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中国发展研究基金会研究参考第 30 号 ( 总 046 号 ) 2009 年 12 月 02 日优先开发儿童早期人力资本, 推进国家整体减贫战略摘要 2009 年 10 月 29 日 -30 日, 中国发展研究基金会在北京主办反贫困与儿童早期发展国际研讨会诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚森约瑟夫斯蒂格利茨, 来自联合国儿童基金会世界银行世界卫生组织经合组织等国际机构的专家和代表, 墨西哥韩国泰国等国的政府官员, 与国务院发展研究中心教育部卫生部和国务院扶贫办等政府部门领导, 以及广西青海等地开展试点项目的政府官员逾百人参加了此次国际研讨会国务委员刘延东致信中国发展研究基金会理事长王梦奎及与会代表, 祝贺研讨会召开, 对各位专家特别是各国专家对反贫困与儿童早期发展等问题的关注和研究表示支持墨西哥韩国等国代表介绍了本国开展的促进人力资本开发的全国性扶贫项目, 国际组织代表总结了以学校供餐计划为主的儿童营养改善项目, 我国儿童营养早期教育专家及地方政府代表介绍了中国在儿童早期发展方面的实践探索, 并对国家扶贫战略思路和重点的调整提供了建议与会代表达成共识, 从儿童早期的营养和教育入手优先对贫困儿童进行人力资本投资, 是缩小城乡差距从根源上消除贫困的重要途径本期刊发研讨会会议综述, 以供参考

反贫困与儿童早期发展国际研讨会会议综述一反贫困新战略与儿童早期发展反贫困是一个世界范围的问题全世界反贫困斗争包含了多个组成部分, 许多证据表明, 儿童贫困以及由此导致的儿童权利剥夺是最难解决的人类发展问题之一, 需要以综合方式来解决包括营养健康和教育等方面的儿童早期发展对国家未来具有重大的战略意义, 是国家反贫困事业瞄准的关键和抓手诺贝尔经济学奖获得者哈佛大学经济学教授阿玛蒂亚森的主题发言指出, 贫困儿童的权利剥夺, 将会对人们未来的福祉以及自由产生极其重大的影响中国发展研究基金会理事长王梦奎致辞强调, 儿童发展对扶贫和经济社会发展具有重要意义, 关系国民素质的提高和国家的未来贫困儿童早期发展的反贫困战略, 不仅是应对儿童贫困问题的重要举措, 也是从根本上消除贫困阻止贫困代际传递的有效途径国务委员刘延东在致王梦奎理事长及与会代表的信中指出, 反贫困与儿童早期发展等问题, 是中国科学发展与和谐社会建设过程中需要认真研究并予以高度重视的问题, 加强学前教育是中国中长期教育改革与发展的重点卫生部副部长尹力发言指出, 贫困是阻碍人的发展和影响社会和谐的重大问题, 减少贫困解决儿童早期发展问题, 是一项综合性很强的社会系统工程促进儿童早期健康发展需要家庭政府和全社会的重视和参与, 需要重视和关注生物学环境社会生活方式和行为等多方面因素, 需要重视和加强儿童生理心理和社会能力等方面的全面发展教育部部长助理吴德刚认为, 投资儿童的发展就是投资人类的未来, 保障儿童早期发展的各项基本权利是消除贫困最有效途径之一联合国千年发展的八项目标当中, 第一项是消除极端贫困, 第二三项都是关于儿童发展和教育的内容中国政府为了推进儿童教育事业的发展, 正在着手制定教育发展改革的中长期规划, 在这个规划当中一个重要的内容, 就是促进儿童的早期教育和营养的改善儿童营养改善是儿童发展的关键环节, 改善学生营养状况已成为中国国家扶贫事业的重要组成部分王梦奎理事长介绍了中国发展研究基金会 2007 年开始在广西河北等地开展的寄宿制学校学生营养干预项目情况该项目呈交的研究报告得到温家宝总理的亲自批示, 十七届三中全会会议决定教育部中长期教育改革和发展规划等也把改善寄宿学校学生营养问题纳入到工作议程中国务院扶贫办副主任王国良指出, 我国政府一直高度重视儿童发展和营养问题, 提出了儿童在健康教育领域发展目标及保障措施, 并将西部贫困地区作为重点地区国家专项扶贫计划始终高度关注儿童妇女残疾人等特殊贫困群体在国家制定下一个十年扶贫开发纲要当中, 促进儿童健康发展将成为新阶段扶贫战略和政策体系的重要内容 1

儿童早期营养及教育水平对儿童认知能力产生重要影响, 政府对儿童早期发展进行投资具有很高的成本效益诺贝尔经济学奖得主哥伦比亚大学教授约瑟夫斯蒂格利茨凭借担任美国前总统经济顾问委员会主席的经历, 从公共投资的角度分析认为, 政府对儿童早期营养及教育的投资回报率相当高联合国驻华系统总协调人马和励强调, 童年时代的早期是一个关键的时期, 需要关爱营养健康及心理激励在童年时代的早期进行投资, 不仅从道义上讲是必要的, 而且从成本效益上将也是划算的联合国儿童基金会卫生事务负责人米奇乔普拉指出, 改善婴儿营养状况首先应提高母亲受孕期的营养状况, 而采取一些非常简单的干预措施对于抵抗贫血等营养不良疾病将十分有效南非大规模进行的玉米和面粉强化叶酸, 以及中国进行的铁强化酱油项目都表明了低成本营养干预的可行性和有效性南非通过实施平均每人 0.13 美元成本的面粉和玉米强化项目, 使神经管缺陷发生率比强化之前降低了 30.5%; 中国铁强化酱油以每人 0.09 美元的投入, 使育龄妇女贫血率比强化之前下降了 38.7%,3-7 岁儿童贫血率下降了 54.3% 此外, 世界银行儿童营养项目首席专家唐纳德邦迪的分析表明, 在中等收入国家及富裕国家, 学校供餐计划的成本仅占教育成本的 10%, 表明了长期可持续性对贫困国家而言, 由于学校供餐需求庞大, 成本控制仍然存在很大的空间世界粮食计划署中国办公室主任韦安夏援引对老挝肯尼亚两国所做的相关研究数据, 证明学校供餐计划的经济回报在老挝, 每个学生的平均投入约为 375 美元, 而其终身回报却是 2500 美元 ; 在肯尼亚, 以每个学生平均 136 美元的投入, 带来的是 240 美元的回报中国的减贫事业取得了很大的成就, 但在均衡性方面仍然需要改进马和励称赞中国作为拥有世界上最多儿童人口的国家, 通过采取国家发展行动计划, 提前实现了到 2015 年将 5 岁以下儿童死亡率降低 2/3 的千年发展目标但他同时指出, 中国不应低估遗留下来的挑战, 尤其是巨大的地域差异性偏远西部省份的婴儿出生死亡率比中国整体高出 3 倍以上, 农村地区儿童低身高比例比城市同龄儿童高出 5 倍以上, 流动人口子女的教育质量与其他儿童之间存在巨大差异马和励认为, 地方政府, 尤其是贫困农村地区有限的财政收入及开支是这些地区提供公共服务的主要瓶颈, 因此, 儿童发展的均衡性仍然需要大大改进斯蒂格利茨也指出, 机会这一概念对中国创建和谐社会非常重要, 无论出身贫寒还是富有, 儿童在早期发展阶段必须拥有释放自身潜能的机会为儿童提供平等的机会, 阻止贫困传递到下一代是全球共同面临的挑战, 儿童早期发展项目是最合适的反贫困措施, 极其有助于中国消除贫困和建设和谐社会二结合儿童早期发展的国际反贫困经验 ( 一 ) 促进人力资本开发的国家扶贫项目墨西哥机会均等项目是发展中国家在国家层面针对贫困家庭大规模 2

实施综合性扶贫干预措施的重要代表在研讨会上, 机会均等项目国家协调官萨尔瓦多埃斯科韦多佐莱托从组织机构工作方式和减贫成效等方面介绍了墨西哥自 1997 年以来实施的这项全国性扶贫项目机会均等项目是墨西哥最大的扶贫工作机构, 它整合了各方面资源, 旨在为全国 520 万贫困家庭约 2600 万贫困人口提供教育卫生和营养方面的帮助, 促进人力资本的开发项目采取从人口瞄准到经济社会数据分析直至甄别家庭具体受益人等步骤, 准确地瞄准贫困家庭及受益人口以有条件现金转移的方式开展扶贫工作是项目的主要特点, 贫困家庭接受现金转移的条件包括贫困家庭必须参加相关的卫生营养培训课程, 采用项目提供的补助购买营养食物, 保证子女完成中学教育等机会均等项目成功的关键在于采取了一套多层次的效果评估模式, 这一模式利用咨询高校银行金融等外部机构在项目不同阶段进行独立评估, 采用定量定性等分析方法, 在诊所学校社区种族家庭个人等多个层面进行效果评估通过实施机会均等项目, 墨西哥 2 岁以下贫困儿童的贫血率从 1999 年的 61% 下降到 2007 年的 35.8%, 农村地区 0-5 岁儿童一年中的患病天数减少了 20%, 参加项目的女性接受子宫颈涂片检查的比例比未参加项目的女性高出 61%, 农村地区中学入学率提高了 85% 韩国虽然在儿童早期教育方面起步比较晚, 但经过 1997 年金融危机, 政府开始充分注意针对贫困儿童的早期发展问题韩国儿童保育与教育研究所趋势分析与国际合作部主任木英介绍了梦想开始和福利教育开始两项国家层面的儿童早期发展项目 2007 年, 韩国健康福利部启动了梦想开始项目, 主要针对孕妇 0-12 岁儿童及其家庭和社区, 为他们提供健康医疗早期教育方面的服务计划作为一项早期干预和投资的工具,2008 年梦想开始项目设立了 32 个梦想开始中心, 推出 60 多项包括母亲婴儿筛查, 安全教育, 多元智能测试等内容的教育和健康干预计划福利教育开始项目于 2004 年首先由京畿道发起, 之后由健康福利和家庭事务部负责, 主要针对贫困地区 0-12 岁儿童, 通过设立社区育儿中心健康家庭支持中心多元文化家庭支持中心, 在优生优育儿童保育及营养健康幼儿园教育及学校社会工作等多个领域提供服务韩国通过这两项儿童早期发展项目扩展了儿童教育机会到 2009 年, 全国有超过 70% 有收入家庭的 6 岁以下儿童获得了教育费用补助项目确保了低收入母亲的孩子进入全日制幼儿园, 目前韩国有 13.3 万低收入家庭儿童获得了全日制幼儿园补助费, 从而减轻了工作父母的育儿负担此外, 政府还通过项目创造了向家长提供信息的渠道, 鼓励家长参与孩子的早期教育 ( 二 ) 以校园供餐计划为主的儿童营养改善阿玛蒂亚森在主旨演讲中以印度开展的儿童营养改善项目为例, 分析了贫困导致儿童营养问题的三条途经 :(1) 贫困家庭因教育不足, 以及处于社会弱势地位, 而缺乏基本营养知识, 不能给儿童提供合理的营养膳食 ;(2) 在家庭 3

经济拮据的情况下, 贫困家庭的消费重点没有放在儿童营养问题上, 而是更倾向于成人 ( 家庭男性户主 ) 消费 ;(3) 尽管处于贫困线以下的人口数量和比例大大下降, 但仍然有相当一部分家庭处于贫困线以下我们更应关注收入贫困人口的发展权利被剥夺的问题, 如儿童营养问题, 而不是仅仅关心收入贫困问题本身校园供餐计划是国际社会广泛采取的儿童营养干预措施印度在改善儿童营养方面实行了小学生午餐和课间餐计划这一计划从保证学生营养权利出发, 甚至得到了印度最高法院的支持阿玛蒂亚森分析了印度午餐和课间餐计划取得的成效 :(1) 满足了儿童生长发育的需要 ;(2) 消除了营养不良对儿童身体机能和大脑发育的影响 ;(3) 提高了学校对学生的吸引力, 使上学的学生人数上升, 并提高了学生在课堂上的注意力 ;(4) 在学校提供熟制午餐食品能保证直接用于学生自身的营养改善, 尤其是印度女学生的营养改善, 而发放干的配给食品则可能被家庭用于他用 ;(5) 在学校让不同种族阶级宗教的儿童一起吃午餐, 有助于为儿童创造一个均等化社会环境, 消除来自贫困家庭儿童的不平等待遇, 对儿童的世界观形成以及未来发展产生深远影响斯蒂格利茨也对印度经验及其对中国的启示进行了分析首先, 由于生活方式尤其是饮食方式的变化, 即使出现了收入增长, 但营养状况却呈现下降趋势印度正在出现和美国类似的情况, 即儿童营养状况走向了另一个极端, 由于营养不均衡导致的肥胖问题成为危害儿童营养的一大因素中国政府应从中吸取教训, 加强对本国儿童营养状况的监控 ; 其次, 印度的学校供餐项目采取的是由政府部门和私人部门共同出资, 非政府组织负责实施的模式, 从而保证了该项目大规模实施, 并取得广泛影响美国作为发达国家, 大规模开展校园午餐计划已有较长时间在首都华盛顿, 大概有一半的学生享受供餐计划但美国儿童营养不良和教育不完善问题仍然没有根除斯蒂格利茨指出, 早在二战期间, 政府在征兵时对 16-27 岁青年男性进行的抽样调查显示很多人营养不良, 这推动了美国政府校园午餐计划, 通过为儿童提供营养午餐, 确保他们的营养水平美国在改善儿童营养不良的问题上也走过弯路, 里根政府制定的营养午餐计划要求年龄较大的儿童吃两种蔬菜, 但午餐实际可以选择的只有番茄酱和芥末酱, 有悖于儿童营养均衡的需求唐纳德邦迪指出, 学校供餐计划有助于构筑一个良好的社会安全网, 特别是针对那些弱势群体的学生, 而且能帮助他们脱离金融危机和其他因素导致的经济上心理上的影响泰国在实施学生午餐供应计划的同时十分注重发展校园经济泰国公共卫生部营养处处长纳隆赛翁斯介绍, 泰国的主要特色是发展校园经济午餐计划, 由政府供给土地, 学生利用学校的土地开展校园农业经济泰国的校园经济午餐计划主要由教育部门负责, 卫生部门则负责提供技术支持和加强能力建设目前泰国每年投入在 2 亿美元左右, 到 2009 年该项目已覆盖了泰国 70% 的学生泰国学生午餐项目的成功取决于国家元首重视, 资金保障和相关机构的能力建 4

设, 并得益于良好的自我监控和评估机制, 以及以学校为基地开展研发和基于社区发展的模式唐纳德邦迪总结了各国学校供餐计划成功的四个关键 : 一是国家政策的持续性 ; 二是从项目成本角度来考虑, 以学校为基础开展计划是最有效的一种管理方式 ; 三是坚持本地采购, 通过可预见和可持续的本地食物需求, 促进本地经济发展 ; 四是保证学校供餐的营养和质量韦安夏进一步指出, 对学生提供午餐不仅提高了学生完成学业的比率, 同时可以提高学生的身体素质水平, 改善学生在学校生活和学习的质量, 并且对学生的劳动力认知以及健康水平都有非常长远的影响 ( 三 ) 以儿童为中心的早期儿童教育及照料经合组织 (OECD) 国家已将儿童早期教育纳入广泛跨领域以儿童为中心的政策框架之内 OECD 教育培训处主任德博拉罗斯维尔提出, 儿童早期投资应将资金集中于儿童生命周期的早期, 并在儿童生命周期的所有阶段, 对易受伤害儿童按照风险大小予以超比例的重点资金分配匈牙利芬兰法国等 OECD 成员国将公共投资的 30% 以上用于儿童生命周期的早期 (5 岁以下 ) 早期儿童教育及照料将通过三个渠道减轻贫困 :(1) 鼓励母亲参与劳动力市场罗斯维尔指出, 在 OECD 一些成员国, 父母双方均无收入的家庭贫困率达到 80-90% 因此, 政府为低收入家庭儿童提供早期照料场所和服务有利于促进父母就业, 尤其是母亲参与劳动力市场 ;(2) 通过儿童早期投资改进儿童生命周期的经济社会效果 OECD 国家的经验表明, 许多国家对儿童生命周期中后期的公共投资比例仍然大于早期阶段, 家庭状况较好的儿童往往参与早期教育及照料服务, 而贫困家庭的儿童不太可能参加这些服务, 这使得贫困儿童在上学时落后于其他儿童, 加大了经济 - 社会差距对儿童早期进行重点投资, 尤其增加对贫困儿童的早期教育及照料的投入是解决贫困问题策略的重要部分 ;(3) 减少跨越代际的持续贫困 OECD 近期研究表明, 早期儿童投资及教育卫生政策改变了人们认为出生背景决定社会经济地位的看法, 而更注重技能进取心和努力等因素改变一代人教育成果平等性的国家政策带来的益处将跨越几代人, 并形成良性循环三贫困地区儿童早期发展的中国实践贫困地区儿童营养不良是非收入贫困的表现中国现阶段在已开展的各项儿童营养干预项目的基础上, 有必要在国家层面出台整体早期儿童发展政策规划, 解决贫困儿童营养不良问题中国疾病预防控制中心研究员陈春明通过食物营养监测网 18 年来对我国城乡早期儿童营养状况的监测数据发现, 儿童营养不足率已大幅度下降, 但目前贫困农村地区儿童生长迟缓率仍高达 20%, 处于中等严重程度 ; 农村儿童贫血率 18 年来居高不下,5 岁以下儿童贫血率现在仍 5

高达 19.2%, 而分年龄段来看,6-12 个月婴儿的贫血率是 34%, 尽管城市 5 岁以下儿童贫血率是 11.3%, 比农村低一些, 但 2 岁以下儿童贫血问题城市同样问题严重 ; 贫困农村的儿童低体重率至今仍有 7-8% 北京大学人口研究所所长国家 973 项目人口和健康首席科学家郑晓瑛测算, 中国目前每年出生缺陷婴儿有一百万, 占全球总数的近八分之一郑晓瑛分析, 造成出生缺陷的遗传原因只占 20% 左右, 大部分还是因为社会行为和政策措施不到位等原因所致在儿童早期教育与减贫之间还存在很大的空间环节教育部教育发展研究中心主任张力指出, 中国在儿童早期教育方面面临的最大挑战是城乡之间区域之间的差距, 以及基础数据不足, 监控环节薄弱等问题从教育目标来看, 当前家长社区层面对儿童早期教育的认识存在一定误区, 偏重儿童的智力发育而忽视社会性的培育除了家庭和社区层面的误区, 整个教育界政府部门对学前教育发展也没有清晰的路径, 没有形成统一的思路张力认为, 首先需要明确政府和社会在学前教育中的责任 ; 其次, 统筹义务教育经费, 增强公共教育的刚性 ; 再次, 动员社会力量参与对贫困家庭特别是流动人口子女义务教育的救助 ; 最后, 加强和改进政府的督导制度, 改进和更新教育统计指标体系, 加强公共教育经费的使用监管和效益评价中国教育电视台台长康宁从教育与孩子之间鞋与脚的关系出发, 强调幼儿教育应以适合孩子为宗旨并进一步指出, 农村地区营养知识贫乏, 传统习惯以及生活方式都会造成营养不良在幼儿营养健康和教育等研究成果的传播方面, 媒体应该承担重要的社会责任, 国家也应重视对成果传播的投入, 保证知识传递到位教育部体卫司司长杨贵仁介绍, 中国政府十分重视农村学生营养健康和青少年体质健康 1997 年, 国务院印发中国营养改善行动计划, 要求有计划有步骤地普及学生营养午餐, 在中小学普及营养知识教育 ;2001 年, 国务院扶贫办制定了中国食物与营养发展纲要, 明确提出加强对中小学生和家长的营养知识教育, 并将其纳入中小学教育内容 ;2007 年 5 月, 国务院下发关于加强青少年体育增强青少年体质的意见, 提出建立青少年营养状况决策机制 ; 教育部也制定了中小学健康教育指导纲要, 指导中小学生进行健康生活方式平衡膳食等教育同时, 政府还实施了学生饮用奶计划学生营养午餐对生活困难寄宿生给予生活补贴等专项营养干预计划目前正在制定的国家教育改革与发展中长期规划, 将从具体政策和措施层面, 对改善农村学生营养问题给予进一步重视, 并加大支持力度中国发展研究基金会于 2007 年开始在广西河北实施贫困地区寄宿制学校学生营养改善试点项目, 基金会呈送的项目研究报告得到温家宝总理亲自批示, 项目试点成果为中央政府制定儿童营养改善政策提供了直接参考依据广西壮族自治区教育厅厅长高枫对项目在广西都安县的试点情况进行了全面汇报项目在都安县选择了两所学校, 出资对学校食堂进行了改造翻修, 配置厨房设备用具, 并招聘食堂工友项目按照每人每天 5 元和 2.5 元的标准, 分 6

别对两所试点学校的学生免费提供包含蔬菜肉类和水果的营养餐, 主食由学生自带中国疾病预防与控制中心项目组对项目进行了跟踪监测及终期评估, 评估结果表明, 经过两年半的试验, 试点学校学生在身高肺活量等主要体质指标以及多项体能指标方面, 都比对照组学生有更大幅度的提高, 营养干预取得了明显效果此外, 项目试点还取得了良好的社会效果, 学校管理水平和质量均得到提高, 实施营养餐还扩大了地方农产品市场需求, 为当地农民增加收入创造了新的途径在成功实施寄宿制学校学生营养改善试点项目的基础上, 中国发展研究基金会进一步关注 6 岁以下儿童, 将视角拓展到儿童早期营养和教育的综合发展, 于 2009 年 9 月在青海省乐都县率先启动了贫困地区儿童早期发展项目项目从孕产妇及婴幼儿营养改善幼儿学前教育两方面进行干预, 旨在实现贫困地区新生儿出生健康, 婴幼儿营养正常, 幼儿学前教育基本覆盖青海省海东地区行署副专员韩英汇报了项目实施进展情况目前, 项目已在乐都县 9 个乡镇全面开展试点其中, 孕产妇及婴幼儿营养改善子项目已对 499 名乡镇主管干部乡镇卫生院妇幼专干及村医进行了专业培训, 设立 57 个妈妈学校, 为准妈妈及新妈妈每月定期提供营养知识培训 ; 对试点乡镇所有满 6 月龄的婴儿, 项目免费持续发放营养包, 补充辅食喂养, 直至婴儿满 24 个月 ; 对试点乡镇所有孕妇, 项目免费提供营养片, 直至孕妇分娩幼儿学前教育子项目在试点乡镇共设立为 3-5 岁幼儿提供学前教育的早教点 87 个, 招募 46 名早教志愿者, 采取走较的方式, 每周在各早教点巡回施教目前, 进入项目的幼儿达到 1621 名北京师范大学学前教育研究所是中国发展研究基金会合作实施贫困地区儿童早期发展项目幼儿学前教育子项目的合作伙伴, 霍力言所长全面介绍了项目在贫困地区开展幼儿早期教育试点的多方面创新与突破首先, 项目在早教志愿者招募过程中对应聘者进行了态度意愿语言表达教学技巧安全意识和个人经历经验等七个方面的综合考察 ; 其次, 针对项目采取的走教形式, 早教专家对早教志愿者提供了背景性技术性实践性三种形式的专业培训 ; 再次, 结合贫困地区的实际情况, 早教专家提供了乡土课程的设计思路和教育教学技巧指导, 并鼓励早教志愿者参与开发适合贫困地区幼儿的乡土课程四反贫困与儿童早期发展的政策制度保障制定儿童早期发展政策须在新阶段国家扶贫战略整体调整的框架下进行中国国际扶贫中心主任吴忠认为, 新阶段国家扶贫战略和政策体系重点需要考虑以下问题 : 第一, 提升扶贫工作的定位扶贫工作不能局限于解决具体困难或是解决温饱, 而首先应是缩小差距解决社会问题保证社会稳定 ; 第二, 明确扶贫对象和目标到 2020 年基本消除绝对贫困是中短期目标, 长远来看应 7

帮助相对贫困人口改善生活质量提高发展能力, 帮助他们融入社会经济发展扶贫对象应该覆盖所有贫困人口和贫困地区, 通过社会保护政策专项扶贫政策, 特别关注和覆盖贫困人群中的弱势人群 ; 第三, 丰富扶贫工作内容应该把教育卫生提高能力赋予权利等概念纳入专项扶贫开发工作中, 建立扶贫开发的长效机制 ; 第四, 拓展扶贫领域目前, 专项扶贫主要集中于中西部地区, 实际上东部差距问题更突出, 应统筹考虑城乡之间东西部之间的扶贫问题 ; 第五, 扩大扶贫资源除资金以外, 贫困地区更缺乏物质资源, 这方面力量的动员仍然不够人力资源虽然开始流向农村, 但贫困村还无法获得这些资源, 需要组织扶贫志愿者城市退休人员到这些贫困农村去在扶贫方式上, 救助式扶贫非常重要, 可以借鉴以有条件转移为前提的直接补贴方式近十年的农村制度建设对中国减贫贡献重大国务院发展研究中心农村部部长韩俊强调, 农村税费改革农业补贴农村义务教育改革农村合作医疗制度建设以及带有普惠性的农村新型养老保险制度农村低保制度都对缓解农村贫困起了非常重要的作用韩俊认为, 尽管绝对贫困是目前的最大问题, 但解决相对贫困缩小贫困的差距是中国面临的更大挑战这需要进一步推进制度建设, 比如实现义务教育的均衡发展, 普及农村 3-5 岁儿童学前教育尤其是流动儿童的学前教育此外, 推进基层民主建设是扶贫方面更为重要的一项制度建设, 它需要自下而上和自上而下的有机结合, 在营养和学前教育干预方面, 需要更加重视社区的作用中国过去三十年的减贫成就主要依赖于农业增长所带来的经济增长, 而目前中国减贫的基本条件已经改变, 最大变化在于由不平等扩大所引起的经济增长的减贫效率的下降中国人民大学汪三贵教授在对减贫的贡献因素分析中指出, 过去三十年, 农业增长及其带来的经济增长取决于农村制度改革农业技术进步人力资本投资等因素当前, 经济增长的减贫效率下降, 经济增长成果已经不能为贫困人群平等享有, 在这种情况下, 专项扶贫项目的效果必须提高, 尤其要解决专项扶贫项目的针对性和瞄准性问题未来减贫政策选择, 须从两方面着手 : 一方面, 发展劳动密集型产业, 保证贫困农民就业 ; 另一方面, 强调人力资本投资, 实施早期教育农村医疗等专项扶贫项目, 并采取普惠式瞄准方式, 使贫困人口更多享受经济增长的好处儿童扶贫工作需要考虑一个统筹营养教育医疗健康的战略计划, 并加强国家层面的协调力度联合国儿童基金会高级社会政策顾问柴菁青指出, 单纯从收入角度来看待儿童贫困是远远不够的, 如果依据这一标准, 大多数儿童不会被界定为贫困儿童, 从而使干预措施从一开始就无法到达他们因此, 在政策制定的最初阶段就应该具有多元性在国家层面协调儿童扶贫工作, 可以从家庭和个体两个层面采取措施, 在家庭层面实施最低生活保障, 在个体层面采取具体针对儿童的保护措施, 从而形成相互配套保护儿童的社会网络世界卫生组织驻华处代表罗伯特舍尔普进一步指出, 政府必须统一牵头, 制定长期筹资规划, 将各种融资渠道和计划放到一个统一的整体规划之中, 服务于实 8

施儿童早期发展干预措施这一共同目标, 并找到更加合适的筹资方式和机制 ; 同时, 这一整体规划必须包括一套监督评价机制, 通过统一的指标数据来进行监督评价儿童营养不良是非收入性贫困, 中国尚未将其纳入发展指标和脱贫指标陈春明研究员指出, 早期儿童营养为大脑发育提供重要的硬件支持, 但人从出生到少年时期的营养没有被当作教育的根本而纳入教育规划国家政策在这方面的缺失扩大了儿童发展的不公平性针对我国早期儿童营养保障的现状, 陈春明提出了三项策略选择 :(1) 迅速推出 6 月龄以上儿童辅食喂养行动 ;(2) 制定我国食物微量营养素强化规划, 发展和推广为 2 岁以下婴幼儿孕妇和其他人群可用而有效的强化食品 ;(3) 建立社会经济发展营养保障指标, 纳入社会经济发展和扶贫计划, 并进入国家统计公报, 如 3 岁儿童身高正常率,2 岁以下儿童贫血率及妇女贫血率等教育起点公平对实现社会公平和实施以人力资本开发为主的反贫困战略具有重要价值霍力岩教授基于与中国发展研究基金会合作开展贫困地区儿童早期发展项目的社会试验, 提供了四个方面的政策建议 :(1) 学前教育是农村教育的薄弱环节, 必须明确政府和社会在学前教育中的责任, 以农村为重点, 提供中长期对策 ;(2) 统筹义务教育全面免费的后续工作, 增强公告教育的刚性 ;(3) 动员社会力量, 帮助贫困家庭特别是流动人口家庭的儿童接受义务教育 ;(4) 加强和改进政府监督制度, 改进和更新常规的教育统计指标体系, 加强对公共教育经费使用的监管和效益评价从根源消除贫困, 解决贫困地区儿童早期发展问题, 需要地方政府与中央政府达成共识和高度配合, 形成有效落实政策的工作机制韩英副专员从目前正在青海省海东地区乐都县开展的儿童早期发展项目试点出发, 总结了三个方面的政策建议 : 首先, 贫困地区儿童营养及早期教育问题应得到各级政府的高度重视, 并被纳入十二五经济社会发展规划 ; 其次, 贫困地区儿童早期发展项目的工作成效需要继续巩固和完善, 应建立稳固而长效的工作机制, 强化各项科学检测工作, 完善项目管理体制 ; 第三, 协调社会力量投资于儿童早期发展, 探索建立政府社会个人分担的儿童早期发展长效投资机制儿童贫困反映在多个方面, 而不仅仅是收入问题, 它影响儿童的一生, 政府媒体社会各界对儿童贫困问题应予以更多关注, 并提高儿童早期发展在国家反贫困战略中的优先序中国发展研究基金会秘书长卢迈从五个方面对反贫困与儿童早期发展进行了总结 :(1) 贫困人口绝对不止是一个 2000 万或者 4000 万的数字, 而是一个一个的人, 他们中有小孩有老人也有妇女在中国贫困人口的年龄分布中,0-6 岁儿童所占比例最高从地区分布来看, 儿童贫困问题在我国西南贫困地区十分突出, 这一地区的儿童营养不良也最严重 ; (2) 学校提供营养餐是改善儿童营养状况的一个有效途径目前, 教育部已对全国 1100 万学生提供了生活补贴, 但这还不够从目前掌握的情况来看, 各地的补贴标准有每月补贴 50 元也有 80 元的地方政府必须根据当地的物价水 9

平饮食习惯来确定一个最低限度的营养标准, 并按照这个标准决定补贴标准, 而不能有多少钱办多少事根据中国发展研究基金会试点项目的测算, 每个孩子每天补助 5 元钱, 大约能满足 98% 的营养需要, 因此学生每月的最低补贴标准应该在 75-85 元, 政府财政无论如何必须予以保证 ;(3) 从孕妇开始到婴儿 2 岁之间进行儿童营养干预是最有效的基金会在青海乐都县开展的孕产妇及婴幼儿营养干预试点项目, 婴儿营养包是以豆粉为基础, 包含 9 种营养素, 每包成本约 7 毛钱, 项目开展 1 个半月以来, 已取得超出预期的良好效果 ;(4) 政府完全有能力支付对贫困地区儿童营养及教育的全程投入国家如果从孕妇阶段开始持续关注儿童早期的营养教育, 并在入学阶段为儿童提供学校营养餐, 每年给每个儿童平均只需投入 650 元贫困儿童人数以三千万四千万计算, 国家财政也是完全能够支付得起的 ;(5) 在结合儿童早期发展的反贫困工作中, 非常需要向国际组织借鉴经验, 向墨西哥韩国等成功实施国家干预计划的国家学习, 加强国际比较与合作将有助于中国政府看到差距, 从而更有效地推动决策同时, 还要加强国内各方面的合作, 目前中国发展研究基金会与中国疾控中心北京师范大学北京大学中国教育电视台已开展多方面合作, 加上地方政府的大力推动, 试点项目必定能取得成果, 为国家制定儿童早期发展政策提供直接依据, 推进国家整体减贫战略 ( 综述整理 : 刘蓓冯明亮 ) 10