告, 以 及 1962 年 公 安 部 出 台 的 关 于 加 强 户 口 管 理 工 作 的 意 见 等, 都 贯 彻 了 严 格 控 制 人 口 迁 移 和 流 动 的 基 本 精 神 而 此 后 通 过 的 1975 年 中 华 人 民 共 和 国 宪 法 和 后 来 历 次 修 改 的 宪

Historical Development and Future Prospects of Household Registration Reform in the Context of Urbanization 城 镇 化 背 景 下 户 籍 制 度 变 革 的 历 史 演 绎 与 未 来 建 言 文 \ 王 阳 \ Wang Yang \ 国 家 发 展 和 改 革 委 社 会 发 展 研 究 所 助 理 研 究 员, 经 济 学 博 士 导 读 : 我 国 传 统 的 户 籍 管 理 模 式 同 计 划 经 济 下 的 统 购 统 销 制 度 人 民 公 社 制 度 城 市 劳 动 力 就 业 和 社 会 福 利 保 障 制 度 等 联 系 在 一 起, 成 为 维 系 城 乡 二 元 结 构 的 重 要 的 制 度 推 手, 具 有 明 显 的 历 史 局 限 性 突 破 这 种 局 限, 更 系 统 全 面 地 推 进 我 国 户 籍 制 度 改 革, 中 央 政 府 有 必 要 作 出 整 体 统 筹 的 安 排 比 如, 在 财 政 上 对 户 籍 改 革 城 市 予 以 帮 助, 提 高 地 方 财 政 用 于 教 育 医 疗 社 保 的 资 金 比 例 ; 对 外 来 人 口 入 籍 入 户 较 多 的 人 口 增 长 压 力 较 大 的 城 市 加 大 转 移 支 付 力 度 关 键 词 : 户 籍 制 度 ; 城 镇 化 ; 改 革 ; 模 式 ; 户 籍 管 理 DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.02.010 改 革 开 放 以 来, 我 国 城 镇 化 水 平 明 显 提 升, 而 地 域 转 换 和 户 籍 转 换 就 是 城 镇 化 发 展 的 基 本 表 现 1958 年, 中 华 人 民 共 和 国 户 口 登 记 条 例 颁 布 实 施, 标 志 着 我 国 户 籍 管 理 制 度 的 正 式 确 立 和 管 理 法 制 化 的 开 始, 也 为 二 元 化 社 会 管 理 体 制 的 建 立 奠 定 了 基 础 一 我 国 户 籍 制 度 的 内 涵 特 点 和 改 革 历 程 ( 一 ) 我 国 户 籍 制 度 的 内 涵 和 特 点 户 籍 制 度 是 国 家 有 关 机 关 依 法 对 公 民 的 基 本 情 况 进 行 收 集 确 认 和 登 记 的 行 政 管 理 制 度, 包 括 人 口 的 登 记 制 度 和 管 理 制 度 新 中 国 成 立 以 后, 我 国 逐 步 制 定 和 形 成 了 一 套 以 户 为 单 位, 以 人 为 对 象 的 户 口 管 理 制 度, 包 括 户 口 登 记 户 口 迁 移 户 口 统 计 常 住 人 口 管 理 和 暂 住 人 口 管 理 等 内 容 尽 管 我 国 户 籍 制 度 管 理 包 含 诸 多 内 容, 但 掌 握 和 控 制 住 户 与 人 口 所 在 地 区 之 间 的 迁 移 是 最 主 要 的 内 容 由 于 户 籍 制 度 实 际 上 是 围 绕 人 口 登 记 和 管 理 的 社 会 管 理 制 度, 所 以 户 籍 就 自 然 具 有 两 种 基 本 功 能, 即 公 民 身 份 证 明 和 为 行 政 管 理 提 供 人 口 资 料 户 籍 制 度 的 上 述 功 能 是 任 何 国 家 户 籍 管 理 都 具 有 的, 只 是 在 我 国 户 籍 制 度 的 形 成 和 发 展 过 程 中, 因 受 到 特 定 社 会 背 景 的 影 响 而 形 成 了 一 些 特 殊 功 能, 比 如 附 属 功 能 和 限 制 功 能 前 者 指 附 属 于 户 籍 制 度 之 上 的 门 类 繁 多 的 社 会 福 利 制 度 ; 后 者 指 限 制 人 口 迁 移 和 流 动 的 功 能 总 之, 我 国 的 户 籍 制 度 不 仅 是 管 理 上 的 身 份 证 明, 更 是 与 经 济 地 位 和 社 会 福 利 待 遇 等 相 联 系 的 社 会 身 份 的 证 明 ( 二 ) 我 国 户 籍 制 度 改 革 的 政 策 演 变 从 我 国 对 人 口 迁 移 流 动 限 制 的 松 紧 程 度 上 看, 户 籍 制 度 的 发 展 与 改 革 历 程 可 大 致 分 为 三 个 阶 段 : 1 第 一 阶 段 : 人 口 自 由 迁 徙 时 期 (1949-1957 年 ) 1951 年, 公 安 部 颁 布 实 施 了 城 市 户 口 管 理 暂 行 条 例, 对 城 市 户 口 进 行 管 理 1953 年, 国 务 院 发 布 了 为 准 备 普 选 进 行 全 国 人 口 调 查 登 记 的 指 示 和 全 国 人 口 调 查 登 记 办 法, 在 农 村 建 立 了 简 单 的 农 村 户 口 登 记 制 度 1955 年, 国 务 院 发 出 了 关 于 建 立 经 常 户 口 登 记 制 度 的 指 示, 以 为 国 家 计 划 经 济 体 制 的 运 行 提 供 准 确 的 人 口 数 据 1956 年, 全 国 户 籍 管 理 工 作 和 人 口 资 料 的 统 计 汇 总 业 务 统 一 移 交 到 公 安 机 关 至 此, 新 中 国 初 步 确 立 了 户 警 一 体 的 户 籍 管 理 形 式, 城 乡 的 户 口 管 理 工 作 和 组 织 机 构 得 到 了 统 一 尽 管 这 一 阶 段 的 户 籍 制 度 附 带 着 较 为 浓 厚 的 政 治 色 彩, 但 其 体 现 了 最 基 本 的 社 会 管 理 功 能 人 口 登 记 和 人 口 统 计 2 第 二 阶 段 : 人 口 迁 移 流 动 控 制 时 期 (1958-1978 年 ) 1958 年, 我 国 第 一 个 户 籍 管 理 法 规 中 华 人 民 共 和 国 户 口 登 记 条 例 正 式 颁 布, 明 确 规 定 公 民 都 应 当 依 照 条 例 的 规 定 履 行 以 户 为 单 位 的 户 口 登 记, 还 正 式 确 立 了 户 口 迁 移 审 批 制 度 和 凭 证 落 户 制 度, 并 首 次 以 法 规 形 式 限 制 农 村 人 口 迁 往 城 镇 至 此, 限 制 农 民 进 城 的 二 元 户 籍 制 度 开 始 以 立 法 形 式 被 正 式 确 定 下 来 1961 年 中 共 中 央 发 出 的 关 于 减 少 城 镇 人 口 和 压 缩 城 镇 粮 销 量 的 九 条 办 法 和 公 安 部 转 发 的 关 于 当 前 户 口 工 作 情 况 的 报 宏 观 视 野 41

告, 以 及 1962 年 公 安 部 出 台 的 关 于 加 强 户 口 管 理 工 作 的 意 见 等, 都 贯 彻 了 严 格 控 制 人 口 迁 移 和 流 动 的 基 本 精 神 而 此 后 通 过 的 1975 年 中 华 人 民 共 和 国 宪 法 和 后 来 历 次 修 改 的 宪 法, 都 不 再 有 公 民 有 自 由 迁 移 权 利 的 条 文 这 也 是 现 行 户 籍 制 度 这 一 重 要 特 征 在 国 家 根 本 大 法 中 的 反 映 1977 年, 国 务 院 批 转 了 公 安 部 关 于 处 理 户 口 迁 移 的 规 定, 确 立 了 处 理 户 口 迁 移 的 主 要 原 则, 由 此, 隔 断 城 市 间 城 乡 间 自 由 迁 移 的 户 籍 管 理 制 度 完 全 形 成 3 第 三 阶 段 : 人 口 迁 移 流 动 逐 步 松 动 时 期 (1978 年 以 后 ) 1980 年 关 于 解 决 部 分 专 业 技 术 干 部 的 农 村 家 属 迁 往 城 镇 由 国 家 供 应 粮 食 问 题 规 定 的 颁 布, 开 始 打 破 户 籍 制 度 的 指 标 控 制, 标 志 我 国 户 籍 制 度 进 入 到 一 个 新 的 发 展 阶 段 1984 年, 国 务 院 颁 发 的 国 务 院 关 于 农 民 进 入 集 镇 落 户 问 题 的 通 知, 使 城 乡 人 口 流 动 成 为 可 能, 也 意 味 着 户 籍 制 度 改 革 在 集 镇 开 始 由 指 标 控 制 向 准 入 条 件 控 制 过 渡 1985 年, 公 安 部 出 台 关 于 城 镇 暂 住 人 口 管 理 规 定, 标 志 中 国 公 民 在 非 户 籍 地 长 期 居 住 具 有 了 合 法 性 同 年 9 月, 全 国 人 大 常 委 会 颁 布 的 中 华 人 民 共 和 国 居 民 身 份 证 条 例 规 定, 居 民 在 办 理 涉 及 政 治 经 济 社 会 生 活 等 权 益 事 务 时, 可 出 示 居 民 身 份 证, 证 明 其 身 份 1992 年, 公 安 部 发 出 关 于 实 行 当 地 有 效 城 镇 居 民 户 口 的 通 知, 决 定 在 小 城 镇 经 济 特 区 经 济 开 发 区 高 新 技 术 产 业 开 发 区 实 行 当 地 有 效 城 镇 户 口 制 度 同 年 10 月, 广 东 浙 江 山 东 等 地 先 后 试 行 当 地 有 效 城 镇 居 民 户 口, 即 蓝 印 户 口, 这 也 是 我 国 户 籍 制 度 改 革 过 程 中 的 一 项 过 渡 性 措 施 从 此, 户 口 准 入 制 度 开 始 扩 大 到 小 城 镇 1994 年, 原 劳 动 部 颁 布 农 村 劳 动 力 跨 省 流 动 就 业 管 理 暂 行 规 定, 标 志 我 国 流 动 就 业 凭 证 管 理 制 度 的 逐 步 建 立 1997 年, 国 务 院 批 转 公 安 部 关 于 小 城 镇 户 籍 制 度 改 革 试 点 方 案, 全 国 各 地 开 始 逐 步 放 宽 小 城 镇 的 户 籍 限 制 1998 年, 国 务 院 批 转 公 安 部 关 于 解 放 当 前 户 口 管 理 工 作 中 几 个 突 出 问 题 的 意 见, 不 再 提 限 制 到 中 等 城 市 落 户 的 规 定 进 入 21 世 纪, 中 央 加 大 了 对 户 籍 制 度 改 革 的 步 伐 2001 年, 国 务 院 再 次 批 转 公 安 部 关 于 推 进 小 城 镇 户 籍 制 度 改 革 意 见, 进 一 步 放 宽 农 村 户 口 迁 移 到 小 城 镇 的 条 件 同 年, 石 家 庄 实 施 户 籍 制 度 改 革, 标 志 大 城 市 户 籍 制 度 开 始 进 入 以 住 房 和 职 业 ( 收 入 ) 为 基 本 条 件 的 准 入 条 件 的 阶 段 2006 年, 公 安 部 深 化 户 籍 制 度 改 革, 探 索 建 立 城 乡 统 一 的 户 口 登 记 管 理 制 度 ; 同 时, 以 具 有 合 法 固 定 住 所 作 为 落 户 的 基 本 条 件, 逐 步 放 宽 大 中 城 市 户 口 迁 移 的 限 制 伴 随 国 家 层 面 的 户 改 政 策 调 整, 全 国 各 地 也 进 行 探 索 2002 年, 北 京 实 施 关 于 推 进 小 城 镇 户 籍 管 理 制 度 改 革 的 意 见 ;2003 年, 上 海 发 布 上 海 市 居 住 证 暂 行 规 定, 在 各 类 来 沪 人 员 中 推 行 居 住 证 制 度 ; 同 年, 南 京 发 布 南 京 市 户 籍 准 入 登 记 暂 行 办 法, 规 定 建 立 城 乡 统 一 的 户 口 登 记 制 度 ; 浙 江 取 消 农 业 和 非 农 业 户 口 性 质, 形 成 一 元 化 城 乡 户 籍 管 理 制 度 截 至 2006 年 底, 已 有 河 北 山 东 广 西 重 庆 等 12 个 省 自 治 区 直 辖 市 先 后 取 消 了 二 元 户 口 划 分, 统 一 了 城 乡 户 口 登 记 制 度, 统 称 为 居 民 户 口 二 我 国 户 籍 制 度 的 多 样 化 模 式 与 改 革 探 索 ( 一 ) 我 国 户 籍 制 度 的 多 样 化 模 式 随 着 计 划 经 济 向 市 场 经 济 的 过 渡, 我 国 各 个 省 区 城 市 为 适 应 当 地 社 会 经 济 发 展 的 不 同 情 况 而 出 现 了 不 同 特 点 的 多 样 化 的 户 籍 制 度 模 式 综 合 而 言, 主 要 有 以 下 五 种 : 1 投 资 入 户 模 式 投 资 入 户 是 许 多 城 市 实 行 的 一 种 模 式 允 许 在 本 地 投 资 或 纳 税 达 到 一 定 额 度 的 人 员 迁 入 户 口, 有 的 还 规 定 购 买 有 自 主 产 权 的 商 品 房 达 到 一 定 面 积 的 人 员, 也 可 将 户 口 迁 入 城 市 深 圳 上 海 南 京 北 京 等 的 户 籍 制 度 都 带 有 投 资 入 户 模 式 的 特 征 2 居 住 证 模 式 居 住 证 是 处 于 正 式 户 籍 和 暂 住 户 籍 之 间 的 一 种 户 籍 模 式 该 模 式 是 一 种 人 才 引 进 的 绿 色 通 道, 对 于 城 市 发 展 需 要 但 又 无 法 马 上 给 予 户 籍 的 人 才, 可 以 先 申 请 人 才 居 住 证 持 有 居 住 证 的 人 才 也 可 享 受 正 式 户 籍 附 着 的 某 些 福 利 上 海 北 京 沈 阳 杭 州 等 城 市 的 户 籍 制 度 都 实 行 了 居 住 证 制 度 3 务 工 迁 入 模 式 务 工 迁 入 是 针 对 较 低 层 次 劳 动 力 放 开 户 籍 的 一 种 模 式, 通 常 要 求 在 当 地 工 作 达 到 一 定 年 限, 也 即 签 有 的 就 业 合 同 达 到 一 定 年 限 便 可 将 户 口 迁 入 2001 年, 河 北 省 石 家 庄 市 户 籍 制 度 改 革 曾 实 行 这 一 模 式, 但 由 于 种 种 原 因, 两 年 后 宣 告 终 结 4 亲 属 投 靠 模 式 亲 属 投 靠 模 式 多 是 指 在 当 地 有 常 住 户 口 的 居 民 可 以 申 请 其 配 偶 子 女 父 母 与 其 共 同 居 住 生 活 该 模 式 主 要 针 对 直 系 亲 属 间 的 投 靠, 强 调 家 庭 的 团 聚, 是 最 为 人 性 宏 观 视 野 42

化 的 户 籍 改 革 模 式 南 京 广 州 重 庆 石 家 庄 郑 州 等 城 市 的 户 籍 制 度 都 带 有 这 种 模 式 的 特 征 5 准 入 与 计 划 并 行 模 式 准 入 与 计 划 并 行 是 准 入 制 度 在 取 代 计 划 指 标 的 过 程 中 出 现 的 一 种 过 渡 模 式, 是 为 防 止 人 口 大 量 涌 入 城 市 而 以 计 划 指 标 进 行 调 节 的 一 种 手 段 该 模 式 存 在 于 北 京 上 海 广 州 等 几 个 超 大 型 城 市 之 中 ( 二 ) 我 国 户 籍 制 度 的 改 革 探 索 由 于 城 市 之 间 的 规 模 和 等 级 不 同, 在 户 籍 制 度 改 革 的 力 度 和 进 展 上 也 存 在 较 大 差 异, 因 此 各 地 户 改 的 实 践 模 式 大 致 可 分 为 三 种 : 1 以 最 低 条 件 全 面 放 开 为 特 点 的 中 西 部 小 城 镇 户 籍 制 度 改 革 模 式 相 比 大 中 城 市 而 言, 大 部 分 小 城 镇 的 公 共 资 源 和 服 务 主 要 通 过 市 场 化 途 径 获 取, 户 籍 含 金 量 较 低, 户 籍 制 度 改 革 没 有 带 来 数 量 众 多 的 申 请 落 户 的 人 口 此 外, 一 些 农 民 在 落 户 城 镇 后 很 可 能 会 同 时 ( 也 许 滞 后 几 年 ) 失 去 原 本 在 农 村 享 有 的 一 些 福 利, 这 就 使 得 小 城 镇 户 口 的 吸 引 力 进 一 步 下 降 在 河 南 省 鹤 壁 市, 农 民 将 农 业 户 口 转 换 为 城 市 户 口 后, 不 能 再 享 受 两 免 一 补 等 优 惠 政 策 ; 在 医 保 方 面, 将 户 口 迁 入 城 市 后, 允 许 5 年 内 继 续 享 受 农 村 合 作 医 疗, 由 城 市 卫 生 部 门 指 定 卫 生 医 疗 点 就 医, 但 暂 时 不 能 享 受 城 市 医 保 因 此, 当 地 农 民 换 户 口 的 积 极 性 并 不 高 2 以 取 消 限 额 条 件 准 入 为 特 点 的 一 般 大 中 城 市 户 籍 制 度 改 革 模 式 这 是 我 国 户 籍 制 度 改 革 的 重 点 中 等 城 市 特 别 是 一 些 沿 海 发 达 城 市, 因 经 济 实 力 强 于 小 城 镇, 为 加 快 城 市 发 展, 会 通 过 放 宽 申 请 条 件 大 幅 度 降 低 在 城 市 落 户 的 门 槛 ( 比 如 对 亲 人 团 聚 投 资 人 才 入 户 等 采 取 政 策 倾 斜 ) 来 引 进 劳 动 力 资 源, 但 对 大 量 以 普 通 打 工 者 身 份 长 期 居 住 的 人 群 还 没 有 开 放 户 籍 制 度 2003 年, 郑 州 市 完 全 放 开 入 户 政 策, 结 果 导 致 城 市 人 口 急 剧 增 长, 以 及 对 交 通 教 育 等 公 共 资 源 需 求 的 同 步 急 剧 增 加 由 于 地 方 财 政 能 力 以 及 社 会 保 障 社 会 治 安 医 疗 卫 生 等 公 共 服 务 不 足 以 负 担 新 增 人 口, 加 之 配 套 措 施 不 同 步, 郑 州 市 的 户 籍 改 革 以 失 败 告 终 与 郑 州 市 不 同, 宁 波 市 的 户 籍 制 度 改 革 采 取 了 分 阶 段 分 地 区 的 方 式, 同 时 注 重 配 套 措 施 的 改 革, 取 得 了 良 好 的 效 果 此 外, 石 家 庄 市 的 户 籍 制 度 改 革 以 降 低 入 户 门 槛 为 特 点, 尽 管 在 就 业 子 女 入 学 市 政 等 方 面 带 来 一 定 压 力, 在 社 会 保 障 社 会 治 安 计 划 生 育 等 方 面 也 出 现 了 一 些 消 极 影 响, 但 总 体 来 看 仍 是 利 大 于 弊 可 见, 大 城 市 的 户 籍 改 革 是 必 要 的, 但 不 宜 贸 然 放 开, 应 加 强 相 关 措 施 的 改 革, 以 将 弊 端 降 到 最 低 3 以 筑 高 门 槛 开 大 城 门 为 特 点 的 特 大 城 市 户 籍 制 度 改 革 模 式 由 于 这 类 城 市 的 户 口 含 金 量 较 高, 一 旦 放 开 户 口 限 制, 城 市 政 府 将 可 能 面 临 巨 大 的 压 力, 因 此 户 籍 制 度 改 革 的 步 伐 缓 慢, 甚 至 可 谓 是 没 有 实 质 性 开 放 户 籍 ( 孟 兆 敏,2008: 96) 现 阶 段, 一 些 特 大 城 市 以 建 立 人 口 准 入 制 度 作 为 控 制 人 口 规 模 优 化 人 口 结 构 的 一 条 措 施, 通 过 设 置 合 理 的 准 入 门 槛, 重 点 吸 引 高 技 术 人 才 同 时, 地 方 政 府 在 解 决 人 口 增 长 与 人 口 管 理 问 题 时, 也 应 跳 出 旧 有 的 制 度 框 架 和 管 理 体 制, 积 极 推 进 制 度 创 新 和 制 度 建 设, 建 立 科 学 的 能 进 能 出 的 弹 性 机 制 2010 年 7 月, 重 庆 市 宣 布 启 动 涉 及 千 万 农 村 人 口 的 户 籍 制 度 改 革 较 之 以 往 其 他 省 份 的 改 革, 此 次 重 庆 户 籍 改 革 的 关 键 点 在 于, 尝 试 通 过 建 立 转 户 居 民 宅 基 地 承 包 地 和 林 地 的 弹 性 退 出 机 制, 以 合 理 的 过 渡 期 保 障 农 民 合 法 权 益, 这 也 是 此 次 改 革 最 大 的 创 新 之 处 三 我 国 户 籍 制 度 改 革 的 总 体 评 价 ( 一 ) 改 革 的 方 向 和 影 响 户 籍 制 度 并 非 单 纯 的 人 口 管 理 制 度, 而 是 同 计 划 经 济 下 的 统 购 统 销 制 度 人 民 公 社 制 度 城 市 劳 动 力 就 业 和 社 会 福 利 保 障 制 度 等 联 系 在 一 起, 维 持 着 城 乡 二 元 结 构 的 存 在 和 发 展, 因 而 诸 多 弊 端 日 渐 暴 露 透 过 我 国 户 籍 制 度 改 革 的 历 程 回 顾, 不 难 看 出 户 籍 的 束 缚 正 在 松 动, 改 革 的 方 向 整 体 上 朝 着 有 利 于 人 口 流 动, 特 别 是 农 村 剩 余 劳 动 力 自 由 流 动 的 方 向 发 展, 以 利 于 我 国 城 市 化 水 平 的 不 断 提 高 改 革 以 来, 我 国 城 乡 分 割 一 国 两 策 的 户 籍 制 度 发 生 了 三 大 显 著 变 化 : 一 是 户 籍 约 束 人 口 流 动 的 限 制 被 打 破, 已 有 上 亿 农 民 进 城 务 工 ; 二 是 户 籍 背 后 的 一 些 歧 视 性 功 能 和 收 费 被 取 消, 近 些 年 农 民 工 在 就 业 合 同 工 伤 保 险 欠 薪 追 讨 子 女 上 学 等 方 面 也 取 得 进 展 ; 三 是 城 市 户 口 人 群 中 具 备 夫 妻 分 居 人 才 引 进 投 资 创 业 购 房 安 居 等 条 件 者, 已 基 本 不 再 受 户 籍 限 制 就 可 迁 移 落 户 这 些 变 化 对 于 促 进 城 乡 社 会 经 济 发 展 起 到 了 显 著 的 作 用 当 然, 户 籍 制 度 的 放 开 也 带 来 了 一 些 负 面 影 响, 如 大 量 外 来 人 口 涌 入 使 原 本 紧 张 的 城 市 公 共 设 施 更 加 短 缺, 增 加 了 城 市 管 理 的 难 度 等 由 于 改 革 的 效 果 存 在 两 面 性, 这 使 得 户 籍 制 度 的 改 革 始 终 面 临 着 进 退 两 难 的 局 面 ( 二 ) 改 革 的 阶 段 特 点 和 问 题 先 前 的 户 籍 制 度 改 革 都 主 要 围 绕 特 定 的 宏 观 视 野 43

内 容 和 具 体 的 社 会 功 能 展 开, 随 着 我 国 城 镇 化 步 伐 的 加 快, 户 籍 制 度 改 革 的 不 适 应 和 不 彻 底 性 越 来 越 明 显, 新 特 点 和 新 问 题 也 会 日 渐 突 出 1 地 区 间 户 籍 制 度 改 革 的 步 伐 差 异 较 大, 户 籍 改 革 具 有 明 显 的 空 间 特 征 一 是 以 中 小 城 市 和 小 城 镇 为 主 ; 二 是 以 中 西 部 地 区 为 主 ; 三 是 虽 然 有 东 部 地 区 的 个 别 大 城 市 在 户 籍 改 革 中 领 先, 但 并 非 是 具 有 空 间 优 势 的 城 市 中 小 城 镇 户 籍 放 开 却 并 未 导 致 人 口 大 量 涌 入 的 事 实 也 说 明, 大 型 城 市 和 经 济 发 达 城 市 才 是 人 口 流 动 意 愿 的 真 正 所 在 2 户 籍 制 度 改 革 被 城 市 作 为 吸 引 资 本 和 人 才 的 手 段, 对 农 村 外 出 进 城 就 业 人 员 不 具 有 普 适 性 城 市 设 置 的 购 房 投 资 和 纳 税 准 入 制 度 人 才 标 准 等 对 大 多 数 普 通 农 村 外 出 就 业 人 员 而 言, 仍 是 可 望 而 不 可 即, 经 济 和 素 质 成 为 了 城 市 新 的 准 入 门 槛 3 户 籍 制 度 改 革 仍 停 留 在 放 开 户 籍 的 层 面, 而 未 触 及 深 层 次 的 公 共 财 政 体 制 和 社 会 福 利 制 度 的 改 革 虽 然 与 户 籍 挂 钩 的 教 育 医 疗 就 业 住 房 等 方 面 的 权 益 分 配 才 是 户 籍 改 革 的 重 点, 但 由 于 目 前 我 国 的 财 政 转 移 支 付 制 度 是 地 方 财 政 收 入 和 支 出 挂 钩, 导 致 了 地 方 政 府 不 愿 意 彻 底 改 革 户 籍 制 度 4 户 籍 制 度 改 革 缺 乏 各 部 门 的 协 同 改 革 除 了 公 安 部 门 外, 国 家 其 他 职 能 部 门 缺 乏 配 套 改 革 方 案 和 措 施, 致 使 改 革 效 果 不 大, 影 响 力 降 低 总 之, 户 籍 制 度 改 革 的 迫 切 性 与 其 可 能 引 发 的 一 系 列 社 会 经 济 和 政 治 问 题 交 织 在 一 起, 使 我 国 现 阶 段 的 户 籍 制 度 改 革 处 于 一 种 难 以 两 全 的 困 境 之 中 ( 三 ) 改 革 的 未 来 发 展 态 势 就 当 前 实 际 情 况 看, 我 国 户 籍 制 度 中 对 城 乡 户 口 的 分 类 登 记 对 大 城 市 人 口 总 量 的 控 制 以 及 对 农 村 人 口 迁 往 城 市 的 限 制, 仍 然 具 有 一 定 合 理 性 此 外, 要 使 我 国 户 籍 制 度 消 亡, 至 少 应 满 足 两 个 基 本 条 件 : 一 是 城 市 化 水 平 达 到 70% 以 上, 实 际 生 活 在 农 村 的 人 口 不 足 20%; 二 是 农 村 人 口 享 有 与 城 市 同 样 的 社 会 保 障 水 平 但 在 我 国 经 济 发 展 水 平 还 不 太 高 区 域 间 经 济 发 展 程 度 还 存 在 较 大 差 异 的 情 况 下, 要 将 农 村 社 会 保 障 水 平 提 高 到 与 城 市 大 体 相 当 的 程 度, 在 短 期 内 尚 难 实 现 可 以 预 计, 我 国 的 户 籍 制 度 至 少 在 21 世 纪 上 半 叶 或 更 长 的 一 定 时 期 内 不 可 能 消 亡, 以 准 入 条 件 为 主 要 特 征 的 制 度 形 态 将 继 续 保 持 相 当 长 的 一 段 时 间 不 过 随 着 我 国 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 的 建 立 和 城 市 化 水 平 的 不 断 提 高, 户 籍 制 度 的 形 式 和 内 容 会 发 生 重 大 变 化, 限 制 人 口 迁 移 流 动 的 种 种 规 定 会 逐 步 淡 化, 未 来 的 人 口 迁 移 流 动 必 将 不 再 受 到 户 籍 制 度 的 限 制 四 推 进 我 国 户 籍 制 度 改 革 的 建 议 ( 一 ) 循 序 渐 进, 分 区 分 阶 段 推 广 户 籍 制 度 的 最 终 目 标 是 实 现 依 法 自 由 迁 移, 但 由 于 目 前 我 国 的 社 会 经 济 水 平 存 在 着 较 大 的 地 区 差 异, 城 市 综 合 承 受 力 对 人 口 容 纳 量 又 有 一 定 限 制, 因 此 改 革 只 能 在 各 地 现 有 的 经 济 发 展 水 平 下, 结 合 各 地 情 况 逐 步 推 开 比 如, 按 照 城 市 的 等 级 和 规 模 循 序 渐 进 实 施 改 革, 城 市 的 改 革 可 从 逐 步 降 低 户 籍 准 入 条 件 开 始, 有 必 要 设 定 户 籍 改 革 的 短 中 和 长 期 目 标, 针 对 不 同 类 别 的 外 来 人 口 采 取 不 同 的 户 籍 政 策 等 滞 后 的 城 市 化 不 能 完 全 归 因 于 户 籍 制 度 的 束 缚, 还 要 综 合 考 虑 城 市 规 模 经 济 发 展 水 平, 并 以 相 应 的 城 市 承 载 力 为 前 提, 因 此 未 来 政 府 只 有 在 确 保 城 市 基 础 设 施 建 设 住 房 设 施 交 通 设 施 教 育 文 化 设 施 等 公 用 设 施 的 发 展 条 件 下, 才 能 正 确 构 建 适 合 的 户 籍 制 度 改 革 路 径 ( 二 ) 完 善 法 制, 废 除 不 合 理 条 文 规 定 1 加 快 户 籍 管 理 立 法 步 伐 现 行 的 中 华 人 民 共 和 国 户 口 登 记 条 例 中 的 部 分 内 容 已 与 新 的 刑 法 刑 事 诉 讼 法 相 抵 触, 各 地 出 台 的 户 口 迁 移 政 策 早 已 突 破 了 条 例 中 的 有 关 内 容, 因 此 很 有 必 要 制 定 新 的 户 籍 管 理 法 规 2 应 从 法 律 条 文 中 删 除 严 格 控 制 大 城 市 规 模, 合 理 发 展 中 等 城 市 和 小 城 市 的 方 针 一 个 国 家 一 个 区 域 在 城 市 化 过 程 中 的 人 口 集 聚, 不 会 按 人 的 主 观 愿 望 在 城 镇 体 系 中 的 特 定 规 模 等 级 分 布, 而 是 受 以 区 位 为 依 托 的 空 间 规 律 作 用 的 牵 引, 按 所 有 城 镇 各 自 的 功 能 集 聚 程 度 及 相 应 的 人 口 容 量 有 序 分 布 3 应 从 宪 法 的 高 度 明 确 规 定 公 民 享 有 迁 移 的 权 利 自 由 迁 移 是 公 民 应 当 享 有 的 基 本 权 利 宪 法 中 关 于 公 民 有 居 住 和 迁 徙 自 由 的 条 文 从 有 到 无, 将 限 制 人 口 流 动 的 种 种 政 策 合 理 化 在 户 籍 改 革 逐 步 完 善 的 今 天, 已 经 具 备 了 将 公 民 自 由 迁 移 的 权 利 上 升 到 宪 法 高 度 的 条 件 同 时, 应 以 宪 法 为 依 据 制 定 户 籍 法, 并 在 此 基 础 上 制 定 实 施 细 则, 使 户 口 登 记 户 籍 管 理 规 模 化 ( 三 ) 改 革 相 关 的 配 套 政 策 1 改 革 间 接 阻 碍 人 口 向 城 镇 迁 移 的 城 镇 配 套 政 策, 包 括 : 改 革 城 市 就 业 政 策 统 筹 城 乡 就 业 ; 改 善 办 学 体 制, 放 宽 城 市 义 务 教 育 段 与 高 中 教 育 段 入 学 的 户 口 限 制 ; 改 革 住 房 政 策 ; 建 立 城 乡 衔 接 的 可 移 动 的 社 会 保 障 制 度 在 就 业 方 面, 要 统 一 城 乡 劳 动 力 市 场, 彻 底 废 除 有 关 限 制 农 民 工 就 业 的 规 定, 打 破 城 市 职 工 对 就 业 岗 位 的 垄 断 ; 在 劳 动 权 益 方 面, 成 立 专 门 的 农 民 工 权 益 保 障 中 心, 加 大 对 农 民 工 劳 动 权 宏 观 视 野 44

益 的 保 护 力 度 ; 在 教 育 培 训 方 面, 有 步 骤 地 组 织 农 民 工 参 加 各 种 就 业 培 训, 不 断 提 高 他 们 的 劳 动 技 能 和 劳 动 生 产 率 ; 在 住 房 方 面, 进 行 统 筹 安 排, 建 立 一 批 造 价 低 廉 但 符 合 基 本 标 准 的 简 易 房 给 农 民 工 提 供 安 身 立 命 之 所, 同 时 要 求 所 有 企 业 按 时 足 额 为 农 民 工 缴 纳 养 老 保 险 金 和 失 业 风 险 金 2 改 革 间 接 阻 碍 城 市 化 性 质 人 口 迁 移 的 农 村 配 套 政 策 健 全 土 地 使 用 的 实 权 承 包 和 流 转 制 度 ; 协 调 城 乡 计 划 生 育 政 策, 逐 步 缩 小 政 策 差 异 3 消 除 公 共 服 务 的 城 乡 差 距 加 快 农 村 经 济 发 展, 提 供 可 比 拟 城 市 的 公 共 服 务, 改 善 农 民 的 物 质 和 文 化 生 活 ; 增 加 基 础 设 施 建 设, 在 城 市 规 划 中 考 虑 人 口 因 素, 强 化 城 市 的 总 体 规 划 分 期 建 设 规 划 控 制 性 详 细 规 划 近 期 规 划, 强 调 区 域 综 合 发 展 规 划, 为 农 村 人 口 进 入 城 市 做 好 准 备 4 改 革 公 共 财 政 体 制, 为 户 籍 制 度 改 革 提 供 必 要 的 财 政 基 础 完 善 分 税 制 财 政 体 制 改 革, 确 保 地 方 财 政 有 稳 定 可 靠 的 税 源 ; 调 整 城 镇 财 政 支 出 结 构, 将 城 镇 财 政 放 在 本 地 范 围 的 公 共 物 品 和 劳 务 上, 提 供 城 镇 居 民 等 量 的 文 化 教 育 社 会 保 障 水 供 应 系 统 环 境 保 护 交 通 和 城 市 公 用 设 施 等 利 益 同 时, 学 习 其 他 国 家 在 人 口 管 理 上 的 先 进 经 验, 将 户 口 登 记 制 度 与 财 政 予 以 的 相 关 待 遇 相 结 合, 以 财 政 管 理 促 进 户 口 管 理 ( 四 ) 完 善 户 籍 管 理 制 度 1 建 立 户 口 登 记 与 人 口 登 记 并 存 的 管 理 方 式 建 立 户 籍 管 理 与 口 籍 管 理 并 轨 的 双 籍 管 理 机 制, 取 消 大 城 市 内 部 的 不 同 区 域 户 口 的 利 益 差 异 及 现 行 社 会 经 济 政 策 对 户 籍 的 制 约 作 用, 同 时 建 设 以 居 民 现 住 地 为 管 理 立 足 点 的 属 地 化 管 理 模 式, 适 时 将 城 市 行 政 管 理 基 础 从 户 籍 人 口 转 向 常 住 人 口 2 户 籍 管 理 从 以 户 为 中 心 的 静 态 管 理 向 以 人 为 中 心 的 动 态 管 理 过 渡 加 速 农 村 的 户 籍 改 革, 以 计 算 机 技 术 为 途 径 推 动 户 籍 制 度 的 改 革, 实 现 农 村 户 籍 管 理 城 市 化 3 强 化 户 籍 管 理 基 础 性 的 工 作, 完 善 户 口 登 记 制 度 严 格 按 照 现 行 的 户 籍 管 理 的 各 项 法 律 规 定, 在 城 乡 全 面 建 立 健 全 常 住 暂 住 出 生 死 亡 迁 出 迁 入 变 更 更 正 等 七 项 户 口 登 记 制 度 同 时, 加 速 社 会 保 障 号 的 编 制 实 施 工 作, 使 这 一 公 民 的 终 身 号 码 在 经 济 政 治 文 化 教 育 医 疗 卫 生 等 涉 及 公 民 切 身 利 益 的 各 个 方 面 充 分 发 挥 作 用 4 剥 离 户 口 上 的 附 加 条 件 由 一 种 或 者 几 种 证 和 卡 来 代 替 其 功 能, 由 单 独 的 社 会 管 理 部 门 来 管 理 ( 建 立 人 口 管 理 部 门, 负 责 人 口 的 登 记 管 理 及 计 划 生 育 工 作 ), 而 不 是 作 为 公 安 机 关 的 附 属 功 能 之 一 不 可 否 认 自 上 世 纪 80 年 代 起, 我 国 开 始 对 户 籍 制 度 改 革 进 行 试 点, 但 一 直 进 展 缓 慢 当 前, 我 国 的 户 籍 改 革 仍 处 于 摸 索 阶 段 尽 管 不 少 城 市 都 在 改 革 方 面 进 行 了 尝 试 和 突 破, 但 仍 然 还 是 各 自 为 政 为 更 系 统 全 面 地 推 进 我 国 户 籍 制 度 改 革, 中 央 政 府 有 必 要 作 出 整 体 统 筹 的 安 排 比 如, 在 财 政 上 对 户 籍 改 革 城 市 予 以 帮 助, 提 高 地 方 财 政 用 于 教 育 医 疗 社 保 的 资 金 比 例, 同 时 对 一 些 外 来 人 口 入 籍 入 户 多 的 城 市 加 大 转 移 支 付 力 度 尽 管 同 发 达 国 家 和 世 界 平 均 水 平 相 比, 我 国 的 城 镇 化 进 程 仍 显 滞 后, 但 户 籍 制 度 并 非 阻 碍 我 国 城 镇 化 的 症 结 所 在 2010 年, 成 都 实 施 了 全 域 自 由 迁 徙 的 户 籍 改 革, 并 提 出 让 居 民 拥 有 选 择 的 权 利 这 是 我 国 地 方 进 行 户 籍 改 革 的 又 一 次 探 索, 无 论 能 否 被 推 及 全 国, 其 内 含 的 自 由 深 意 或 将 成 为 我 国 户 籍 改 革 的 一 个 方 向 说 明 : 本 文 系 联 合 国 人 口 基 金 资 助 项 目 (A2011101012) 的 部 分 研 究 成 果 参 考 文 献 : [1] 马 瑞. 户 籍 制 度 改 革 的 进 程 现 状 及 问 题 思 考 [J]. 集 体 经 济,2010(3). [2] 王 美 艳, 蔡 昉. 户 籍 制 度 改 革 的 历 程 与 展 望 [J]. 广 东 社 会 科 学,2008(6). [3] 人 口 研 究 编 辑 部. 户 籍 制 度 50 年 [J]. 人 口 研 究,2008(1). [4] 曹 景 椿. 加 强 户 籍 制 度 改 革, 促 进 人 口 迁 移 和 城 镇 化 过 程 [J]. 人 口 研 究,2001(5). [ 5 ] 冯 晓 英. 城 市 人 口 规 模 调 控 政 策 的 回 顾 以 北 京 市 为 例 [J]. 人 口 研 究,2005 (5). [6] 顾 骏. 关 于 上 海 流 动 人 口 管 理 的 深 层 次 思 考 [J]. 上 海 城 市 管 理 职 业 技 术 学 院 学 报, 2005(2). [7] 王 威 海, 周 乃 宁, 张 雄, 蒋 泽. 户 籍 制 度 改 革 的 动 力 阻 力 与 途 径 [J]. 理 论 导 刊, 2008(3). [8] 李 若 建. 中 国 人 口 的 户 籍 现 状 与 分 区 域 推 进 户 籍 制 度 改 革 [J]. 中 国 人 口 科 学,2003 (3). [9] 王 文 录. 人 口 城 镇 化 背 景 下 的 户 籍 制 度 变 迁 [J]. 人 口 研 究,2003(6). [10] 袁 政. 市 场 能 否 合 理 调 节 人 口 的 区 域 再 分 布 [J]. 中 国 人 口 科 学,2001(5). [11] 李 学 斌. 我 国 大 城 市 现 行 户 籍 制 度 与 突 破 的 理 性 思 考 [J]. 上 海 城 市 管 理,2010(4). [12] 朱 莉. 探 析 户 籍 制 度 变 迁 与 人 口 城 市 化 进 程 的 内 在 联 系 [J]. 经 营 管 理 者,2010(9). 责 任 编 辑 : 张 炜 宏 观 视 野 45