 行 为, 建 立 透 明 的, 更 为 可 信 的 地 方 政 府 目 前 最 重 要 的 问 题 是 消 除 农 村 地 方 政 府 权 非 正 式 的 财 政 自 主 权 实 际 上, 上 级 政 府 从 自 身 利 益 出 发, 比 如 为 了 完 成 没 有 资 金 保 障 的 财 政 责 任, 往 往 默 许 这 种 非 正 式 的 财 政 自 主 权 所 以, 建 立 清 晰 的 政 府 间 财 政 支 出 责 任 是 当 务 之 急 2. 教 育 等 基 本 公 共 产 品 主 要 由 中 央 和 省 级 政 府 集 中 提 供 经 济 发 展 阶 段 以 及 经 济 体 制 等 因 素 决 定 了 众 多 农 村 政 府 没 有 能 力 完 全 承 担 教 育, 医 疗 卫 生, 社 会 保 障 等 方 面 的 公 共 服 务 从 公 平 的 角 度 看, 诸 如 教 育 等 公 共 产 品 是 保 证 机 会 均 等, 建 立 和 谐 社 会 的 必 要 条 件 通 过 中 央 和 省 级 政 府 集 中 提 供 教 育 等 基 本 公 共 产 品, 可 以 从 根 本 上 解 决 农 村 财 政 的 困 境, 保 证 中 国 的 社 会 平 等, 为 未 来 可 持 续 发 展 垫 定 稳 固 的 基 础 从 国 际 经 验 看, 在 中 央 集 权 国 家, 主 要 公 共 产 品 支 出 项 目 主 要 由 中 央 政 府 负 责, 比 如 法 国 的 教 育 由 中 央 政 府 统 一 管 理, 所 有 教 师 的 招 聘 雇 用 由 中 央 政 府 负 责, 地 方 政 府 仅 负 责 房 屋 设 备 的 维 护 等 而 联 邦 制 国 家 则 主 要 由 地 方 政 府 负 责 表 4 显 示 了 国 际 差 异 表 4: 中 央 政 府 的 支 出 比 重 国 家 一 般 公 共 教 育 卫 生 社 会 保 住 房 和 公 共 词 序 障 和 福 社 区 服 服 务 和 安 利 务 全
联 邦 制 国 家 奥 地 利 46 13 28 52 90 23 加 拿 大 63 34 6 4 69 26 德 国 38 8 4 72 79 7 美 国 68 19 5 58 69 43 瑞 士 41 7 10 56 77 15 西 班 牙 44 59 29 37 94 7 中 央 集 权 国 家 丹 麦 72 87 53 5 45 67 法 国 74 72 63 98 91 18 挪 威 66 83 37 23 81 13 荷 兰 71 75 67 95 86 21 英 国 78 48 33 100 80 59 中 国 29 24 9 4 12 2 资 料 来 源 :IMF 政 府 财 政 统 计 2001 版 表 面 上 看, 中 国 的 情 形 接 近 联 邦 制 国 家, 但 是 也 不 尽 然 因 为 中 国 更 多 地 集 中 在 县 和 县 以 下 的 政 府, 而 联 邦 制 国 家 则 多 集 中 在 州 ( 省 ) 级 政 府 表 5: 联 邦 制 国 家 州 ( 省 ) 与 地 方 政 府 的 支 出 比 重 国 家 一 般 公 公 共 词 序 教 育 卫 生 社 会 保 住 房 和 社 共 服 务 和 安 全 障 和 福 区 服 务 利
地 地 地 地 地 地 州 方 州 方 州 方 州 方 州 方 州 方 奥 地 利 46 8 83 3 72 1 47 1 8 1 44 33 加 拿 大 16 21 33 33 57 38 95 1 27 4 34 40 德 国 34 28 72 21 68 27 12 15 11 11 26 53 美 国 13 19 27 54 44 52 31 11 23 8 5 51 瑞 士 27 31 67 26 55 35 25 19 15 8 24 61 西 班 牙 17 40 15 26 65 6 60 3 4 2 19 74 资 料 来 源 :IMF 政 府 财 政 统 计 2001 版 表 5 显 示, 目 前 中 国 的 中 央, 省, 市, 县, 乡 五 级 政 府 体 制 有 诸 多 缺 陷, 也 有 异 于 国 际 上 一 般 的 实 践 从 长 远 看, 政 府 体 制 的 再 设 计 是 必 然 的 通 过 中 央 和 省 级 政 府 集 中 提 供 教 育 等 基 本 公 共 产 品, 可 以 逐 步 弱 化 农 村 政 府 的 财 政 功 能, 对 未 来 政 府 体 制 的 再 设 计 是 非 常 有 利 的 3. 建 立 以 财 产 税 为 主, 城 乡 统 一 的 地 方 税 收 体 系 是 否 应 当 对 农 民 和 农 产 品 的 课 税? 在 统 一 税 权 的 情 况 下, 对 于 农 民 本 身 的 课 税, 比 如 人 头 税 等 等, 无 论 从 效 率 方 面 还 是 从 平 等 方 面 都 是 不 合 适 的, 换 句 话 说, 减 少 和 消 除 对 于 农 民 本 身 的 课 税, 会 使 效 率 和 平 等 同 时 得 到 提 高
对 于 农 产 品 的 课 税 不 同 于 对 非 农 产 品 的 课 税 由 于 目 前 中 国 农 产 品 的 供 给 弹 性 几 乎 为 零, 对 于 农 产 品 的 课 税 会 全 部 为 作 为 农 产 品 生 产 者 的 农 民 所 负 担 而 对 非 农 产 品 的 课 税 则 会 为 生 产 者 和 消 费 者 共 同 负 担 换 句 话 说, 农 民 作 为 消 费 者 与 城 市 居 民 都 在 一 定 程 度 上 负 担 对 非 农 产 品 的 课 税, 但 是, 城 市 居 民 作 为 消 费 者 并 不 负 担 对 非 农 产 品 的 课 税 因 此, 在 缺 少 现 代 农 业 市 场 和 现 代 农 业 生 产 方 式 的 情 况 下, 对 于 农 产 品 的 课 税 很 容 易 形 成 农 民 的 超 额 负 担, 对 于 社 会 平 等 和 从 社 会 福 利 角 度 的 效 率 都 是 不 利 的 容 易 产 生 误 解 的 观 点 是 由 于 目 前 中 国 农 产 品 的 低 供 给 弹 性, 对 农 产 品 的 课 税 对 市 场 产 生 的 扭 曲 小, 因 而 可 能 是 高 效 率 的 这 种 解 释 的 缺 陷 在 于 忽 视 了 目 前 农 产 品 本 身 的 低 效 率, 因 而 对 农 产 品 的 课 税 不 可 能 是 高 效 率 的 实 际 上, 高 效 率 在 这 个 意 义 上 不 同 于 传 统 的 定 义, 应 当 定 义 为 促 进 农 业 生 产 和 农 产 品 市 场 的 现 代 化 而 目 前 的 财 税 制 度 在 效 率 方 面 是 不 足 的 在 统 一 税 权 的 情 况 下 对 于 对 农 民 和 农 产 品 的 课 税 对 社 会 平 等 和 从 社 会 福 利 都 是 有 害 的 它 违 背 了 税 收 的 受 益 原 则 (Benefit Principle) 受 益 原 则 的 含 义 就 是 根 据 享 受 公 共 产 品 和 服 务 的 多 寡 来 缴 纳 税 费 同 时 也 违 背 了 税 收 的 能 力 原 则 (Ability-to-Pay Principle) 能 力 原 则 的 含 义 是 根 据 纳 税 人 的 支 付 能 力 大 小 来 确 定 所 缴 纳 的 税 率 和 税 金, 是 否 应 当 对 农 民 收 入 和 农 民 财 产 课 税? 农 民 收 入 和 财 产 与 城 市 居 民 的 收 入 和 财 产 没 有 区 别, 对 于 农 民 收 入 和 财 产 课 税 的 经 济 意 义 与 对 城 市 居 民 收 入 和 财 产 的 课 税 是 一 致 的 因 此 基 于 一 般 收 入 税 和 财 产 税 对 农 民 收 入 和 农 民 财 产 课 税 应 当 是 具 有 公 平 意 义 的
综 合 来 看, 不 应 当 对 农 民 本 身 的 课 税, 同 时, 在 未 形 成 现 代 农 业 和 现 代 农 产 品 市 场 的 情 况 下, 对 农 产 品 的 课 税 无 论 在 效 率 还 是 平 等 方 面 都 是 有 害 的 而 对 农 民 收 入 和 农 民 财 产 的 课 税 则 应 当 放 在 统 一 税 制 的 框 架 中, 以 体 现 税 收 公 平 原 则 最 适 合 的 地 方 税 制 应 该 是 主 要 依 赖 于 房 地 产 税 为 主 体 的 统 一 财 产 税 制 一 方 面, 统 一 税 制 既 可 以 通 过 法 律 规 范 农 民 与 地 方 政 府 的 关 系, 从 制 度 上 避 免 了 农 村 基 层 政 府 滥 征 乱 征 税 费, 为 农 民 减 负 提 供 制 度 保 障, 同 时, 清 晰 的 税 收 制 度 可 以 有 效 地 抑 制 寻 租, 从 制 度 上 限 制 腐 败 另 一 方 面, 在 税 权 统 一 的 情 况 下, 以 房 地 产 税 为 主 体 的 财 产 税 制 度 提 供 了 居 民 根 据 自 身 对 公 共 产 品 的 偏 好 差 异 进 行 有 效 分 类 的 机 制, 有 利 于 社 会 福 利 的 提 高 财 产 税 还 具 有 其 他 与 传 统 有 效 税 制 标 准 一 致 的 优 点 第 一, 按 房 地 产 价 值 纳 税 比 较 符 合 公 平 原 则, 体 现 富 人 多 缴 穷 人 少 缴 的 原 则 第 二, 农 村 房 地 产 价 值 容 易 评 估, 它 比 全 部 财 产 价 值 或 农 户 全 部 收 入 更 易 衡 量 第 三, 农 村 房 地 产 的 供 给 弹 性 很 低, 房 地 产 税 收 可 以 给 农 村 地 方 政 府 提 供 比 较 稳 定 的 税 收 额 度 第 四, 房 地 产 税 会 刺 激 土 地 所 有 者 或 使 用 权 的 所 有 者 提 高 土 地 使 用 效 率 与 土 地 制 度 改 革 配 套 的 农 村 房 地 产 税 制 的 建 立, 更 有 利 于 土 地 的 所 有 权 使 用 权 或 经 营 权 集 中 到 农 业 生 产 和 经 营 者 手 中, 大 规 模 的 专 业 化 的 高 效 率 的 农 业 生 产 和 经 营 就 容 易 出 现 税 制 的 优 化 设 置 会 加 快 农 业 现 代 化 的 进 程 中 国 农 村 税 收 问 题 应 当 放 在 中 央 统 一 税 制 的 框 架 中, 体 现 城 乡 公 平 的 原 则 ; 同 时, 考 虑 到 中 央 统 一 税 权 的 缺 陷, 在 缺 少 地 方 公 共 产 品
公 共 选 择 的 情 况 下, 地 方 税 制 应 当 尽 可 能 地 通 过 居 民 对 居 住 地 特 别 是 房 地 产 的 选 择, 体 现 居 民 对 公 共 产 品 的 需 求 ; 在 一 定 意 义 上 提 供 居 民 分 类 机 制, 以 提 高 社 会 福 利 ; 促 进 地 方 政 府 之 间 的 合 理 竞 争, 规 范 地 方 政 府 的 行 为, 以 提 高 和 平 均 化 地 方 政 府 提 供 公 共 产 品 的 效 率 ; 促 进 现 代 农 业 生 产 和 农 产 品 市 场 的 形 成 从 目 前 看, 以 房 地 产 税 为 主 体 的 统 一 财 产 税 制 应 该 是 最 好 的 选 择 参 考 文 献 : Bird, Richard M. (2001). Subnational Revenues: Realities and Prospects. International Studies Program, Andrew Young School of Policy Studies. Georgia State University. Atlanta, Georgia. Boadway, Robin and Ronald Watts (2000) Fiscal Federalism in Canada. Insitute of Intergovernmental Relations, Queen s University. Kingston, Ontario, Canada. Inman, Robert P. (2003) Transfers and Bailouts: Enforcing Local Fiscal Discipline with Lessons from U.S. Federalism, J. Rodden, et. al. (eds), Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints, 2003. Shah, Anwar and Theresa Thompson (2004). Implementing Decentralized Local Governance: As Treacherous Road with Potholes, Detours and Road Closures. World Bank Policy Research Working Paper 3353, June 2004. Ter-Minassian, Teresa and Jon Craig (1997) "Control of Subnational Government Borrowing," in Teresa Ter-Minassian ed., Fiscal Federalism in Theory and Practice. Washington: International Monetary Fund.
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