1 政府因應貧富不均之策略 壹 前言 : 放諸四海皆準 --- 貧富不均 貧富不均 自古以來是人類經濟社會特有的現象, 在經濟上的 貧窮與富有認定上面各自不同, 何謂貧窮? 何謂富有? 其客觀衡量的 標準為何? 至於貧與富的差距, 一般稱為 貧富不均, 既然是人類 歷史的現實, 有必要加以干涉或者調整嗎? 如果不加以干涉或調整會 對整體社會造成甚麼影響? 到底在甚麼情況下貧富差距會有較為負 向的影響? 政府在縮減貧富差距的角色為何? 它有哪些策略方法可 以縮減貧富差距呢? 以上的問題, 將在下面作一探討, 以便對於貧富 不均的社會現象, 有更多的認識與理解 本文將藉由安東尼. 阿特金 森 不平等 : 可以做些甚麼 ( 中文譯名為 扭轉貧富不均 ) 一書的內 容主題當作引子, 試圖回答以上問題 他山之石可以攻錯, 阿特金森教授的資料, 大多以歐美資料 為主, 但是透過國際的比較指標, 讓我們了解到 貧富不均 議題, 我國在國際上之定位, 同時也了解其他國家在面對貧富不均議題上, 採取哪些策略, 經上述分析了解, 政府是否有其可借鏡或學習之處, 或者可供參考運用, 是本文另一探討部分 貳 福利經濟學視角看貧富不均 阿特金森教授從福利經濟學的角度, 將 貧富不均 議題分成三 大部分論述, 在第一個部分, 對於貧富不均的定義 測量及嚴重程度 作一介紹 ; 第二部分, 作者提出縮小貧富不均的策略建議 ; 第三個部 分, 針對這些建議的反對意見做出答辯, 及進行這些建議的可行性評 1 本文依專書書名及專書內涵將 貧富不均 與 貧富差距 概念互用先行說明 貧富不均 常讓人誤以為是平均主義, 其實質內涵是與 貧富差距 概念較為接近 1
估 本文僅就針對前兩部份核心觀念, 歸納重點作論述 : 一 貧富不均的根源 貧富不均立基於三個面向的不均, 一是機會不均 : 即環境條件 ( 例如家庭背景 ) 影響其結果 ; 第二是結果不均 : 因著運氣 獎勵架 構及優勢結果轉移下一代所造成的不均 第三種為過程的機會不均, 通常稱為程序正義, 由於市場相關法令 程序 獎勵或補助辦法或資 格門檻等等, 獎懲遊戲規則設計不公, 而造成結果的不均 而基於人 道 社會 世代與全球間的公平正義 ( 即分配的正義 ), 政府的作為 2 是要確保這三者的均衡, 也因為市場失靈而政府有介入之必要性 二 貧富不均帶來的社會心理影響 嚴重的貧富不均會帶來後果包括 : 腐蝕社會穩定性 有效需求 不足 不利於人力資本投資, 進而影響經濟增長 社會缺乏凝聚力 造成政治不穩定 犯罪的增加 健康狀況不佳 青少女懷孕 肥胖及 其他社會問題 ( 例如 : 少子化 自殺率 吸毒 財務詐騙犯罪 家庭 暴力等 ) 貧窮也會對人造成心理影響, 根據每日頭條報導貧窮對人心理 層面的影響, 包含對事物認知的極端化 心靈恐慌感 價值觀的狹隘 害怕被攀比 容易急功近利等, 且年齡越小, 對人的影響越大 保羅. 皮福 (2014) 的研究也指出貧窮會妨礙認知功能 同樣富有也會對人造成影響, 根據社會心理學家保羅. 皮福 (2014) 的研究指出, 有錢人常會合理化自己行為 人佔優勢時, 會 說服自己這一切本來就是應得的 賺比較少錢的人比較慷慨 有錢人 比較常忽略行人 2 市場失靈定義可參考 https://zh.wikipedia.org/zh-tw/%e5%b8%82%e5%9c%ba%e5%a4%b1%e7%81%b5 2
三 貧富不均所要著重的面向貧富不均不僅要注意國家當中貧窮線 3 ( 貧窮帶 ) 以下人民的狀況, 也必須注意勞動所得, 包括專業與非專業 性別之間 世代間的所得差異, 也包含藍領階級 中產階級及高層領導階級的所得差異及差距 四 貧富不均的測量方式目前世界各國大都以 家戶 調查所得分配不均為基準 但是, 以家戶為分析單位的關鍵, 在於是否資源共享, 若不是, 可能改為其他家庭結構單位計算或以 家庭 為單位較符合實況 而貧富不均的測量工具主要是採取吉尼係數來衡量貧富不均, 並可作為國際比較的參考指標, 係數如超過 0.4 就會被認為貧富不均的警戒值 然而, 以家戶調查為基礎的分配數據分析是有其缺點的, 因此, 有則是以所得稅資料來做分配數據分析, 比較貼近事實 縱然如此, 也要特別注意避稅與逃漏稅對所得稅資料的影響 其實目前貧富差距的指標常用共有四種, 其各有優缺點如下 : ( 資料整理 / 葉瑜娟, 製圖 / 黃禹禛 ) 3 貧窮線定義可參考 https://zh.wikipedia.org/zh-tw/%e8%b2%a7%e7%aa%ae%e9%96%80%e6%aa%bb 3
資料來源 :https://www.twreporter.org/a/taiwan-wealth-inequality 五 所得與財富並不相同瞭解貧富的內涵時, 要留意所得資料只是財富的一部份, 意思是說, 所得不等同於財富 財富的內涵除了所得之外, 尚包括不動產 投資收益 保險 繼承或贈與等收益亦涵蓋在內 因此在衡量貧富差距時候, 不能忽略這些變項 再就 所得 調查部分, 也需要留意勞雇時數與薪資陳報不一致的現象 六 貧富差距有可能縮小嗎? 依照阿特金森所收集的資料顯示, 人類曾在二次世界大戰期間 (1939~1945) 貧富不均有大幅縮小, 主要歸因於福利國 健康保險制度 勞工局對勞動市場干預 新政 工會的強化 累進稅率與政府的移轉所得政策等因素 但是在 1980 年代之後就失靈了, 因為各國開始削減福利及縮小範圍 失業率居高不下 薪資下降 重分配所得轉移收入縮減及調降財富頂端者的所得稅率所致 七 經濟全球化對勞工貧富差距的影響在經濟全球化著今天, 各國政府不能只著眼於國域以內的貧富不均現象, 還要密切留意國際的經濟環境對其貧富不均的影響 在這個主題上面, 阿特金森指出勞工因全球化的分工關係, 非技術性勞工受到的衝擊最大, 僅技術勞工較能獲得較佳的工作條件 雖然如此, 隨著科技的進步, 對於技術性勞工市場需求 ( 同樣也對非技術勞工市場需求 ) 也會造成壓縮現象 技術性勞工的養成有賴於教育, 而教育的時間又會影響勞工進入勞動市場的時間, 如果勞工薪資無法配合上漲, 技術性勞工將受到雙重損失 在技術勞工品質部分, 教育所學是否能直接轉換成勞動市場的 技能 呢? 依目前而言, 技能 不一定等同 學歷 因此, 進入勞動市場新鮮人, 需要花更多時間重新 4
學習 為了接受教育成為技術勞工, 許多學生在學期間, 就會以就學貸款的方式, 來協助完成學業, 造成 畢業 即 負債 的現象 如果薪資無法溢價提高, 無形對其經濟條件無疑是雪上加霜 八 科技的發展一定會造成 M 型的社會與大量的失業人口嗎? 科技日新月異, 任何一項科技總會有些群體獲益, 某些群體受到衝擊, 但重點不是反對科技的發展, 保守維護即將被科技化取代的產業與勞工 而是從科技的發展看到 機會, 政府需要預先徹底了解科技所帶來的影響, 例如 : 國外就有對科技自動化對職業影響提出評估報告, 讓人民知道自己的職業被自動化取代的風險值 另外, 科技對世代提供哪些機會? 也需要特別留意 所以不僅聚焦於研究單位的研究方向及成果, 而要進一步考慮這些研究成果, 未來可能生產成那些產品與服務, 可提供多少就業人口, 而且是如何生產的 因為這些選擇, 將會影響明日勞工的工作 薪資與收入 所以國家經濟發展會不會造成中產階級空洞化並造成大量失業人口, 就端視國家對於科技發展與市場關係的掌握程度 九 公平的薪資所得可欲性勞工薪資的決定, 長期以來一直被認為是 市場供需 所決定 依阿特金森的研究, 供需無法完全決定市場薪資 而是要經過勞雇之間的協議與協商來達成 如何分配雙方獲利的剩餘價值成為協商的重點 而薪資就是在勞工利益與雇主利益兩者間達成協議 在協議的過程當中, 供需會決定薪資範圍, 而薪資範圍通常會受到社會慣例的影響, 而薪資差異會視供需情形而有變化 政府除在保障基本工資上面施力外, 也可運用公部門聘用薪資來拉高薪資水準 但是, 近年隨民營化趨勢, 政府的這項機制效果正逐漸減弱中 5
薪資協商有兩種方式, 一種是個別協商, 通常是企業組織高階管理層薪資, 因為其薪資往往不依慣例, 而是以個案條件來決定薪資, 他們通常是經由個別協商來決定薪資 從整體社會而言, 這種偏離一般薪資規範的行為, 高薪者薪資上偏, 會造成貧富差距的拉大 另一種是集體協商, 透過工會來減少薪資分配的差距 然而, 工會的力量, 隨著政治事件 技術變遷 經濟環境的變化 工會偏向技術勞工等因素, 力量正在削弱中, 更加劇薪資差距擴大 經濟市場方面, 獨佔市場 寡占市場 壟斷性的競爭市場會將貧富差距拉得更大, 且已偏離完全競爭的市場架構, 這時工會就顯得特別重要 政府在面對所得分配時必須將 勞動市場 資本市場 及 產品市場 同時考量, 才能找到平衡點 參 政府因應貧富不均的策略建議 在阿特金森所提到的 15 項扭轉貧富不均策略建議案中, 在序文當中朱敬一教授就依臺灣現況分析保留兩項建議案, 其餘建議案並參考其他文獻可供政府參考部分歸類為三大部分 : 一 產業勞動政策策略 ( 一 ) 政府要隨時掌握技術變遷的方向, 建立有前瞻性產業政策, 創造就業機會, 也要將非自願性失業儘量降低, 並注意勞動市場的變化 我國產業政策由以往勞力密集產業, 轉變為技術密集產業, 高科技企業及技術勞工所得高於非技術勞工, 貧富差距拉大 政府應著眼於各級產業均衡發展, 才能在經濟發展與所得差距縮小中取得平衡, 也能健全經濟體制, 能抵擋得住國際的經濟風暴 ( 二 ) 扶植獎勵中小企業的發展, 並對中小企業外移現象必須做 6
好管制, 使就業較為充分, 貧富不均縮小 ( 三 ) 公共政策要平衡各方利害, 在分配政策 勞動條件 ( 包含薪資政策 ) 協商機制 ( 工會的角色強化 ) 及結合民間各組織力量, 共同研擬因應對策 ( 四 ) 最低基本工資的建立, 並透過協議逐步調整 對於有工作能力之失業者, 政府應儘量提供工作機會給失業者, 薪資不低於基本工資 ( 五 ) 對於壟斷或寡占或大型企業必須管制 ( 例如 : 美國反托拉斯法 ), 頂端高薪者 ( 所有者與管理者之差別設計 ) 還要設計薪資上限規定 ( 六 ) 政府必須控制通貨膨脹, 平穩物價及落實房地產漲價歸公策略, 健全金融監理體制, 調節房市股市等資本市場, 對於 三高 : 高地價 高房價及高物價皆有管制措施及談判機制並配合稅制, 以避免聯合壟斷 炒作 拉抬物價等不法行為, 亦嚴重影響貧富差距的拉大 二 稅制改革策略 ( 一 ) 提高個人所得稅累進稅率, 免稅額應該包含個人扣除額及勞動所得扣除額兩部分 ( 二 ) 以分級累進稅課徵遺產稅與贈與稅, 但是課稅起算金額有最低門檻 ( 三 ) 以比例或累進方式課徵土地稅與房屋稅, 並以最新公告現值為基準課徵 ( 四 ) 為避免中產階級空洞化, 稅制改革要能減輕中產階級的負擔, 才能支撐福利制度, 並協助低所得者 三 福利政策策略 7
( 一 ) 建立高額兒童福利津貼, 但須課徵所得稅, 以協助婦女在勞動市場的不利條件 ( 二 ) 老人福利 國民年金 健康保險及社會安全制度完善設計, 並重視到中產階級家庭對全民社會福利的積極角色, 以便免中產階級空洞化現象 因此, 將社會保險制度擴大涵蓋範圍作為基礎, 再加上 普及性 福利措施設計, 排富條款儘量避免, 才能對貧富差距問題能有效因應 ( 三 ) 由個人所得或遺產稅取得資金, 設計成年禮金 例如 : 美國 (1997) 依家庭所得中位數的 2 倍, 一個人為 8 萬美元 ( 四 ) 存款高利率政策, 有助於穩定物價, 對於貧富差距有一定助益 ( 五 ) 提供公平的教育機會, 促進階級流動, 提升公民素質, 強化技能訓練, 實施低學費制度, 亦是縮短貧富差距的方法 依照威爾金森 (2011) 的分析, 發現瑞典各種行業之間的工資差距較大, 但政府用稅收來彌補這段差距, 或是提供完善的社會福利及大量的補助津貼 日本的方法比較不一樣 : 以縮小工資差距的方法達成平衡, 因此稅賦相對地比較低, 當然社會福利就差了一些 肆 結論 綜上所論, 要縮短貧富差距是一項巨大工程, 除了在經濟體制 稅制及社會福利制度上面作設計, 還有在產業體制 就業體制及教育體制需做配搭 除此之外, 經濟學觀點較不論三個非常關鍵的政治因素需要配合, 這些措施才能奏效 一是立法部門的效能問題, 政府的經濟性的政策與法規, 都需要經過立法程序來加以確認 立法提案的內容 時間 研議程序 立法過程與結果就顯得特別重要 各方利益常常在此相互競逐或遊說, 如何在各方利益間取得平衡, 又能落實政 8
策, 成為執政當局面臨的挑戰之一 第二部分, 行政單位的效能問題, 包含科層體制的弊端 : 包含儀式主義, 只重規則忘記政策目標 ; 科層組織膨脹無法瘦身或組織異常瘦身造成績效不彰 ; 彼得原理 4, 還要避免浪費 疊床架屋 灰色地帶及貪腐問題都要留意 縱然立法通過, 卻在實施階段出現問題, 無法確切落實政策立法要旨, 那麼有法規也是形同虛設 第三部分, 就是行政稽查與司法體制的健全, 才能針對不法進行糾正, 也可藉此評估政策的績效, 作為修正或強化的指標 除此之外, 經濟學也一直避談一個實質的問題, 除了阿特金森教授所提到的 分配 問題外, 另一個 利潤 水平也是鮮有人提及, 然而它卻是造成貧富差距的根本 甚麼才是合理的利潤水平? 牽涉個人的價值觀念與社會慣例 利潤水平會變動嗎? 利潤水平受景氣影響嗎? 如果不受影響, 是否會壓縮到勞工工資, 或轉嫁到物價上面呢? 這些因素又會影響貧富差距, 政府對此是否有因應策略呢? 對於 良心企業 或者 血汗工廠 的企業, 政府可以透過那些手段, 做適當的調節, 以健全就業及經濟市場? 有一個基本原則, 只要是 利益眾人 多者, 政府的鼓勵 補助 減收或節稅措施力道就要更強, 如此才能導正偏離的失靈市場, 反之亦然 如此社會國家才能朝不斷經濟發展與利益平衡的方向邁進, 貧富差距的縮小並會帶動經濟的增長 因此, 也有文獻指出政府應發展鼓勵民間企業成立慈善事業與 NGO 組織, 對於縮小貧富不均現象都有正面的影響 在經濟發展的同時, 我們也不可忽視科技的研發創新, 以及科技及產業對環境帶來的影響 環境是國家最大的財產, 如何做好環境評估與環境監測與稽查, 是刻不容緩的 科技可能帶來更友善的環境, 也可能摧毀整個環境生態 所以國家或企業的研發方向, 就必須考慮 4 彼得原理定義可參考 https://zh.wikipedia.org/zh-tw/%e5%bd%bc%e5%be%97%e5%8e%9f%e7%90%86 9
這些層面, 才能打造一個美麗的福爾摩沙 縱使科技或者產業的發展會造成環境一定的影響, 政府與企業也有責任讓這樣的負面影響減到最低, 才能提供一個富足的安身立命之地, 也為下一世代留下一個寶貴的資產 我國目前面臨一個關鍵時刻, 如何根本擴大經濟規模 重視研究發展 創造就業機會 ( 不僅是臨時 約聘 派遣 工讀等暫時性的就業機會 ) 建立合理的利潤分配機制 提高人民薪資所得 降低失業率 提高教育素質 ( 技能而非僅有學歷 ), 提供一個自由且健康的經濟市場 物價實惠的民生環境與社會安全體制 縮減貧富差距 增進各級產業均衡發展 注意氣候變遷對產業及經濟的影響等, 這些都是政府要特別關注的面向, 從而建構一個數位共生安居樂業的福利社會 10
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