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行 政 第 十 二 卷, 總 第 四 十 三 期,1 999N o.1,259-268 澳 門 公 務 員 在 公 共 行 政 現 代 化 中 的 角 色 * 吳 志 良 ** 一 回 歸 前 夕 的 澳 門 公 務 員 隊 伍 自 澳 門 進 入 過 渡 期 以 來 一 直 備 受 各 界 關 注 的 公 務 員 本 地 化, 已 經 接 近 尾 聲 根 據 行 政 暨 公 職 司 的 最 新 統 計 ( 見 附 表 ), 已 本 地 化 的 有 20 名 司 長 和 39 名 副 司 長, 尚 未 本 地 化 的 司 長 和 副 司 長 還 分 別 有 1 4 位 和 7 位 除 開 個 別 情 況, 廳 處 長 職 位 本 地 化 已 大 致 實 現 一 般 估 計, 除 開 極 個 別 職 位, 未 本 地 化 的 司 長 副 司 長 在 今 年 暑 假 期 間 都 將 由 本 地 公 務 員 出 任 然 而, 對 即 將 完 成 的 公 務 員 本 地 化 進 程, 社 會 和 公 眾 輿 論 似 乎 還 存 有 很 大 的 爭 1 議 和 分 岐, 甚 至 有 人 憂 心 忡 忡 資 深 新 聞 工 作 者 鄧 祖 基 先 生 在 一 個 研 討 會 上 曾 對 公 務 員 的 心 態 作 出 總 結, 指 出 社 會 對 公 務 員 隊 伍 存 在 保 位 思 想 消 極 等 待 的 態 度 對 職 位 變 動 的 不 平 衡 心 態 土 生 公 務 員 的 自 卑 和 失 落 感 以 及 公 務 員 當 中 可 能 存 在 一 種 朋 黨 關 係 的 擔 憂 2 而 澳 門 日 報 在 回 歸 倒 計 時 一 周 年 的 社 論 中 更 表 示 : 公 務 員 本 地 化, 玩 的 是 數 字 遊 戲 在 百 分 之 九 十 二 的 本 地 化 官 員 中, 司 長 級 高 官 簡 直 不 成 比 例 今 年 年 底 前 基 本 完 成 本 地 化, 看 來 不 外 以 此 充 數 已 經 本 地 化 的 各 級 官 員, 雖 見 年 輕 化, 卻 猶 如 揠 苗 助 長, 流 於 交 差 不 少 工 作 經 驗 不 多 或 水 平 不 高 的 也 會 被 提 拔 擔 當 重 任, 以 致 部 門 內 部 形 成 新 的 矛 盾 : 個 別 品 德 欠 佳 受 人 非 議 的 依 然 可 以 晉 身 高 位, 工 作 未 有 建 樹, 郤 已 官 僚 氣 盛 這 些 人 腦 袋 裏 根 本 不 知 公 僕 為 何 物, 頤 指 氣 使, 濫 用 公 物, 不 可 一 世 一 個 新 的 官 僚 階 層 正 在 形 成, 厝 火 積 薪, 不 可 不 防 3 * 在 澳 門 公 共 行 政 管 理 學 會 主 辦 1 999 年 1 月 1 6 日 舉 行 的 行 政 現 代 化 一 一 廿 一 世 紀 前 瞻 研 討 會 的 發 言 稿 付 梓 時 本 地 化 又 有 新 進 展, 如 保 安 政 務 司 屬 下 各 警 隊 已 全 部 本 地 化 ** 歷 史 系 博 士 澳 門 公 共 行 政 管 理 學 會 會 長 (1 995-99 年 ) 1. 詳 見 南 飛 雁 : 當 前 公 務 員 隊 伍 的 異 常 現 象 以 及 呂 國 民 : 如 何 保 障 公 務 員 隊 伍 的 素 質, 載 名 流 政 策 ( 澳 門 ) 研 究 所, 澳 門 政 策 研 究 1 998 年 1 2 月 第 3 期 第 70-71 頁 28-31 頁 2. 鄧 祖 基 : 公 務 員 的 心 態, 載 澳 門 發 展 策 略 研 究 中 心, 發 展 策 略 1 998 年 第 6 期 第 1 0-1 1 頁 3. 自 求 多 福, 團 結 起 來 迎 回 歸, 載 澳 門 日 報 1 998 年 1 2 月 20 日 A7 版 259
眾 所 周 知, 澳 門 社 會 各 界 和 公 眾 輿 論 這 些 年 來 一 直 大 聲 呼 籲 要 加 速 公 務 員 本 地 化, 盡 早 落 實 澳 人 治 澳, 為 什 麼 在 本 地 化 即 將 完 成 之 際, 又 如 此 作 出 評 論 呢? 如 果 說 對 官 方 統 計 數 據 持 有 不 同 看 法 是 因 為 對 本 地 化 概 念 有 不 同 理 解, 那 麼, 為 什 麼 對 部 分 已 本 地 化 的 官 員 也 持 批 評 態 度 呢? 這 是 一 個 十 分 有 趣 的 現 象, 也 是 一 個 極 為 複 雜 的 課 題, 頗 值 得 我 們 警 省 反 思 以 及 社 會 學 者 和 政 治 學 者 在 適 當 的 時 候 進 行 深 入 的 分 析 在 缺 乏 系 統 研 究 的 情 況 下, 我 們 只 能 作 出 初 步 的 考 察, 並 與 香 港 比 照 雖 然 港 澳 兩 地 的 過 渡 期 約 為 1 2 年, 但 值 得 指 出 的 是, 兩 地 的 經 濟 社 會 發 展 水 平 十 分 懸 殊, 香 港 在 第 二 次 世 界 大 戰 後, 已 開 始 公 務 員 本 地 化 到 回 歸 前 兩 年 的 1995 年, 只 剩 律 政 司 和 總 督 兩 個 高 職 由 非 本 地 人 員 執 掌 而 本 地 市 民 社 會 在 70 年 代 逐 漸 形 成, 至 80 年 代 鞏 固 壯 大, 成 為 香 港 現 代 化, 一 股 強 大 的 推 動 力 回 觀 澳 門, 市 民 社 會 發 展 在 80 年 代 才 走 入 正 軌, 新 興 專 業 社 團 如 雨 後 春 筍 地 出 現, 更 積 極 參 與 本 地 政 治 社 會 事 務, 近 年 逐 漸 形 成 一 股 推 動 社 會 現 代 化 的 力 量 公 務 員 本 地 化 遲 遲 於 80 年 代 末 才 起 步, 加 上 經 濟 教 育 發 展 長 期 滯 後 造 成 人 材 尤 其 是 中 葡 雙 語 人 材 奇 缺, 本 地 化 的 困 難 也 遠 比 香 港 大, 甚 至 有 人 認 為 在 這 麼 短 的 時 間 完 成 本 地 化 是 件 不 可 能 的 事 情 然 而, 在 政 府 社 會 各 界 尤 其 是 上 進 心 極 強 的 年 青 一 代 的 不 懈 努 力 下, 公 務 員 本 地 化 終 於 接 近 完 成 誠 然, 公 務 員 本 地 化 尚 存 許 多 不 如 人 意 之 處, 一 方 面 是 由 於 原 有 人 力 資 源 基 礎 和 客 觀 社 會 條 件 十 分 薄 弱, 本 地 化 起 步 很 遲 且 過 程 極 為 急 速 ; 另 一 方 面, 也 由 於 行 政 制 度 和 架 構 上 的 制 約, 最 高 層 的 政 務 司 為 政 治 委 任, 不 屬 於 本 地 化 範 圍, 其 辦 公 室 主 任 和 顧 問 也 不 本 地 化, 而 司 廳 處 級 公 務 員 的 本 地 化 又 基 本 上 是 在 各 政 務 司 甚 至 各 司 級 部 門 內 部 進 行 的, 缺 乏 全 局 的 協 作 和 調 控, 從 而 出 現 水 平 參 差 甚 至 良 莠 不 齊 的 現 象, 加 上 少 數 已 本 地 化 的 官 員 既 不 自 覺 又 不 自 律, 引 致 對 回 歸 期 望 甚 高 的 社 會 各 界 和 公 眾 輿 論 有 所 憂 慮 和 不 滿, 也 就 不 足 為 奇 事 實 上, 公 務 員 內 部 對 官 場 一 些 現 象 亦 有 不 同 看 法, 有 些 不 滿 情 緒 還 以 讀 者 來 信 形 式 公 開 宣 泄 於 報 刊 上 公 務 員 本 地 化 不 僅 是 政 府 在 過 渡 期 的 一 個 政 治 行 政 行 為, 還 是 一 項 極 為 複 雜 的 社 會 工 程, 甚 至 可 以 說, 公 務 員 本 地 化 是 非 常 措 施, 無 前 例 可 循, 難 以 常 規 的 眼 光 來 看 4, 這 項 措 拖 對 社 會 發 展 造 成 的 深 遠 影 響, 目 前 亦 不 易 全 面 評 估 不 過, 無 論 採 用 何 種 方 案, 這 項 工 程 都 必 須 限 期 完 成, 以 順 利 交 接 政 權 平 心 而 論, 本 地 化 雖 然 出 現 前 述 的 一 些 問 題, 其 導 致 社 會 上 的 眾 多 顧 慮 也 尚 待 消 除, 但 總 體 來 說 還 是 成 功 的, 已 本 地 化 的 大 多 數 中 高 層 公 務 員 都 應 可 勝 任, 其 具 體 表 現 如 下 : 首 先, 這 批 公 務 員 基 本 都 接 受 過 良 好 的 教 育 和 培 訓, 有 些 還 有 碩 士 博 士 學 位, 其 中 不 乏 具 有 較 寬 闊 視 野 和 國 際 眼 光 的 人 公 務 員 整 體 水 平 的 普 遍 提 高, 長 遠 來 說, 肯 定 會 對 提 高 行 政 運 作 效 率 有 所 裨 益, 進 而 更 積 極 促 進 社 會 發 展 其 次, 這 批 公 務 員 基 本 都 是 澳 門 土 生 土 長 或 扎 根 已 久 的 居 民, 不 少 還 出 身 於 草 根 階 層, 十 分 接 近 澳 門 社 會, 對 民 間 困 苦 有 直 接 的 了 解 和 認 識, 對 澳 門 也 更 有 歸 屬 感 使 命 感 和 責 任 心 一 般 相 信, 既 然 他 們 較 為 掌 握 民 情 民 意 和 實 際 情 況, 容 易 與 市 民 大 眾 溝 通, 制 定 和 執 行 政 策 時 也 可 以 更 好 更 快 速 地 反 映 和 符 合 現 實 需 要, 逐 漸 解 決 公 共 政 策 與 社 會 脫 節 的 問 題 4. 詳 見 拙 文 : 公 務 員 本 地 化 的 回 顧 與 展 望, 載 吳 志 良 楊 允 中 馮 少 榮 編 : 澳 門 1 998 第 1-30 頁, 澳 門 基 金 會,1 998 年 260
再 次, 也 是 最 重 要 的, 這 批 公 務 員 不 僅 有 服 務 澳 門 建 設 美 好 明 天 的 熱 誠 和 決 心, 對 澳 門 的 發 展 深 懷 理 想 以 及 有 較 明 確 的 目 標, 回 歸 意 識 甚 強, 對 澳 門 未 來 也 具 有 很 大 的 信 心, 並 不 斷 努 力 自 我 完 善, 準 備 迎 接 時 代 的 挑 戰, 在 特 區 政 府 中 接 受 更 繁 重 的 任 務, 扮 演 更 重 要 的 角 色 這 與 香 港 回 歸 前 因 為 中 英 關 係 不 佳 而 引 起 許 多 公 務 員 焦 慮 不 安 的 情 形 5, 形 成 鮮 明 的 對 比 此 外, 澳 門 公 務 員 隊 伍 逐 漸 趨 向 穩 定, 不 少 年 資 較 長 者 已 逐 漸 認 識 行 政 制 度 及 其 運 作, 知 道 陳 規 舊 章 部 分 問 題 癥 結 之 所 在, 並 希 望 改 革 不 可 否 認, 已 經 本 地 化 或 即 將 本 地 化 的 中 高 級 公 務 員 大 部 分 為 三 四 十 歲 的 中 青 年 人, 經 驗 和 資 歷 均 淺, 有 待 磨 練, 某 些 上 崗 者 還 可 能 能 力 和 學 歷 都 有 限, 在 工 作 中 會 遇 到 很 多 困 難 和 問 題 這 無 疑 是 他 們 的 短 處 但 從 另 一 角 度 看, 年 輕 人 衝 勁 和 活 力 十 足, 上 進 心 和 可 塑 性 強, 想 像 力 和 創 造 力 豐 富, 勇 於 面 對 新 生 事 物 和 作 出 相 應 的 變 革, 發 展 潛 力 很 大, 只 要 選 好 行 政 長 官, 而 行 政 長 官 又 有 一 個 好 的 班 子, 悉 心 帶 領 和 指 導 他 們 工 作, 我 們 沒 有 理 由 不 相 信, 未 來 的 特 區 政 府 可 以 更 有 效 率 地 為 市 民 提 供 更 好 的 服 務 從 歷 史 角 度 看, 澳 門 公 務 員 的 平 均 素 質 比 以 往 任 何 時 期 都 高, 而 且 還 在 不 斷 提 高 更 值 得 關 注 和 驕 傲 的 是, 澳 門 第 一 次 可 以 基 本 擺 脫 天 外 空 降 部 隊 的 控 制, 真 真 正 正 擁 有 一 支 來 自 本 地 屬 於 本 地 的 公 務 員 隊 伍, 無 論 其 水 平 和 素 質 如 何, 都 是 我 們 擁 有 的 財 產, 且 來 之 不 易 市 民 對 逐 漸 本 地 化 的 公 務 員 隊 伍 信 心 不 足 或 存 有 疑 慮, 主 要 是 與 鄰 近 發 達 地 區 尤 其 是 香 港 和 新 加 坡 進 行 比 較 所 致 澳 門 長 期 處 於 華 洋 共 處 分 治 局 面, 直 至 80 年 代 中 過 渡 期 開 始 前, 一 般 市 民 對 政 府 要 求 和 期 望 都 不 高, 跟 政 府 打 交 道 也 不 多 近 年 政 府 施 政 的 功 能 和 範 圍 擴 大, 佔 人 口 絕 大 多 數 的 華 人 社 會 跟 政 府 的 關 係 密 切 了, 對 政 府 的 期 盼 也 相 應 增 加 了 而 新 舊 公 務 員 交 接 期 短, 各 自 的 教 育 文 化 背 景 以 及 工 作 生 活 習 慣 有 所 不 同, 新 公 務 員 熟 習 行 政 運 作 需 時, 市 民 亦 需 要 一 個 調 適 的 過 程 此 外, 還 有 部 分 是 因 為 對 公 務 員 制 度 了 解 不 足 而 產 生 誤 解 事 實 上, 沒 有 人 比 公 務 員 自 己 更 擔 心 其 工 作 表 現 和 事 業 的 發 展, 而 已 就 職 者 又 比 未 就 職 者 更 為 擔 心, 那 些 尚 未 被 提 拔 的 有 能 力 的 技 術 人 員 不 必 懷 才 不 遇, 還 有 許 多 機 會 原 因 很 簡 單 : 現 在 擔 任 領 導 和 主 管 職 務 者 是 定 期 ( 一 般 為 一 至 兩 年 ) 委 任, 工 作 有 失 或 成 績 不 佳 者, 即 使 不 被 中 途 撤 職, 任 滿 後 也 難 以 續 期 既 然 官 員 是 定 期 委 任 而 非 終 身 制, 那 麼 不 勝 任 者 自 然 會 被 替 換, 我 們 無 需 太 過 擔 憂, 更 不 應 增 加 他 們 的 心 理 壓 力 相 反, 市 民 應 愛 護 他 們, 給 他 們 時 間, 為 他 們 創 造 良 好 條 件, 向 他 們 提 供 必 要 協 助, 讓 他 們 充 分 發 揮 自 己 的 才 幹, 證 明 他 們 服 務 社 會 的 願 望 和 能 力 若 某 些 水 平 不 高 能 力 有 限 或 已 被 證 明 不 稱 職 者 還 獲 提 昇, 某 些 可 能 不 符 合 本 地 化 要 求 者 亦 被 本 地 化, 那 麼, 這 已 超 出 公 務 員 個 人 的 問 題, 應 從 制 度 上 找 答 案 換 言 之, 要 大 力 推 動 公 共 行 政 的 現 代 化 而 其 中 關 鍵 的 一 環, 便 是 公 務 員 制 度 的 不 斷 完 善 和 現 代 化 5. 詳 見 黃 麗 君 : 公 務 員, 載 鄭 宇 碩 編 : 香 港 評 論 1 997 第 63-89 頁, 香 港, 中 文 大 學 出 版 社,1 99 7 年 261
二 西 方 現 代 公 務 員 制 度 及 其 在 香 港 的 經 驗 現 代 西 方 公 務 員 制 度 源 於 19 世 紀 一 些 西 方 大 國 在 工 業 革 命 的 推 動 下, 社 會 經 濟 迅 速 發 展, 政 府 管 理 功 能 急 劇 增 加, 社 會 對 政 府 的 要 求 和 期 望 亦 隨 之 提 高, 原 有 官 僚 體 制 無 效 率 缺 人 材 貪 污 舞 弊 泛 濫 的 現 象 已 嚴 重 不 適 應 現 實 發 展 的 需 要, 專 業 常 任 的 公 務 員 制 度 乃 應 運 而 生 正 如 韋 怕 (Max We b e r) 總 結 理 性 法 治 型 權 威 形 態 時 所 指 出, 早 期 的 行 政 多 依 靠 人 際 關 係, 而 非 對 一 個 制 度 的 效 忠 人 治 雖 能 確 保 官 員 政 治 上 的 忠 誠, 卻 容 易 造 成 因 人 而 異 徇 私 胡 為 的 後 果 只 有 採 用 非 人 治 的 行 政 制 度, 依 法 按 章 辦 事, 個 人 在 組 織 內 的 行 為 才 會 變 得 理 性 化 和 制 度 化, 行 政 運 作 才 具 效 率 韋 伯 的 科 層 官 僚 論 確 定 了 公 務 員 的 組 織 形 態 和 內 部 運 行 邏 輯, 其 後 的 政 治 行 政 分 離 論 則 界 定 了 政 治 家 與 公 務 員 之 間 既 存 在 政 治 控 制 又 各 有 獨 立 運 作 領 域 的 關 係, 公 務 員 維 持 政 治 中 立 態 度, 循 規 蹈 矩 行 事 到 本 世 紀 30 年 代, 科 學 行 政 學 說 進 一 步 奠 定 了 公 務 員 制 度 的 運 作 方 法 學, 強 調 在 生 產 過 程 中 透 過 精 密 的 分 工 確 切 的 工 序 和 作 業 的 標 準 化 去 節 約 成 本 提 高 效 率, 即 採 用 系 統 化 規 格 化 和 專 門 化 的 效 率 管 理 方 法 至 此, 現 代 公 務 員 制 度 因 其 組 織 模 式 角 色 功 能 和 價 值 方 法 從 理 論 上 得 到 完 善 而 告 建 立 概 言 之, 現 代 西 方 公 務 員 制 度 有 如 下 四 個 特 點 : 一 規 章 法 治 化 以 法 律 規 定 公 務 員 的 地 位 權 責, 公 務 員 依 法 行 使 權 力 執 行 任 務 二 實 行 功 績 制 任 人 唯 優 嚴 格 考 核 論 功 行 賞 三 專 職 理 性 化 注 重 業 務 的 理 性 及 科 學 化 管 理, 講 求 職 業 道 德 及 為 整 體 公 共 利 益 或 國 家 利 益 服 務 的 專 業 精 神 ( 即 人 民 公 僕 的 概 念 ) 四 嚴 守 政 治 中 立 實 行 職 務 常 任, 不 因 政 府 更 替 而 變 動 公 務 員 只 對 依 法 產 生 的 當 日 政 府 (goverment of the day) 盡 忠 守 職, 不 偏 袒 任 何 政 治 黨 派 不 涉 及 黨 爭 不 利 用 公 職 從 事 政 黨 活 動, 如 無 職 業 過 失 亦 不 得 因 政 治 原 因 被 解 職 6 第 二 次 世 界 大 戰 後, 西 方 公 務 員 制 度 出 現 新 的 變 化 隨 著 時 代 的 變 遷 和 社 會 的 演 進, 公 務 員 所 謂 的 政 治 中 立 非 政 治 化 開 始 受 到 質 疑, 因 為 在 實 際 運 作 中, 公 務 員 很 多 時 候 至 少 在 幕 後 干 預 政 府 的 決 定, 相 當 程 度 上 左 右 政 治 運 作, 扮 演 著 政 治 的 角 色 在 現 代 政 府 裏, 公 務 員 不 僅 是 政 策 和 法 律 的 執 行 者 和 闡 釋 人, 還 擔 負 政 策 諮 詢 和 草 擬 社 會 資 訊 搜 集 分 析 和 解 釋 公 共 資 源 調 配 公 共 服 務 提 供 和 分 配 以 及 政 府 的 看 門 員 ( 控 制 民 間 需 求 和 情 報 的 出 入 ) 的 重 任 7 與 此 同 時, 公 務 員 體 系 本 身 已 漸 漸 形 成 一 個 龐 大 的 既 得 利 益 集 團, 為 了 個 人 利 益, 爭 取 更 多 的 人 力 財 力 資 源, 以 增 加 個 人 的 權 力 薪 酬 和 群 眾 的 支 持, 從 而 造 成 公 共 機 構 膨 脹 效 率 效 益 下 降 和 社 會 資 源 浪 費 6. 參 見 張 炳 良 : 公 務 員 制 度 不 斷 演 變 中 的 典 範, 載 鄭 宇 碩 羅 金 義 編 : 政 治 學 新 論 西 方 學 理 與 中 華 經 驗 第 1 97-226 頁, 香 港, 中 文 大 學 出 版 社,1 997 年 7. 參 見 張 炳 良 前 引 文 262
針 對 此 一 弊 端,70 年 代 興 盛 的 公 共 選 擇 學 派 提 出 政 府 走 市 場 化 的 道 路, 壓 縮 官 僚 部 門, 讓 市 場 按 照 供 求 規 律 去 決 定 服 務 的 供 給, 使 最 能 滿 足 個 別 人 的 需 求 於 是, 公 共 行 政 逐 漸 步 向 消 費 主 義, 即 公 務 員 不 再 面 對 空 泛 廣 義 上 的 市 民, 而 是 在 顧 客 至 上 的 原 則 下 對 一 群 群 需 要 不 同 而 具 體 的 公 共 服 務 消 費 者 負 責 世 界 上 很 多 國 家 和 地 區 的 公 共 行 政, 都 順 應 此 一 時 代 變 化 的 大 趨 勢 進 行 改 革 沿 襲 英 國 行 政 和 公 務 員 傳 統 的 香 港 政 府,1989 年 發 表 了 公 營 部 門 改 革 報 告 書,1 993 年 又 參 考 英 國 的 公 民 約 章 推 出 服 務 承 諾, 公 佈 主 要 公 共 服 務 指 標 兩 年 後, 再 發 表 服 務 市 民 文 件, 指 出 公 營 部 門 的 四 項 核 心 原 則 :1 ) 加 強 問 責 ;2) 量 財 而 為 ;3) 按 效 績 管 理 ;4) 發 揚 服 務 文 化 由 此 可 見, 香 港 政 府 近 年 不 斷 銳 意 改 革, 以 適 應 社 會 發 展 的 需 要, 其 公 務 員 隊 伍 亦 被 視 為 廉 潔 高 效 的 即 使 如 此, 過 渡 後 面 臨 一 系 列 突 發 事 件, 港 官 表 現 失 準, 港 府 亂 了 陣 腳, 備 受 社 會 和 公 眾 輿 論 批 評 有 見 於 此, 行 政 長 官 董 建 華 上 任 一 年 半 後, 即 提 出 在 任 內 檢 討 和 改 革 公 務 員 制 度 的 四 點 方 案 : 一 檢 討 公 務 員 的 長 俸 永 久 聘 用 制, 使 公 務 員 的 聘 任 政 策 更 切 合 時 宜, 更 加 靈 活, 更 具 成 本 效 益 ; 薪 常 會 的 入 職 薪 酬 調 查 是 重 要 的 一 步 ; 二 全 面 檢 討 公 務 員 的 薪 酬 和 附 帶 福 利, 以 確 保 公 務 員 的 薪 酬 和 福 利 不 致 與 私 營 界 別 或 市 場 脫 節 政 府 將 根 據 薪 常 會 的 入 職 薪 酬 調 查 結 果, 考 慮 應 否 進 行 全 面 的 薪 酬 調 整 至 於 長 遠 目 標 方 面, 政 府 將 進 一 步 研 究 增 薪 與 表 現 掛 鉤 這 種 在 私 營 界 別 常 見 的 做 法 能 否 在 公 務 員 體 制 上 實 施 ; 三 進 一 步 簡 化 紀 律 處 分 的 程 序, 使 紀 律 處 分 制 度 更 趨 精 簡, 特 別 是 加 強 管 理 階 層 對 嚴 格 執 行 紀 律 處 分 的 重 視, 確 保 賞 罰 分 明 ; 四 檢 討 目 前 的 表 現 評 核 制 度, 研 究 改 進 辦 法, 以 及 探 討 如 何 進 一 步 加 強 各 級 公 務 員 的 專 業 培 訓 和 個 人 發 展 ; 使 整 個 隊 伍 更 具 活 力, 以 更 開 放 的 態 度 執 行 工 作, 繼 續 以 服 務 精 神 為 主 導 8 這 個 被 視 為 加 薪 與 表 現 掛 鉤 打 破 鐵 飯 碗 的 方 案 公 佈 後, 信 報 社 評 對 檢 討 的 機 制 和 內 容 提 出 質 疑, 認 為 此 工 作 應 由 行 政 長 官 指 派 獨 立 委 員 會 而 非 政 府 架 構 內 的 公 務 員 事 務 局 來 進 行, 重 點 也 不 能 僅 僅 限 於 省 錢, 應 著 眼 根 本 宏 觀 的 改 革, 從 如 何 加 強 問 責 性 平 衡 通 才 和 專 才 以 及 精 簡 組 織 架 構 三 個 原 則 問 題 入 手 9 澳 門 公 共 行 政 和 公 務 員 制 度 同 樣 已 難 以 適 應 社 會 發 展 的 需 要, 澳 門 公 共 行 政 架 構 和 公 務 員 體 系 本 身 的 缺 陷 又 比 香 港 多, 面 臨 的 挑 戰 可 能 更 大, 故 而 必 須 未 雨 綢 繆, 及 早 思 考 和 積 極 參 與 其 現 代 化 過 程 三 澳 門 公 務 員 制 度 現 代 化 的 若 干 問 題 澳 門 公 務 員 制 度 自 80 年 代 初 開 始 改 革, 特 別 在 1 984 年 改 革 行 政 組 織 架 構 時, 澳 門 當 局 頒 佈 了 三 項 重 要 法 例 公 務 員 一 般 職 程 總 則 進 入 公 職 條 例 和 領 導 和 主 管 人 員 章 程, 對 公 務 員 制 度 進 行 了 較 為 全 面 的 檢 討 8. 香 港 信 報,1 999 年 1 月 1 5 日 第 2 版 9. 同 上 263
1 988 年 5 月 9 日 第 35/88/M 法 令 正 式 廢 除 了 葡 萄 牙 海 外 公 務 員 章 程 在 澳 門 數 十 年 的 效 力, 第 37/88/M 號 法 令 通 過 了 澳 門 公 務 員 和 公 職 人 員 紀 律 章 程, 真 正 開 始 建 立 澳 門 本 身 的 公 務 員 制 度 1 989 年 8 月 至 1 2 月, 外 聘 人 員 章 程 領 導 及 主 管 人 員 章 程 職 程 制 度 和 澳 門 公 職 人 員 章 程 相 繼 頒 佈, 澳 門 公 務 員 制 度 趨 向 完 整 和 系 統 化 上 述 1 989 年 的 一 攬 子 法 例, 加 強 了 對 外 聘 人 員 的 控 制, 對 職 位 代 替 免 職 補 償 條 件 一 般 職 程 和 特 別 職 程 職 程 職 級 和 職 位 的 橫 豎 向 架 構 公 務 員 錄 用 晉 升 方 式 和 條 件 福 利 和 紀 律 等 作 了 更 明 確 和 更 富 彈 性 的 規 定, 在 較 大 程 度 上 回 應 了 過 渡 期 公 務 員 本 地 化 的 要 求 特 別 值 得 一 提 的 是, 第 85/89/M 號 法 令 設 立 了 司 長 助 理 和 廳 長 助 理 的 職 位, 以 便 直 接 培 訓 本 地 高 級 人 材, 安 排 接 班 隨 著 公 務 員 本 地 化 的 深 化,1 992 年 8 月 24 日 第 60/92/M 號 法 令 對 外 聘 人 員 章 程 作 出 修 訂, 更 加 嚴 格 限 制 外 聘 入 員, 加 強 對 外 聘 人 員 的 招 聘 和 使 用 的 管 理 除 非 本 澳 實 在 找 不 到, 否 則, 應 盡 量 減 少 到 外 地 聘 請 人 員 來 澳 門 公 共 行 政 機 構 任 職 1993 年 11 月 3 日 第 62/93/M 號 法 令 還 對 助 理 職 務 的 規 定 作 出 修 訂, 令 其 更 好 配 合 本 地 化 政 策 的 推 行 10 事 實 證 明, 設 立 助 理 和 限 制 外 聘 公 務 員 以 及 後 來 的 公 務 員 納 入 葡 萄 牙 編 制 和 設 立 顧 問 培 訓 員 等 舉 措, 在 不 同 程 度 上 對 公 務 員 本 地 化 起 了 積 極 的 作 用 有 關 公 務 員 制 度 的 法 例, 十 多 年 來 也 不 斷 得 到 完 善,1 998 年 1 2 月 28 日 第 62/98/M 號 法 令 還 對 公 共 行 政 工 作 人 員 通 則 ) 作 出 較 系 統 的 修 訂 然 而, 公 務 員 制 度 的 現 代 化 仍 有 賴 於 根 本 宏 觀 和 全 局 的 改 革, 特 區 政 府 成 立 後, 應 將 此 一 改 革 列 入 議 事 日 程, 設 立 由 政 府 社 會 各 界 ( 包 括 公 務 員 團 體 ) 代 表 組 成 的 委 員 會, 全 面 檢 討 現 行 制 度 依 我 們 管 見, 此 一 改 革 應 考 慮 到 如 下 幾 個 問 題 : 一 從 法 律 上 進 一 步 明 確 和 簡 化 公 共 行 政 架 構 和 公 務 員 的 組 織 編 制 哪 些 公 共 部 門 列 入 或 不 列 入 政 府 架 構, 好 似 久 缺 統 一 規 範 的 標 準 例 如 前 述 有 關 本 地 化 進 度 的 名 單 裏, 澳 門 旅 遊 學 院 名 列 其 中, 澳 門 大 學 澳 門 理 工 學 院 則 被 摒 於 外, 而 在 政 府 架 構 圖 內 的 澳 門 基 金 會 澳 門 貿 易 投 資 促 進 局 澳 門 民 航 局 澳 門 貨 幣 暨 匯 兌 監 理 署 等 自 治 機 構 以 及 焚 化 中 心 暨 污 水 處 埋 辦 公 室 立 法 事 務 辦 公 室 等 多 個 辦 公 室 也 未 提 及 這 些 部 門 一 些 已 本 地 化, 大 多 則 未 本 地 化 現 有 職 程 職 級 和 職 位 劃 分 以 及 公 務 員 與 政 府 的 聯 繫, 尤 其 是 暫 時 性 委 任 定 期 委 任 編 制 內 散 工 和 編 制 外 合 約 的 暫 時 性 聯 繫 仍 嫌 複 雜, 所 有 公 職 人 員 似 可 簡 化 為 確 定 性 委 任 和 合 約 公 務 員 兩 類 現 有 約 1 8000 名 公 職 人 員 中, 只 有 半 數 左 右 為 編 制 內 人 員, 令 人 擔 心 公 務 員 隊 伍 的 穩 定 以 及 行 政 的 延 續 和 發 展 但 另 一 方 面, 近 半 公 務 員 沒 有 鐵 飯 10. 參 見 拙 著 : 澳 門 政 制 第 1 94-1 97 頁, 澳 門 基 金 會,1 995 年 ; 以 及 何 永 安 : 澳 門 公 務 員 納 入 葡 萄 牙 共 和 國 人 員 編 制 的 程 序, 載 前 引 澳 門 1 998 第 31-38 頁 264
碗 的 限 制, 又 從 客 觀 上 為 優 化 公 務 員 隊 伍 創 造 了 良 好 的 條 件 只 要 採 取 若 干 相 應 措 施, 公 務 員 可 以 更 加 精 幹 高 效, 整 體 水 平 不 難 提 高 ; 二 在 錄 用 晉 升 和 調 動 公 務 員 的 過 程 中, 完 善 和 嚴 格 執 行 考 試 評 核 制 度 和 紀 律 制 度 很 多 時 候, 問 題 不 在 法 律 不 好, 而 在 執 法 不 嚴, 令 無 德 無 能 者 可 以 入 職 碌 碌 無 為 者 可 以 若 無 其 事 違 法 亂 紀 者 可 以 逍 遙 法 外, 從 而 導 致 公 務 員 隊 伍 出 現 懶 散 不 求 上 進 甚 至 執 法 違 法 的 情 況, 整 體 公 務 員 形 象 也 因 一 小 撮 害 群 之 馬 而 受 損 要 改 變 此 一 現 象, 除 開 嚴 格 執 法, 不 留 情 面 地 清 理 門 戶 外, 另 一 個 方 法 是 引 入 競 爭 機 制, 開 放 部 分 中 高 層 職 位 公 開 招 考, 擇 優 任 用 ; 三 檢 討 薪 酬 福 利 制 度 澳 門 公 務 員 薪 酬 福 利 制 度 有 兩 大 特 色, 其 一 是 嚴 重 與 私 營 機 構 脫 節, 既 招 至 公 眾 對 公 務 員 的 不 滿 情 緒, 又 造 成 市 民 對 公 務 員 工 作 的 過 高 期 望, 從 而 令 公 務 員 在 社 會 上 處 於 不 利 地 位 ; 其 二 是 平 均 主 義, 技 術 員 高 級 技 術 員 的 入 職 工 資 偏 高, 不 同 職 程 尤 其 是 領 導 主 管 人 員 之 間 的 工 資 差 異 不 大, 在 很 大 程 度 上 影 響 公 務 員 特 別 是 高 級 公 務 員 的 上 進 心 和 拼 搏 精 神 若 能 開 放 部 分 中 高 層 職 位, 在 社 會 裏 招 攬 賢 能, 這 些 合 約 公 務 員 的 薪 酬 福 利 的 增 減 可 與 表 現 掛 鉤, 衡 工 量 值, 論 功 行 賞, 試 行 成 功 後 再 推 廣 至 全 體 公 務 員 ; 四 建 立 澳 門 本 身 的 公 共 行 政 文 化 公 務 員 本 地 化 的 完 成, 並 不 必 然 意 味 著 公 共 行 政 文 化 的 本 地 化 市 民 有 時 抱 怨 道, 本 地 化 公 務 員 好 作 風 繼 承 不 多, 壞 習 慣 學 了 不 少 這 雖 不 無 偏 激, 但 實 際 上 已 涉 及 本 地 公 共 行 政 文 化 建 設 的 重 大 問 題 本 地 公 務 員 如 何 在 新 的 歷 史 時 期 培 養 更 大 的 使 命 感 責 任 感, 正 確 樹 立 法 治 精 神 道 德 價 值 規 範 和 廉 潔 奉 公 謙 虛 樸 實 親 民 的 公 僕 新 風, 學 會 自 覺 自 省 自 律 和 自 愛, 已 是 擺 在 眼 前 的 急 迫 任 務 為 了 配 合 上 述 改 革 的 展 開, 我 們 認 為 十 分 有 必 要 建 立 政 務 官 制 度 和 引 入 準 部 長 制 11 準 部 長 制 旨 在 加 強 政 治 行 政 的 問 責 性, 更 好 面 對 社 會 和 公 眾 輿 論 的 壓 力, 政 務 官 制 度 則 可 集 結 一 批 行 政 精 英, 成 為 政 府 施 政 的 中 堅 力 量 在 一 定 時 期 ( 如 兩 年 ) 內, 對 現 任 領 導 主 管 人 員 進 行 全 面 嚴 格 的 考 核, 提 供 機 會 讓 合 符 條 件 和 要 求 者 逐 漸 進 入 政 務 官 職 系, 並 同 時 開 放 職 位 供 公 開 投 考, 擇 優 錄 用 一 批 德 才 兼 備 的 公 務 員, 提 供 更 多 繼 續 培 訓 ( 短 期 內 應 考 慮 與 香 港 和 新 加 坡 有 關 培 訓 機 構 合 作, 進 行 目 標 更 明 確 和 專 業 性 更 強 的 職 業 訓 練 ) 和 縱 橫 向 流 通 的 機 會, 讓 他 們 獲 得 全 面 的 磨 練 這 既 可 消 除 市 民 目 前 的 一 些 擔 憂, 又 給 已 經 和 尚 未 本 地 化 的 官 員 提 供 更 多 但 制 度 化 的 晉 升 機 會 與 此 同 時, 從 法 律 上 建 立 統 一 協 調 的 公 務 員 管 理 制 度, 引 入 民 間 社 會 參 與 考 察 評 核 和 監 督 公 務 員 表 現 的 機 制, 共 同 建 立 一 個 具 澳 門 特 色 適 應 本 地 社 會 需 要 和 發 展 的 現 代 化 的 公 共 行 政 和 公 務 員 制 度 11. 詳 見 拙 文 : 社 會 轉 型 人 心 思 變 行 政 改 革 試 論 港 澳 行 政 制 度 的 互 動, 載 澳 門 發 展 策 略 研 究 中 心 : 發 展 策 略 1 998 年 1 1 月 第 6 期 第 6-8 頁 ; 以 及 關 於 澳 門 特 別 行 政 區 政 府 組 織 的 若 干 構 思, 載 名 流 ( 澳 門 ) 政 策 研 究 所, 澳 門 政 策 研 究 1 998 年 1 2 月 第 3 期 第 1 5-20 頁 ; 又 見 趙 向 陽 澳 門 宏 觀 行 政 架 構 的 法 律 思 考, 載 澳 門 日 報 1 998 年 1 2 月 24 25 26 日 265
四 公 務 員 在 公 共 行 政 現 代 化 中 的 角 色 公 共 行 政 現 代 化 是 一 項 社 會 工 程, 絕 不 是 公 務 員 能 夠 獨 力 承 擔 的 責 任 實 際 上, 如 果 沒 有 市 民 社 會 的 積 極 參 與 配 合 和 支 持, 這 項 工 程 是 無 法 完 成 的 然 而, 公 務 員 作 為 公 共 行 政 的 法 定 操 作 者, 對 公 共 行 政 的 制 度 和 運 作 了 解 甚 詳, 對 公 共 部 門 的 效 率 和 效 績 負 有 最 直 接 的 責 任, 對 其 存 在 的 問 題 也 最 有 發 言 權, 自 然 應 義 不 容 辭 地 在 這 項 工 程 中 起 帶 頭 和 表 率 的 作 用 任 何 一 個 合 格 的 公 務 員, 都 深 明 自 己 受 託 和 受 薪 於 納 稅 人, 身 負 重 任, 都 應 盡 忠 職 守, 竭 力 維 持 公 共 行 政 的 良 好 運 作, 並 在 工 作 過 程 中 發 現 問 題 和 協 助 解 決 問 題, 使 自 己 的 工 作 更 加 得 心 應 手, 令 公 共 行 政 運 作 更 加 順 暢, 令 政 府 施 政 更 具 效 率 和 更 好 滿 足 市 民 生 活 和 社 會 經 濟 發 展 的 需 要 公 務 員 本 地 化 過 程 的 終 結, 既 是 公 共 行 政 現 代 化 的 契 機, 也 對 本 地 化 公 務 員 提 出 新 的 挑 戰 一 方 面, 本 地 化 公 務 員 更 有 歸 屬 感 承 擔 感 和 服 務 澳 門 的 抱 負, 熟 悉 民 情, 了 解 民 意, 從 而 為 公 共 行 政 現 代 化 創 造 了 不 可 或 缺 的 客 觀 條 件 ; 但 另 一 方 面, 社 會 對 他 們 的 要 求 和 期 盼 也 更 高, 新 一 代 公 務 員 要 在 不 斷 政 治 化 民 主 化 的 當 今 社 會 站 穩 腳 跟, 要 達 到 力 量 日 趨 強 大 水 平 不 斷 提 高 的 市 民 社 會 與 日 俱 增 的 要 求, 要 不 辜 負 父 老 鄉 親 的 殷 切 期 望, 還 任 重 道 遠, 必 須 加 倍 努 力, 必 須 以 事 實 和 業 績 來 證 明 自 己 的 理 想 智 慧 才 華 和 能 力 266
附 表 : 司 級 人 員 本 地 化 現 狀 267
資 料 來 源 : 行 政 暨 公 職 司 268