CASE STUDY 案 例 实 国 家 两 为 主 政 策 精 神, 制 定 出 台 了 一 系 列 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 政 策 ( 一 ) 增 加 教 育 财 政 投 入 2004 年 7 月, 广 东 省 政 府 办 公 厅 转 发 国 务 院 办 公 厅 转 发 教

案 例 CASE STUDY 城市农民工随迁子女义务教育政策 及其完善 以广东为例 傅 晨 刘梦琴 摘 要 文章分析了广东省农民工随迁子女义务教育改革政策和实施情况 广东 省基本实现了农民工随迁子女 人人有书读 但是 农民工随迁子女入读民办学校的 比例依然较高 入读公办学校的歧视依然存在 民办学校的教育质量问题依然存在 农 民工随迁子女义务教育问题不能彻底消除,根本原因是没有建立起农民工随迁子女义务 教育经费的投入保障机制 关键词 农民工随迁子女 义务教育 政策 中图分类号 G52 受教育权是一项基本人权 但是 在 问题日益严重 国家对义务教育政策做出 世界不同国家 公民受教育权利的落实程 调整 总体而言 农民工随迁子女义务教 度 受到经济社会发展水平和政策的影 育政策经历了从 严格控制 到 积极接 响 在计划经济年代 我国形成了城乡二 纳 的调整转变 进入21世纪 形成了农民 元的教育制度 核心是以户籍为标准 城乡 工随迁子女义务教育以流入地政府管理为 学龄儿童在户籍所在地就近入学 计划经 主 以公办中小学为主的 两为主 政策框 济年代我国城乡人口隔绝 基本上不存在 架 本文试以广东省为例 研究农民工随 农村儿童流动到城市接受教育 改革开放 迁子女义务教育政策和落实情况 以后 城乡人口流动的凝固状态被打破 农 村剩余劳动力大举进城打工 一部分农村 学龄儿童跟随父母进城 但是 城乡二元 一 广东省农民工随迁子女义务 教育政策 教育制度改革滞后 农民工随迁子女 人 户分离 他们在流入地接受义务教育遇 广东是全国农民工数量大省 也是农 到了困难 面对农民工随迁子女义务教育 民工随迁子女数量大省 广东积极贯彻落 基金项目 2011 年国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司课题 广东省农民工市民化的政策研究 成果 148 城市观察 2012年第3期 Urban Insight, No. 3, 2012

CASE STUDY 案 例 实 国 家 两 为 主 政 策 精 神, 制 定 出 台 了 一 系 列 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 政 策 ( 一 ) 增 加 教 育 财 政 投 入 2004 年 7 月, 广 东 省 政 府 办 公 厅 转 发 国 务 院 办 公 厅 转 发 教 育 部 等 部 门 关 于 进 一 步 做 好 进 城 务 工 就 业 农 民 子 女 义 务 教 育 工 作 意 见 的 通 知 提 出, 流 入 地 财 政 部 门 要 按 对 接 收 进 城 务 工 就 业 农 民 子 女 就 读 较 多 的 学 校 给 予 补 助, 城 市 教 育 费 附 加 中 要 安 排 一 部 分 经 费, 用 于 进 城 务 工 就 业 农 民 子 女 义 务 教 育 工 作, 对 进 城 务 工 就 业 农 民 子 女 的 借 读 费 和 择 校 费 予 以 免 收, 并 酌 情 减 免 家 庭 经 济 困 难 进 城 务 工 就 业 农 民 子 女 的 有 关 费 用 2006 年 9 月, 省 政 府 关 于 进 一 步 加 强 农 民 工 工 作 的 意 见 提 出, 输 入 地 政 府 要 把 农 民 工 同 住 子 女 义 务 教 育 纳 入 当 地 教 育 发 展 规 划 和 教 育 经 费 预 算, 以 全 日 制 公 办 中 小 学 为 主 接 收 农 民 工 子 女 入 学, 并 按 照 实 际 在 校 人 数 拨 付 学 校 公 用 费 用 2011 年 7 月, 省 政 府 关 于 做 好 进 城 务 工 人 员 随 迁 子 女 义 务 教 育 工 作 的 意 见 提 出, 各 地 要 把 符 合 接 受 免 费 义 务 教 育 条 件 的 随 迁 子 女 纳 入 公 共 财 政 保 障 范 围, 根 据 免 费 义 务 教 育 学 生 人 数 等 因 素, 拨 付 生 均 公 用 经 费, 核 定 教 职 工 编 制, 配 置 教 学 设 施 设 备, 发 放 教 科 书 对 不 符 合 当 地 免 费 入 学 条 件 的, 可 按 地 级 以 上 市 原 规 定 的 所 在 学 校 普 通 生 标 准 收 取 书 杂 费, 但 不 得 收 取 借 读 费 省 财 政 结 合 各 地 义 务 教 育 阶 段 实 际 接 收 随 迁 子 女 人 数 和 经 济 状 况, 给 予 财 政 资 金 奖 励 2011 年 11 月, 省 政 府 办 公 厅 印 发 广 东 省 教 育 发 展 十 二 五 规 划 的 通 知, 提 出 建 立 各 级 财 政 合 理 分 担 的 非 户 籍 常 住 人 口 子 女 义 务 教 育 经 费 投 入 保 障 机 制 据 报 道,2010 年 广 东 省 财 政 投 入 60 多 1 亿 元 促 进 外 来 人 口 子 女 接 受 义 务 教 育 ( 二 ) 公 办 学 校 挖 潜 扩 容 2004 年 7 月, 广 东 省 政 府 办 公 厅 转 发 国 务 院 办 公 厅 转 发 教 育 部 等 部 门 关 于 进 一 步 做 好 进 城 务 工 就 业 农 民 子 女 义 务 教 育 工 作 意 见 的 通 知 提 出, 充 分 挖 掘 潜 力, 增 加 公 办 中 小 学 的 学 位, 保 证 进 城 务 工 就 业 农 民 子 女 能 够 进 入 公 办 中 小 学 就 读 2011 年 7 月, 省 政 府 关 于 做 好 进 城 务 工 人 员 随 迁 子 女 义 务 教 育 工 作 的 意 见 提 出, 科 学 规 划 设 置 公 办 学 校, 规 范 城 镇 住 宅 小 区 学 校 建 设 和 使 用, 鼓 励 和 扶 持 举 办 面 向 随 迁 子 女 招 生 的 民 办 学 校, 公 办 学 校 班 额 较 大 学 位 不 足 的 县 镇, 要 进 一 步 调 整 优 化 中 小 学 布 局, 合 理 新 建 扩 建 义 务 教 育 学 校, 为 随 迁 子 女 就 读 提 供 足 够 的 学 位 学 校 布 局 调 整 中 闲 置 的 校 舍, 可 通 过 置 换 改 造 新 建 等 形 式 成 立 公 办 学 校, 逐 步 提 高 随 迁 子 女 入 读 公 办 学 校 的 比 例, 有 效 解 决 随 迁 子 女 入 读 公 办 学 校 问 题 据 广 东 省 教 育 厅 和 广 东 省 政 协 的 调 研 数 据,2001 2007 年, 深 圳 市 投 入 财 政 教 育 经 费 294.38 亿 元, 新 建 和 改 造 公 办 小 学 89 所, 为 农 民 工 子 女 提 供 5 万 多 个 公 办 学 校 学 位 ; 珠 海 市 投 入 15 亿 元 财 政 资 金, 新 建 学 校 19 所, 扩 建 学 校 79 所, 为 农 民 工 子 女 提 供 3 万 多 个 公 办 学 校 学 位 ; 惠 州 市 新 建 公 办 学 校 17 所, 增 加 学 位 2 万 多 个 ; 中 山 市 对 200 所 中 小 学 进 行 布 局 调 整, [1] 为 农 民 工 子 女 提 供 公 办 学 位 8 万 多 个 ( 三 ) 大 力 发 展 民 办 学 校 2004 年 7 月, 广 东 省 政 府 办 公 厅 转 发 国 务 院 办 公 厅 转 发 教 育 部 等 部 门 关 于 进 一 步 做 好 进 城 务 工 就 业 农 民 子 女 义 务 教 育 工 作 意 见 的 通 知 提 出, 结 合 中 小 学 布 局 149

案 例 CASE STUDY 调 整 工 作, 选 择 校 舍 安 全 设 备 设 施 较 完 备 的 中 小 学, 创 办 专 门 招 收 进 城 务 工 就 业 农 民 子 女 的 学 校 2011 年 7 月, 省 政 府 关 于 做 好 进 城 务 工 人 员 随 迁 子 女 义 务 教 育 工 作 的 意 见 提 出, 鼓 励 社 会 各 方 力 量, 参 照 公 办 中 小 学 的 标 准 建 立 专 门 接 收 进 城 务 工 就 业 农 民 子 女 学 校 ; 加 强 民 办 学 校 管 理, 加 强 民 办 学 校 教 师 管 理, 加 强 进 城 务 工 就 业 农 民 子 女 的 学 籍 管 理 鼓 励 和 扶 持 举 办 面 向 随 迁 子 女 招 生 的 民 办 学 校 各 地 可 探 索 政 府 购 买 学 位 政 府 补 贴 民 办 学 校 办 学 等 模 式, 对 委 托 承 担 随 迁 子 女 义 务 教 育 的 公 益 性 民 办 学 校, 按 一 定 标 准 购 买 学 位 或 给 予 补 助, 并 要 求 学 校 按 相 应 标 准 减 免 学 生 学 杂 费 据 有 关 资 料, 从 2005 年 起, 省 财 政 每 年 安 排 1000 万 元 资 助 接 受 2 随 迁 子 女 的 民 办 学 校 和 幼 儿 园 的 发 展 珠 海 中 山 河 源 等 市 在 租 赁 校 舍 建 设 使 用 土 地 对 民 办 学 校 实 施 优 惠 政 策 广 州 东 莞 等 市 组 织 公 办 学 校 与 民 办 学 校 结 对 子 活 动, 帮 助 民 办 学 校 提 高 教 学 质 量 学 校 ( 四 ) 农 民 工 随 迁 子 女 积 分 入 读 公 办 农 民 工 随 迁 子 女 积 分 入 读 公 办 学 校 最 早 出 现 于 中 山 市 小 榄 镇 2007 年, 小 榄 镇 制 定 小 榄 镇 外 来 建 设 者 子 女 入 读 公 办 小 学 积 分 方 案, 从 10 个 方 面 对 申 请 人 进 行 计 分, 按 积 分 高 低 排 序, 录 取 外 来 务 工 人 员 子 女 到 公 办 学 校 就 读 2009 年 5 月, 东 莞 市 制 定 东 莞 市 新 莞 人 子 女 接 受 义 务 教 育 暂 行 办 法 和 东 莞 市 新 莞 人 子 女 申 请 入 读 义 务 教 育 阶 段 公 办 学 校 起 始 年 级 积 分 方 案 ( 试 行 ) 2010 年 11 月 8 日, 中 山 市 颁 布 中 山 市 流 动 人 员 积 分 制 管 理 暂 行 规 定, 在 全 市 实 行 积 分 入 学 制 度 2011 年 6 月, 珠 海 市 制 定 珠 海 市 外 来 务 工 人 员 随 迁 子 女 凭 积 分 入 读 义 务 教 育 阶 段 公 办 学 校 暂 行 办 法 2011 年, 广 州 市 番 禺 区 实 行 积 分 入 学 制 度 2011 年 7 月, 广 东 省 政 府 关 于 做 好 进 城 务 工 人 员 随 迁 子 女 义 务 教 育 工 作 的 意 见 提 出, 保 障 在 同 一 居 住 地 连 续 居 住 并 依 法 缴 纳 社 会 保 险 费 满 五 年 有 稳 定 职 业 符 合 计 划 生 育 政 策 的 居 住 证 持 证 人 子 女 与 常 住 户 口 学 生 同 等 接 受 义 务 教 育, 公 办 学 位 不 能 满 足 随 迁 子 女 入 学 需 要 的 县 ( 市 区 ), 要 按 照 关 于 开 展 农 民 工 积 分 制 入 户 城 镇 工 作 的 指 导 意 见 要 求, 实 行 随 迁 子 女 凭 积 分 制 入 读 公 办 学 校 制 度 2011 年 11 月, 广 东 省 人 民 政 府 办 公 厅 颁 发 广 东 省 教 育 发 展 十 二 五 规 划 的 通 知, 提 出 坚 持 两 个 为 主 ( 以 流 入 地 政 府 管 理 为 主, 以 公 办 学 校 为 主 ) 和 一 市 一 策 原 则, 推 行 非 户 籍 常 住 人 口 子 女 义 务 教 育 积 分 制 管 理 办 法 目 前, 积 分 入 学 制 度 在 广 东 全 省 呈 现 普 遍 推 开 的 发 展 趋 势 二 广 东 省 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 的 落 实 情 况 ( 一 ) 基 本 实 现 了 农 民 工 随 迁 子 女 人 人 有 书 读 广 东 是 全 国 农 民 工 数 量 大 省, 也 是 全 国 农 民 工 随 迁 子 女 数 量 大 省 据 广 东 省 教 育 厅 的 调 研 资 料 ( 表 1),2007 年 广 东 省 义 务 教 育 阶 段 非 户 籍 学 生 ( 以 农 民 工 随 迁 子 女 为 主, 下 同 )159.31 万 人, 占 全 省 义 务 教 育 阶 段 学 生 总 数 的 10.62% 广 东 省 义 务 教 育 阶 段 非 户 籍 学 生 的 数 量 不 断 增 长, 占 全 省 义 务 教 育 阶 段 学 生 的 比 例 也 不 断 提 高 到 2010 年, 广 东 省 义 务 教 育 阶 段 非 本 地 户 籍 学 生 313.88 万 人, 占 全 省 义 务 教 育 150

CASE STUDY 案 例 阶段学生总数达到23.27 广东积极采 大 例如 2007年 广州市农民工随迁子 取措施 解决农民工随迁子女读书问题 女入读民办学校的比例为62.66% 深圳为 据媒体报道 不完全统计 2010年广东省 58.7% 东莞为70.53% 中山为55.97% ③ 农民工随迁子女数量超过330万人 2010 惠州为60.4% 珠海为43.91%[1] 2009年 年广东省义务教育阶段非本地户籍学生达 东莞 深圳 广州 中山等市农民工随迁 313.88万人 以此推算 广东省农民工随 子女就读民办学校的比例仍然分别高达 迁子女入读率达到95%以上 基本实现了 75.29% 62.13% 63.25%和 59.94%[2] 而 农民工随迁子女 人人有书读 江门 肇庆 佛山市农民工随迁子女入读 公办学校的比例分别达到92.14 78.80% 二 农民工随迁子女入读民办学校 的比例较高 民工随迁子女就读公办学校的比例刚刚超 按照国家 两为主 政策原则 农民工 过1/3⑥ 由于民办学校在硬件设施 师资 随迁子女义务教育以公办学校为主 但是 水平 管理水平等方面 与公办学校仍然 广东省农民工随迁子女入读民办学校的比 存在较大的差距,农民工随迁子女在民办 例很高 据广东省教育厅资料 表1 2009 学校的教育质量问题依然存在 71.47% ⑤ 据媒体报道 2010年广州市农 年义务教育阶段非本地户籍学生入读公办 广东省尤其是珠江三角洲地区农民 学校比例49.5% 2010年提高到50.3% 但 工随迁子女入读民办学校的比例高 一个 ④ 是 同年全国的平均水平已接近80% 重要的原因是农民工随迁子女数量大 高 在珠江三角洲地区 农民工随迁子女 度集中 与当地公办学校教育资源形成严 入读民办学校的比例一直很高 据广东省 重的结构性短缺矛盾 广东省农民工数量 教育厅的数据 表2 2007 2009年珠 大 高度集中在珠江三角洲地区 决定了 江三角洲地区非本地户籍学生入读民办 农民工随迁子女也高度集中在珠江三角洲 [2] 学校的比例在55%左右 分市来看 农 地区 据广东省教育厅的调研资料 2007 民工随迁子女入读民办学校的比例差异很 年珠三角地区义务教育阶段非户籍学生 表1 广东省农民工随迁子女义务教育情况 年份 2007 2008 2009 2010 全省义务教育阶段学生人数 万人 1500.56 1454.35 1391.32 1348.65 全省义务教育阶段非本地户籍学生人数 万人 159.31 198.09 210.96 313.88 义务教育阶段非本地户籍学生占全省义务教育阶段 学生比例 % 10.62 13.62 义务教育阶段非本地户籍学生入读公办学校 万人 - - 义务教育阶段非本地户籍学生入读公办学校比例 % - - 15.16 23.27 104.41 122.15 49.5 50.3 注 2007 2009年数据转引自吴开俊 吴宏超 珠三角地区进城务工人员随迁子女义务教育 问题研究 教育研究 2011年第12期 2010年数据来自 广东省教育厅贯彻实施珠三角规 划纲要2010年度工作总结 资料来源 广东省教育厅 城市观察 2012年第3期 Urban Insight, No. 3, 2012 151

案 例 CASE STUDY 136.11 万 人, 占 全 省 义 务 教 育 阶 段 非 户 籍 学 生 的 89.3% [1] ;2009 年 珠 三 角 地 区 义 务 教 育 阶 段 非 户 籍 学 生 184.08 万 人, 占 全 省 义 务 教 育 阶 段 非 户 籍 学 生 的 87.26% [2] ;2010 年, 珠 三 角 地 区 义 务 教 育 阶 段 非 户 籍 学 生 261.15 万 人, 占 全 省 义 务 教 育 阶 段 非 户 籍 学 生 的 83.20% 7 农 民 工 随 迁 子 女 高 度 集 中, 与 当 地 公 办 学 校 教 育 资 源 形 成 严 重 的 结 构 性 短 缺 矛 盾 尤 其 是, 由 于 收 入 低, 农 民 工 大 多 集 中 居 住 在 房 租 低 廉 的 城 中 村 和 城 乡 结 合 地 带, 然 而, 这 些 地 方 公 办 教 育 资 源 相 对 匮 乏, 即 使 超 容 量 运 转, 仍 然 不 能 满 足 农 民 工 随 迁 子 女 的 入 读 需 要, 大 量 农 民 工 随 迁 子 女 只 好 入 读 民 办 学 校 第 二, 农 民 工 随 迁 子 女 进 入 公 办 学 校 后 的 教 育 歧 视 依 然 存 在 农 民 工 随 迁 子 女 即 使 进 入 了 公 办 学 校, 也 存 在 被 边 缘 化 的 倾 向 一 是 分 班 管 理 很 多 公 办 学 校 以 方 便 管 理 的 名 义, 将 农 民 工 子 女 单 独 编 班, 并 声 称 不 会 影 响 教 育 质 量 但 是, 在 师 资 课 时 教 学 内 容 等 方 面 存 在 明 显 的 差 异, 实 际 上 具 有 一 定 的 歧 视 性 对 待 二 是 特 色 教 育, 城 市 公 办 学 校 普 遍 开 办 了 各 种 特 色 班, 以 学 生 自 愿 和 交 费 为 前 提, 农 民 工 子 女 因 为 交 不 起 费 大 多 被 排 斥 在 特 色 班 之 外 上 述 情 况 使 农 民 工 子 女 在 城 市 公 办 学 校 被 边 缘 化, 进 一 步 拉 大 了 农 民 工 随 迁 子 女 本 来 已 经 存 在 的 与 当 地 儿 童 的 差 距 ( 三 ) 农 民 工 随 迁 子 女 入 读 公 办 学 校 的 歧 视 依 然 存 在 第 一, 农 民 工 随 迁 子 女 进 入 公 办 学 校 的 收 费 歧 视 依 然 存 在 虽 然 两 为 主 政 策 规 定 农 民 工 随 迁 子 女 在 流 入 地 公 办 学 校 接 受 义 务 教 育 要 与 当 地 学 生 收 费 一 视 同 仁, 但 是, 由 于 农 民 工 随 迁 子 女 的 入 读 需 求 巨 大, 针 对 农 民 工 随 迁 子 女 的 各 种 收 费 ( 如 插 班 费 借 读 费 赞 助 费 等 ) 仍 然 存 在, 甚 至 成 为 潜 规 则, 城 市 公 办 学 校 和 农 民 工 子 女 父 母 一 个 愿 打 一 个 愿 挨 据 谢 建 社 2008 年 对 广 东 省 珠 江 三 角 洲 地 区 一 些 镇 的 调 查,85% 以 上 的 受 访 农 民 工 为 子 女 缴 纳 了 借 读 费 或 赞 助 费, 金 额 从 200 元 到 12000 元 不 等, 受 访 农 民 工 的 月 平 均 工 资 在 1200 元 以 下 的 占 53.2%,1200 元 以 上 的 占 46.8% [3] 面 对 公 办 学 校 的 收 费, 一 些 低 收 入 农 民 工 只 好 望 校 兴 叹, 只 能 选 择 收 费 相 对 低 廉 的 民 办 学 校 据 罗 天 莹 (2009) 调 查, 一 般 民 办 小 学 的 收 费 每 [4] 学 期 为 900 元 学 费, 初 中 是 1400 元 四 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 问 题 的 根 本 原 因 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 问 题 不 能 彻 底 消 除, 根 本 原 因 是 城 乡 二 元 教 育 制 度 改 革 滞 后, 核 心 是 没 有 建 立 起 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 经 费 的 投 入 保 障 机 制, 农 民 工 随 迁 子 女 在 流 入 地 接 受 义 务 教 育 缺 乏 财 政 和 教 育 资 源 保 障 按 照 传 统 的 城 乡 二 元 教 育 制 度, 学 龄 儿 童 在 户 籍 所 在 地 就 近 入 学, 地 方 政 府 负 责 本 地 义 务 教 育 的 财 政 投 入 和 管 理, 与 户 籍 相 捆 绑 的 教 育 经 费 投 入 必 然 以 满 足 本 地 户 籍 学 生 为 限 在 城 乡 人 口 隔 绝 和 流 动 凝 固 的 状 态 下, 城 乡 二 元 教 育 投 入 制 度 对 于 保 证 地 方 的 教 育 财 政 投 入 和 教 育 目 标 实 现 具 有 重 要 作 用 但 是, 在 城 乡 人 口 流 动 的 格 局 下, 其 不 合 理 性 就 显 露 出 来 一 方 面, 财 政 教 育 经 费 是 按 照 学 生 户 籍 所 在 地 进 行 划 拨 的, 农 民 工 随 迁 子 女 离 开 了 户 籍 所 在 地 人 户 分 离, 但 是 流 出 地 政 府 仍 然 可 以 获 得 按 户 籍 学 龄 儿 童 152

CASE STUDY 案 例 进 行 预 算 的 教 育 经 费 另 一 方 面, 流 入 地 的 教 育 经 费 也 是 以 本 地 户 籍 学 生 为 限 的, 农 民 工 随 迁 子 女 属 于 外 地 户 籍 学 生, 他 们 在 流 入 地 接 受 义 务 教 育 没 有 财 政 投 入 和 教 育 资 源 保 障, 必 然 挤 占 当 地 财 政 和 教 育 资 源 可 见, 农 民 工 随 迁 子 女 在 流 入 地 接 受 义 务 教 育 使 流 入 地 既 定 的 教 育 资 源 供 需 失 去 了 平 衡, 出 现 了 缺 口, 接 纳 外 来 农 民 工 子 女 越 多, 缺 口 越 大 两 为 主 政 策 必 须 以 建 立 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 经 费 投 入 保 障 机 制 为 条 件 2002 年, 教 育 部 召 开 以 三 个 代 表 重 要 思 想 为 指 导, 坚 持 两 个 为 主 做 好 进 城 务 工 就 业 农 民 子 女 接 受 义 务 教 育 工 作 会 议, 首 次 提 出 流 入 地 政 府 要 安 排 一 部 分 城 市 教 育 费 附 加 用 于 解 决 农 民 工 子 女 接 受 义 务 教 育 2003 年, 国 务 院 办 公 厅 转 发 教 育 部 等 六 部 委 关 于 进 一 步 做 好 进 城 务 工 就 业 农 民 子 女 义 务 教 育 工 作 的 意 见, 提 出 建 立 农 民 工 子 女 接 受 义 务 教 育 的 经 费 筹 措 保 障 机 制, 要 求 流 入 地 政 府 财 政 部 门 要 对 接 受 进 城 务 工 就 业 农 民 子 女 较 多 的 学 校 给 予 补 助, 城 市 教 育 费 附 加 中 要 安 排 一 部 分 经 费, 用 于 进 城 务 工 就 业 农 民 子 女 义 务 教 育 工 作 该 文 件 还 要 求 流 入 地 政 府 的 发 展 改 革 部 门 要 将 农 民 工 子 女 的 义 务 教 育 纳 入 城 市 社 会 发 展 计 划, 将 农 民 工 子 女 就 学 学 校 建 设 列 入 城 市 基 础 设 施 建 设 规 划 ; 编 制 部 门 要 将 农 民 工 子 女 数 量 纳 入 定 编 范 围, 作 为 学 校 定 编 的 基 础 ; 价 格 主 管 部 门 要 制 订 收 费 标 准, 做 到 收 费 与 当 地 学 生 一 视 同 仁, 并 检 查 学 校 收 费 情 况 ; 通 过 设 立 助 学 金 减 免 费 用 免 费 提 供 教 科 书 等 方 式, 帮 助 家 庭 经 济 困 难 的 农 民 工 子 女 就 学 2006 年 1 月, 国 务 院 关 于 解 决 农 民 工 问 题 的 若 干 意 见 提 出, 将 农 民 工 子 女 义 务 教 育 纳 入 当 地 教 育 发 展 规 划, 列 入 教 育 经 费 预 算, 按 照 实 际 在 校 人 数 拨 付 公 用 经 费 该 文 件 还 第 一 次 提 出, 流 入 地 政 府 对 委 托 承 担 农 民 工 子 女 义 务 教 育 的 民 办 学 校, 要 在 办 学 经 费 师 资 培 训 等 方 面 给 予 支 持 和 指 导 2008 年 8 月, 国 务 院 国 务 院 关 于 做 好 免 除 城 市 义 务 教 育 阶 段 学 生 学 杂 费 工 作 的 通 知 规 定, 公 办 学 校 对 农 民 工 子 女 免 除 学 杂 费 不 收 借 读 费 ; 在 接 受 政 府 委 托 承 担 义 务 教 育 任 务 的 民 办 学 校 就 读 的 学 生, 按 照 当 地 公 办 学 校 免 除 学 杂 费 标 准 享 受 补 助 ; 中 央 财 政 对 农 民 工 子 女 接 受 义 务 教 育 问 题 解 决 较 好 的 省 份 给 予 适 8 当 奖 励 通 过 上 述 文 件, 中 央 政 府 明 确 了 流 入 地 政 府 承 担 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 经 费 的 主 要 责 任, 包 括 公 办 学 校 的 校 舍 建 设 人 员 和 公 用 经 费 责 任 ; 对 受 委 托 承 担 农 民 工 子 女 义 务 教 育 任 务 的 民 办 学 校 的 经 费 补 助 责 任 ; 对 农 民 工 子 女 的 免 费 和 资 助 责 任 但 是, 中 央 政 府 并 没 有 明 确 自 己 的 责 任, 只 是 对 农 民 工 子 女 接 受 义 务 教 育 问 题 解 决 较 好 的 省 份 给 予 适 当 奖 励, 但 是 比 例 偏 低 这 似 乎 把 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 的 经 费 责 任 推 给 了 流 入 地 政 府, 出 现 了 所 谓 中 央 请 客, 地 方 埋 单 那 么, 流 入 地 政 府 是 否 愿 意 为 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 埋 单 呢? 虽 然 中 央 明 确 了 流 入 地 政 府 的 经 费 责 任, 但 是, 并 没 有 对 流 入 地 各 级 政 府 如 何 分 担 经 费 责 任 作 出 明 确 规 定 这 就 难 免 出 现 地 方 效 法 中 央, 责 任 层 层 下 推, 最 终 不 能 得 到 有 效 落 实 流 入 地 政 府 不 愿 意 为 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 埋 单, 其 经 济 原 因 不 言 而 喻 地 方 接 纳 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育, 必 须 增 加 财 政 教 育 投 入, 然 而, 地 方 的 财 政 能 力 有 限, 尤 其 是 农 民 工 随 迁 子 女 集 中 的 地 方, 接 收 153

案 例 CASE STUDY 农 民 工 随 迁 子 女 入 读 的 数 量 越 多, 地 方 教 育 资 源 的 缺 口 越 大, 地 方 财 政 投 入 的 压 力 也 越 大 地 方 增 加 教 育 投 入 受 到 其 他 竞 争 性 项 目 的 影 响, 可 能 影 响 当 地 的 经 济 和 社 会 发 展 因 此, 流 入 地 政 府 对 为 农 民 工 随 迁 子 女 的 义 务 教 育 经 费 埋 单 并 不 情 愿 综 上 所 述, 中 央 政 府 提 出 的 两 为 主 政 策 原 则 必 须 以 建 立 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 经 费 投 入 保 障 机 制 为 前 提 条 件, 然 而, 迄 今 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 经 费 投 入 保 障 机 制 没 有 完 全 建 立, 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 经 费 很 大 程 度 处 于 预 算 真 空 由 于 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 没 有 经 费 保 障, 地 方 就 不 得 不 对 农 民 工 随 迁 子 女 进 入 当 地 公 办 学 校 设 置 限 制, 以 缓 解 地 方 公 办 教 育 资 源 供 求 失 衡 的 矛 盾 ; 同 时, 地 方 也 不 可 能 给 招 收 农 民 子 女 的 民 办 学 校 更 多 的 财 政 支 持, 帮 助 其 改 善 办 学 质 量 这 就 是 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 问 题 未 能 消 除 的 根 本 性 原 因 五 政 策 建 议 ( 一 ) 正 确 认 识 进 城 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 问 题 解 决 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 问 题, 必 须 首 先 解 决 认 识 问 题, 否 则, 就 不 可 能 正 确 地 制 定 政 策, 也 不 可 能 正 确 地 执 行 政 策 第 一, 正 确 认 识 解 决 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 问 题 的 重 大 经 济 和 社 会 意 义 农 民 工 问 题 是 改 革 以 来 我 国 经 济 和 社 会 发 展 中 的 一 个 重 大 问 题, 农 民 工 市 民 化 是 从 根 本 上 解 决 农 民 工 问 题 的 重 要 途 径 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 问 题 是 农 民 工 问 题 的 重 要 内 容 之 一, 解 决 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 问 题, 有 利 于 农 民 工 随 迁 子 女 子 女 健 康 成 长, 有 利 于 扫 除 农 民 工 市 民 化 的 障 碍, 对 于 促 进 城 乡 经 济 社 会 和 谐 发 展 也 具 有 重 要 意 义 第 二, 正 确 认 识 解 决 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 问 题 的 迫 切 性 改 革 初 期, 农 民 工 外 出 打 工 主 要 采 取 个 人 流 动 的 形 式 20 世 纪 90 年 代 后 期 以 来, 农 民 工 外 出 打 工 越 来 越 多 是 家 庭 流 动 国 家 统 计 局 2009 年 农 民 工 监 测 调 查 报 告 显 示,2009 年 外 出 农 民 工 14533 万 人 中, 举 家 外 出 的 2966 万 人, 占 20.4% [5] 国 家 人 口 和 计 生 委 流 动 人 口 司 流 动 人 口 动 态 监 测 数 据 显 示,2010 年, 在 受 调 查 的 231090 个 流 动 人 口 家 庭 中, 携 家 属 ( 配 偶 子 女 父 母 ) 一 同 流 动 的 占 66.4%; 流 动 人 口 家 庭 15 周 岁 及 以 下 子 女 中,56.3% 随 父 母 流 动,43.7% 留 在 老 [6] 家 农 民 工 流 动 越 来 越 采 取 家 庭 流 动 的 形 式, 农 民 工 随 迁 子 女 的 数 量 越 来 越 大, 解 决 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 问 题 也 就 越 来 越 迫 切 和 重 要 第 三, 正 确 认 识 以 两 为 主 原 则 解 决 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 问 题 提 供 义 务 教 育 是 政 府 的 重 要 职 责, 以 两 为 主 解 决 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 问 题 彰 显 政 府 公 共 服 务, 是 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 的 主 渠 道, 民 办 学 校 是 公 共 教 育 资 源 的 补 充 第 四, 正 确 认 识 农 民 工 随 迁 子 女 与 城 市 居 民 子 女 平 等 享 有 公 共 教 育 资 源 的 权 利 受 教 育 权 是 一 项 基 本 人 权, 政 府 必 须 一 视 同 仁 地 对 待 所 有 公 民 及 其 子 女 公 共 教 育 资 源 不 仅 属 于 城 市 居 民 及 其 子 女, 也 属 于 那 些 由 于 政 府 的 政 策 存 在 缺 陷 而 未 能 获 得 城 市 居 民 身 份 的 进 城 农 民 工 及 其 子 女 农 民 工 随 迁 子 女 在 城 市 接 受 义 务 教 育 不 是 城 市 的 恩 赐, 农 民 工 为 城 市 创 造 了 财 富, 为 国 家 提 供 了 税 收, 农 民 工 为 流 154

CASE STUDY 案 例 入 地 城 市 和 整 个 国 家 的 经 济 和 社 会 发 展 做 出 了 贡 献, 他 们 的 子 女 有 权 享 有 与 流 入 地 城 市 居 民 子 女 一 样 的 义 务 教 育 权 利 ( 二 ) 建 立 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 经 费 投 入 的 保 障 机 制 建 立 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 经 费 投 入 保 障 机 制, 是 解 决 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 问 题 的 核 心 有 一 种 观 点 认 为, 农 民 工 随 迁 子 女 人 户 分 离, 他 们 在 流 入 地 接 受 义 务 教 育 挤 占 了 流 入 地 的 教 育 资 源, 流 出 地 政 府 应 当 转 移 支 付 义 务 教 育 费 用 给 流 入 地 政 府, 否 则, 流 入 地 政 府 就 应 当 收 取 一 定 的 费 用 来 弥 补 地 方 财 政 教 育 投 入 的 不 足 有 一 种 观 点 主 张 实 施 钱 随 人 走 的 教 育 券 制 度, 使 教 育 经 费 的 分 配 与 流 动 学 生 实 际 接 受 教 育 的 地 点 相 匹 配, 保 证 流 出 地 和 流 入 地 所 拥 有 的 财 权 与 事 权 相 对 称 [7] 我 们 认 为, 由 于 农 民 工 子 女 的 流 出 地 普 遍 经 济 发 展 落 后, 要 流 出 地 政 府 把 农 民 工 随 迁 子 女 的 教 育 经 费 转 移 给 流 入 地 政 府, 实 际 上 不 具 有 可 操 作 性, 根 本 的 办 法 是 建 立 中 央 流 入 地 省 市 三 级 政 府 对 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 经 费 投 入 的 分 担 保 障 机 制 具 体 说, 中 央 流 入 地 省 市 三 级 政 府 分 别 根 据 全 国 全 省 全 市 的 流 动 人 口 子 女 规 模, 各 自 预 算 相 应 的 教 育 经 费 ; 同 时, 中 央 政 府 按 照 省 接 收 农 民 工 随 迁 子 女 入 读 的 实 际 人 数 省 政 府 按 照 市 接 收 农 民 工 随 迁 子 女 入 读 的 实 际 人 数, 将 预 算 经 费 下 拨 ; 最 终, 三 级 政 府 的 预 算 经 费 汇 聚 到 农 民 工 随 迁 子 女 实 际 入 读 所 在 地 的 区 ( 县 ) 中 央 省 市 政 府 对 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 经 费 投 入 的 责 任 不 完 全 一 致, 应 当 如 何 确 定 中 央 流 入 地 省 市 三 级 政 府 的 合 理 分 担 比 例? 范 先 佐 (2004) 提 出 以 市 为 主 以 省 为 主 和 以 国 家 为 主 [8] 三 种 不 同 模 式, 具 有 重 要 的 参 考 价 值 范 先 佐 认 为, 保 障 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 的 经 费 投 入, 可 以 按 照 各 地 的 财 政 实 力, 将 全 国 的 城 市 分 为 以 市 为 主 的 市 以 省 为 主 的 市 和 以 国 家 为 主 的 市 三 种 类 型 以 市 为 主 的 市, 人 均 财 政 水 平 高 于 全 国 城 市 平 均 水 平, 这 些 城 市 的 经 济 实 力 雄 厚, 农 民 工 随 迁 子 女 的 义 务 教 育 经 费 可 由 城 市 政 府 财 政 多 负 担 一 些, 这 些 城 市 主 要 是 大 城 市 以 省 为 主 的 市, 人 均 财 政 水 平 低 于 全 国 城 市 平 均 水 平, 但 是, 省 级 财 政 水 平 高 于 全 国 平 均 水 平, 这 些 城 市 农 民 工 随 迁 子 女 的 义 务 教 育 经 费 主 要 通 过 省 级 财 政 来 解 决 这 些 城 市 主 要 是 经 济 发 达 省 的 中 小 城 市 以 国 家 为 主 的 市, 人 均 财 政 低 于 全 国 城 市 平 均 水 平, 省 财 政 水 平 也 低 于 全 国 平 均 水 平, 这 些 城 市 农 民 工 随 迁 子 女 的 义 务 教 育 经 费 主 要 由 中 央 财 政 负 担, 这 些 城 市 主 要 是 中 西 部 地 区 可 将 广 东 省 21 个 地 级 及 以 上 市 划 分 为 三 类 城 市, 分 别 制 定 三 种 不 同 类 型 城 市 的 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 经 费 投 入 分 担 比 例 ( 三 ) 完 善 农 民 工 子 女 积 分 入 读 公 办 学 校 政 策 农 民 工 随 迁 子 女 积 分 入 读 是 公 办 教 育 资 源 短 缺 条 件 下 的 一 种 无 奈 选 择, 具 有 一 定 的 合 理 性, 但 是, 目 前 的 政 策 存 在 缺 陷, 如 果 不 及 时 改 进 和 完 善, 可 能 成 为 广 大 普 通 农 民 工 子 女 入 读 公 办 学 校 的 一 道 新 的 制 度 门 槛 例 如,2009 年 5 月, 东 莞 市 在 全 省 率 先 制 定 东 莞 市 新 莞 人 子 女 接 受 义 务 教 育 暂 行 办 法 和 东 莞 市 新 莞 人 子 女 申 请 入 读 义 务 教 育 阶 段 公 办 学 校 起 始 年 级 积 分 方 案 ( 试 行 ), 这 是 广 东 省 针 155

案 例 CASE STUDY 对 外 来 流 动 人 口 子 女 入 读 公 办 学 校 的 第 一 个 地 级 市 文 件 东 莞 市 教 育 部 门 计 划 拿 出 一 万 多 个 学 位 招 收 新 莞 人 子 女 入 读 公 办 学 校, 但 是, 按 照 制 度 规 定 的 积 分 办 法, 符 合 规 定 条 件 的 农 民 工 随 迁 子 女 数 量 竟 然 达 不 到 计 划 学 位 名 额, 不 得 不 放 宽 条 件 进 行 第 二 轮 申 请 2010 年 1 月 29 日, 东 莞 市 人 民 政 府 印 发 新 的 东 莞 市 新 莞 人 子 女 接 受 义 务 教 育 暂 行 办 法 修 订 后 的 积 分 项 目 有 六 项 : 文 化 素 质 60 分, 在 莞 服 务 年 限 与 参 保 年 限 30 分, 生 活 状 况 30 分, 纳 税 情 况 30 分, 参 加 志 愿 者 服 务 10 分, 子 女 在 东 莞 接 受 教 育 情 况 10 分 ; 此 外, 还 有 加 分 与 扣 分 以 文 化 素 质 为 例, 具 有 研 究 生 ( 硕 士 ) 或 以 上 学 历 每 人 计 20 分, 具 有 本 科 学 历 每 人 计 15 分, 具 有 大 专 学 历 每 人 计 10 分, 具 有 高 中 或 中 专 学 历 每 人 计 5 分, 高 中 以 下 学 历 的 无 分 可 以 加 ; 具 有 高 级 职 称 或 职 业 资 格 三 级 以 上 ( 含 三 级 ) 每 人 计 15 分, 具 有 中 级 职 称 或 职 业 资 格 四 级 每 人 计 10 分, 具 有 初 级 职 称 或 职 业 资 格 五 级 每 人 计 5 分 然 而, 实 际 情 况 是, 大 部 分 农 民 工 的 文 化 程 度 和 职 称 不 高, 积 分 不 高 经 过 积 分 的 筛 选, 能 够 入 读 公 办 学 校 的 农 民 工 子 女, 其 父 母 主 要 是 少 数 所 谓 农 民 工 精 英, 大 多 数 农 民 工 的 子 女 被 排 除 在 外 2011 年, 东 莞 市 通 过 积 分 入 读 公 办 学 校 的 农 民 工 子 女 1.63 万 人, 仅 占 在 校 就 读 总 人 数 52.6 万 人 的 3.1% 9 因 此, 建 议 完 善 农 民 工 随 迁 子 女 积 分 入 读 公 办 学 校 的 政 策, 首 先, 增 加 公 办 学 校 接 纳 农 民 工 子 女 的 学 位 数 量 其 次, 适 当 降 低 高 低 学 历 高 低 职 称 的 积 分 差 距, 降 低 购 房 或 自 建 房 并 居 住 与 租 房 的 积 分 差 距 第 三, 简 化 积 分 入 读 申 请 程 序 和 手 续, 方 便 农 民 工 申 请 ( 四 ) 支 持 社 会 力 量 举 办 农 民 工 子 弟 学 校 目 前, 民 办 学 校 仍 然 是 解 决 农 民 工 随 迁 子 女 义 务 教 育 问 题 的 一 支 重 要 力 量 民 办 学 校 既 能 为 一 部 分 农 民 工 随 迁 子 女 提 供 义 务 教 育 机 会, 又 能 减 轻 公 办 学 校 和 政 府 财 政 投 入 的 压 力, 应 当 大 力 发 展 但 是, 政 府 对 民 办 学 校 要 做 好 两 件 事 情 第 一, 提 供 财 政 支 持 政 府 要 对 民 办 和 农 民 工 子 弟 学 校 提 供 财 政 支 持, 民 办 学 校 的 农 民 工 随 迁 子 女 也 有 权 利 获 得 国 家 提 供 的 公 共 财 政 资 源 具 体 的 做 法, 可 以 按 照 民 办 学 校 接 受 非 户 籍 学 生 人 数 给 予 直 接 的 经 费 补 贴 ; 也 可 采 取 政 府 直 接 向 民 办 学 校 购 买 学 位 的 制 度 ; 或 者 采 用 购 买 教 学 设 备 的 方 式 ; 或 者 采 取 以 奖 代 拨 方 式, 奖 励 优 秀 的 民 办 学 校 第 二, 加 强 管 理 监 督 政 府 在 支 持 民 办 学 校 的 同 时, 要 加 强 管 理 和 监 督 对 民 办 学 校 的 办 学 条 件 和 资 质 应 当 提 出 明 确 的 要 求, 必 须 要 有 必 要 数 量 的 资 金 和 合 法 稳 定 的 经 费 来 源, 有 必 要 的 场 地 和 校 舍, 有 必 要 的 教 育 硬 件 设 施, 民 办 学 校 的 校 长 教 师 和 其 他 职 工 应 当 具 有 国 家 规 定 的 相 应 的 资 格 证 书 民 办 学 校 不 得 以 纯 粹 营 利 为 目 的, 收 费 项 目 和 标 准 必 须 报 物 价 部 门 核 准 并 向 社 会 公 布, 收 费 必 须 出 具 合 法 票 据 民 办 学 校 必 须 建 立 正 常 的 财 务 管 理 制 度, 注 重 可 持 续 和 健 康 发 展, 不 断 改 善 办 学 条 件, 提 高 教 学 质 量 156

CASE STUDY 案 例 注释 ①②③ 广东今年力争18万外来工积分入户 南方日报 2011年8月3日 ④2011年 全国进城务工人员随迁子女在公办学校就读约79.2% 比2010年增长了12.7% ⑤ 广东省教育厅贯彻实施珠三角规划纲要2010年度工作总结 ⑥2011年5月 广东省副省长 省妇儿工委主任雷于蓝带领省检查组 对广州市实施 广东省妇女儿 童发展规划 2001-2010年 的情况进行终期评估检查 广东省人民政府网 http://www.gd.gov. cn/gdgk/gdyw/201105/t20110518_143128.htm ⑦ 广东省教育厅贯彻实施珠三角规划纲要2010年度工作总结 ⑧ 教育部 全国近八成农民工随迁子女入公办校就读 工人日报 2011年12月31日 ⑨ 东莞市教育局长杨静波接受媒体群访 南方都市报 2011年11月28日 http://guangdong. eol.cn/xxnews_11772/20111216/t20111216_719920.shtml 参考文献 [1]吴开俊,刘力强.珠三角地区非户籍务工人员子女义务教育问题探讨.教育发展研究,2009,2. [2]吴开俊,吴宏超.珠三角地区进城务工人员随迁子女义务教育问题研究.教育研究,2011,12. [3]谢建社,朱明,谢宇.社会转型视野中的农民工随迁子女升学难题探解 以珠三角城镇为例.教育导刊, 2011,1. [4]罗天莹.农民工学龄子女义务教育现状及对策 以广东省为例.社会科学家,2009,1. [5]国家统计局农村司.2009年农民工监测调查报告,http://www.Stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20100319-402628281.htm [6]国家人口和计生委流动人口司.中国流动人口发展报告:2011.中国人口出版社,2011:237-238. [7]中央教育科学研究所课题组.进城务工农民随迁子女教育状况调研报告.教育研究,2008,4. [8]范先佐. 流动儿童 教育面临的财政问题与对策.教育与经济,2004,4. 作者简介 傅晨 华南农业大学经济管理学院教授 博士生导师 刘梦琴 广东省社会科学院社会 学与人口学所研究员 责任编辑 卢小文 Policy Improvement of Compulsory Education for the Children Living with Their Migrant Worker Parents in City: A Case of Guangdong Province Fu Chen, Liu Mengqin Abstract: The paper reviews the main issues of compulsory education policy for the children living with their migrant worker parents, and studies children s educational status in Guangdong Province. Currently in Guangdong, almost all the children living with their migrant worker parents have entered schools. However, the portion of children enrolled in nongovernment-run schools remains high, while the difficulties for those children to be enrolled in government-run schools still exist. The paper makes an in-depth study on the reasons for such a problem, and provides some suggestions on policy improvement. Keywords: children living with their migrant worker parents; compulsory education; policy 城市观察 2012年第3期 Urban Insight, No. 3, 2012 157