376 背 景 下,1835 年 2 月 22 日 議 事 會 被 解 散, 改 為 設 立 澳 門 市 政 廳 (Leal S e n a d o), 並 依 1834 年 1 月 9 日 葡 萄 牙 頒 佈 的 市 政 選 舉 法 令 重 新 進 行 選 舉 從 此, 議 事 會 淪 為 一 個

行 政 第 二 十 八 卷, 總 第 一 百 零 八 期,2015 No.2,375 389 375 * ** 自 從 2015 年 財 政 年 度 施 政 報 告 提 出 將 對 設 立 非 政 權 性 市 政 機 構 開 展 研 究 以 來, 社 會 各 界 就 非 政 權 性 市 政 機 構 是 否 應 設 立 以 及 以 甚 麼 樣 的 形 式 設 立 等 問 題 存 在 不 同 看 法 本 文 擬 從 澳 門 基 本 法 ( 下 簡 稱 澳 門 基 本 法 或 基 本 法 ) 關 於 市 政 機 構 條 款 的 立 法 背 景 切 入, 探 究 基 本 法 關 於 市 政 機 構 相 關 規 定 的 立 法 原 意 及 條 文 意 涵, 並 進 一 步 探 析 非 政 權 性 市 政 機 構 設 立 的 可 行 走 向 及 當 中 涉 及 的 一 些 具 體 問 題 市 政 機 構 問 題 是 澳 門 歷 史 遺 留 下 來 的 一 個 特 殊 問 題 眾 所 周 知, 澳 門 市 政 制 度 由 來 已 久, 澳 門 市 政 機 構 的 前 身 是 1583 年 成 立 的 澳 門 議 事 會 (Senado da Câmara), 其 主 要 由 居 住 在 澳 門 的 具 有 選 舉 權 的 葡 萄 牙 人 自 行 選 舉 組 成, 是 當 時 居 澳 葡 人 的 內 部 自 治 組 織 為 了 維 護 在 澳 利 益, 議 事 會 長 期 奉 行 雙 重 效 忠 政 策, 一 方 面 獲 得 葡 印 總 督 的 授 權, 而 享 有 廣 泛 的 政 治 行 政 和 司 法 權 力, 並 在 長 時 間 內 實 行 相 當 程 度 的 內 部 自 治, 主 導 居 澳 葡 人 的 政 治 另 一 方 面, 獲 得 清 朝 政 府 接 納 並 受 制 於 清 朝 政 府 1 1783 年, 葡 國 女 王 唐 娜 瑪 利 亞 一 世 頒 佈 了 皇 室 制 誥, 要 求 澳 門 的 葡 人 議 事 會 將 帳 目 提 交 給 總 督 和 王 室 委 派 的 大 法 官, 並 授 權 總 督 管 轄 在 澳 葡 人, 總 督 對 議 事 會 有 否 決 權 自 此 澳 門 總 督 開 始 削 減 議 事 會 的 權 力 並 逐 步 獲 得 全 面 的 管 轄 權 2 在 葡 萄 牙 推 行 殖 民 地 改 革 的 * 澳 門 理 工 學 院 一 國 兩 制 研 究 中 心 講 師 中 國 人 民 大 學 法 學 院 博 士 研 究 生 ** 中 國 社 會 科 學 院 歐 洲 研 究 所 博 士 研 究 生 1. 吳 志 良 : 澳 門 政 治 制 度 史, 廣 州, 廣 東 人 民 出 版 社,2010 年, 第 44-52 頁 2. 吳 志 良 : 澳 門 政 治 制 度 史, 廣 州, 廣 東 人 民 出 版 社,2010 年, 第 83 頁

376 背 景 下,1835 年 2 月 22 日 議 事 會 被 解 散, 改 為 設 立 澳 門 市 政 廳 (Leal S e n a d o), 並 依 1834 年 1 月 9 日 葡 萄 牙 頒 佈 的 市 政 選 舉 法 令 重 新 進 行 選 舉 從 此, 議 事 會 淪 為 一 個 現 代 意 義 上 的 市 政 廳, 只 限 處 理 市 政 事 務 3 1844 年, 唐 娜 瑪 利 亞 二 世 頒 佈 法 令 將 澳 門 併 入 作 為 其 海 外 省, 省 會 設 在 澳 門, 省 下 轄 澳 門 市, 澳 門 市 政 廳 則 作 為 該 市 的 市 政 機 構 ; 侵 佔 離 島 後, 又 建 立 海 島 市 政 廳, 作 為 管 轄 氹 仔 和 路 環 的 市 政 機 構 當 時 的 澳 門 市 政 廳 和 海 島 市 政 廳 屬 於 二 級 政 權 性 質, 屬 於 地 方 行 政 範 疇, 具 有 一 定 的 自 治 權, 分 別 負 責 管 理 澳 門 市 區 和 離 島 的 市 政 工 作 市 政 廳 可 以 制 訂 和 執 行 管 治 區 域 內 有 關 市 容 清 潔 城 市 規 劃 交 通 市 場 攤 販 殯 葬 招 牌 以 及 文 體 康 樂 等 直 接 關 係 居 民 生 活 事 務 的 所 謂 自 治 條 例, 這 些 市 政 條 例 亦 是 規 範 居 民 日 常 生 活 的 重 要 準 則 之 一 市 政 廳 的 財 政 來 源 主 要 靠 澳 葡 政 府 撥 給 的 純 利 稅 和 市 政 廳 自 身 徵 收 的 稅 收 項 目 收 費 及 罰 款 1988 年, 澳 門 立 法 會 制 定 了 市 政 區 法 律 制 度 ( 第 24/88/M 號 法 律 4 ) 市 議 會 選 舉 制 度 ( 第 25/88/M 號 法 律 ) 以 及 市 政 職 務 章 程 ( 第 26/88/M 號 法 律 ) 確 立 了 過 渡 時 期 的 市 政 制 度 根 據 這 三 部 法 律 的 相 關 規 定, 澳 門 地 區 的 地 方 行 政 包 括 澳 門 市 政 區 和 海 島 市 政 區 市 政 區 擁 有 其 本 身 的 財 產, 並 按 法 律 規 定 具 有 行 政 和 財 政 自 主 權 市 政 區 主 要 職 責 為 管 理 本 身 及 屬 其 管 轄 範 圍 內 的 資 產 發 展 都 市 規 劃 和 建 築 公 共 衛 生 和 基 本 清 潔 文 化 餘 暇 和 體 育 的 活 動 環 境 和 有 關 居 民 生 活 質 素 的 維 護 和 保 障 等 市 政 區 下 設 市 政 議 會 和 市 政 5 執 行 委 員 會 作 為 市 政 機 構 其 中, 市 政 議 會 是 市 政 區 的 決 策 機 構, 有 3. 吳 志 良 : 澳 門 政 治 制 度 史, 廣 州, 廣 東 人 民 出 版 社,2010 年, 第 115 頁 4. 後 經 第 4/93/M 號 法 律 修 改, 現 已 被 第 17/2001 號 法 律 設 立 民 政 總 署 所 廢 止 5. 澳 門 市 政 議 會 由 13 名 成 員 組 成, 其 中 通 過 直 接 選 舉 產 生 5 名 ; 通 過 間 接 選 舉 產 生 5 名, 而 通 過 間 接 選 舉 產 生 的 澳 門 市 政 區 市 議 會 成 員 中,2 名 需 在 經 濟 利 益 代 表 之 中 選 出, 另 3 名 則 需 在 道 德 文 化 慈 善 利 益 代 表 之 中 選 出 ; 通 過 總 督 委 任 3 名 海 島 市 政 議 會 由 9 名 成 員 組 成, 其 中 3 名 由 直 接 選 舉 產 生 ;3 名 由 間 接 選 舉 產 生, 而 通 過 間 接 選 舉 產 生 的 海 島 市 政 區 市 議 會 成 員 中,2 名 需 在 道 德 文 化 和 慈 善 利 益 代 表 之 中 選 出,1 名 需 在 經 濟 利 益 代 表 之 中 選 出 ; 另 有 3 名 由 總 督 委 任 產 生 見 市 政 區 法 律 制 度 經 第 4/93/M 號 法 律 修 改 的 第 24/88/M 號 法 律, 第 15 條

377 權 就 市 政 執 行 委 員 會 提 交 的 建 議 和 申 請 作 決 議, 審 議 市 政 區 活 動 計 劃 和 財 政 預 算 及 借 款 等 事 項, 確 定 市 政 機 構 組 織 架 構 和 人 員 編 制, 並 監 6 察 有 關 決 議 的 執 行 市 政 執 行 委 員 會 是 市 政 區 的 執 行 機 構, 主 要 負 責 市 政 區 職 權 範 圍 內 的 日 常 管 理 市 政 機 構 在 其 職 權 範 圍 內 是 獨 立 的, 其 議 决 只 可 透 過 法 律 規 定 的 方 式 方 能 被 停 止 更 改 撤 消 或 作 廢 市 政 機 構 依 據 法 律 設 立, 法 律 同 時 授 權 總 督 對 其 進 行 行 政 監 督, 總 督 在 進 行 調 查 後, 若 發 現 市 政 機 構 嚴 重 違 法 阻 止 對 本 身 活 動 的 調 查 拒 絕 遵 守 司 法 决 定 因 本 身 理 由 不 在 法 定 期 間 內 通 過 有 關 預 算 等 情 況 時 可 解 散 市 政 機 構 7 1993 年 3 月 31 日 全 國 人 大 通 過 澳 門 基 本 法, 其 中 第 四 章 政 治 體 制 中 設 立 了 關 於 市 政 機 構 的 專 節, 分 兩 條 對 澳 門 特 區 未 來 的 市 政 機 構 問 題 作 出 了 政 制 性 的 安 排 和 方 向 性 的 指 引, 規 定 了 特 區 將 來 可 設 立 非 政 權 性 的 市 政 機 構 來 取 代 原 來 的 政 權 性 市 政 機 構, 但 具 體 如 何 設 立 以 及 享 有 的 職 權 範 圍 和 人 員 組 成 則 由 法 律 另 行 規 定 1999 年 8 月 29 日, 全 國 人 民 代 表 大 會 澳 門 特 別 行 政 區 籌 備 委 員 會 根 據 澳 門 基 本 法 及 澳 門 的 實 際 情 況 決 定 在 澳 門 特 區 設 立 非 政 權 性 的 市 政 機 構 之 前, 將 澳 門 原 市 政 機 構 改 組 為 特 別 行 政 區 臨 時 性 市 政 機 構 臨 時 性 市 政 機 構 經 澳 門 特 別 行 政 區 行 政 長 官 授 權 開 展 工 作, 向 行 政 長 官 負 責 8 為 此, 第 1/1999 號 法 律 回 歸 法 第 15 條 將 原 澳 門 市 政 機 構 改 組 為 非 政 權 性 的 臨 時 市 政 機 構, 其 中, 原 澳 門 市 和 海 島 市 市 政 議 會 改 組 為 臨 時 澳 門 市 政 議 會 和 臨 時 海 島 市 政 議 會 ; 原 澳 門 市 和 海 島 市 市 政 執 6. 澳 門 市 政 執 行 委 員 會 由 1 名 主 席 1 名 副 主 席 及 3 名 委 員 組 成 其 中 主 席 及 1 名 以 專 職 制 度 全 職 服 務 的 市 政 執 行 委 員 由 總 督 以 訓 令 委 任 ; 副 主 席 是 由 市 議 會 推 選 的 需 以 專 職 制 度 全 職 服 務 ; 另 外 還 有 2 名 由 市 議 會 推 選 的 非 全 職 服 務 的 市 政 執 行 委 員 海 島 市 市 政 執 行 委 員 會 由 從 市 議 會 成 員 中 選 出 的 1 名 主 席 1 名 副 主 席 及 3 名 委 員 組 成 主 席 及 1 名 以 專 職 制 度 全 職 服 務 的 市 政 執 行 委 員 由 總 督 以 訓 令 委 任 ;1 名 以 專 職 制 度 全 職 服 務 的 副 主 席 由 市 議 會 在 直 接 選 舉 產 生 的 成 員 中 推 選 產 生 ; 另 外 再 由 市 議 會 推 選 2 名 非 全 職 服 務 的 市 政 執 行 委 員 見 市 政 區 法 律 制 度 經 第 4/93/M 號 法 律 修 改 的 第 24/88/M 號 法 律, 第 25 條 7. 見 市 政 區 法 律 制 度 經 第 4/93/M 號 法 律 修 改 的 第 24/88/M 號 法 律, 第 1 2 5 6 17 29 48 條 8. 見 全 國 人 民 代 表 大 會 澳 門 特 別 行 政 區 籌 備 委 員 會 關 於 澳 門 市 政 機 構 問 題 的 決 定, 參 見 http://china.findlaw.cn/fagui/p_1/20280.html,2015 年 5 月 20 日 訪 問

378 行 委 員 會 改 組 為 臨 時 澳 門 市 政 執 行 委 員 會 和 臨 時 海 島 市 政 執 行 委 員 會 臨 時 市 政 機 構 經 行 政 長 官 授 權 開 展 工 作 並 向 行 政 長 官 負 責 行 政 長 官 可 指 定 其 受 有 關 的 司 長 監 督 臨 時 市 政 機 構 的 任 期 至 新 的 市 政 機 構 依 法 產 生 時 為 止, 但 不 得 超 過 2001 年 12 月 31 日 2001 年 10 月 澳 門 特 區 政 府 提 出 設 立 一 個 新 的 機 構 ( 民 政 總 署 ) 來 取 代 兩 個 臨 時 的 市 政 機 構 12 月 17 日 第 17/2001 號 法 律 設 立 民 政 總 署 及 其 附 件 民 政 總 署 章 程 頒 佈 按 該 法 律 的 規 定,2002 年 1 月 1 日 起 撤 銷 臨 時 市 政 機 構 並 解 散 臨 時 市 政 機 關, 將 兩 者 的 權 利 和 義 務 自 動 轉 給 新 設 立 的 民 政 總 署 按 照 民 政 總 署 章 程 的 規 定, 民 政 總 署 的 性 質 為 具 有 公 務 法 人 性 質 的 法 人, 受 澳 門 特 別 行 政 區 政 府 委 託, 根 據 本 章 程 及 其 他 適 用 的 法 律 及 規 章 的 規 定 為 居 民 服 務 其 職 責 包 括 促 進 及 執 行 文 化 康 樂 及 體 育 範 疇 內 的 政 策, 促 進 環 境 衛 生, 規 劃 促 進 及 執 行 公 民 教 育 的 資 訊 及 培 訓, 致 力 提 升 居 民 的 生 活 質 素 等 13 項 民 政 總 署 享 有 行 政 財 產 及 財 政 自 治 權, 並 設 有 執 行 諮 詢 和 監 察 三 個 機 構 即 管 理 委 員 會 諮 詢 委 員 會 監 察 委 員 會 行 政 長 官 對 民 政 總 署 行 使 行 政 監 督 權, 實 務 中 行 政 長 官 通 過 授 權 行 政 法 務 司 司 長 行 使 該 項 行 政 監 督 權 9 然 而, 由 於 民 政 總 署 雖 然 涵 蓋 了 原 來 臨 時 性 市 政 機 構 的 功 能, 但 並 不 是 基 本 法 第 95 條 所 指 的 非 政 權 性 市 政 機 構, 而 是 一 個 在 運 作 過 程 中 直 接 受 到 行 政 法 務 司 監 管 的 具 有 公 務 法 人 性 質 的 公 法 人, 屬 間 接 公 共 行 政 機 構 10, 是 一 個 具 有 行 政 實 權 的 行 政 實 體 與 此 同 時, 雖 然 特 區 政 府 不 斷 將 民 政 總 署 與 其 他 政 府 部 門 的 職 能 進 行 調 整, 例 如,2004 年 將 由 民 署 負 責 的 保 養 及 維 修 斜 坡 移 走 及 拆 除 非 法 建 築 物 發 給 臨 時 佔 用 公 地 特 別 准 照 的 排 柵 及 圍 欄 板 部 份 發 給 門 牌 編 號 等 職 能 轉 交 土 地 工 務 運 輸 局 ; 並 將 民 署 有 關 大 眾 體 育 的 推 動 工 作 轉 給 體 育 發 展 局 負 責 11 2008 年 5 月 13 日, 澳 門 特 區 政 府 成 立 了 交 通 事 務 局, 接 管 9. 見 第 17/2001 號 法 律 設 立 民 政 總 署 及 其 附 件 民 政 總 署 章 程 及 經 第 35/2001 號 行 政 法 規 修 改 後 的 第 6/1999 號 行 政 法 規 政 府 部 門 及 實 體 的 組 織 職 權 與 運 作 10. 見 第 二 屆 立 法 會 第 一 立 法 會 期 會 刊 (2001-2002), 參 見 http://www.al.gov.mo/diario/ l02/cs1-1/2001-003%20(10-31).pdf 11. 見 2004 年 行 政 法 務 領 域 施 政 方 針 政 策

379 原 本 由 民 政 總 署 負 責 的 有 關 交 通 訊 號 的 維 護 和 保 養 發 出 車 輛 通 行 準 照 檢 驗 車 輛 等 交 通 運 輸 管 理 服 務 12 儘 管 如 此, 民 政 總 署 仍 在 環 境 衛 生 文 化 康 體 城 市 規 劃 和 建 設 行 政 準 照 批 給 以 及 諮 詢 事 務 等 方 面 與 其 他 政 府 部 門 存 在 交 叉 重 疊 問 題 另 外, 社 會 亦 有 意 見 認 為 基 本 法 附 件 一 中 明 確 規 定 了 行 政 長 官 選 舉 委 員 會 第 四 界 別 中 有 市 政 機 構 成 員 的 代 表 2012 年 6 月 30 日, 第 十 一 屆 全 國 人 大 常 委 會 第 二 十 七 次 會 議 批 准 的 澳 門 特 別 行 政 區 行 政 長 官 的 產 生 辦 法 修 正 案 中 仍 保 留 了 市 政 機 構 成 員 作 為 行 政 長 官 選 舉 委 員 會 的 組 成 代 表, 說 明 中 央 亦 認 為 保 留 這 部 份 代 表 有 其 可 能 性 和 必 要 性 然 而, 由 於 現 在 並 沒 有 基 本 法 第 95 條 規 定 的 非 政 權 性 市 政 機 構, 令 選 委 會 中 沒 有 市 政 機 構 的 代 表 使 得 行 政 長 官 的 選 舉 委 員 會 未 達 到 真 正 的 廣 泛 代 表 性, 認 為 應 該 研 究 建 立 非 政 權 性 市 政 機 構 以 填 補 制 度 空 白 13 為 此, 澳 門 特 區 政 府 將 對 設 立 非 政 權 性 市 政 機 構 的 研 究 工 作 列 為 今 年 的 施 政 重 點, 將 展 開 多 方 面 的 研 究 諮 詢, 以 期 更 好 地 理 順 及 妥 善 解 決 好 相 關 問 題 對 立 法 原 意 的 理 解 是 解 決 市 政 機 構 問 題 爭 議 的 本 源 澳 門 基 本 法 第 四 章 第 五 節 市 政 機 構, 由 兩 個 條 文 組 成 那 麼 要 了 解 基 本 法 中 有 關 市 政 機 構 條 文 的 立 法 原 意, 就 需 要 了 解 基 本 法 起 草 過 程 中 對 於 市 政 機 構 問 題 是 如 何 考 慮 和 討 論 的, 以 及 最 終 的 條 文 是 如 何 形 成 的 在 中 葡 聯 合 聲 明 中 並 沒 有 涉 及 市 政 機 構 的 內 容, 關 於 市 政 機 構 規 定 的 討 論, 最 早 見 於 1989 年 11 月 18 日 作 為 澳 門 特 別 行 政 區 基 本 法 結 構 ( 草 案 ) 起 草 小 組 召 集 人 的 魯 平 在 關 於 中 華 人 民 共 和 國 澳 門 特 12. 見 第 3/2008 號 行 政 法 規 交 通 事 務 局 的 組 織 及 運 作, 第 一 二 章 及 第 30 條 第 32 條 第 3 項 13. 永 逸 : 由 終 於 決 定 設 立 非 政 權 性 市 政 機 構 說 開 去, 新 華 澳 報,2015 年 3 月 28 日, 參 見 http://waou.com.mo/wa/2015/03/20150328a.htm,2015 年 5 月 2 日 訪 問

380 別 行 政 區 基 本 法 結 構 ( 草 案 ) 討 論 稿 的 說 明 中 在 這 份 說 明 中 首 次 明 確 指 出 關 於 市 政 機 構 問 題, 這 也 是 澳 門 的 一 個 特 殊 問 題, 有 的 意 見 認 為 不 需 要 規 定, 但 考 慮 到 市 政 機 構 目 前 在 澳 門 實 際 生 活 中 存 在, 我 們 仍 暫 把 它 列 為 一 節, 究 竟 澳 門 未 來 的 政 制 要 不 要 市 政 機 構, 也 有 待 委 員 們 討 論 後 確 定 14 1990 年 5 月 8 日, 澳 門 特 別 行 政 區 基 本 法 起 草 委 員 會 政 治 體 制 專 題 小 組 工 作 報 告 中 認 為 現 有 的 市 政 機 構 可 以 保 留, 但 它 的 職 責 必 須 明 確 界 定 至 於 應 設 立 幾 個 市 政 機 構 可 另 行 討 論 15 1991 年 2 月 4 日 至 8 日, 澳 門 特 別 行 政 區 基 本 法 起 草 委 員 會 政 治 體 制 專 題 小 組 在 蘇 州 召 開 了 第 八 次 會 議, 其 中 就 對 市 政 機 構 進 行 了 討 論 在 4 月 17 日 政 治 體 制 專 題 小 組 提 交 的 工 作 報 告 中 可 見, 對 於 市 政 機 構 條 文 的 寫 法 : 澳 門 特 別 行 政 區 可 設 立 非 政 權 性 的 市 政 機 構, 受 政 府 委 託 為 居 民 提 供 文 化 康 樂 環 境 衛 生 等 方 面 的 服 務, 並 就 澳 門 特 別 行 政 區 的 有 關 事 務 提 供 諮 詢 市 政 機 構 的 職 權 和 組 成 由 法 律 規 定 已 初 具 雛 形 16 7 月 9 日 澳 門 特 別 行 政 區 基 本 法 起 草 委 員 會 秘 書 長 魯 平 在 關 於 澳 門 特 別 行 政 區 基 本 法 ( 草 案 ) 徵 求 意 見 稿 ( 討 論 稿 ) 的 說 明 所 附 的 澳 門 基 本 法 ( 草 案 ) 的 徵 求 意 見 稿 中, 對 市 政 機 構 條 文 的 規 定 僅 作 了 部 份 語 法 上 的 調 整, 條 文 的 內 容 已 基 本 確 定 17 1993 年 3 月 20 日 中 華 人 民 共 和 國 澳 門 特 別 行 政 區 基 本 法 起 草 委 員 會 主 任 委 員 姬 鵬 飛 在 關 於 中 華 人 民 共 和 國 澳 門 特 別 行 政 區 基 本 法 ( 草 案 ) 和 有 關 文 件 及 起 草 工 作 的 說 明 中 再 次 指 出, 關 於 市 政 機 構, 澳 門 現 有 兩 個 市 政 廳 為 市 民 提 供 服 務 因 此, 草 案 規 定 澳 門 特 別 行 政 區 可 設 立 非 政 權 性 的 市 政 機 構, 接 受 政 府 委 託 為 市 民 提 供 有 關 14. 全 國 人 大 常 委 會 澳 門 基 本 法 委 員 會 辦 公 室 編 : 中 華 人 民 共 和 國 澳 門 特 別 行 政 區 基 本 法 起 草 委 員 會 文 件 彙 編,2011 年, 第 32 頁 15. 全 國 人 大 常 委 會 澳 門 基 本 法 委 員 會 辦 公 室 編 : 中 華 人 民 共 和 國 澳 門 特 別 行 政 區 基 本 法 起 草 委 員 會 文 件 彙 編,2011 年, 第 57 頁 16. 全 國 人 大 常 委 會 澳 門 基 本 法 委 員 會 辦 公 室 編 : 中 華 人 民 共 和 國 澳 門 特 別 行 政 區 基 本 法 起 草 委 員 會 文 件 彙 編,2011 年, 第 126 頁 17. 全 國 人 大 常 委 會 澳 門 基 本 法 委 員 會 辦 公 室 編 : 中 華 人 民 共 和 國 澳 門 特 別 行 政 區 基 本 法 起 草 委 員 會 文 件 彙 編,2011 年, 第 171 頁

381 服 務, 向 政 府 提 供 諮 詢 意 見 18 在 廣 泛 徵 求 了 澳 門 和 內 地 各 界 對 徵 求 意 見 稿 提 出 的 意 見 和 建 議 後, 最 終 關 於 市 政 機 構 條 款 的 內 容 確 定 為 : 澳 門 特 別 行 政 區 可 設 立 非 政 權 性 的 市 政 機 構 市 政 機 構 受 政 府 委 託 為 居 民 提 供 文 化 康 樂 環 境 衛 生 等 方 面 的 服 務, 並 就 有 關 上 述 事 務 向 澳 門 特 別 行 政 區 政 府 提 供 諮 詢 意 見 ( 第 95 條 ) 市 政 機 構 的 職 權 和 組 成 由 法 律 規 定 ( 第 96 條 ) 從 上 述 關 於 基 本 法 的 起 草 文 件 及 其 說 明 中, 不 難 看 出, 澳 門 基 本 法 政 治 體 制 專 章 中 之 所 以 將 市 政 機 構 列 為 專 節, 主 要 是 考 慮 到 了 平 穩 過 渡 以 及 尊 重 澳 門 的 實 際 情 況 市 政 機 構 在 澳 門 已 有 數 百 年 歷 史, 至 回 歸 前 澳 門 地 區 仍 有 兩 個 市 政 廳 當 時 兩 個 市 政 機 構 仍 擔 負 着 許 多 與 民 生 相 關 的 服 務 工 作, 包 括 城 市 規 劃 和 建 設, 公 共 衛 生 事 務, 發 展 文 化 體 育 康 樂 活 動, 維 護 和 保 障 居 民 的 生 活 環 境, 並 負 責 車 輛 攤 販 牌 照 發 放 等 等 直 接 關 乎 民 生 的 事 宜, 如 果 撤 銷 市 政 機 構 不 僅 將 直 接 影 響 在 市 政 機 構 工 作 的 居 民 的 生 計, 也 會 對 習 慣 了 市 政 機 構 提 供 服 務 的 居 民 造 成 生 活 上 的 影 響, 如 果 引 發 社 會 反 彈 將 不 利 於 澳 門 的 平 穩 過 渡 及 順 利 回 歸 但 考 慮 到 澳 門 地 方 小, 人 口 居 住 集 中 以 及 配 合 澳 門 特 區 成 立 後 將 實 行 以 行 政 長 官 為 核 心 的 行 政 主 導 的 政 治 體 制, 為 確 保 這 種 具 有 一 國 兩 制 特 色 的 行 政 長 官 制 的 有 效 發 揮, 如 果 設 立 兩 級 的 政 權 機 構, 將 不 利 於 特 區 政 府 統 一 領 導 和 管 理 特 區 當 地 行 政 事 務, 並 可 能 會 出 現 機 構 重 疊, 行 政 開 支 加 大 以 及 權 力 的 互 相 扯 皮 效 力 低 下 等 問 題 因 此, 基 本 法 起 草 委 員 採 取 了 折 衷 的 辦 法, 在 基 本 法 中 寫 入 了 市 政 機 構 條 款, 允 許 將 來 特 區 設 立 市 政 機 構, 但 同 時 強 調 如 果 設 立, 該 機 構 也 必 須 是 非 政 權 性 的, 從 而 將 澳 門 原 有 兩 級 政 權 體 制 簡 化 為 特 區 政 府 一 元 體 制 與 此 同 時, 為 了 平 穩 回 歸, 釋 去 不 必 要 的 疑 慮, 籌 委 會 決 定 將 澳 門 原 市 政 機 構 改 組 為 特 區 臨 時 性 市 政 機 構, 原 市 政 機 構 的 職 能 及 人 員 得 以 暫 時 保 留, 以 為 將 來 特 區 政 府 因 應 實 際 情 況 解 決 市 政 機 構 問 題 換 取 時 間 及 空 間 18. 姬 鵬 飛 : 關 於 中 華 人 民 共 和 國 澳 門 特 別 行 政 區 基 本 法 ( 草 案 ) 和 有 關 文 件 及 起 草 工 作 的 說 明, 參 見 中 國 人 大 網 http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/28/ content_5002899.htm,2015 年 5 月 10 日 訪 問

382 從 條 文 內 容 上 看, 基 本 法 關 於 市 政 機 構 的 規 定 是 較 為 原 則 性 的 這 主 要 是 為 了 適 應 回 歸 後 特 區 的 發 展 變 化, 為 澳 門 特 區 政 府 在 高 度 自 治 權 限 範 圍 內 自 行 處 理 歷 史 遺 留 的 市 政 機 構 問 題 預 留 制 度 空 間 因 為, 如 果 基 本 法 對 於 市 政 機 構 的 規 定 太 具 體, 則 欠 缺 靈 活 性, 不 利 於 澳 門 特 區 自 行 處 理 市 政 機 構 的 問 題, 且 情 況 如 果 發 生 變 化 就 可 能 牽 涉 到 需 要 修 改 基 本 法 的 問 題 雖 然 相 關 規 定 較 為 原 則 性 框 架 性, 但 亦 為 市 政 機 構 的 未 來 發 展 指 明 了 方 向 總 體 歸 結 起 來, 基 本 法 關 於 市 政 機 構 的 兩 條 規 定 主 要 涵 蓋 了 四 方 面 的 內 容 : 首 先, 基 本 法 明 確 了 澳 門 特 區 可 設 立 非 政 權 性 的 市 政 機 構 但 這 裡 的 可 字 該 如 何 理 解, 存 在 不 同 觀 點 例 如 當 時 代 表 政 府 的 行 政 法 務 司 司 長 對 於 基 本 法 第 95 條 規 定 的 可 設 立 非 政 權 性 的 市 政 機 構 認 為 應 理 解 為 可 以 設 立 也 可 以 不 設 立, 並 非 必 須 要 設 立, 因 此 決 定 不 設 立 市 政 機 構, 而 是 設 立 民 政 總 署 承 擔 原 有 市 政 機 構 的 權 利 和 義 務 19 但 反 對 的 意 見 認 為, 這 裡 的 可 並 不 是 可 也 不 可 設 立 而 是 可 以 在 一 個 具 體 上 設 立, 否 則 2012 年 附 件 一 修 正 案 中 根 本 可 以 取 消 市 政 機 構 成 員 的 代 表 這 一 項 例 如 基 本 法 第 71 條 第 7 項 中, 立 法 會 若 要 彈 劾 行 政 長 官, 則 可 委 託 終 審 法 院 院 長 負 責 組 成 獨 立 調 查 委 員 會 進 行 調 查, 當 中 的 可 亦 並 非 指 可 也 不 可, 否 則 後 續 程 序 無 法 進 行 20 綜 觀 基 本 法 全 文, 會 發 現 基 本 法 中 多 處 出 現 了 可 的 用 語, 需 要 指 出 的 是, 在 不 同 的 條 文 中 可 字 的 含 義 是 有 所 區 分 的 筆 者 認 為, 在 這 條 條 文 裡 可 字 應 理 解 為 許 可 的 意 思, 即 法 律 允 許 法 律 主 體 從 事 某 種 行 為 或 享 有 某 種 權 利 或 職 能 具 有 類 似 意 涵 的 條 款 如 : 基 本 法 第 71 條 第 8 項 規 定, 如 果 澳 門 特 區 立 法 會 在 行 使 職 權 時, 如 有 需 要, 可 傳 召 和 要 求 有 關 人 士 和 提 供 證 據 這 裡 的 可 當 然 是 許 可 立 法 會 有 這 方 面 的 職 權, 至 於 立 法 會 19. 見 陳 麗 敏 司 長 列 席 立 法 會 引 介 設 立 民 政 總 署 法 案 時 的 發 言, 轉 自 第 二 屆 立 法 會 第 一 立 法 會 期 會 刊 (2001-2002) 參 見 http://www.al.gov.mo/diario/l02/cs1-1/2001-003%20(10-31).pdf 20. 王 禹 : 以 法 論 法, 點 出 基 本 法 實 踐 上 的 四 個 迷 思, 參 見 論 盡 傳 媒 h t t p:// aamacau.com/2013/03/29/the4points,2013 年 3 月 29 日

383 是 否 一 定 要 行 使 則 屬 於 自 由 裁 量 的 範 疇 又 例 如, 第 117 條 規 定, 澳 門 特 區 政 府 經 中 央 人 民 政 府 具 體 授 權 可 自 行 制 定 民 用 航 空 的 各 項 管 理 制 度 而 事 實 上, 基 本 法 制 定 時 澳 門 並 沒 有 機 場, 更 無 須 制 定 民 用 航 空 制 度, 澳 門 國 際 機 場 作 為 澳 門 區 內 的 唯 一 機 場 乃 1995 年 才 投 入 運 作 但 考 慮 到 澳 門 未 來 的 發 展, 增 加 靈 活 性, 該 條 文 因 此 用 了 可 字, 既 符 合 當 時 的 實 際 情 況, 又 能 為 澳 門 特 區 政 府 自 行 制 定 相 關 的 民 航 管 理 制 度 預 留 出 空 間 因 此, 特 區 政 府 之 前 將 可 理 解 為 可 以 設 立 也 可 以 不 設 立, 從 文 義 解 釋 的 角 度 上 來 看, 並 不 為 過, 關 鍵 是 原 市 政 機 構 的 職 能 已 經 被 承 繼 下 來, 原 臨 時 性 市 政 機 構 的 人 員 也 得 到 了 妥 善 安 置, 並 不 會 對 居 民 的 生 活 造 成 不 便 或 使 居 民 感 覺 到 明 顯 的 不 適 應, 進 而 影 響 社 會 的 和 諧 安 定 然 而, 基 本 法 在 有 限 的 篇 幅 內, 仍 在 政 治 體 制 專 章 中, 單 列 市 政 機 構 專 節, 位 列 行 政 長 官 行 政 機 關 立 法 機 關 司 法 機 構 等 重 要 規 定 之 後 ; 並 在 行 政 長 官 選 舉 委 員 會 第 四 界 別 代 表 中 設 立 市 政 機 構 成 員 的 代 表, 與 立 法 會 議 員 的 代 表 澳 門 地 區 全 國 人 大 代 表 澳 門 地 區 全 國 政 協 委 員 代 表 等 政 界 代 表 屬 於 一 個 界 別, 足 以 看 到 對 市 政 機 構 地 位 和 市 政 機 構 代 表 的 重 視 另 外, 澳 門 基 本 法 起 草 委 員 會 政 治 體 制 專 題 小 組 在 1990 年 5 月 8 日 工 作 報 告 中 關 於 市 政 機 構 問 題 就 曾 提 及 : 現 有 的 市 政 機 構 可 予 以 保 留, 但 它 的 職 責 必 須 明 確 界 定 1999 年 8 月 29 日 全 國 人 民 代 表 大 會 澳 門 特 別 行 政 區 籌 備 委 員 會 曾 依 據 澳 門 基 本 法 的 規 定 和 澳 門 的 實 際 情 況, 就 澳 門 市 政 機 構 問 題 作 出 決 定 : 決 定 澳 門 特 區 可 設 立 非 政 權 性 的 市 政 機 構 在 澳 門 特 區 設 立 上 述 市 政 機 構 之 前, 將 澳 門 原 市 政 機 構 改 組 為 特 區 臨 時 性 市 政 機 構 臨 時 性 市 政 機 構 的 任 期 至 新 的 市 政 機 構 產 生 為 止 並 同 時 保 留 了 澳 門 原 有 市 政 機 構 的 法 律 和 制 度 中 與 基 本 法 無 抵 觸 的 內 容 由 此 推 斷, 當 時 的 立 法 原 意 應 該 還 是 偏 向 於 設 立 非 政 權 性 市 政 機 構 的 其 次, 基 本 法 明 確 了 市 政 機 構 是 非 政 權 性 的 之 所 以 要 明 確 限 定 市 政 機 構 是 非 政 權 性 的, 實 際 上 就 是 表 明 澳 門 特 區 的 市 政 機 構 不 享 有 對 本 地 區 社 會 事 務 的 決 策 權, 有 關 文 化 康 樂 和 環 境 衛 生 等 方 面 的 服 務 原 本 就 是 政 府 的 職 能, 政 府 掌 握 這 些 事 務 的 決 策 權, 當 然, 政 府 在 決 策 時 可 聽 取 市 政 機 構 的 意 見 在 決 策 後, 可 委 託 市 政 機 構 提 供 文 化 康 樂 和 環 境 衛 生 等 方 面 的 具 體 服 務 而 市 政 機 構 是 接 受 政 府 委 託

384 後, 才 可 提 供 這 些 方 面 的 服 務 即 澳 門 特 區 只 設 立 一 級 政 權 機 構, 不 再 設 立 二 級 的 政 權 機 構 市 政 機 構 是 非 政 權 性 的 提 供 服 務 及 諮 詢 的 機 構 澳 門 特 區 政 府 與 非 政 權 性 市 政 機 構 二 者 之 間 並 不 是 上 下 級 的 隸 屬 關 係, 也 不 是 領 導 和 被 領 導 的 關 係, 而 是 一 種 委 託 行 政 關 係 第 三, 基 本 法 明 確 了 市 政 機 構 的 兩 大 職 能 即 為 居 民 提 供 文 化 康 樂 和 環 境 衛 生 等 方 面 的 服 務 並 就 上 述 事 務 向 澳 門 特 區 政 府 提 供 諮 詢 意 見 明 確 限 制 了 市 政 機 構 的 職 能 範 圍, 一 是 僅 限 於 為 居 民 提 供 文 化 康 體 和 環 境 衛 生 等 方 面 的 服 務, 職 能 定 位 在 於 提 供 服 務 二 是, 非 政 權 性 市 政 機 構 在 提 供 服 務 過 程 中, 可 以 收 集 居 民 意 見 並 反 饋 給 特 區 政 府, 特 區 政 府 也 可 以 將 需 諮 詢 的 文 本 通 過 市 政 機 構 的 網 絡 向 居 民 開 展 諮 詢, 再 經 由 市 政 機 構 整 理 提 供 給 特 區 政 府, 雖 然 其 具 有 一 定 的 諮 詢 職 能, 但 其 本 身 並 不 是 特 別 行 政 區 的 民 意 機 構 或 代 議 制 機 關 最 後, 基 本 法 就 市 政 機 構 的 職 權 和 組 成 方 法 進 行 了 原 則 性 規 定, 為 澳 門 特 區 成 立 後 自 行 決 定 市 政 機 構 的 設 立 組 織 及 運 作 提 供 了 空 間 及 憲 制 性 法 律 依 據 非 政 權 性 市 政 機 構 的 研 究 構 建 對 於 澳 門 特 區 是 一 個 嶄 新 複 雜 的 課 題 目 前 市 政 機 構 問 題 已 引 發 社 會 各 界 討 論, 筆 者 認 為, 未 來 市 政 機 構 在 機 構 性 質 職 能 範 圍 及 組 織 運 作 方 面 都 應 該 朝 着 滿 足 基 本 法 相 關 條 款 的 規 定, 合 理 合 法 有 效 地 運 用 資 源, 為 居 民 提 供 更 好 的 公 共 服 務 以 推 動 社 會 整 體 發 展 進 步 的 方 向 邁 進, 具 體 而 言 : 在 機 構 性 質 上, 市 政 機 構 必 須 是 非 政 權 性 的 臨 時 澳 門 市 政 機 構 及 臨 時 海 島 市 政 機 構 之 所 以 被 撤 銷, 有 關 臨 時 市 政 機 關 之 所 以 被 解 散, 現 在 的 民 政 總 署 之 所 以 被 人 詬 病, 最 大 的 問 題 在 於 它 不 是 基 本 法 所 定 明 的 非 政 權 性 市 政 機 構 那 麼 未 來 我 們 考 慮 構 建 新 的 市 政 機 構, 就 必 須 首 先 達 到 這 一 點 也 就 是 說 它 不 能 是 二 級 政 權 機 構 不 是

385 地 方 行 政 也 不 是 具 有 行 政 強 制 力 的 政 府 部 門, 不 具 有 實 質 性 的 政 治 權 力 那 麼, 市 政 機 構 究 竟 應 該 是 甚 麼 樣 的 機 構 或 組 織? 目 前 政 府 尚 未 提 出 具 體 的 方 案, 而 社 會 亦 未 凝 成 共 識 目 前 有 三 種 非 政 權 機 構 / 組 織 : 香 港 區 議 會 內 地 居 民 委 員 會 公 營 機 構 ( 或 稱 法 定 機 構 ) 的 構 建 模 式 具 有 一 定 參 考 價 值 其 中, 與 澳 門 一 樣 實 行 一 國 兩 制 的 香 港 特 區, 作 為 其 憲 制 性 法 律 的 香 港 基 本 法 在 其 政 治 體 制 專 章 中 亦 有 關 於 非 政 權 性 區 域 組 織 的 規 定 從 條 文 來 看, 香 港 基 本 法 第 四 章 第 五 節 關 於 區 域 組 織 的 規 定, 與 澳 門 基 本 法 中 關 於 市 政 機 構 的 規 定 極 為 類 似 香 港 基 本 法 第 97 條 規 定 香 港 特 別 行 政 區 可 設 立 非 政 權 性 的 區 域 組 織, 接 受 香 港 特 別 行 政 區 政 府 就 有 關 地 區 管 理 和 其 他 事 務 的 諮 詢, 或 負 責 提 供 文 化 康 樂 環 境 衛 生 等 服 務 第 98 條 規 定 區 域 組 織 的 職 權 和 組 成 方 法 由 法 律 規 定 基 於 此,1999 年, 香 港 特 區 通 過 了 區 議 會 條 例, 規 定 了 香 港 特 區 區 議 會 的 設 立 及 組 成 區 議 會 議 員 的 資 格 及 喪 失 資 格 的 理 由, 以 及 區 議 會 選 舉 安 排 等 同 年 11 月 28 日 香 港 特 區 舉 行 了 第 一 屆 區 議 會 選 舉, 並 於 2000 年 1 月 1 日 成 立 了 新 的 18 個 區 議 會 ( 市 區 及 新 界 各 有 9 個 ) 21 香 港 區 議 會 在 性 質 上 屬 於 非 政 權 性 的 區 域 組 織 內 地 居 民 委 員 會, 又 稱 居 委 會, 或 社 區 居 民 委 員 會 社 區 居 委 會, 是 中 國 內 地 城 鎮 地 區 基 層 群 眾 性 自 治 組 織, 自 治 體 現 在 居 民 的 自 我 管 理 自 我 教 育 自 我 服 務 自 我 監 督 居 民 委 員 會 的 組 織 和 運 作 主 要 由 1989 年 12 月 26 日 第 七 屆 全 國 人 民 代 表 大 會 常 務 委 員 會 第 十 一 次 會 議 通 過 的 自 1990 年 1 月 1 日 起 施 行 的 中 華 人 民 共 和 國 城 市 居 民 委 員 會 組 織 法 規 範, 該 法 是 全 國 人 大 常 委 會 根 據 憲 法 的 規 定, 以 法 律 的 形 式 訂 立 的 根 據 該 法 的 規 定, 不 設 區 的 市 市 轄 區 的 人 民 政 府 或 者 它 的 派 出 機 關 對 居 民 委 員 會 的 工 作 給 予 指 導 支 持 和 幫 助 居 民 委 員 會 協 助 不 設 區 的 市 市 轄 區 的 人 民 政 府 或 者 它 的 派 出 機 關 開 展 工 作 內 地 居 民 委 員 會 在 性 質 上 屬 於 地 區 基 層 群 眾 性 自 治 組 織 21. 參 見 香 港 區 議 會 網 頁 http://www.districtcouncils.gov.hk/,2015 年 5 月 28 日 訪 問

386 公 營 機 構 一 般 是 指 由 政 府 獨 自 出 資 成 立 及 營 運 或 者 政 府 與 民 間 合 資 經 營, 但 政 府 資 本 超 過 百 分 之 五 十 的 機 構 機 構 主 要 負 責 特 定 公 共 服 務 或 政 府 認 為 需 要 較 多 社 會 人 士 參 與 的 工 作, 但 又 不 屬 政 府 部 門 的 半 官 方 機 構 這 些 機 構 有 些 根 據 法 例 成 立 ( 在 這 情 況 下 又 可 稱 為 法 定 機 構 ), 有 些 則 不 是 它 們 的 職 能 雖 然 和 政 府 部 門 相 似, 但 不 屬 於 政 府 體 系, 成 員 皆 不 屬 政 府 公 務 員, 較 政 府 部 門 有 較 多 的 自 主 權, 但 主 要 決 策 者 均 由 政 府 或 行 政 首 長 邀 請 的 社 會 人 士 擔 任 例 如, 澳 門 土 木 工 程 實 驗 室 澳 門 生 產 力 暨 科 技 轉 移 中 心 澳 門 紅 十 字 會 等 此 類 機 構 屬 於 非 政 權 性 的 半 官 方 機 構 上 述 三 種 組 織 或 機 構 的 共 同 之 處 都 是 非 政 權 性 的, 其 機 構 設 立 性 質 組 織 運 作 等 等 對 於 解 決 澳 門 非 政 權 性 市 政 機 構 的 構 建 上 有 一 定 的 參 考 價 值, 但 若 將 某 個 模 式 直 接 套 用 在 澳 門 非 政 權 性 市 政 機 構 的 構 建 上, 又 未 必 能 完 全 符 合 澳 門 特 區 的 實 際 情 況 及 基 本 法 的 相 關 規 定 鑑 於, 民 政 總 署 客 觀 上 繼 承 和 保 留 了 原 澳 門 市 政 機 構 的 財 產 人 員 和 大 部 份 職 能, 該 署 工 作 人 員 對 處 理 民 政 事 務 較 為 熟 悉 並 具 有 經 驗, 若 將 現 有 民 政 總 署 取 消 而 重 新 構 建 新 的 市 政 機 構 既 不 符 合 客 觀 情 況, 亦 不 符 合 新 一 屆 政 府 精 兵 簡 政 的 施 政 理 念 及 合 理 有 效 運 用 資 源 的 施 政 職 責 因 此, 筆 者 認 為 對 目 前 民 政 總 署 的 機 構 性 質 職 能 範 圍 以 及 組 織 運 作 進 行 調 整, 去 除 它 的 政 權 性, 以 符 合 基 本 法 的 規 定 是 較 為 現 實 且 可 行 的 方 法 當 然, 調 整 後 的 民 政 總 署 的 機 構 定 性 為 何, 建 基 於 政 府 或 社 會 對 其 未 來 功 能 的 預 期, 目 前 尚 有 較 大 的 發 展 空 間 但 從 基 本 法 的 立 法 原 意 來 看, 筆 者 認 為, 市 政 機 構 應 該 是 偏 向 於 提 供 市 政 服 務 並 帶 有 諮 詢 功 能 的 非 政 權 性 事 務 執 行 機 構 或 組 織 民 政 總 署 職 能 範 圍 調 整 必 須 同 時 解 決 好 兩 個 問 題, 一 是 必 須 滿 足 基 本 法 第 95 條 規 定 的 市 政 機 構 的 兩 個 方 向 性 職 能 : 為 居 民 提 供 文 化 康 體 和 環 境 衛 生 等 方 面 的 服 務 並 就 上 述 事 務 向 澳 門 特 區 政 府 提 供 諮 詢 意 見 二 是 理 順 政 府 部 門 職 能 交 叉 重 疊 的 問 題 在 上 述 提 到 的 三 個 參 考

387 模 式 中, 香 港 區 議 會 或 內 地 居 民 委 員 會 的 職 能 及 工 作 範 圍 具 有 一 定 的 參 考 價 值 實 踐 中 : 香 港 區 議 會 的 主 要 工 作 包 括 : 一 是 就 影 響 有 關 的 地 方 行 政 區 內 的 人 的 福 利 的 事 宜 ; 有 關 的 地 方 行 政 區 內 的 公 共 設 施 及 服 務 的 提 供 和 使 用 ; 政 府 為 有 關 的 地 方 行 政 區 制 訂 的 計 劃 是 否 足 夠 及 施 行 的 先 後 次 序 ; 為 進 行 地 區 公 共 工 程 和 舉 辦 社 區 活 動 而 撥 給 有 關 的 地 方 行 政 區 的 公 帑 的 運 用 等 項 目 向 政 府 提 供 意 見 二 是 在 就 有 關 目 的 獲 得 撥 款 的 情 況 下, 承 擔 有 關 的 地 方 行 政 區 內 的 環 境 改 善 事 務 ; 有 關 的 地 方 行 政 區 內 的 康 樂 及 文 化 活 動 促 進 事 務 ; 有 關 的 地 方 行 政 區 內 的 社 區 活 動 22 內 地 居 民 委 員 會 的 主 要 職 能 包 含 六 個 方 面, 包 括 :(1) 宣 傳 憲 法 法 律 法 規 和 國 家 的 政 策, 維 護 居 民 的 合 法 權 益, 開 展 公 民 教 育 ;(2) 辦 理 本 居 住 地 區 居 民 的 公 共 事 務 和 公 益 事 業 ;(3) 調 解 民 間 糾 紛 ;(4) 協 助 維 護 社 會 治 安 ;(5) 協 助 人 民 政 府 或 者 它 的 派 出 機 關 做 好 與 居 民 利 益 有 關 的 公 共 衛 生 計 劃 生 育 優 撫 救 濟 青 少 年 教 育 等 各 項 工 作 ;(6) 向 人 民 政 府 或 者 它 的 派 出 機 關 反 映 居 民 的 意 見 要 求 和 提 出 建 議 23 民 政 總 署 在 職 能 範 圍 的 方 向 性 調 整 上, 可 在 緊 扣 為 居 民 提 供 文 體 康 樂 及 環 境 衛 生 方 面 的 服 務 以 及 就 上 述 事 務 向 特 區 政 府 提 供 諮 詢 意 見 的 諮 詢 這 兩 大 職 能 下, 參 考 香 港 區 議 會 和 內 地 居 民 委 員 會 的 職 能 範 圍 並 在 結 合 澳 門 的 實 際 情 況 予 以 界 定 同 時 將 其 與 文 化 局 體 發 局 環 保 局 等 政 府 部 門 職 能 交 叉 重 疊 的 部 份 剝 離 出 來, 從 而 一 併 解 決 民 政 總 署 與 政 府 部 門 的 職 能 重 疊 問 題 在 具 體 職 權 上, 若 將 民 政 總 署 調 整 為 非 政 權 性 機 構, 那 麼 從 法 理 上 看, 它 應 該 不 應 具 有 簽 發 行 政 準 照 等 行 政 權 或 執 法 處 罰 等 行 政 執 罰 權 以 及 制 定 市 政 條 例 等 立 法 權 但 是, 從 香 港 區 議 會 的 發 展 實 踐 來 看, 香 港 區 議 會 在 香 港 立 法 會 個 別 授 權 下 亦 可 享 有 部 份 立 法 權, 例 如 在 2007 年 吸 煙 及 健 康 ( 修 訂 ) 條 例 中, 立 法 會 授 權 區 議 會 自 行 決 定 區 內 公 園 的 禁 煙 範 圍 那 麼, 在 具 體 職 權 上, 調 整 後 的 民 政 總 署 是 22. 香 港 區 議 會 的 職 能, 參 見 香 港 特 別 行 政 區 政 府 政 制 及 內 地 事 務 局 選 舉 事 務 專 頁 http:// www.elections.gov.hk/dc2011/chi/dcbriefs.html#2,2015 年 5 月 27 日 訪 問 23. 見 中 華 人 民 共 和 國 城 市 居 民 委 員 會 組 織 法 第 3 條

388 只 可 提 供 服 務 與 諮 詢, 不 能 執 法 處 罰 和 簽 發 行 政 準 照 等 權 力 的 機 構 還 是 只 要 不 擁 有 實 質 的 政 治 權 力, 如 行 政 立 法 權, 但 在 獲 得 行 政 或 立 法 機 構 的 授 權 或 許 可 下, 便 可 從 事 在 授 權 或 許 可 範 圍 內 的 行 為? 關 於 這 些 具 體 問 題, 關 係 到 調 整 後 民 政 總 署 的 職 能 定 位 及 其 功 能 發 揮, 則 有 待 凝 聚 社 會 共 識 關 於 市 政 機 構 的 組 織 和 運 作 是 一 個 比 較 敏 感 和 複 雜 的 問 題 按 照 第 17/2001 號 法 律 的 規 定, 現 時 的 民 政 總 署 設 有 管 理 委 員 會 諮 詢 委 員 會 和 監 察 委 員 會 三 個 機 構 其 中, 管 理 委 員 會 是 民 政 總 署 的 執 行 機 構, 其 成 員 由 1 名 主 席 2 名 副 主 席 和 不 多 於 5 名 的 管 理 委 員 組 成, 成 員 是 由 行 政 長 官 選 定 及 免 職 諮 詢 委 員 會 是 輔 助 民 政 總 署 的 諮 詢 機 構, 由 25 名 成 員 組 成, 成 員 是 由 行 政 長 官 在 被 公 認 具 有 適 當 資 格 且 居 住 於 澳 門 特 區 的 永 久 性 居 民 中 選 任 監 察 委 員 會 是 民 政 總 署 財 政 及 財 產 的 監 察 機 構, 由 行 政 長 官 委 任 3 人 組 成, 其 中 一 人 須 為 財 政 局 的 代 表 由 上 觀 之, 現 時 民 政 總 署 三 大 機 構 的 成 員 均 是 由 行 政 長 官 選 任 及 免 職 的 如 上 所 述, 澳 門 基 本 法 附 件 一 中 關 於 行 政 長 官 選 舉 委 員 會 第 四 界 別 代 表 中 設 立 了 市 政 機 構 成 員 的 代 表 該 類 代 表 與 立 法 會 議 員 的 代 表 澳 門 地 區 全 國 人 大 代 表 澳 門 地 區 全 國 政 協 委 員 代 表 等 政 界 代 表 屬 於 一 個 界 別 而 這 三 類 代 表 都 是 依 照 嚴 格 的 法 律 或 程 序 產 生, 均 有 一 定 的 代 表 性 及 認 受 性 其 中, 澳 門 地 區 全 國 人 大 代 表 是 通 過 專 門 的 澳 門 特 區 全 國 人 民 代 表 大 會 代 表 產 生 辦 法 產 生 ; 立 法 會 議 員 是 通 過 澳 門 基 本 法 立 法 會 選 舉 法 等 法 律 規 範 產 生 ; 而 澳 門 地 區 政 協 委 員 的 產 生 雖 然 是 通 過 協 商 推 薦, 但 形 成 建 議 名 單 後 需 由 中 國 人 民 政 治 協 商 會 議 全 國 委 員 會 常 務 委 員 會 通 過 並 公 佈 因 此, 有 意 見 建 議, 市 政 機 構 成 員 代 表 應 該 全 部 通 過 分 區 民 選 產 生, 認 為 這 樣 既 體 現 市 政 機 構 成 員 的 民 意 代 表 性, 同 時 又 能 保 證 市 政 機 構 的 諮 詢 職 能 的 有 效 發 揮 24 誠 然, 如 果 市 政 機 構 成 員 代 表 全 部 由 分 區 直 選 產 生, 固 然 24. 區 錦 新 : 市 政 議 會 分 區 民 選 產 生 滙 集 官 員 及 時 為 民 紓 困, 參 見 http://blog.sina. com.cn/s/blog_649d28670102veti.html,2015 年 4 月 28 日 發 表

389 能 保 證 民 意 代 表 性, 但 同 時 亦 潛 在 一 些 風 險 比 如, 目 前 的 立 法 會 議 員 尚 且 是 按 照 直 接 選 舉 間 接 選 舉 及 行 政 長 官 委 任 三 種 方 式 構 成, 如 果 市 政 機 構 成 員 全 部 由 直 選 產 生, 那 麼 假 若 在 某 些 民 眾 關 心 的 民 生 事 務 問 題 上 二 者 意 見 不 一, 但 都 堅 持 自 身 是 民 意 代 表, 當 二 者 矛 盾 不 可 調 和, 有 可 能 會 對 現 有 代 議 制 度 存 在 潛 在 的 衝 擊 風 險, 並 可 能 會 造 成 社 會 撕 裂 因 此, 筆 者 認 為, 對 於 行 政 長 官 選 舉 委 員 會 中 有 關 市 政 機 構 成 員 代 表 的 產 生 問 題 上, 市 政 機 構 成 員 的 代 表 作 為 選 委 會 政 界 代 表 之 一, 應 充 分 考 慮 其 成 員 的 代 表 性 和 認 受 性, 但 也 不 能 一 刀 切 地 認 為 應 全 部 採 用 分 區 直 選 的 方 式 產 生 才 具 有 民 意 代 表 性 至 於 市 政 機 構 成 員 的 產 生 辦 法 如 何 訂 定, 以 達 致 基 本 法 設 立 市 政 機 構 代 表 參 與 行 政 長 官 選 舉 的 預 期, 由 於 這 個 問 題 涉 及 到 政 治 博 弈, 需 要 進 一 步 審 慎 探 討 如 上 所 述, 市 政 機 構 的 設 立 和 組 織 運 作 在 澳 門 不 同 歷 史 時 期 有 着 不 同 的 發 展 演 變, 從 最 早 的 居 澳 葡 人 自 治 組 織 議 事 會, 到 專 門 用 於 處 理 市 政 事 務 的 市 政 廳, 再 到 過 渡 期 的 臨 時 性 市 政 機 構, 以 至 目 前 承 繼 其 職 能 的 民 政 總 署, 均 是 因 應 當 時 的 社 會 情 況 而 出 做 的 調 整, 以 達 到 預 期 的 改 革 目 的 或 效 果 那 麼 不 管 是 對 現 有 民 政 總 署 進 行 改 造, 還 是 構 建 新 的 非 政 權 性 市 政 機 構, 最 本 質 的 還 是 需 要 明 確 研 究 設 立 非 政 權 性 市 政 機 構 的 目 的 及 所 希 望 達 到 的 效 果 是 甚 麼, 才 能 尋 此 目 標, 廣 納 民 智, 凝 聚 社 會 共 識, 構 建 出 既 符 合 基 本 法 規 定, 又 滿 足 特 區 現 實 需 要 及 目 前 實 際 情 況 的 澳 門 模 式