表 1 粤 东 西 北 新 区 规 划 主 要 目 标 指 标 2012 年 2017 年 2020 年 2030 年 二 新 区 规 划 建 设 存 在 的 问 题 与 挑 战 韶 关 人 口 ( 万 人 ) 27.8 48 65 100 ( 芙 蓉 新 区 ) 用 地 规 模 (Km 2 ) 4

2015 年 8 月 第 4 期 总 第 181 期 地 方 发 展 开 放 导 报 CHINA OPENING JOURNAL August 2015 No.4 Total No.181 粤 东 西 北 新 区 建 设 的 政 策 创 新 陈 再 齐, 杨 志 云, 刘 品 安 ( 广 东 省 社 会 科 学 院, 广 东 广 州 510610) [ 摘 要 ] 在 实 地 调 研 和 认 真 梳 理 各 新 区 发 展 总 体 规 划 的 基 础 上, 本 文 从 人 口 增 长 土 地 利 用 经 济 增 长 动 力 资 金 需 求 等 方 面, 剖 析 了 当 前 各 市 新 区 规 划 建 设 中 存 在 的 主 要 问 题, 提 出 了 统 筹 规 划 产 城 互 动 与 产 城 融 合 抑 制 土 地 城 镇 化 投 融 资 创 新 与 风 险 控 制 制 度 创 新 等 方 面 的 对 策 建 议 [ 关 键 词 ] 粤 东 西 北 新 区 发 展 挑 战 对 策 建 议 [ 中 图 分 类 号 ] F127 [ 文 献 标 识 码 ] A [ 文 章 编 号 ] 1004-6623(2015)04-0065-05 [ 基 金 项 目 ] 理 论 粤 军 资 助 项 目 (LLYJ1301) [ 作 者 简 介 ] 陈 再 齐 (1981 ), 湖 南 安 化 人, 广 东 省 社 会 科 学 院 宏 观 经 济 研 究 所 副 所 长, 副 研 究 员, 研 究 方 向 : 宏 观 经 济 区 域 经 济 ; 杨 志 云 (1973 ), 江 西 黎 川 人, 广 东 省 社 会 科 学 院 宏 观 经 济 研 究 所 副 研 究 员 ; 刘 品 安 (1956 ), 湖 南 邵 阳 人, 广 东 省 社 会 科 学 院 宏 观 经 济 研 究 所 所 长, 研 究 员 推 进 粤 东 西 北 城 市 新 区 建 设, 推 动 粤 东 西 北 地 区 城 区 扩 容 提 质, 是 促 进 粤 东 西 北 地 区 振 兴 发 展 抓 手 之 一 科 学 推 进 新 区 规 划 建 设, 事 关 粤 东 西 北 地 区 经 济 发 展 新 增 长 极 的 形 成, 事 关 广 东 区 域 协 调 发 展 战 略 的 推 进 具 有 重 要 意 义 一 新 区 规 划 建 设 总 体 情 况 与 特 征 自 2013 年 7 月 广 东 省 委 省 政 府 出 台 关 于 进 一 步 促 进 粤 东 西 北 地 区 振 兴 发 展 的 决 定 ( 以 下 简 称 决 定 ) 以 来, 粤 东 西 北 中 心 城 区 扩 容 提 质 进 一 步 加 快,12 地 市 新 区 起 步 区 建 设 正 积 极 推 进, 中 心 城 区 扩 容 的 框 架 已 经 拉 开 根 据 相 关 城 市 新 区 发 展 总 体 规 划, 从 规 划 面 积 来 看, 最 大 的 茂 名 滨 海 新 区 为 1688 平 方 公 里, 最 小 的 湛 江 海 东 新 区 为 228 平 方 公 里, 其 余 各 市 新 区 基 本 在 500 平 方 公 里 左 右 从 建 设 规 模 来 看, 在 规 划 期 内, 各 新 区 的 人 口 建 设 用 地 以 及 经 济 总 量 均 大 幅 度 扩 张 ( 表 1) 规 模 最 大 的 茂 名 滨 海 新 区 到 规 划 中 期 (2020 年 ) 建 成 区 范 围 内 人 口 将 达 到 110 万 人, 用 地 规 模 148 平 方 公 里,GDP 超 过 3000 亿 元 ; 规 模 小 的 河 源 江 东 新 区 和 云 浮 新 区 到 规 划 中 期 常 住 人 口 都 在 20 万 左 右, 建 设 用 地 规 模 分 别 为 30 和 40 平 方 公 里, GDP 都 在 160 亿 元 左 右 ; 其 余 新 区 到 规 划 中 期 人 口 多 在 60~80 万, 建 设 用 地 规 模 多 在 60~90 平 方 公 里 各 市 新 区 均 具 有 较 好 的 发 展 条 件, 为 打 造 有 效 带 动 区 域 发 展 的 增 长 极 奠 定 了 坚 实 的 基 础 各 新 区 规 划 选 址 紧 邻 老 城 区 或 覆 盖 部 分 老 城 区, 新 老 区 融 合 为 一 体, 个 别 新 区 ( 汕 尾 ) 甚 至 将 老 城 区 全 部 纳 入 规 划 范 围 区 位 条 件 良 好, 对 外 交 通 便 捷, 多 处 于 各 市 公 路 铁 路 机 场 港 口 等 区 域 综 合 交 通 节 点 或 枢 纽 位 置 资 源 禀 赋 优 势 明 显, 土 地 资 源 存 量 65

表 1 粤 东 西 北 新 区 规 划 主 要 目 标 指 标 2012 年 2017 年 2020 年 2030 年 二 新 区 规 划 建 设 存 在 的 问 题 与 挑 战 韶 关 人 口 ( 万 人 ) 27.8 48 65 100 ( 芙 蓉 新 区 ) 用 地 规 模 (Km 2 ) 49.6 65 85 110 生 产 总 值 ( 亿 元 ) 130 350 600 2500 河 源 人 口 ( 万 人 ) 12 15 18 45 ( 江 东 新 区 ) 用 地 规 模 (Km 2 ) 20.4 30 40 90 生 产 总 值 ( 亿 元 ) 31 90 162 1000 梅 州 人 口 ( 万 人 ) 41.9 50 56 78 ( 嘉 应 新 区 ) 用 地 规 模 (Km 2 ) 50.6 55 60 80 生 产 总 值 ( 亿 元 ) 120 300 500 1700 清 远 人 口 ( 万 人 ) 44 57 68 100 ( 燕 湖 新 区 ) 用 地 规 模 (Km 2 ) 45 62 72 105 生 产 总 值 ( 亿 元 ) 202 470 800 2800 云 浮 人 口 ( 万 人 ) 12.8 16 22 65 ( 云 浮 新 区 ) 用 地 规 模 (Km 2 ) 20 30 70 生 产 总 值 ( 亿 元 ) 27.3 66 163 853 湛 江 人 口 ( 万 人 ) 16 25 35 70 ( 海 东 新 区 ) 用 地 规 模 (Km 2 ) 8 22 45 85 生 产 总 值 ( 亿 元 ) 55 150 245 1050 茂 名 人 口 ( 万 人 ) 55 110 185 ( 滨 海 新 区 ) 用 地 规 模 (Km 2 ) 85 148 238 生 产 总 值 ( 亿 元 ) 465(2010) 1000 3000 8000 阳 江 人 口 ( 万 人 ) 40 55 80 120 ( 滨 海 新 区 ) 用 地 规 模 (Km 2 ) 55 80 120 生 产 总 值 ( 亿 元 ) 167 400 700 2200 汕 头 人 口 ( 万 人 ) 45.4 52 63 100 ( 海 湾 新 区 ) 用 地 规 模 (Km 2 ) 84 94 生 产 总 值 ( 亿 元 ) 118 300 520 2050 潮 州 人 口 ( 万 人 ) 65.6 73 83 110 ( 潮 洲 新 区 ) 用 地 规 模 (Km 2 ) 85 91 133 生 产 总 值 ( 亿 元 ) 133 217 353 1200 揭 阳 人 口 ( 万 人 ) 130 140 155 170 ( 揭 阳 新 区 ) 用 地 规 模 (Km 2 ) 100 116 136 生 产 总 值 ( 亿 元 ) 370 850 1300 4000 汕 尾 人 口 ( 万 人 ) 52.2 62 70 95 ( 汕 尾 新 区 ) 用 地 规 模 (Km 2 ) 35.4 54.3 68.5 95 生 产 总 值 ( 亿 元 ) 187 430 700 2200 资 料 来 源 : 根 据 各 市 新 区 总 体 规 划 整 理 注 : 个 别 新 区 近 期 (2017 年 ) 目 标 为 2015 年 或 2016 年 数 ; 个 别 新 区 人 口 规 模 为 新 区 城 市 建 成 区 常 住 人 口 规 模 ; 部 分 新 区 无 现 状 建 设 用 地 数 据 大, 开 发 条 件 优 越, 人 口 和 产 业 的 承 载 力 较 强 东 西 两 翼 城 市 新 区 多 滨 海, 港 口 和 岸 线 资 源 丰 富, 开 发 潜 力 大 各 规 划 新 区 都 依 托 一 个 或 多 个 本 市 重 要 的 开 发 区 产 业 转 移 园 区 或 产 业 园 区 发 展, 形 成 了 各 具 特 色 的 产 业 集 聚 人 均 GDP 都 超 过 本 市 平 均 水 平 ( 一 ) 新 区 人 口 增 长 目 标 较 高, 亟 需 增 强 新 区 的 集 聚 发 展 能 力 综 观 规 划, 各 新 区 城 镇 化 水 平 和 人 口 规 模 目 标 均 比 较 高 就 城 镇 化 水 平 发 展 目 标 来 看, 梅 州 茂 名 和 揭 阳 明 确 提 出 2017 年 目 标 值 分 别 为 63% 60% 和 65%,2020 年 分 别 为 74% 70% 和 75%,2030 年 分 别 为 81% 80% 和 80% 从 实 际 情 况 来 看, 近 5 年 来 粤 东 西 北 地 区 的 城 镇 化 水 平 属 于 缓 慢 上 升 的 态 势, 2007~2012 年 城 镇 化 发 展 最 快 的 韶 关 和 清 远 也 仅 分 别 增 长 了 7.04 和 6.07 个 百 分 点, 明 显 低 于 各 新 区 城 镇 化 水 平 规 划 目 标 的 增 长 幅 度 从 各 新 区 规 划 提 出 的 总 人 口 规 模 目 标 来 看, 除 河 源 云 浮 湛 江 2017 年 的 目 标 分 别 为 15 万 16 万 和 25 万 外, 其 余 新 区 人 口 规 模 均 为 50 万 左 右 或 以 上 以 2012 年 现 状 人 口 为 基 准, 规 划 目 标 新 增 的 人 口 数, 可 视 为 相 应 期 间 内 最 小 的 新 增 城 镇 人 口 规 模, 如 果 考 虑 到 规 划 范 围 内 农 业 人 口 的 就 地 城 镇 化, 则 新 区 新 增 的 城 镇 人 口 规 模 应 更 大 即 使 按 照 新 增 城 镇 化 人 口 的 最 小 规 模 考 察, 几 乎 所 有 新 区 规 划 期 内 的 城 镇 人 口 年 均 增 速 都 要 远 远 高 于 相 应 地 市 城 镇 人 口 在 2005 年 到 2012 年 间 的 平 均 增 速, 不 少 新 区 在 规 划 期 内 的 城 镇 人 口 绝 对 规 模 年 增 长, 甚 至 要 超 过 全 市 在 2007 年 到 2012 年 的 年 均 增 长 规 模, 如 韶 关 湛 江 茂 名 和 阳 江 等 市 的 新 区 支 撑 新 区 人 口 的 快 速 增 长, 必 须 不 断 强 化 新 区 的 集 聚 发 展 能 力 从 近 年 数 据 考 察, 大 多 粤 东 西 北 地 市 目 前 仍 表 现 为 人 口 净 输 出, 茂 名 梅 州 揭 阳 湛 江 等 市 人 口 流 出 现 象 最 为 明 显,2012 年 常 住 人 口 分 别 低 于 户 籍 人 口 152 92 78 和 74 万, 实 际 人 口 输 出 规 模 则 更 大 在 总 体 表 现 为 人 口 净 输 出, 经 济 增 速 换 挡 回 落 产 业 发 展 速 度 难 以 乐 观 等 因 素 的 影 响 下, 粤 东 西 北 地 区 新 区 发 展 要 实 现 规 划 的 城 镇 化 和 人 口 规 模 目 标, 必 须 充 分 发 挥 新 区 中 产 业 园 区 新 城 等 主 要 功 能 载 体 的 要 素 集 聚 功 能, 通 过 产 业 的 发 展 加 强 对 就 业 和 人 口 的 吸 引 能 力, 加 强 对 市 66

域 范 围 内 农 村 剩 余 劳 动 力 的 吸 引, 促 进 城 镇 化 水 平 的 提 升 和 人 口 规 模 的 扩 大 同 时, 也 应 结 合 旧 城 的 人 口 功 能 疏 减 和 中 心 城 区 的 扩 容 提 质, 引 导 旧 城 区 人 口 向 城 市 新 区 集 聚, 为 新 区 的 发 展 提 供 支 撑 和 动 力 ( 二 ) 新 区 规 划 规 模 普 遍 较 大, 面 临 用 地 指 标 不 足 的 约 束 新 区 规 划 建 设 用 地 规 模 偏 大 不 少 新 区 的 规 划 面 积 核 心 区 面 积 或 起 步 区 面 积 突 破 了 省 推 动 粤 东 西 北 地 区 地 级 市 中 心 城 区 扩 容 提 质 工 作 方 案 所 强 调 的 原 则 上 新 区 整 体 区 占 地 面 积 应 不 超 过 500 平 方 公 里, 核 心 区 不 超 过 50 平 方 公 里, 起 步 区 控 制 在 10 平 方 公 里 左 右 控 制 要 求 根 据 各 新 区 规 划 目 标, 到 2017 年 11 市 ( 汕 头 缺 数 据 ) 总 建 设 用 地 规 模 将 达 到 633 平 方 公 里, 到 2020 年 12 市 将 达 到 920 平 方 公 里, 已 经 超 过 2012 年 12 市 市 辖 区 建 设 用 地 总 面 积 901 平 方 公 里 的 规 模 平 均 来 看, 相 当 于 在 8 年 的 时 间 内 12 个 市 再 造 一 个 现 有 市 辖 区 的 建 设 规 模 ( 表 2) 当 然 目 前 大 部 分 新 区 与 旧 城 区 范 围 有 重 叠 而 虚 增 了 用 地 规 模, 不 过 像 河 源 云 浮 两 市 新 区 基 本 与 旧 城 区 没 有 重 叠, 按 照 规 划 到 2020 年 两 市 新 区 建 设 用 地 规 模 都 远 超 现 状 市 辖 区 的 用 地 规 模 规 划 用 地 标 准 偏 低 从 部 分 新 区 规 划 目 标 可 以 看 出, 与 各 新 区 常 住 人 口 规 划 目 标 相 比, 建 设 用 地 规 模 偏 大, 按 常 住 人 口 计 算 的 人 均 建 设 用 地 标 准 比 较 宽 松, 新 区 城 市 建 设 用 地 集 约 化 程 度 不 高 如 河 源 东 江 新 区 规 划 到 2017 年 常 住 人 口 15 万, 建 设 用 地 规 模 达 到 30 平 方 公 里, 人 均 建 设 用 地 面 积 达 到 200 平 方 米 ; 到 2020 年 常 住 人 口 18 万, 用 地 40 平 方 公 里, 人 均 用 地 进 一 步 增 加 ; 甚 至 到 2030 年, 其 人 均 建 设 用 地 依 然 达 到 200 平 方 米 再 从 规 划 的 经 济 密 度 ( 地 均 GDP) 来 看, 到 2020 年 河 源 新 区 每 平 方 公 里 建 设 用 地 只 有 4.1 亿 元, 潮 州 新 区 只 有 3.9 亿 元, 远 低 于 珠 三 角 2012 年 5.2 亿 元 的 平 均 水 平 另 外, 部 分 新 区 规 划 布 局 较 分 散, 产 业 园 区 与 城 区 距 离 过 远, 城 区 对 园 区 的 服 务 配 套 功 能 难 以 有 效 发 挥 新 区 建 设 用 地 指 标 将 严 重 不 足 随 着 新 区 建 设 的 推 进, 建 设 用 地 需 求 将 大 幅 增 加, 与 土 地 规 划 控 制 供 地 计 划 约 束 的 矛 盾 更 加 尖 锐 根 据 各 新 区 规 划 到 2017 年 ( 近 期 ), 韶 关 梅 州 河 源 清 远 湛 江 和 汕 尾 6 市 新 区 共 需 增 加 建 设 用 地 79.3 平 方 公 里, 平 均 每 个 新 区 年 均 新 增 建 设 用 地 2.6 平 方 公 里 ; 中 期 (2018 到 2020 年 )11 个 新 区 ( 汕 头 除 外 ) 共 需 新 增 建 设 用 地 202.2 平 方 公 里, 平 均 每 个 新 区 年 均 新 增 建 设 用 地 6.1 平 方 公 里 ; 远 期 (2021 到 2030 年 )12 个 新 区 共 需 新 增 建 设 用 地 436.5 平 方 公 里, 平 均 每 个 新 区 年 均 新 增 建 设 用 地 3.6 平 方 公 里 目 前 东 西 北 各 市 用 地 指 标 紧 张, 如 茂 名 市 年 新 增 建 设 用 地 指 标 只 有 4000 亩 左 右 各 新 区 的 新 增 建 设 用 地 需 求 将 普 遍 超 过 全 市 新 增 建 设 用 地 指 标, 用 地 缺 口 巨 大 ( 三 ) 新 区 规 划 预 期 经 济 增 速 较 快, 面 临 经 济 增 长 动 力 不 足 的 挑 战 根 据 规 划, 各 新 区 近 期 和 中 期 增 长 目 标 基 本 在 15%~20% 之 间, 近 期 目 标 最 高 为 20%, 有 河 源 和 云 浮 ; 最 低 为 15%, 有 清 远 湛 江 和 潮 州 这 些 目 标 并 不 算 高, 不 过 根 据 粤 东 西 北 地 区 近 10 余 年 来 的 发 展 态 势 及 未 来 相 当 长 一 段 时 期 的 宏 观 经 济 大 环 境, 要 实 现 预 期 目 标 难 度 还 是 相 当 大 粤 东 西 北 地 区 经 济 提 速 始 于 2002 年 前 后, 其 中 北 部 山 区 于 2005 年 赶 上 珠 三 角 增 速 但 在 经 历 了 短 暂 的 较 高 增 速 后, 受 宏 观 经 济 环 境 等 因 素 影 响 东 西 北 地 区 经 济 增 速 也 于 2008 年 开 始 快 速 下 滑 从 2005 年 到 2013 年, 粤 东 粤 西 粤 北 山 区 的 平 均 增 速 分 别 为 表 2 2012 年 城 区 建 设 用 地 与 新 区 2020 年 规 划 用 地 规 模 ( 单 位 :km 2 ) 12.6% 12.3% 和 12.7%, 与 韶 关 汕 头 湛 江 茂 名 梅 州 汕 尾 河 源 阳 江 清 远 潮 州 揭 阳 云 浮 合 计 各 新 区 的 预 期 目 标 差 距 不 市 区 88 228 96 89 48 80 31 41 62 42 77 19 901 小 从 同 质 性 较 高 的 各 市 新 区 85 84 45 148 60 69 40 80 72 91 116 30 920 辖 区 的 数 据 来 看,2002 年 资 料 来 源 : 根 据 各 市 新 区 总 体 规 划 及 2013 年 中 国 城 市 统 计 年 鉴 整 理 到 2012 年, 只 有 不 到 一 半 表 3 2005 到 2012 年 各 市 及 市 辖 区 平 均 增 速 ( 单 位 :%) 的 市 辖 区 平 均 经 济 增 速 超 潮 州 河 源 揭 阳 茂 名 梅 州 清 远 汕 头 汕 尾 韶 关 阳 江 云 浮 湛 江 过 同 期 全 市, 其 中 河 源 全 市 12.6 16.3 15.2 12.1 11.0 16.2 11.5 16.0 12.0 14.1 13.1 12.6 清 远 和 汕 尾 三 市 辖 区 达 到 市 区 9.8 21.3 14.1 12.3 12.6 20.9 11.5 18.9 10.5 13.8 11.3 12.0 20% 左 右 ( 表 3) 资 料 来 源 : 根 据 中 国 城 市 统 计 年 鉴 整 理 区 域 城 镇 化 推 进 速 度 67

必 须 与 地 区 经 济 发 展 速 度 和 实 力 相 匹 配 如 果 新 区 规 划 的 经 济 发 展 目 标 难 以 实 现, 将 直 接 影 响 到 新 区 的 产 业 和 人 口 聚 集 规 模, 影 响 到 新 区 开 发 建 设 进 度 和 发 展 质 量 ( 四 ) 新 区 开 发 资 金 需 求 大, 政 府 面 临 较 大 的 财 政 压 力 大 规 模 的 新 城 区 建 设 需 要 大 量 的 资 金 投 入 特 别 是 在 新 区 起 步 阶 段, 交 通 绿 化 水 电 气 等 城 市 基 础 设 施 都 是 公 共 产 品 或 准 公 共 品, 投 资 额 大, 主 要 依 靠 政 府 资 金 投 入 按 照 中 型 城 市 每 平 方 公 里 城 市 基 础 设 施 建 设 投 资 额 为 3 亿 元 左 右 的 标 准, 以 及 各 新 区 的 开 发 建 设 进 度, 近 期 韶 关 梅 州 河 源 清 远 湛 江 和 汕 尾 6 市 新 区 基 础 设 施 建 设 共 需 资 金 237.9 亿 元, 平 均 每 个 新 区 每 年 需 7.8 亿 元 ; 中 期 11 个 新 区 共 需 资 金 606.6 亿 元, 平 均 每 个 新 区 每 年 需 18.3 亿 元 而 这 还 不 包 括 文 教 卫 等 公 共 服 务 设 施 建 设 投 资 相 比 新 区 建 设 的 资 金 需 求, 各 市 政 府 财 政 实 力 薄 弱, 财 政 预 算 收 支 缺 口 大, 公 共 财 政 预 算 收 入 对 新 区 建 设 很 难 给 予 有 力 的 资 金 支 持 2013 年 粤 东 西 北 地 区 12 市 公 共 财 政 预 算 收 入 842 亿 元, 支 出 2007 亿 元, 收 入 还 不 及 支 出 的 一 半, 收 支 缺 口 1165 亿 元 主 要 靠 省 财 政 税 收 返 还 及 转 移 支 付 来 补 足 虽 然 决 定 提 出 2013 2017 年 省 财 政 将 安 排 资 金 113 亿 元 支 持 粤 东 西 北 各 市 中 心 城 区 扩 容 提 质, 但 对 于 各 新 区 建 设 的 投 资 需 求 而 言, 显 然 是 僧 多 粥 少 从 目 前 情 况 来 看, 各 新 区 的 建 设 资 金 主 要 还 是 来 源 于 新 区 的 土 地 出 让 那 么 依 靠 土 地 出 让 资 金 是 否 足 以 支 撑 新 区 的 开 发 建 设 呢? 虽 然 各 新 区 土 地 资 源 比 较 丰 富, 但 土 地 成 交 价 格 并 不 算 高, 一 般 高 的 每 亩 150 万 左 右, 低 的 只 有 30~50 万, 扣 除 征 地 开 发 成 本, 土 地 增 值 收 益 相 对 有 限 特 别 是 目 前 房 地 产 下 行 周 期 已 经 确 立, 土 地 成 交 价 格 下 降, 成 交 量 萎 缩, 粤 东 西 北 各 市 作 为 三 四 线 城 市 所 受 的 冲 击 可 能 会 更 大 三 推 进 新 区 健 康 发 展 对 策 建 议 ( 一 ) 省 级 统 筹 新 区 规 划 建 设 的 等 级 规 模 工 业 化 和 城 镇 化 进 程 的 推 进, 受 到 外 部 环 境 区 位 条 件 发 展 基 础 等 多 方 面 因 素 的 影 响 和 制 约 粤 东 西 北 12 市 新 区 的 发 展 条 件 有 着 明 显 区 别, 决 定 了 各 市 新 区 的 规 模 和 发 展 目 标 也 应 区 别 对 待, 这 与 目 前 新 区 规 划 普 遍 的 大 规 模 高 速 度 存 在 一 定 矛 盾 因 此, 建 议 从 省 级 省 域 层 面 对 新 区 规 划 建 设 进 行 统 筹, 对 新 区 等 级 规 模 建 设 时 序 等 目 标 内 容 进 行 合 理 动 态 调 整 一 是 进 一 步 合 理 化 新 区 的 等 级 层 次, 根 据 所 在 地 市 的 区 域 地 位 发 展 潜 力 和 条 件, 从 省 级 层 面 确 定 各 市 新 区 的 等 级, 依 此 相 应 调 整 优 化 项 目 和 资 源 的 配 置 二 是 根 据 新 区 等 级 合 理 调 整 控 制 新 区 建 设 规 模, 或 是 控 制 新 区 建 设 的 具 体 时 序, 按 照 分 期 逐 步 建 设 的 思 路 根 据 产 业 发 展 的 实 际 需 求 稳 步 推 进 新 区 的 开 发 建 设 三 是 对 新 区 建 设 绩 效 进 行 定 期 评 估, 根 据 建 设 实 际 效 果, 对 相 应 规 划 目 标 和 控 制 指 标 做 出 及 时 调 整 ( 二 ) 推 进 新 区 建 设 的 产 城 互 动 与 产 城 融 合 没 有 产 业 支 撑, 城 市 新 区 就 无 法 发 展 起 来 粤 东 西 北 城 镇 化 率 低 于 全 国 平 均 水 平, 主 要 原 因 是 产 业 薄 弱, 而 不 是 建 成 区 规 模 过 小 也 就 是 说 粤 东 西 北 简 单 地 造 城 不 能 实 质 性 提 高 城 镇 化 率, 必 须 产 城 融 合 发 展 才 能 吸 引 本 地 和 外 地 人 口 来 城 市 新 区 进 行 生 产 生 活 一 是 要 加 大 力 度 培 育 壮 大 产 业 集 群, 拓 展 优 势 产 业 的 产 业 链, 开 展 产 业 链 招 商, 通 过 产 业 园 区 的 发 展 促 进 人 口 集 聚 和 新 区 的 开 发 二 是 要 处 理 好 产 业 园 区 与 城 市 功 能 区 的 空 间 关 系, 同 步 推 进 城 市 功 能 区 与 产 业 园 区 的 建 设, 促 进 产 城 的 互 动 发 展 融 合 发 展 三 是 要 加 强 新 区 开 发 建 设 中 城 市 功 能 设 施 的 配 套, 根 据 人 口 规 模 的 增 长, 加 大 对 基 础 设 施 公 共 服 务 和 商 业 服 务 设 施 场 所 的 投 资, 完 善 新 区 的 城 市 功 能 和 生 活 氛 围 ( 三 ) 破 除 新 区 建 设 中 的 土 地 城 镇 化 冲 动 粤 东 西 北 城 市 新 区 建 设 必 须 坚 持 以 人 为 本 的 城 镇 化, 而 不 能 走 过 去 土 地 城 镇 化 的 老 路 然 而 目 前, 粤 东 西 北 地 区 对 土 地 财 政 的 依 赖 程 度 仍 比 较 高, 破 解 粤 东 西 北 土 地 城 镇 化 冲 动, 需 要 省 级 统 筹 协 调 和 相 应 的 政 策 引 导 一 是 以 就 业 吸 纳 和 产 出 效 率 作 为 新 区 建 设 速 度 的 主 要 依 据, 对 就 业 和 产 出 指 标 达 不 到 相 应 标 准 的, 应 控 制 其 土 地 招 拍 挂 缩 减 用 地 指 标 的 供 应 二 是 要 控 制 和 优 化 新 区 开 发 建 设 的 用 地 结 构, 遏 制 新 区 建 设 中 出 现 的 房 地 产 化 现 象, 提 高 产 业 用 地 公 益 项 目 用 地 廉 租 房 和 保 障 房 用 地 比 重, 保 障 土 地 利 用 的 产 业 就 业 和 社 会 效 益 三 是 加 强 对 粤 东 西 北 土 地 出 让 金 用 途 监 管, 不 断 提 高 其 土 地 出 让 金 用 于 民 生 项 目 的 比 例 68

( 四 ) 兼 顾 投 融 资 方 式 创 新 与 风 险 控 制 创 新 新 区 开 发 建 设 的 投 融 资 方 式 是 解 决 地 市 政 府 财 力 不 足 实 现 新 区 建 设 模 式 转 变 的 有 效 举 措, 但 在 创 新 过 程 中 应 加 强 监 管 和 风 险 控 制 一 方 面, 要 加 大 投 融 资 方 式 创 新 力 度, 适 当 扩 大 振 兴 粤 东 西 北 股 权 基 金 的 规 模 支 持 范 围, 允 许 社 会 资 本 通 过 特 许 经 营 等 方 式 参 与 城 市 新 区 基 础 设 施 投 资 和 运 营, 鼓 励 东 西 北 城 市 新 区 居 民 集 体 开 发 或 入 股 参 与 开 发 新 区 土 地, 综 合 运 用 BOT BT TOT PPP 等 多 种 模 式 吸 引 社 会 资 本 投 入 城 市 新 区 开 发 另 一 方 面, 要 加 强 对 新 区 开 发 建 设 过 程 中 投 融 资 创 新 和 产 品 的 风 险 控 制, 定 期 对 新 区 开 发 建 设 的 项 目 进 行 评 估, 特 别 加 强 对 重 大 融 资 项 目 的 监 管, 规 范 政 府 融 资 平 台 的 运 作, 降 低 新 区 开 发 建 设 的 财 政 金 融 风 险 ( 五 ) 加 快 制 度 创 新 增 强 新 区 发 展 动 力 新 时 期 新 区 的 开 发 建 设 不 能 走 传 统 政 府 主 导 投 资 拉 动 等 传 统 老 路, 必 须 强 调 通 过 改 革 和 体 制 机 制 创 新 来 释 放 经 济 发 展 活 力, 增 强 新 区 的 可 持 续 发 展 动 力 一 是 要 加 快 土 地 制 度 的 改 革 创 新, 既 要 保 证 土 地 资 源 的 优 化 配 置 以 提 升 经 济 效 率, 也 要 破 除 土 地 束 缚, 促 进 农 村 劳 动 力 的 自 由 流 动, 探 索 农 村 集 体 经 营 性 建 设 用 地 入 市 二 是 要 加 快 户 籍 制 度 改 革, 鼓 励 粤 东 西 北 地 区 农 村 剩 余 劳 动 力 向 区 域 性 中 心 城 市 的 迁 移, 在 新 区 率 先 探 索 本 省 流 动 人 口 同 等 享 受 户 籍 人 口 的 同 等 待 遇 三 是 要 创 新 珠 三 角 与 粤 东 西 北 地 区 对 口 帮 扶 的 模 式 机 制, 进 一 步 发 挥 珠 三 角 地 市 政 府 在 帮 助 粤 东 西 北 产 园 区 招 商 引 资 及 城 市 建 设 方 面 的 作 用, 探 索 珠 三 角 城 市 通 过 参 股 直 接 投 资 等 多 种 方 式 参 与 粤 东 西 北 城 市 新 区 基 础 设 施 建 设 [ 参 考 文 献 ] [1] 粤 东 西 北 各 市 新 区 发 展 总 体 规 划 [DE]. 调 研 收 集 资 料. [2] 关 于 进 一 步 促 进 粤 东 西 北 地 区 振 兴 发 展 的 决 定 [DE]. http://www.gd.gov.cn. [3] 薄 文 广, 欧 阳 伟 军. 天 津 滨 海 新 区 发 展 经 验 及 制 约 因 素 [J]. 开 放 导 报, 2013(2): 34-37. [4] 邱 建. 四 川 天 府 新 区 规 划 的 主 要 理 念 [J]. 城 市 规 划, 2014(12): 84-89. [5] 王 亮, 崔 浩. 国 家 中 心 城 市 建 设 背 景 下 的 沈 阳 首 府 新 区 规 划 研 究 [J]. 规 划 师, 2014(s1): 20-24. On Policy Innovation for Development of Eastern, Western, and Northern Guangdong Chen Zaiqi, Yang Zhiyun, Liu Pinan (Institute of Economics, Guangdong Academy of Social Science, Guangdong Guangzhou 510610) Abstract: On the basis of field research and careful investigation of each new district development master plan, this paper deeply analyzes the main problem that exits in the development of current new district planning from the aspects of population growth, land utilization, economic growth impetus and fund demand. This paper put forwards the policy suggestions on overall planning, city and industry interaction and integration, inhibition of land urbanization, investment and financing innovation and risk control, system innovation, etc. Key words: eastern,western and northern Guangdong, new district development, challenges, policy suggestions ( 收 稿 日 期 : 2015-05-18 责 任 编 辑 : 廖 令 鹏 ) 69