联 合 国 消 除 一 切 形 式 种 族 歧 视 国 际 公 约 Distr.: General 29 September 2009 Chinese Original: English CERD/C/GC/32 消 除 种 族 歧 视 委 员 会 第 七 十 五 届 会 议 2009 年 8 月 3 日 至 28 日 第 32 号 一 般 性 建 议 消 除 一 切 形 式 种 族 歧 视 国 际 公 约 中 特 别 措 施 的 含 义 和 范 围 一. 导 言 A. 背 景 1. 消 除 种 族 歧 视 委 员 会 ( 委 员 会 ) 第 七 十 一 届 会 议 决 定, 着 手 起 草 关 于 特 别 措 施 的 新 的 一 般 性 建 议, 因 为 在 此 一 概 念 的 理 解 上 出 现 困 难 委 员 会 第 七 十 二 届 会 议 决 定, 下 届 会 议 期 间 举 行 一 次 关 于 消 除 一 切 形 式 种 族 歧 视 国 际 公 约 ( 公 约 ) 第 一 条 第 四 款 和 第 二 条 第 二 款 意 义 范 围 内 的 特 别 措 施 的 专 题 讨 论 2008 年 8 月 4 日 和 5 日 举 行 了 该 专 题 讨 论, 与 会 者 包 括 公 约 缔 约 国, 以 及 消 除 对 妇 女 歧 视 委 员 会, 国 际 劳 工 组 织 ( 劳 工 组 织 ), 联 合 国 教 育 科 学 和 文 化 组 织 ( 教 科 文 组 织 ) 和 非 政 府 组 织 的 代 表 讨 论 过 后, 委 员 会 再 次 决 心 着 手 关 于 特 别 措 施 的 一 般 性 建 议, 目 的 是 根 据 整 个 公 约 的 各 项 条 款, 就 上 述 条 款 的 含 义 提 供 总 的 阐 示 指 南 B. 主 要 资 料 来 源 2. 一 般 性 建 议 是 基 于 委 员 会 提 及 公 约 中 特 别 措 施 的 广 泛 的 惯 例 汇 集 委 员 会 的 惯 例 包 括 关 于 公 约 缔 约 国 报 告 的 结 论 性 意 见, 根 据 公 约 第 十 四 条 提 交 的 来 文, 早 先 的 一 般 性 建 议, 尤 其 是 关 于 公 约 第 一 条 第 一 款 和 第 四 款 的 第 8 号 一 般 性 建 议 (1990 年 ), 1 以 及 关 于 歧 视 吉 普 赛 人 问 题 的 第 27 号 一 般 性 建 议 1 大 会 正 式 记 录, 第 四 十 五 届 会 议, 补 编 第 十 八 号 (A/45/18), 第 七 章 GE.09-45151 (C) 051109 091109
(2000 年 ) 和 关 于 公 约 第 一 条 第 一 款 ( 世 系 ) 的 第 29 号 一 般 性 建 议 (2002 年 ), 这 两 项 建 议 都 专 门 提 到 特 别 措 施 2 3. 在 起 草 该 建 议 时, 委 员 会 还 考 虑 到 了 其 他 联 合 国 人 权 机 构 组 织 主 持 完 成 的 关 3 于 特 别 措 施 的 工 作, 尤 其 是 增 进 和 保 护 人 权 小 组 委 员 会 特 别 报 告 员 的 报 告 以 及 消 除 对 妇 女 一 切 形 式 歧 视 委 员 会 关 于 暂 行 特 别 措 施 的 第 25 号 一 般 性 建 议 (2004 年 ) 4 C. 目 的 4. 一 般 性 建 议 的 目 的 是 根 据 委 员 会 的 经 验, 提 供 关 于 公 约 中 特 别 措 施 含 义 的 实 用 指 南, 以 协 助 缔 约 国 履 行 其 对 公 约 承 担 的 义 务, 包 括 报 告 义 务 此 类 指 南 可 视 为 丰 富 了 委 员 会 在 特 别 措 施 问 题 上 对 缔 约 国 提 出 的 建 议 D. 方 法 5. 委 员 会 曾 在 许 多 场 合 表 示, 公 约 是 一 项 活 的 文 书, 其 解 释 和 适 用 应 考 虑 到 现 实 社 会 的 各 种 情 况 这 一 方 针 要 求 人 们 在 阅 读 文 本 时, 必 须 对 背 景 保 持 敏 感 本 建 议 的 背 景, 除 公 约 全 文 包 括 其 标 题 序 言 和 执 行 条 款 外, 还 包 括 一 系 列 关 于 不 歧 视 原 则 和 特 别 措 施 的 普 遍 人 权 标 准 对 背 景 保 持 敏 感 的 解 释 还 包 括 考 虑 缔 约 国 的 具 体 情 况, 但 不 影 响 公 约 准 则 的 普 遍 性 公 约 的 性 质 及 其 条 款 的 广 泛 性 意 味 着, 有 意 识 地 适 用 公 约 原 则 将 在 缔 约 国 之 间 造 成 不 同 结 果, 但 比 照 公 约 原 则, 此 类 不 同 必 须 完 全 有 理 有 据 二. 作 为 特 别 措 施 依 据 的 平 等 和 不 歧 视 A. 形 式 上 和 事 实 上 的 平 等 6. 公 约 是 建 立 在 人 人 享 有 尊 严 和 平 等 的 原 则 基 础 上 公 约 所 加 强 的 平 等 原 则 将 法 律 面 前 的 形 式 平 等 与 法 律 的 平 等 保 护 结 合 在 一 起, 将 享 有 和 行 使 人 权 方 面 的 实 质 性 或 事 实 平 等 作 为 忠 实 执 行 其 原 则 所 要 实 现 的 目 标 2 同 上, 第 五 十 五 届 会 议, 补 编 第 18 号 (A/55/18), 附 件 五,C 节 ; 第 五 十 七 届 会 议, 补 编 第 18 号 (A/57/18), 第 十 一 章,F 节 3 平 权 行 动 的 概 念 和 实 践, 特 别 报 告 员 马 克 博 叙 伊 先 生 根 据 小 组 委 员 会 第 1998/5 号 决 议 提 交 的 最 后 报 告 (E/CN.4/Sub.2/2002/21) 4 大 会 正 式 记 录, 第 五 十 九 届 会 议, 补 编 第 38 号 (A/59/38), 附 件 一 2 GE.09-45151
B. 直 接 和 间 接 歧 视 7. 在 平 等 基 础 上 享 有 人 权 的 原 则 与 公 约 禁 止 基 于 种 族 肤 色 世 系 或 民 族 或 人 种 的 歧 视 密 不 可 分, 在 实 践 中, 委 员 会 提 出 多 元 交 错 的 概 念, 处 理 双 重 或 多 重 歧 视 的 情 况, 例 如 基 于 性 别 或 宗 教 的 歧 视, 将 歧 视 的 理 由 扩 展 了, 所 谓 多 元 交 错, 是 指 基 于 性 别 或 宗 教 一 类 理 由 的 歧 视 与 公 约 第 一 条 列 举 的 理 由 并 存 根 据 公 约, 歧 视 包 括 有 针 对 性 的 或 蓄 意 的 歧 视, 以 及 事 实 上 的 歧 视 歧 视 不 仅 包 括 无 理 可 言 的 区 别 排 斥 或 限 制, 还 包 括 无 理 可 言 的 优 惠, 因 此, 缔 约 国 必 须 将 特 别 措 施 与 无 理 可 言 的 优 惠 相 区 分 8. 关 于 歧 视 的 核 心 概 念, 委 员 会 在 其 关 于 对 非 公 民 的 歧 视 的 第 30 号 一 般 性 建 议 (2004 年 ) 中, 认 为 进 行 区 别 对 待, 如 果 根 据 公 约 的 目 标 与 宗 旨 判 断, 不 是 为 了 一 个 合 法 的 目 的 或 者 与 实 现 这 种 目 的 不 相 称 的 方 式 应 用 这 种 区 别 对 待 的 标 准, 则 此 种 区 别 对 待 构 成 歧 视 5 作 为 这 一 原 则 的 逻 辑 延 伸, 委 员 会 在 其 关 于 公 约 第 一 条 第 一 款 的 第 14 号 一 般 性 建 议 (1993 年 ) 中 认 为, 如 果 根 据 公 约 的 目 标 和 宗 旨 判 断 某 项 差 别 待 遇 是 正 当 的, 则 该 项 差 别 待 遇 就 不 构 成 歧 视 6 非 歧 视 一 词 并 不 意 味 着 在 个 人 或 群 体 与 其 他 个 人 或 群 体 存 在 明 显 差 别 的 情 况 下, 或 换 句 话 说, 如 果 有 客 观 和 合 理 的 理 由 给 予 差 别 待 遇 时, 必 须 千 篇 一 律 地 一 视 同 仁 以 平 等 方 式 对 待 存 在 客 观 上 的 不 同 情 况 的 个 人 或 群 体 将 构 成 事 实 上 的 歧 视, 与 不 平 等 地 对 待 客 观 上 情 况 相 同 的 个 人 是 一 样 的 委 员 会 还 表 示, 适 用 非 歧 视 原 则 要 求 考 虑 到 各 群 体 的 特 征 C. 非 歧 视 原 则 的 范 围 9. 按 照 公 约 第 一 条 第 一 款, 非 歧 视 原 则 保 护 在 政 治 经 济 社 会 文 化 或 公 共 生 活 任 何 其 他 方 面 在 平 等 地 位 上 享 有 人 权 和 基 本 自 由 根 据 公 约 适 用 非 歧 视 原 则 的 人 权 不 是 封 闭 的, 而 是 扩 展 至 缔 约 国 公 共 当 局 规 定 的 人 权 任 何 领 域 提 及 公 共 生 活, 不 是 将 非 歧 视 原 则 的 范 围 限 于 公 共 当 局 的 行 为, 而 应 解 释 为, 根 据 公 约 条 款, 缔 约 国 应 采 取 强 制 性 措 施, 解 决 任 何 人 任 何 团 体 或 任 何 组 织 所 实 行 的 种 族 歧 视 7 10. 公 约 中 的 平 等 和 非 歧 视 概 念, 以 及 缔 约 国 实 现 公 约 目 标 的 义 务, 在 关 于 特 别 措 施 的 第 一 条 第 四 款 和 第 二 条 第 二 款 中 得 到 了 进 一 步 的 阐 述 和 发 挥 5 同 上, 补 编 第 18 号 (A/59/18), 第 七 章, 第 4 段 6 同 上, 第 四 十 八 届 会 议, 补 编 第 18 号 (A/48/18), 第 八 章,B 节 7 第 二 条 第 一 款 ( 卯 ) 项 ; 另 见 第 二 条 第 一 款 ( 丑 ) 项 GE.09-45151 3
三. 特 别 措 施 的 概 念 A. 特 别 措 施 的 目 标 : 增 进 有 效 平 等 11. 特 别 措 施 的 概 念 是 基 于 这 样 一 项 原 则, 即 为 履 行 公 约 义 务 而 通 过 和 实 施 的 法 律 政 策 和 惯 例, 在 情 况 需 要 时, 应 辅 之 以 暂 行 特 别 措 施, 以 确 保 处 境 不 利 群 体 充 分 和 平 等 享 有 人 权 和 基 本 自 由 特 别 措 施 是 公 约 寻 求 消 除 种 族 歧 视 目 标 的 总 体 条 款 的 一 个 部 分, 其 顺 利 实 现 将 要 求 忠 实 执 行 公 约 各 项 条 款 B. 特 别 措 施 的 自 主 含 义 12. 公 约 中 使 用 的 特 别 措 施 和 特 别 具 体 措 施 等 词 可 视 为 功 能 相 等, 并 具 有 一 种 自 主 含 义, 可 根 据 公 约 整 体 加 以 解 释, 在 特 定 缔 约 国 的 用 途 可 能 有 所 不 同 特 别 措 施 一 词 在 一 些 国 家 中, 还 包 括 可 称 为 平 权 措 施 平 权 行 动 或 积 极 行 动 的 一 类 措 施, 情 况 相 当 于 公 约 第 一 条 第 四 款 和 第 二 条 第 二 款 各 项 规 定, 如 下 列 各 段 所 述 根 据 公 约, 本 建 议 采 用 特 别 措 施 或 特 别 具 体 措 施 等 词, 并 鼓 励 缔 约 国 采 用 明 确 显 示 其 法 律 和 惯 例 与 公 约 中 这 些 概 念 的 关 系 术 语 积 极 地 区 别 对 待 一 词, 在 国 际 人 权 标 准 背 景 下, 是 一 种 用 词 矛 盾, 应 当 加 以 避 免 13. 措 施 包 括 在 国 家 机 器 各 级 整 个 一 系 列 立 法 司 法 行 政 预 算 和 管 理 手 段, 以 及 在 就 业 住 房 教 育 文 化 和 弱 势 群 体 参 与 公 共 生 活 等 领 域 的 计 划 政 策 方 案 和 优 惠 制 度, 其 制 定 和 执 行 都 建 立 在 上 述 手 段 基 础 上 缔 约 国 为 履 行 其 公 约 义 务, 应 按 要 求 在 其 法 律 体 系 中 纳 入 关 于 特 别 措 施 的 规 定, 不 管 是 通 过 一 般 性 立 法 还 是 通 过 根 据 公 约 第 五 条 提 及 的 一 系 列 人 权 针 对 特 定 阶 层 进 行 的 立 法, 或 通 过 在 国 家 区 域 和 地 方 各 级 推 行 的 上 述 计 划 方 案 和 其 他 政 策 举 措 C. 特 别 措 施 和 其 他 相 关 概 念 14. 采 取 特 别 措 施 的 义 务 与 缔 约 国 对 公 约 承 担 的 确 保 其 管 辖 范 围 内 个 人 和 群 体 在 非 歧 视 基 础 上 享 有 人 权 和 基 本 自 由 的 一 般 性 积 极 义 务 有 所 不 同 ; 这 是 源 于 整 个 公 约 条 款 的 一 项 一 般 性 义 务, 与 公 约 的 各 个 部 分 密 不 可 分 15. 特 别 措 施 不 应 与 涉 及 特 定 类 别 个 人 或 社 群 的 特 别 权 利 相 混 淆, 例 如 属 于 少 数 群 体 的 个 人 享 有 自 己 的 文 化, 信 奉 自 己 的 宗 教 和 使 用 自 己 的 语 言 的 权 利, 土 著 人 民 的 权 利, 包 括 对 其 传 统 上 占 有 的 土 地 的 权 利, 妇 女 享 有 与 男 子 不 同 的 待 遇 的 权 利, 例 如 由 于 妇 女 与 男 子 生 理 上 的 差 异 而 规 定 产 假 8 这 些 权 利 是 永 久 性 权 利, 在 人 权 文 书, 包 括 联 合 国 及 其 专 门 机 构 通 过 的 文 书 中 得 到 了 应 有 承 认 缔 约 8 见 消 除 对 妇 女 歧 视 委 员 会, 第 25 号 一 般 性 建 议 ( 上 文 脚 注 4), 第 16 段 4 GE.09-45151
国 在 其 法 律 和 惯 例 中 应 认 真 注 意 特 别 措 施 与 永 久 性 人 权 之 间 的 区 别 特 别 措 施 与 永 久 权 利 的 区 别 意 味 着 享 有 永 久 权 利 者 同 样 也 可 能 享 有 特 别 措 施 的 好 处 9 D. 通 过 和 执 行 特 别 措 施 的 条 件 16. 特 别 措 施 应 适 合 准 备 补 救 的 情 况 合 法 在 民 主 社 会 中 是 必 须 的, 遵 守 公 正 和 相 称 性 原 则, 并 且 是 临 时 性 的 这 些 措 施 应 根 据 需 要 来 制 订 和 实 行, 基 于 对 有 关 个 人 和 群 体 当 下 情 况 的 现 实 评 估 17. 评 估 特 别 措 施 的 需 要, 应 依 据 准 备 的 数 据, 并 按 种 族 肤 色 世 系 以 及 民 10 族 或 种 族 血 统 分 类, 纳 入 性 别 观 点, 考 虑 到 社 会 经 济 和 文 化 状 况 以 及 各 个 群 体 在 人 口 中 的 状 况 及 其 参 与 国 家 社 会 和 经 济 发 展 的 状 况 18. 缔 约 国 应 确 保 在 制 定 和 执 行 特 别 措 施 时, 应 事 先 与 受 影 响 社 群 进 行 协 商, 并 有 此 类 社 群 的 积 极 参 与 CERD/C/GC/32 四. 关 于 特 别 措 施 的 公 约 条 款 A. 第 一 条 第 四 款 19. 公 约 第 一 条 第 四 款 规 定, 专 为 使 若 干 须 予 必 要 保 护 的 种 族 或 民 族 团 体 或 个 人 获 得 充 分 进 展 而 采 取 的 特 别 措 施 以 期 确 保 此 等 团 体 或 个 人 同 等 享 受 或 行 使 人 权 及 基 本 自 由 者, 不 得 视 为 种 族 歧 视, 但 此 等 措 施 的 后 果 须 不 至 在 不 同 种 族 团 体 间 保 持 各 别 行 使 的 权 利, 且 此 等 措 施 不 得 于 所 定 目 的 达 成 后 继 续 实 行 20. 公 约 第 一 条 第 四 款 采 用 不 得 视 为 种 族 歧 视 的 说 法, 表 明 缔 约 国 根 据 公 约 条 款 采 取 的 特 别 措 施 不 构 成 歧 视, 公 约 的 准 备 过 程 加 强 了 这 一 澄 清, 在 起 草 过 程 中, 将 不 应 视 为 种 族 歧 视 改 为 不 得 视 为 种 族 歧 视 因 此, 特 别 措 施 不 是 非 歧 视 原 则 的 一 种 例 外, 而 是 该 原 则 的 题 中 应 有 之 意, 对 旨 在 消 除 种 族 歧 视, 推 进 人 类 尊 严 和 有 效 平 等 的 公 约 是 不 可 或 缺 的 21. 依 照 公 约, 特 别 措 施 的 采 取, 如 其 唯 一 目 的 是 为 确 保 平 等 享 有 人 权 和 基 本 自 由, 即 不 构 成 歧 视 此 类 措 施 本 身 的 性 质 当 局 证 明 此 类 措 施 的 论 据 以 及 旨 在 将 此 类 措 施 付 诸 实 施 的 文 书 都 应 明 确 显 示 这 一 动 机 专 为 的 说 法 在 公 约 的 术 语 中 限 制 了 特 别 措 施 可 被 人 接 受 的 动 机 的 范 围 22. 第 一 条 第 四 款 中 充 分 进 展 的 概 念 意 味 着 制 定 目 标 明 确 的 方 案, 以 减 轻 和 补 救 受 影 响 的 特 定 群 体 和 个 人 在 享 有 人 权 和 基 本 自 由 方 面 的 差 异, 保 护 他 们 免 遭 歧 视 此 类 差 异 包 括 但 不 仅 限 于 源 于 历 史 环 境 的 持 续 或 结 构 性 差 异 和 事 实 上 的 9 例 见 消 除 对 妇 女 歧 视 委 员 会 第 25 号 一 般 性 建 议 第 19 段 ( 上 文 注 4), 以 及 少 数 群 体 论 坛 关 于 教 育 权 的 建 议 的 第 12 段 (A/HRC/10/11/Add.1) 10 第 二 条 第 二 款, 除 社 会 和 经 济 外, 还 使 用 了 文 化 一 词 GE.09-45151 5
不 平 等, 只 要 这 些 因 素 剥 夺 了 弱 势 群 体 和 个 人 为 充 分 发 展 其 人 格 而 必 备 的 条 件 为 证 明 特 别 措 施 的 合 法 性, 不 一 定 必 须 证 明 存 在 历 史 性 歧 视 ; 重 点 应 放 在 矫 正 目 前 的 差 异 以 及 防 止 出 现 新 的 不 平 衡 上 23. 同 一 段 中 保 护 一 词 意 指 给 予 保 护, 防 止 任 何 方 面 对 人 权 的 侵 犯, 包 括 个 人 的 歧 视 行 为, 以 确 保 平 等 享 有 人 权 和 基 本 自 由 保 护 一 词 还 指 可 能 具 有 防 范 对 人 权 的 侵 犯 以 及 纠 正 功 能 的 特 别 措 施 24. 虽 然 公 约 指 明 须 予 保 护 的 种 族 或 民 族 团 体 或 个 人 ( 第 一 条 第 四 款 ) 和 属 于 各 该 国 的 若 干 种 族 团 体 或 个 人 ( 第 二 条 第 二 款 ) 作 为 特 别 措 施 的 受 益 者, 此 类 措 施 应 原 则 上 适 用 于 公 约 第 一 条 涵 盖 的 任 何 群 体 或 个 人, 如 公 约 制 定 过 程 中 以 及 缔 约 国 的 实 践 和 委 员 会 有 关 结 论 性 意 见 所 清 楚 表 明 的 11 25. 第 一 条 第 四 款 的 表 述 比 第 二 条 第 二 款 更 宽 泛, 因 为 它 提 到 了 须 予 保 护 的 个 人, 而 没 有 提 及 种 族 团 体 成 员 但 对 特 别 措 施 的 受 益 者 或 对 象 范 围 的 理 解, 应 出 于 公 约 旨 在 消 除 一 切 形 式 种 族 歧 视 这 一 总 体 目 标, 而 特 别 措 施 则 是 在 适 当 时 作 为 一 种 基 本 手 段, 用 以 实 现 这 一 目 标 26. 第 一 条 第 四 款 规 定 了 对 缔 约 国 采 取 特 别 措 施 的 限 制 第 一 个 限 制 是 此 类 措 施 须 不 至 在 不 同 种 族 团 体 间 保 持 各 别 行 使 的 权 利 这 一 规 定 的 表 述 很 严 密, 只 提 到 种 族 团 体, 令 人 想 起 公 约 第 三 条 提 到 的 由 国 家 当 局 推 行 的 种 族 隔 离 做 法, 并 指 该 条 以 及 公 约 序 言 中 提 及 的 分 隔 做 法 不 能 允 许 的 各 别 行 使 的 权 利 的 概 念 必 须 与 国 际 社 会 为 确 保 某 些 团 体, 例 如 少 数 群 体 土 著 人 民 和 在 普 遍 人 权 框 架 内 其 权 利 同 样 得 到 接 受 和 承 认 的 其 他 类 人 的 存 在 和 特 征 而 接 受 和 承 认 的 权 利 相 区 分 27. 对 特 别 措 施 的 第 二 个 限 制 是 此 等 措 施 不 得 于 所 定 目 的 达 成 后 继 续 实 行 对 实 行 特 别 措 施 的 这 一 限 制 基 本 上 是 功 能 性 的 和 有 特 定 目 标 的 : 在 采 取 措 施 以 实 现 的 目 标, 即 平 等 目 标 持 续 实 现 后, 即 应 停 止 适 用 这 些 措 施 12 允 许 特 别 措 施 延 续 的 时 间 依 其 目 标, 实 现 目 标 所 使 用 的 手 段 以 及 适 用 措 施 的 结 果 的 不 同 而 有 所 不 同 因 此, 对 特 别 措 施 应 认 真 斟 酌, 以 满 足 有 关 团 体 或 个 人 的 具 体 需 要 B. 第 二 条 第 二 款 28. 公 约 第 二 条 第 二 款 规 定, 缔 约 国 应 于 情 况 需 要 时 在 社 会 经 济 文 化 及 其 他 方 面, 采 取 特 别 具 体 措 施 确 保 属 于 各 该 国 的 若 干 种 族 团 体 或 个 人 获 得 充 分 发 展 与 保 护, 以 期 保 证 此 等 团 体 与 个 人 完 全 并 平 等 享 受 人 权 及 基 本 自 由, 此 等 11 另 见 上 文 第 7 段 12 经 济 社 会 文 化 权 利 委 员 会, 关 于 经 济 社 会 和 文 化 权 利 方 面 不 歧 视 的 第 20 号 一 般 性 意 见 (2009 年 ), 第 9 段 6 GE.09-45151
措 施 与 所 定 目 的 达 成 后, 绝 不 得 产 生 在 不 同 种 族 团 体 间 保 持 不 平 等 或 个 别 行 使 权 利 的 后 果 29. 公 约 第 一 条 第 四 款 基 本 上 澄 清 了 在 适 用 特 别 措 施 时 歧 视 的 含 义 第 二 条 第 二 款 与 第 二 条 整 条 案 文, 将 特 别 措 施 的 概 念 推 进 到 缔 约 国 的 义 务 领 域 两 款 用 语 的 细 微 差 别 并 不 影 响 其 概 念 和 宗 旨 根 本 上 的 一 致 性 30. 该 款 就 采 取 特 别 措 施 问 题 使 用 应 一 词, 清 楚 表 明 了 采 取 此 类 措 施 的 义 务 的 强 制 性 质 添 加 于 情 况 需 要 时 一 句 应 理 解 为 规 定 了 适 用 此 类 措 施 的 背 景, 并 不 削 弱 该 义 务 的 强 制 性 质 该 句 原 则 上 有 其 客 观 含 义, 涉 及 个 人 和 团 体 在 缔 约 国 中 异 常 地 享 有 人 权, 因 此 需 要 矫 正 此 类 不 平 衡 31. 缔 约 国 的 内 在 结 构, 不 管 是 中 央 集 权 的 联 邦 的 还 是 权 利 下 放 的, 在 采 取 特 别 措 施 问 题 上, 都 不 影 响 其 对 公 约 承 担 的 确 保 其 在 全 国 领 土 上 适 用 的 责 任 在 联 邦 或 分 权 国 家, 如 有 必 要 采 取 措 施, 联 邦 当 局 则 在 国 际 上 负 有 责 任, 须 制 定 在 国 家 各 个 地 区 协 调 适 用 特 别 措 施 的 框 架 32. 公 约 第 一 条 第 四 款 使 用 特 别 措 施 一 词, 而 第 二 条 第 二 款 则 使 用 特 别 具 体 措 施 公 约 的 制 定 过 程 并 没 有 显 示 二 者 之 间 的 区 别, 委 员 会 一 般 是 将 二 者 作 为 同 义 使 用 13 考 虑 到 第 二 条 的 案 文 是 广 义 申 明 公 约 下 的 义 务, 第 二 条 第 二 款 采 用 的 术 语 再 次 上 下 文 中 是 适 当 的, 侧 重 于 缔 约 国 有 义 务 针 对 所 要 补 救 形 式 采 取 措 施, 以 实 现 其 目 标 33. 第 二 条 第 二 款 中 就 特 别 措 施 的 目 标 提 及 确 保 团 体 和 个 人 的 充 分 发 展 与 保 护, 可 与 第 一 条 第 四 款 中 使 用 进 展 一 词 相 比 较 公 约 的 用 语 表 明, 特 别 措 施 应 明 确 有 助 于 团 体 和 个 人 享 有 人 权 该 款 中 提 及 的 行 动 领 域, 即 社 会 经 济 文 化 及 其 他 方 面 并 非 一 个 封 闭 式 清 单 原 则 上, 特 别 措 施 适 用 于 所 有 剥 夺 人 权 行 为, 包 括 妨 碍 享 有 公 约 第 五 条 所 明 确 或 隐 含 保 护 的 任 何 人 权 在 所 有 情 况 下, 显 然 提 及 限 制 发 展, 只 涉 及 团 体 或 个 人 自 我 感 觉 的 状 况 或 条 件, 并 不 反 映 任 何 个 人 或 团 体 特 征 34. 第 二 条 第 二 款 特 别 措 施 的 受 益 者 可 能 是 属 于 此 类 团 体 的 群 体 或 个 人 通 过 特 别 措 施 对 社 区 的 推 进 和 保 护 是 在 个 人 权 利 和 利 益 方 面 同 时 推 行 的 合 法 目 标 确 认 个 人 属 于 哪 个 团 体, 应 根 据 有 关 个 人 的 自 我 认 同, 除 非 存 在 相 反 的 正 当 理 由 35. 第 二 条 第 二 款 中 对 特 别 措 施 的 限 制 规 定 比 照 第 一 条 第 4 款 中 的 规 定, 本 质 上 是 相 同 的 要 求 限 制 所 采 取 措 施 的 时 间 意 味 着, 如 同 在 措 施 的 制 定 和 启 动 时 一 样, 需 要 一 个 持 续 的 制 度, 酌 情 利 用 定 量 和 定 性 的 评 估 方 法, 监 测 其 适 用 情 况 和 结 果 缔 约 国 还 应 认 真 确 定, 如 果 突 然 撤 销 特 别 措 施, 尤 其 是 在 特 别 措 施 已 长 期 实 行 时, 是 否 会 对 受 益 社 区 造 成 不 利 的 人 权 后 果 CERD/C/GC/32 13 联 合 国 消 除 一 切 形 式 种 族 歧 视 宣 言 在 第 二 条 第 三 款 中 提 及 特 种 具 体 措 施 ( 大 会 第 1904 (XVIII) 号 决 议 ) 另 见 上 文 第 12 段 GE.09-45151 7
五. 关 于 缔 约 国 编 写 报 告 的 建 议 36. 目 前 关 于 报 告 内 容 的 准 则 肯 定 和 引 伸 了 在 根 据 国 际 人 权 条 约 提 交 报 告 的 协 调 准 则, 包 括 编 写 核 心 文 件 提 交 具 体 条 约 报 告 的 准 则 (HRI/MC/2006/3) 和 缔 约 国 根 据 公 约 第 九 条 第 一 款 提 交 消 除 种 族 歧 视 公 约 具 体 文 件 的 准 则 (CERD/C/2007/1) 中 为 缔 约 国 规 定 的 准 则 37. 缔 约 国 的 报 告 应 描 述 与 公 约 任 何 条 款 有 关 的 特 别 措 施 缔 约 国 的 报 告 还 应 适 当 提 供 下 列 信 息 : 适 用 于 公 约 所 述 特 别 措 施 的 术 语 特 别 措 施 的 理 由, 包 括 关 于 受 益 者 一 般 情 况 的 有 关 统 计 和 其 他 数 据, 对 准 备 补 救 的 差 异 之 所 以 产 生 的 概 述, 以 及 适 用 措 施 的 预 期 成 果 特 别 措 施 的 目 标 受 益 者 为 通 过 特 别 措 施 所 进 行 磋 商 的 范 围, 包 括 与 目 标 受 益 者 和 整 个 民 间 社 会 的 协 商 特 别 措 施 的 性 质 及 其 如 何 促 进 有 关 团 体 和 个 人 的 进 展 发 展 和 保 护 行 动 领 域 或 采 取 特 别 措 施 的 部 门 在 可 能 时, 特 别 措 施 的 预 计 持 续 时 间 负 责 执 行 措 施 的 管 理 机 构 监 测 和 评 估 特 别 措 施 的 现 有 机 制 目 标 团 体 和 个 人 在 执 行 机 构 和 监 测 和 评 估 进 程 中 的 参 与 适 用 特 别 措 施 的 临 时 或 其 他 成 果 采 取 新 的 措 施 的 计 划 及 其 理 由 有 关 信 息, 说 明 情 况 表 明 应 当 采 取 特 别 措 施, 但 此 类 措 施 为 何 没 有 采 取 38. 在 持 有 涉 及 公 约 关 于 特 别 措 施 的 条 款 的 保 留 意 见 的 情 况 下, 缔 约 国 应 提 供 信 息, 说 明 为 何 此 类 保 留 是 必 要 的, 保 留 的 性 质 和 范 围, 其 对 国 家 法 律 和 政 策 的 确 切 影 响, 以 及 在 具 体 时 限 内 限 制 或 撤 销 保 留 的 计 划 如 果 尽 管 有 所 保 留, 但 缔 约 国 通 过 了 特 别 措 施, 它 们 应 根 据 上 文 第 37 段 的 建 议, 提 供 关 于 此 类 措 施 的 信 息 8 GE.09-45151