中華大學 碩士論文 題目 : 軍事工程選用專案統包制度之研究 系所別 : 土木與工程資訊學系碩士班學號姓名 :E09304022 黃振昌指導教授 : 李錫霖博士 中華民國九十五年八月
摘要 由於國軍近年來實施 人員精實案 之政策, 且國內營建產業隨著科技的進步, 工程規模日趨大型化與複雜化, 而業主對工程案之工期 成本以及品質上的要求亦隨之增高 因此為符合業主所需, 必須在諸多採購模式中選取一種最合適之採購模式 其中 統包制度 因具有設計與建造之一致性, 且已廣為美國 英國 新加坡及日本等已開發國家所應用, 為未來主流採購模式 本研究主要是探討現行國軍軍事工程之招標制度並以採用統包制度之六工程案例進行研析, 探討其執行之問題 統包工程制度優點為 : 指揮系統較單純, 工程界面減少, 亦可減輕管理人力與責任 在工期方面, 整個工程從規劃 設計 施工至完工驗收, 可藉由設計與施工作業時間之重疊而縮短工期 無形中可降低工程費, 減少工程糾紛及爭議, 提升工程品質與效率並減少災害的發生 並且可激勵新工法及新材料之引進, 培養統包專案人才, 充分掌控工程 從案例研析中, 可發現軍事工程發包採用統包制度在執行上仍有下列之共同問題點存在 : 係因一. 精實案政策錯誤, 造成現行人力不足以及承辦人員專業本質學能不足, 無法有效達成任務 二. 業主及相關使用單位需求不實, 造成原合約未列或漏列項目 三. 營工署 (PCM) 執行人員均無統包經驗, 影響施工時效 四. 統包商設計單位與施工廠商執行界面未整合, 未落實三階段品管自主檢查, 且統包商執行人員均無統包經驗, 影響施工時效 關鍵字 : 軍事工程 統包制度 工程發包 i
誌謝 本論文得以順利完成, 承蒙恩師李錫霖博士在學生研究過程中, 從研究觀念的啟發 研究方向的導引 整體研究架構及方法的確立, 乃至論文內容的修正與潤飾等都給予辛勤的指導與協助, 使學生受益匪淺, 在此謹致上由衷的敬意與謝忱 另於論文口試期間, 承蒙逢甲大學建築系曾亮老師和本系結構組張奇偉老師在百忙中應允擔任口試委員, 費心審閱並提供諸多寶貴的意見, 使本論文之完稿得以更臻嚴謹與完善, 特此致謝 在求學期間承蒙中華大學土研所營建技術組諸位老師 ( 系主任邱垂德博士 劉俊杰博士 ) 的指導與教誨, 同窗好友們 ( 俊吉兄 娳臻姊 ) 亦時常提出高見來相互切磋與鼓勵, 使個人在專業學識上受益良多, 特此致謝 此外, 特別感謝空軍松指部基勤隊 ( 孟繁祥隊長 紀曉昀副隊長 蔡子仁分隊長及消防分隊全體官兵 ) 在個人求學期間的支持 協助與鼓勵, 使個人在工作之餘且不影響戰備情形下, 得以全心專注於學業及論文的研究而無後顧之憂 ; 最後謹將此文及一切成果獻給敬愛的母親及所有疼愛我關心我的家人 振昌敬予. ii
目錄 摘要...i 致謝...ii 目錄...iii 圖目錄...vii 表目錄... viii 第一章緒論...1 1.1 研究背景與動機...1 1.2 研究目的...2 1.3 研究範圍與內容...2 1.4 研究方法與步驟...2 第二章文獻回顧...5 2.1 統包制度的定義...5 2.2 統包工程之特性...7 2.3 統包制度的發展背景...8 2.3.1 美國...8 2.3.2 英國...9 2.3.3 日本...10 2.3.4 香港...10 2.3.5 新加坡...11 2.3.6 中華民國...13 2.3.7 小結...13 2.4 統包執行架構與契約管理...15 2.4.1 執行架構...15 2.4.2 契約管理 ( The Turnkey Contract Managing)...21 iii
2.4.3 統包契約應具備之條件...26 2.4.4 統包制度之優缺點...27 2.5 統包制度的競爭力...33 2.6 統包執行過程中可能遭遇之問題...34 第三章國軍軍事工程現行作業程序...36 3.1 軍事工程需求...39 3.2 軍事工程規劃建案...41 3.3 軍事工程工作計劃與獲得預算...43 3.4 細部設計與發包執行...44 3.5 驗收移交接管維護...45 3.6 軍事工程統包組織架構及業務執掌...46 3.7 軍事工程招標制度...49 3.7.1 公開招標...51 3.7.2 限制性招標...54 3.7.3 選擇性招標...58 3.7.4 決標方式...58 3.7.5 軍事工程各種招標方式之比較...65 3.7.6 舊有招標制度缺失問題分析...66 3.8 軍事工程統包執行作業程序...70 3.8.1 統包評審標準...74 3.8.2 統包工程與傳統工程作業之分析比較...83 3.9 小結...85 第四章案例分析探討...86 4.1 軍事工程採用統包方式基本資料...86 4.2 國防部近六年軍事工程採用統包案執行問題研析...90 iv
4.2.1 工程案例一...90 4.2.2 工程案例二...92 4.2.3 工程案例三...94 4.2.4 工程案例四...96 4.2.5 工程案例五...99 4.2.6 工程案例六...101 4.3 小結...102 第五章結論與建議...104 5.1 結論...104 5.2 建議...104 參考文獻...106 v
圖目錄 圖 1.1 研究流程圖...4 圖 2.1 統包執行組織...15 圖 2.2 以營造廠為主體之組織型態...16 圖 2.3 營造商與設計顧問共同承攬...17 圖 2.4 綜合設計與施工之工程機構...18 圖 2.5 設計顧問公司為主體之組織型態...19 圖 2.6 業主與廠商投入程度關係...20 圖 2.7 分包契約架構...22 圖 2.8 聯合承攬契約架構...23 圖 2.9 統包契約架構...23 圖 2.10 管理的程序...24 圖 2.11 一般管理與專案管理相容的程序...26 圖 3.1 國軍重大武器工程建案 ( 投資金額五億元以上 ) 作業流程...37 圖 3.2 軍事工程作業流程圖...38 圖 3.3 軍事工程規劃設計作業流程...43 圖 3.4 軍事工程統包組織架構...47 圖 3.5 公開招標之作業流程圖...53 圖 3.6 選擇性招標之作業流程圖...57 圖 3.7 限制性招標之作業流程圖..60 圖 3.8 最有利標 ( 決標之流程圖 )...63 vii
表目錄 表 2.1 國內相關文獻對於統包之定義一覽表...6 表 2.2 統包工程制度優缺點比較...32 表 3.1 軍事工程採用統包架構下之業務執掌...48 表 3.2 軍事工程辦理招標之有關法令與規則...64 表 3.3 招標方式優缺點比較...69 表 3.4 統包與傳統採購之特性比較...83 表 4.1 國防部軍事工程採用統包工程案統計表...86 表 4.2 本研究探討之六案例基本資料表...88 viii
第一章 緒論 1.1 研究背景與動機 國內軍事工程之執行, 係將工程之設計與施工分開辦理, 亦即先由業主委託建築師或顧問機構提供設計服務, 再發包給施工廠商執行 對於就小型工程而言, 此種執行模式尚不致發生問題, 但若工程規模較大, 性質複雜且參與工程單位眾多, 上述傳統作法則容易產生設計與施工配合不易 各單位權責不易釐清 變更設計處理困難等問題 因此工程界倡議應研擬新的工程發包制度, 以彌補傳統方式之不足, 統包制度即為其中可行方式之一 我國於民國八十五年五月二十七日開始實施之政府採購法中, 第四十二條特別規定統包實施辦法, 各機關基於效率及品質之要求得以統包方式辦理 使機關辦理統包工程開始有明確法源依據 目前國內公共工程採行統包制度日漸增多, 惟由於各界對於其設計階段之管控還不很熟悉 ; 且於設計施工階段, 因細部設計尚未完成 工程項目 數量等未定事項比傳統工程多, 在合約中有關業主與統包商間的權利與義務均需審慎擬定, 否則易引起爭議 另因統包工程於設計階段之管控普遍缺乏實務經驗, 容易造成錯誤或漏失某些項目 因此實際執行上往往產生許多名實不符或錯誤的現象, 造成變更設計浪費公帑 1
1.2 研究目的近年來, 國內軍事工程規模日益龐大, 有些工期長達數年之久 鑑於以現行人力編制加上採用傳統式的作業流程在規劃及設計分別完成後再另行發包及施工之執行方式, 已難於適應工程龐大 界面復雜 預算及工期緊迫等實務上之問題 面對將來整合技術性較高的大型工程, 如何有效把握工程限期 品質及數量順利達成目標, 運用較為可行之工程制度確有其必要性 綜觀近年來軍事工程採購案, 採行統包工程方式辦理者有日益增多之趨勢 由此可而知統包制度, 已日漸成為國軍工程採購模式 1.3 研究範圍與內容本研究主題在探討軍事工程採用統包方式是否可以達成預期效益之案例探討, 主要目的為提供資料給從事軍事工程人員作業之參考 本研究主要內容如下 : 一 探討及整理國內外統包制度理論之相關文獻 二 探討現行軍事工程作業模式 三 針對國防部 89 年到 95 年軍事工程採用統包制度之案例探討 1.4 研究方法與步驟一 研究方法 ( 一 ) 分析國內 外現行統包工程書籍 期刊及論文, 以作為論述之依據 ( 二 ) 蒐集整理國內 外現行統包制度之定義 歷史沿革 相關法令 組織架構及特性, 以作為論述之依據 二 研究步驟本研究之主要進行步驟如下 ( 如圖 1.1): 2
( 一 ) 擬定研究計畫, 以確定研究目的與範圍 ( 二 ) 文獻資料之蒐集與回顧 ( 三 ) 軍事統包工程執行現況分析 ( 四 ) 資料之綜合整理與歸納 ( 五 ) 提出結論與建議 3
研究動機 文獻蒐集與整理 軍事工程現行作業程序 軍事統包工程個案研究 結論與建議 提出研究報告 圖 1.1 研究流程圖 4
第二章 文獻回顧 2.1 統包制度的定義統包制度在國外稱 Turnkey 之工程承攬制度, 在國內則被稱為 統包 一詞, 就原文字義上可以看出係指某件工程規劃案委託統包商由其全權負責工程之設計與施工, 待工程完成之後再把 (Key) 鑰匙交給 (Turn) 業主手中 唯在美國之工程界慣用 Design Build 或 Design Constract 稱呼此制度, 兩者大原則上相似, 僅在統包商所提供的服務範圍上有差異 ; Design Build 按字面上看, 進負責工程之設計與施工 ; Turnkey 則除設計與施工外還包括融資 工址評估 用地取得 代替申請證照 完工後之營運操作與訓練等等 依採購法第二十四條對統包之定義為 : 機關基於效率及品質之要求, 得以統包辦理招標, 前項所稱統包, 只將工程或財務採購中之設計 施工 供應 安裝或一定期間之維修等並於同一採購契約辦理招標 至此, 國內對於 統包 一詞終有明確之定義 國內相關定義彙整如表 2.1 5
表 2.1 國內相關文獻對於統包之定義一覽表 [1] 作者或法令依據 陶家維等 王啟元等 統包定義 統包係指在同一契約中, 工程的設計與施工均由承包人提供 因設計與施工均由承包人辦理, 除了保證工程的品質外, 對工程的設計和功能, 皆由承包人依契約規定負法律責任 統包工程顧名思義乃由承包商統籌負責, 由工程的基本構想之發展擬定 設計施工 一直到業主接管為止 實務上, 除了設計及施工及契約內容之不同, 統包商負責的範圍及程度亦有差異 李得璋等 所謂統包契約, 即是由一個實體來負責整個工程或一部分工程之設計與施工, 這個實體可能是單獨組織, 或由幾個公司聯合的組織, 經營某工程之設計及施工者 林文盛 政府採購法 所謂統包就是將整個工程或工程之一部分, 有關設計及施工 / 安裝工作, 以單一契約交由一個機構或組織辦理 統包契約之設計範圍可包括基本設計與細部設計, 而至少應包括細部設計 工程施工 / 安裝工作完成後之營運管理工作亦可包括在統包範圍 機關基於效率及品質之要求, 得以統包辦理招標 其屬查核金額以上者, 應報請上級機關核准後辦理 前項所稱統包, 指將工程或財務採購中之設計, 施工 供應 安裝或一定期間之維修等併於同一採購契約辦理招標 統包實施辦法, 由主管機關定之 6
2.2 統包工程之特性統包實施辦法第二條明定, 機關以統包方式辦理工程採購, 應先評估 (1) 整合設計及施工於同一採購契約, 較自行設計或委託其他廠商設計, 可提升採購效率及確保採購品質 (2) 可縮短工期且無增加經費之虞者 由此觀之, 工程採購採統包方式辦理, 應先檢視工程之特性, 符合上述採購法相關規定 另綜合相關文獻資料, 宜採統包方式辦理之工程特性如下 :[2] 一 需特殊技術或專利製程之工程此類工程在執行上需由設備製造商辦理大量的設計作業, 其工作量遠較個別設計顧問多且其技術亦較專精 各家製造商大多對特定設備或系統擁有專利權, 不能以設計 施工分開辦理的方式進行 因此近年來建廠工程如電廠, 大多以統包方式交由廠商統籌辦理 二 工期急迫之工程因為統包乃將設計與施工同時委託同一廠商統籌負責, 採取併行作業之方式, 減少招標次數, 大量節省工期 三 機密主辦機關興辦工程時, 如有特殊保密需求, 可將工程交由足資信賴且資格符合之廠商以統包方式辦理 故工程統包由同一廠商兼辦設計與施工, 得以免除設計單位與施工單位間協商之程序, 較能兼顧保密要求 四 採用新技術之工程需要創新施工技術, 以達成特殊艱鉅目標之工程, 除具備相當程序之試驗性外, 尤需發揮高度協調性管理技術之整合, 如採用傳統方式辦理工程, 恐將造成設計與施工單位配合不佳 權責不清 7
2.3 統包制度的發展背景近幾十年來的營建產業, 隨著科技的進步, 工程建設日趨龐大與複雜化 而業主對工程建設之工期 成本以及品質上的要求亦隨之增高 因此, 為符合業主所需, 諸多採購模式因應而生, 其中統包採購模式已廣為美國 英國 新加坡 日本等已開發國家所應用 而我國亦於 1999 年通過 政府採購法 付予統包之法源依據 業主採行統包方式是一個劃時代的改變 就工程執行面而言, 採購方式決定工程執行的程序, 亦改變工程專案成員之間的關係 角色以及責任義務 [3] 2.3.1 美國 美國公部門的統包工程最早從 1968 年開始, 起初公部門多將統包制度應用在小規模且簡單的工程, 後來經過陸續統包工程的成功, 亦應用於其他複雜的工程 因此, 在美國所有類型的工程皆可使用統包方式 [4] 統包是美國近年來發展最快速的採購方式 [5], 且實行績效良好 ( 單位成本下降 6.1% 建造時程快 12% 發包時程快 33.5%)[6] 美國統包工程協會 (Design-Build Institute of America 簡稱 DBIA) 之統計結果顯示, 由於統包模式之多項優勢, 使得自 1980 年代起美國之統包採購策略, 十年來呈倍數發展 美國建築師學會 (American Institute of Architects, AIA) 及美國土木工程師協會 (American Society of Civil Engineers, ASCE) 指出美國採行統包制度的主要理由為 [7]: 一. 業主對於工程品質以及追求持續進步產品的需求 二. 為縮短工期及節省成本 三. 避免工程之爭議及糾紛 8
四. 重新分配風險, 讓有能力的廠商有效的來管理風險 五. 調整美國的營造業, 並提升其競爭力 而在 1996 年美國學者 Songer 的研究則指出 [7], 美國業主採行統包的前五個主要原因為 : 一. 縮短工期 二. 固定成本保證 三. 降低成本 四. 較佳的施工性 五. 固定工期保證 在與業主之契約關係上, 大多由負責施工的廠商為統包商的案例較多, 但是以建築師或設計顧問公司為統包商的案例亦逐漸增加中 此外, 除了以往的建築師或設計顧問公司和營造廠以外, 美國有所謂的 A/E/C 公司 (Architect/ Engineer/Construction Firm), 即兼營造設計和施工之廠商 2.3.2 英國統包採購在英國被視為一種整合性的包裹式商業行為模式, 透過此種採購方式, 營建業者可以提供業主更為廣泛的服務項目 諸如 : 採購設施位置之選址及財務調度安排, 甚至可建議業主指定專案管理服務廠商等 在 1982 年以前建築師可經由付費方式提供服務, 但由於英國建築法規並未允許建築師受聘於營建業, 所以統包採購尚未普遍施行於英國 英國共同契約裁判法庭 (Joint Contracts Tribunal,JCT) 出版制式標準合約範本以前, 僅有環境與建築商務部所單獨發行的採購契約中, 提及統包商可以提供符合業主要求的建築設計, 並無正式授權地方政府或民間部門使用之標準制式統包契約範本, 以資明確規範有關建築師 估算師及其他相關顧問等參與成員 9
間之權責與風險 [8] 2.3.3 日本日本住宅及都市建設公團 ( 簡稱為日本住宅公團 ) 是屬於半官方性質之法人團體 近年來致力於促進民間開發超高層建築工程技術, 乃引進類似 D/B (Design-Build) 制度之提案競標模式, 並於 1994 年 10 月 24 日公布 民間開發超高層建築技術興建國民住宅提案競標程序說明, 以作為執行此項統包作業的參考依據 其特色為 三階段之競標, 即先行完成建立具有超高層施工技術之廠商名單, 於個案招標時, 先進行資格審查, 審查合格者才可進行設計提案, 通過設計提案審查者再進行 價格標 審查 [9] 根據日本住宅局之調查, 其實施結果, 十四層之建築由標準工期 24 個月減為 15 個月, 而成本約降低了 20%, 成效相當良好 為增進公共工程執行效率, 日本建設省於 1996 年研究導入設計 施工技術於一體的活用方式 以日本大型營造普遍具有設計能力之條件而言, 未來營建工程採用統包之比例可望大幅成長 [2] 2.3.4 香港香港在 1997 年 7 月以前為英國殖民地, 長期以來沿用英國的典章制度 有九成以上的民間住宅 商業大樓建築工程及工業工程採行傳統採購策略 主要由於香港地價昂貴開發成本高昂, 民間業主通常針對工程採購類別之資源 經驗 優良商譽 財務能力 穩定性及技術能力等選商條件, 多方徵詢不同的專業顧問意見, 以確保未來決標對象為具有履約能力之廠商 由於缺乏專業技術顧問經營型態轉型的支持, 因此香港地區民間業主普遍持觀望態度, 較不願意跨越傳統採行創新的單一權責統包採購方式 相較於民間工程, 公共工程採行統 10
包採購卻逐漸蓬勃發展中 幾個著名的公共建設成功案例, 如青馬大橋 大老山隧道 高速公路廣東支線第二 三期工程 東區海底隧道等, 基本上係採行統包採購之觀念 近來一些需要併行作業採購方式與複雜施工專業的公共建築類工程, 依據使用者要求及功能規範為設計條件基準, 其中涉及土木 機電專業由各專業廠商負責設計及施工 至此, 傳統採購方式已無法滿足需求, 業主開始尋求其他採購 組織與管理方式以契合於實際需求 香港在 1980 年代曾將統包採購引用在建築系統較為單純的工業廠房 [10], 諸如 : 醫院 大學校舍等 因此, 可以預期在香港第一座公立北區醫院統包新建工程完工以後, 將會有更多醫療院所新建工程陸續跟進採行統包採購 建務局 (Architectural Service Department) 為香港統包工程採購數量最大的業主, 將持續扮演主導香港地區統包採購的推動者角色 目前已完工的統包工程, 包括 : 香港公園 香港市立大學 白頭山難民收容中心 貿易大樓 香港科技大學圖書館教職員宿舍等 2.3.5 新加坡新加坡的統包制度在 1970~1990 年代是屬於初期發展階段, 主要運用在公共土木工程上, 直到最近才運用在公共建築工程上, 包括住宅 學校 醫院與商業建築等等 然而從 1990 年起新加坡政府決定全面推行統包制度, 其主要原因 [11]: 一 解決政府人力不足問題 二 為刺激廠商研發創新 技術升級 三 為節約物料資源與提升生產力 四 配合民間承攬能力之成長 近年來, 大型交通建設諸如東北線捷運工程 市區快速道路在 Land 11
Transport Authority 之大力推動下, 有多件工程採用統包方式辦理 整體而言, 運用統包制度發包之建築工程佔新加坡政府年度公共建築工程預算的 5% 以下, 未來將視執行成效, 檢討增減比例 到 1998 年的統計資料顯示, 統包工程佔所有住宅工程之 23% 以上 而廠商方面, 由於新加坡有 95% 的設計公司是屬於 30 人以下之中小型公司, 無法主導統包工程, 所以全部由營造廠主導執行 [11] 新加坡執行統包制度之兩個主要單位一住宅發展局 (Housing Development Breau 簡稱 HDB) 與公共工程局 (Public Work Department 簡稱 PWD), 其執行現如下說明 [9]: 一 HDB 引進統包制度之目的是在合理價格下, 增加建築設計之多樣性 ;PWD 之目的在於縮工期與節省經費 二 HDB 目前每年有 10% 之工程計畫以統包的方式執行, 大約是 4 個工程計畫 ;PWD 約在 1994 年開始在公共建築上運用統包制度, 且基於個案特性而考慮是否採用統包制度進行發包 三 HDB 已有 14 個案例, 總金額達 12 億 5 千萬新加坡幣 ( 約合新台幣 250 億元 );PWD 已完成一個案例, 雖未能減少工程成本, 但工期卻由原訂 23 個月縮短為 18 個月 四 HDB 審查採合格制, 最終由審查委員一致決定得標者 ;PWD 亦採合格制, 但由價格最低之合格業者得標 五 HDB 與營造公司簽訂建造契約, 同時完成設計後, 與設計建築師簽訂監造契約, 由統包商之建築師負責監造 ;PWD 另聘工程顧問公司查核工程設計之安全性, 施工中亦由設計建築師負責監造工作, 但不另行支付監造費用 12
2.3.6 中華民國統包工程在我國最早起於 1993 年的中國造船廠船塢工程, 之後僅有高雄過港隧道工程 明潭抽蓄計畫 台北捷運中和線 台北鐵路地下化工程等少數案例 [12] 直至民國 87 年 5 月 27 日 政府採購法 公布 次年施行後, 很多公共工程主辦機關 ( 業主 ), 依據該法第二十四條規定, 基於效率及品質之要求, 改採統包方式辦理招標 例如國防部老舊眷村改建工程 南投縣政府新建辦公大樓暨警察局新建工程 台北榮民總醫院地下停車場 台灣大學學人宿舍與公共衛生大樓新建工程 新竹縣立體育館新建工程等, 皆為統包 自政府採購法施行後至民國九十年五月底止, 工程會網站紀錄中之統包案共 63 件, 決標金額為新台幣 26,376,768,770 元, 佔同期總發包工程件數之 0.02%, 總金額之 1.93% [12], 目前仍維持持續成長, 並已成為工程發包之趨勢 另依 統包實施辦法 第二條規定 : 機關以統包辦理招標, 應先評估確認下列事項 : 一 整合設計及施工或供應 安裝於同一採購契約, 較自行設計或委託其他廠商設計, 可提升採購效率及確保採購品質 二 可縮減工期且無增加經費之虞 [13] 2.3.7 小結綜合各國對採行統包制度之原因分析, 可見美國在 Design-Build 之範圍訂得最小, 統包商僅負責工程的設計與施工 Turnkey 則對統包商提供之服務範圍包含工程的融資 工址評估與用地取得 代替申請證照服務 規劃以及工程完工後營運與維修等工作 其採行好處為 : 一. 業主對於工程品質以及追求持續進步產品的需求 二. 為縮短工期及節省成本 三. 避免工程之爭議及糾紛 四. 重新分配風險, 讓有能力的廠商有效的來 13
管理風險 五. 調整美國的營造業, 並提升其競爭力等 英國視統包採購為一種整合性的包裹式商業模式在 1982 年以前建築師可經由付費方式提供服務, 但由於英國建築法規並未允許建築師受聘於營建業, 所以統包採購尚未普遍施行於英國 根據日本住宅局之調查, 採行統包制度其實施結果十四層之建築由標準工期 24 個月減為 15 個月, 而成本約降低了 20%, 成效相當良好 香港由於地價昂貴開發成本高昂, 民間業主通常針對工程採購類別之資源 經驗 優良商譽 財務能力 穩定性及技術能力等選商條件, 多方徵詢不同的專業顧問意見, 以確保未來決標對象為具有履約能力之廠商, 相較於民間工程, 公共工程採行統包採購卻逐漸蓬勃發展中新加坡的統包制度在 1970~1990 年代是屬於初期發展階段, 主要運用在公共建築工程上, 新加坡政府決定全面推行統包制度, 其主要原因 : 一 解決政府人力不足問題 二 為刺激廠商研發創新 技術升級 三 為節約物料資源與提升生產力 四 配合民間承攬能力之成長 而我國採行統包制度係因統包工程在台灣已有二十年以上的歷史, 只是形式上有所不同 過去受到建築相關法令的限制, 且欠缺相關準則可供遵循, 統合設計與施工的統包觀念, 近年來方逐漸被大眾所接受 另外, 因為政府鼓勵民間機構參與公共建設計畫案件漸多, 而民間投資目標主要在獲利, 且因應專案融資的需要, 縮短時間的價值相當重要, 因此大多採統包興建 14
2.4 統包執行架構與契約管理 2.4.1 執行架構一 組織型態統包制度下承攬工程之廠商, 必須承擔設計與施工之責任, 其基本之執行架構如圖 2.1 所示 而依照政府採購法之統包實施辦法第四條之規定, 允許承攬統包工程之廠商得為營造廠商 設計顧問機構及設備商之聯合承攬組織, 因此廠商可透過不同組織型態, 組成統包團隊來承攬統包工程 總括可歸納成下列四種組織型態 : 業 主 專業管理顧問 統包商 視業主需求 施工廠商 設計機構建築師 圖 2.1 統包執行組織 1 以營造商為主體之統包商[14] 由具規模之營造商擔任統包商, 統包商本身擁有施工部門, 而另行找一設計顧問機構協助辦理設計工作如圖 2.2 所示 其問題點為統包商可能無法控制某些設計潛在的問題, 卻需負擔全部成敗之責任 2 以營造商與設計顧問共同承攬之統包商[14] 由施工廠商與設計顧問組成之聯合組織如圖 2.3 所示 並推出一負責主體與業主簽訂統包契約, 其他各廠商則須負連帶責任 此組織 15
(建築師設計機構材料設備供應商業包商)型態須特別考慮參與成員之財務與權責分配比例及彼此間信任度等 問題 業 主 統包商 ( 營造商 ) 專業管理顧問專視業主需求 圖 2.2 以營造廠為主體之組織型態 16
業 主 專業管理顧問 統包公司 ( 共同承攬 ) 視業主需求 施工廠商設計顧問機構 ( 建築師 ) 圖 2.3 營造商與設計顧問共同承攬 3 綜合設計與施工為同一機構之統包商[14] 由本身兼具設計與施工能力之工程機構負責承攬統包工程如圖 2.4 所示 此一大型機構擁有設計與施工部門, 內部配合較佳, 溝通聯繫較有效, 且對設計與施工管理具穩定性高 此種型態之廠商規模較大, 具足夠財務支援, 可承擔較大之工程風險, 對業主之保障較大, 將是爾後統包發展趨勢 17
業 主 專業管理顧問 統包公司 ( 設計 / 施工 ) 視業主需求 施工單位設計單位 ( 建築師 ) 圖 2.4 綜合設計與施工之工程機構 4 以設計顧問公司為主體之統包商[14] 由具規模之設計顧問公司擔任統包商, 統包商本身只擁有設計部門, 而須另行找一個至數個施工廠商協助辦理營造施工作業如圖 2.5 所示 主要問題點為統包商其財務能力不足以承擔因施工所造成之超額風險, 產生營運上之困擾 且在大型統包工程中, 設計作業只佔工程之ㄧ部分, 卻需負擔全部成敗之責, 降低廠商承包意願, 一般只有少數小型工程, 會採行此一方式 18
大地顧問結構顧問機電顧問專業分包商業 主 專業管理顧問 顧問設計公司 視業主需求 施工廠商 材料設備供應商圖 2.5 設計顧問公司為主體之組織型態 二 執行方式 [14] 在統包制度下, 可依照業主完成先期作業之程度 ( 如圖 2.6) 區分成 設計 + 施工 細部設計 + 施工 替代設計 + 施工 等三種設計執行方式如下所述 : 19
廠商投入程度設計 + 施工 高 低 設計 + 施工 細部設計 + 施工 細部設計 + 施工 替代設計 + 施工 替代設計 + 施工 低 高 業主投入程度 圖 2.6 業主與廠商投入程度關係 1 設計 + 施工 結合方式 [14,15] 此一執行方式為業主在招標發包時僅提出明確之期望需求內容, 設計與施工作業全由統包商統籌負責 換言之, 統包商必須根據業主所提供之工程需求計畫書及功能規劃, 完成初步設計後先進行投標作業 後續細部設計發展與相關作業, 於決標後才進行 此執行方式居於工程設計與施工作業概由統包商負責, 因此業主對工程責任之認定上最為明確, 較沒有設計與施工責任推委問題產生 2 細部設計 + 施工 結合方式此一執行方式為業主在招標發包時, 就必須完成工程基本設計圖說 一般是由業主本身或委託設計顧問於發包前進行基本設計 訂定主要材料設備種類及適用安裝性能等規範要求, 再由參與競標之廠商 20
於投標時提出細部設計相關計畫書, 作為業主選商決標之依據, 決標後廠商則依其計畫內容去完成工程 此一方式較被廣為採用, 因大部分業主認為可以掌控設計, 且有機會讓廠商參與設計階段提供創新意見, 進而提升工程效益 但因設計分由兩個單位負責, 可能會產生設計責任之爭議, 必須明訂相關設計者之責任 3 替代設計 + 施工 結合方式由於此一方式以接近傳統執行方式, 因此業主對先期之設計作業必須有更多投入, 所花費之人力與時間會比前述兩種類型更多, 對於有急迫性或工程需求範圍不明確之工程, 較不適合採用此一執行方式 2.4.2 契約管理 ( The Turnkey Contract Managing) 統包契約就是業主提出對某專案或工程的需求, 而將整個工程從規劃 設計 施工文件 採購 施工及設備安裝等, 甚至包括完工後某一定期間的操作及維修等, 都一次發包而由承包商負完全責任的一種契約 [16] 換句話說整個案件由一家承包商負責( 詳圖 2.7), 包含設計建築師及建築 土木 水電 空調 室內裝修等五個工種 21
業主 設計監造 得標廠商 分包商 分包商 分包商 圖 2.7 分包契約架構 公共工程之分標制度, 是將建築 土木 水電 空調 室內裝修等工種分為五個標案發包 ( 詳圖 2.8); 但公共工程尚有一種稱為聯合承攬 ( 詳圖 2.9), 該制度由建築一家承包, 工程內容包含建築 水電 空調 室內裝修等工種, 而其中水電 空調 室內裝修由營造公司自行發包 而統包契約所使用之契約方法有兩種, 一種是數量精算式總價承包方式, 適用於具不明確要素狀況的營建工程, 另一種是總價承包方式, 適用於一般建築物 此外, 亦有採用成本報酬的契約方式 故其使用之方式極有彈性, 應依工程性質做決定 [16] 22
業主 專案管理建築師 得標廠商 分包商 分包商 分包商 分包商 圖 2.8 聯合承攬契約架構 業主 設計師 得標廠商 分包商 分包商 分包商 分包商 圖 2.9 統包契約架構 目前政府工程之發包制度, 依採購法第十八條規定 : 採購法之 招標方式, 分為公開招標 選擇性招標 限制性招標 採購法所稱公 23
開招標, 指以公告方式邀請不特定之廠商投標 [13] 採購法所稱選擇性招標, 指以公告方式預先依一定資格條件辦理廠商資格審查後, 再行邀請符合資格之廠商投標 採購法所稱限制性招標, 指不經公告程序, 邀請兩家以上廠商比價或僅邀請一家廠商議價 統包契約另一種涵義係業主僅提出對該工程之需求, 而將全工程之規劃 設計 採購與施工及設備之安裝等, 全部交由一家廠商負責 甚而將完工後一定期間之操作與維修等, 經由依一次發包, 由原得標廠商全程負責之契約方式 而契約管理又可分為四大程序 [17]: 一 規劃 : 決定組織應走向何處, 以及應該如何走向該處 這個工作需要評估外在和內在的變遷以及限制 預測 設定目標及發展策略, 並準備行動方案 二 組織 : 決定誰做什麼事 這項工作需要定義和把各種活動歸類 明定責任範圍, 並建立溝通 協調和控制方法 三 指導 : 確保人們知道應做何事 何時去做, 並運用領導統御能力, 讓工作團隊中的每一個人盡情發揮所能 四 控制 : 衡量和監控成果, 比較成果與計劃的差異, 並於必要時採取矯正行動 這些程序, 以及控制機能產生的不斷回饋, 與規劃 組織 指導活動如下圖 2.10 所示 規劃組織指導控制 圖 2.10 管理的程序 24
營建之專案管理如何與一般管理相吻合呢? 可以利用一般管理的四大程序搭配營建管理的四大程序, 詳如圖 2.11 所示 一 一般管理的四大程序 : ( 一 ) 規劃 : 依據目標先決定其它各功能之工作, 選定實行方法 就是將每個組織部門及時間階段, 做選擇與安排, 以利將來行動之執行, 並達成目標 ( 二 ) 組織 : 經營者依據計劃內調配人員和資源並且做適當的定位, 無人員就無管理可言, 人員組織佔管理體系中極重要角色 ( 三 ) 領導 : 指揮和影響下層, 使下層完成必須做的工作 ( 四 ) 控制 : 控制組織就是盡心力朝向所定之目標走 二 營建管理的四大程序 : ( 一 ) 規劃 : 工程之可行性研究如經評估可行, 則進行綜合規劃 ( 或整體規劃 系統規劃 ), 以擬定工程計畫之大概內容 工程項目 主要功能 基本準則 依據標準, 以作為計劃細部設計之依據 ( 二 ) 設計 : 係以規劃報告書為架構及藍本, 製作完整而詳細之設計圖及工作預算書, 包括單價分析 數量計算 並附施工圖說 施工規範及契約書等 ( 三 ) 施工 : 施工廠商之施工計畫 預定進度 施工圖 器材樣品及其他送審文件之審查 ( 四 ) 監造 : 督導及查核施工廠商辦理材料檢驗 品質管理 工地安全衛生 交通維持及環境保護等工作 25
規劃設計施工監造 規劃組織領導控制 圖 2.11 一般管理與專案管理相容的程序 2.4.3 統包契約應具備之條件統包工程契約不同於一般工程發包之契約, 一般工程在發包前已設計及編列預算完成, 而統包工程發包時僅設計至基本設計階段, 後續之細部設計尚待得標後才進行 因此, 承包商需具有工程需求之規劃 設計 採購與施工, 設備安裝 操作與維護等能力 ; 而業主方面對承包商提出之工程總價 工期與成品標準有審核能力, 對追加工程之核算辦法, 須事先訂定清楚 另外, 統包團隊之代表投標廠商, 必須有團隊領導能力 因為對一個成功的工程團隊來說, 能夠讓團隊成員感受到自己是團隊的一部分, 並且願意受團隊的約束, 是相當重要的 [18] 如果團隊成員不聽指揮將造成許多問題 例如 : 施工順序衝突 工程介面衝突及施工佔用空間衝突等, 會造成一連串的問題及爭執, 並且影響工程完工期限 故統包契約應具備之條件中, 統包團隊的領導能力及統包成 26
員聽從指揮意願兩項是最重要的 2.4.4 統包制度之優缺點 本節主要探討於統包環境下, 就業主及統包商而言在執行統包制度之相關優缺點進行分析研討 一 就業主而言, 統包之優缺點如下 : ( 一 ) 優點 1. 指揮系統較單純, 可減少工程管理人力及責任 業主與統包之承包商簽訂一統包合約, 由承包商負責設計 施工及施工界面整合等問題 因雙方責任及義務明確, 故業主可減少工程管理之人力及責任 對大型統包工程而言, 因土建工程與機電工程界面與分標工程界面減少, 業主亦可減輕管理人力 2. 縮短工期, 整個工程從規劃 設計 施工 試運轉至完工驗收, 可藉由設計與施工作業時間之重疊而縮短工期 3. 避免設計單位與施工單位相互推諉之困擾 : 傳統的合約是業主與設計顧問公司及施工單位分別訂約, 但遇有工程發生問題時, 施工單位指係設計不良或缺失所致, 而設計顧問公司指係施工單位施工不當所致, 雙方相互推諉責任, 責任之界定不易且費時 在統包合約中, 因承包商負責所有設計及施工等事宜, 故可避免設計顧問公司與施工單位相互推諉責任之困擾 4. 降低工程費 : 因工期可縮短及可減少工程管理人力, 且承包商提出索賠之機會減少, 故無形中可降低工程費 同時, 傳統合約承包商投標時因算標時間緊湊, 承包商為避免施工時之損失, 往往會加入意外成本 (Contingency Cost) 此意外成本因各承包商之風險意念不同而相異, 一般為工程費之 20~30% 此 27
意外成本亦是業主成本, 故統包合約可降低意外成本, 相對的整個工程費因而降低 5. 提升工程品質與效率並減少災害之發生 因統包工程中, 設計及施工均由統包商負責, 設計之理念及施工之考量在設計階段已將施工時可能發生的災變 困難等因素詳加考慮與溝通, 設計者之理念能與施工者相結合, 故可提升工程品質與效率並減少災害的發生 ( 二 ) 缺點 1. 以往統包相關法規不健全, 影響業主採行意願 以往公共工程相關法令規定均未對 承造人 有明確之限制規定, 營造業管理規則 中並未限制營造業之經營範圍, 但因營造業主管機關於民國七十三年以行政命令規定 營造業之經營範圍僅限於建築及土木之施工 故營造業者至目前均無法辦理設計工作 在國內同時具有設計施工之工程機構家數並不多, 較具知名的如中華工程 榮工 大陸. 等數家, 除非規模大之工程, 前述之機構均不願承包 且以往因統包之相關法令規定尚未盡完備, 作業程序亦無準則可依循, 承辦業務人員心存顧忌, 影響業主大力採行以統包方式來辦理發包的意願 2. 統包工程發包時需審慎周詳的準備合約文件, 因細部設計尚未進行, 工程項目 數量等未定事項比傳統工程多, 合約中有關業主與統包商間的權利與義務均需審慎擬定, 否則易引起爭議 另因公部門承辦人員對統包合約內容的擬定普遍缺乏實務經驗, 容易造成錯誤或漏失某些項目 3. 下達指示應更謹慎 : 以往傳統工程中, 業主對承包商下達之指示若有疏失, 其影響層面範圍較小 而對統包工程所下達之指 28
示, 則常成為統包商減輕責任之依據, 是為避免遭受圖利廠商之物議, 不可不戒慎恐懼 4. 工程受統包商之影響極大風險較高 : 統包工程由設計 施工至完工驗收均由統包商負全責, 若統包商之工程經驗與能力不足或財務上發生問題時, 則其影嚮層面相當大, 故慎選統包商是統包工程成敗之主要關鍵 5. 統包係以一定金額來完成業主的需求, 唯在施工之過程中變更工程內容勢所難免, 倘涉及工程數量 經費之增減, 均會造成相當大的困擾 二 就統包商而言, 統包之優缺點如下 : ( 一 ) 優點 1. 減少工程糾紛 爭議及協調處理爭議所造成的人力浪費 : 在統包工程中, 設計及施工皆為統包商之責任, 工程遇有問題時, 統包商將動員所有設計及施工人員研討對策並提出解決方案, 使損失減至最少, 並避免延誤工期 2. 培養特殊專長 : 未以統包辦理之工程因設計 施工分開招標, 承包商往往無法兼顧, 對統包商而言, 二者間之界面整合人員, 以及工程品質管理, 期程掌控等專業人員之養成, 確是非常的重要, 而據此人才多次辦理統包自然能培養出優秀的統包人才 3. 提高施工效率 : 統包工程在設計時已考慮到施工方法與資源之最有效利用, 故統包商可整合最佳的資源利用, 充分掌控工程流程, 工程界面減至最少, 而能提供施工效率獲得良好的品質 4. 激勵新技術 新工法及新材料之引進 : 統包商負責設計及施工事宜, 故統包商為增加業務之競爭能力, 往往進行新技術及新 29
工法及新材料之引進 依據政府採購法第 35 條規定, 可有替代方案實施, 因此鼓勵承包商研究新技術, 新工法等 5. 提升技術及統合能力 : 設計理論 施工技術與經驗可藉統包機會充分交流, 使理論與實務相結合, 無形中統包商可提升技術及統合能力 ( 二 ) 缺點 1. 競標費用高統包工程若以競標方式辦理, 則競標所投入之人力 物力均較一般投標費用高出許多 往往需有其他協力廠商參與, 自然也提高競標費用 2. 責任大且風險高統包商應負責工程成敗之責任, 施工期間之通貨膨脹及競標前所投入之費用高, 故風險亦較高, 且對於未知之因素無法精確考量, 相對的風險就更高 3. 統包的責任常遭誤解根據統包合約規定, 統包商應盡工作範圍內之責任與義務, 但常遭業主誤解為 統包 即應 通通包辦所有的責任, 若變更設計是由於業主政策性之改變或其他不可抗拒之因素所造成時, 全由統包商負全責是不合理的 另外有些雙方考量不周而又是必須做的工程項目, 往往應由統包商負責吸收費用殊為無理 4. 業主預算不足若業主較不重視設計之美感與功能, 只重視工程之預算與時程, 則導致設計機構不利於競標 5. 履約風險高 30
若設計機構本身結合之施工廠商財務不佳, 則承攬統包工程之履約風險極高 6. 需負擔更多的責任由於業主認為工程所有過程施工廠商皆有參與, 因此, 即使是設計上之缺失, 施工廠商亦需負責 在過去, 施工廠商可能因為合約及圖說不清, 而要求業主給予額外的工期與費用, 但統包制度則不行 三 依上述探討, 現將統包工程制度優缺點比較列表如表 2.2 所示 : 31
優點缺點就業主而言5. 工程變更設計, 造成困擾 就統包商而言表 2.2 統包工程制度優缺點比較 1. 指揮系統較單純, 可減少管理人力及責任 2. 藉由設計與施工作業時間重疊而縮短工期 3. 避免設計單位與施工單位相互推諉責任之困擾 4. 因工期短 減少工程管理人力及意外成本, 故可降低成本 5. 提升工程品質與效率減少災害發 1. 制度規範尚未健全承辦人員易生困擾而不願採行 2. 細部設計, 工程數量 項目 材料未定, 與承包商易引起爭議 3. 為避免遭受圖利廠商之物議, 下達指示應更謹慎 4. 統包商絕對影響工程, 故風險較高 生 1. 減少工程糾紛 爭議所造人力浪費 2. 培養內部優秀特殊營建專業人員 3. 提高施工效率, 獲得良好工程品質 4. 激勵新技術 新工法及新材料之引進 5. 提升技術及統合能力 1. 競標費用高 2. 責任大且風險高 3. 統包的責任常誤解包辦所有事情 32
2.5 統包制度的競爭力 近年來, 由於受到國內整體經濟環境之影響, 工程產業面臨許多的困境與挑戰, 再加上外有國外大型公司透過共同投標, 分食國內重大工程市場之衝擊, 國內營造業者的生存空間日益受到壓縮 同時, 我國已於民國九十一年加入世界貿易組織 (WTO), 而面對全球化競爭時代的來臨, 政府主管單位應思考如何健全產業環境, 並協助業者從國際化的眼光重新調整競爭策略, 進而提升產業國際競爭力, 實為工程產業當前最重要的課題 行政院公共工程委員會為協助營產業因應未來工程市場之衝擊, 於民國九十年七月至十二月間, 即委託財團法人臺灣營建研究院進行 提升臺灣營建產業國際競爭力之研究 該研究分別由產業發展方向與政策 產業環境建置 營建技術能力及人力資源等四個層面, 分析提升國內營建產業國際競爭力之問題, 並研擬四十項具體推動措施 其執行目標為兩大目標 : 一 建立優質產業環境, 增進產業創新研發能力, 促進永續經營與發 展 二 掌握國際市場與競爭發展趨勢, 強化產業體質, 提升工程產業競 爭力 其採行措施為 : 一 建全產業發展 二 加強廠商輔導及獎勵 三 改善產業環境 四 強化技術研發及資訊整合 33
五 提升廠商國際競爭 六 增進產官學研之互動 七 健全人力培訓機制 如果國內的營建廠商能夠放大眼光, 以宏觀的胸襟, 多注意一些開發中國家的建設需求, 則必然有向海外發展的機會 從事於工程建設的人也應該改變心態, 全球佈局, 結合東南亞較為廉價的勞力 ( 如泰國 菲律賓 柬埔寨等國 ) 先進國家的技術以及國際性的資金, 尋找投資興建的機會, 則加入世貿組織帶給我們的就不只是負面的影響, 而是正面而積極的新機 [19] 我國的基礎建設已經逐漸臻於完善, 近年來生育率逐年的下降, 人口成長趨緩的趨勢已不可避免 故臺灣地區全面性的大型建設機會將會逐漸減少 在這種內在及外在的變遷環境之下, 如何開拓海外的市場將是十分迫切的趨勢, 加入 WTO 正提供了這樣的契機 台灣已邁入開發中國家的起點, 相較於已經充份發展的歐美先進國家, 我們的立足點更接近開發中的國家 我們才剛完成的基礎建設正好可複製給較我國發展略為緩慢的地區 當前我們急需整合技術 資金 人力等資源, 邁開腳步前進, 應該可以在開發中國家裡爭取到更多的商機 2.6 統包執行過程中可能遭遇之問題因為營建專案的特性, 使得業主 承包商和設計者, 幾乎免不了會在專案過程中產生爭端, 爭端解決的方式有幾種 : 協商 調停 仲裁或訴訟 [20]; 綜觀國內工程, 造成爭端之因素不外乎 : 完工但工程款無法取得 品質存疑需要敲除及合約數量與現場施做數量不符等三種 但是工程如果一旦訴訟, 則等待解決的時間甚為冗長, 故國內以協商方式居多 34
在專案管理執行中, 達成目標可能遭遇之問題許多, 有歸類於制度欠缺了解者, 亦有欠缺執行不力者 根據胡大鑫教授所做的調查, 有以下諸多原因, 茲分述如下 [21]: 一 高階之不重視與不支持由前述知高階對目標管理所持之態度及其實際表現之行動, 足以決定目標管理之成敗 二 未瞭解目標管理之本質及哲學許多企業僅憑高階主管之指示及運用必要之形式, 即建立目標管理制度 三 對目標管理制度產生猜疑目標管理之精神與傳統管理之精神截然不同 許多中低階層之人員久已習於傳統式獨裁專斷之管理, 對傳統管理之觀念與做法早己根深蒂固, 不易改變 四 忽略人性之弱點目標管理之設計係著重於執行時人性的優點 (Stength) 部分, 至於執行時人性之弱點部份, 如膽小 雄心不足 創造性之程度不同等, 則甚少慮及 五 忽視組織執行現況由前述知支持性組織氣候之建立, 為目標管理實施成功之重要條件, 然而衡諸實際, 不具此一條件而逕推行目標管理之企業者不在少數, 於是易致失敗 六 目標之設定不易目標係為未來而設定者, 而未來則充滿不確定 ( Uncertainties) 於是欲設定有意義及可驗證之目標決非易事 ; 再者, 許多 定性目標 ( Qualitative Objectives) 35
無法量化亦為其缺憾之一 雖然可以採 工作進度表 ( Event Schedule) 加以克服, 然而能採此種方式及願意採此等方式者, 並不多見 ; 最後, 則為為主管未能洞悉部屬之才智能力, 致所訂之目標失之寬或超乎其能力所及 七 傾向於設定短期之目標絕大多數目標管理制度所設定之目標, 期間甚少超過一年, 此種強調短期之目標極易生長期之目標 八 過份強調目標之重要性造成不良的結果目標管理無法將企業內所有之工作完全包括在內, 只能擇其要者, 依其優先順序列為目標, 目標管理之所以稱為 重點管理 者, 蓋源於此 九 主管片面設定目標主管雖有權核定部屬所設定之目標, 但假如目標是由主管片面分派或強迫部屬設定某種目標, 則部屬之承諾感必被摧毀無遺, 而目標設定所具有之激勵作用亦消失無遺 十 未予適當之查核 輔導及控制在實施目標管理過程中, 常有目標一旦核准, 主管對於目標執行之情形, 未能予以適度查核之現象 十一 員工對文件作業之反感目標管理之實施, 常須藉助各種表格為工具以推行工作, 此結果常引起員工之反感與不滿 36
第三章國軍軍事工程現行作業程序 依據國防部頒 國軍營繕工程教則 規定, 有關設施工程作業流程如圖 3.1, 要求各項工程自整體規劃, 綱要 ( 需求 ) 計劃 全案工作計劃 工作分計劃 詳細工作計劃 發包 訂約 施工, 以至驗收 建卡列管之全程, 均需實施管制 [22] 另依國防部 87 年訂頒之 參謀本部軍品獲得及重大工程審查委員會需求 系分 投資綱要計劃審查委員會作業規定, 為建立國軍重大武器裝備及設施工程評選及決策模式, 強化軍品獲得客觀性及建立共信, 凡投資總額新台幣五億以上 ( 含 ) 之武器裝備 採購 生產 研發 ( 製 ) 及設施工程個案, 均需依該作業規定辦理 其作業流程詳圖 3.2 分述如下 [23]: 一 各軍種依據奉核定兵力重整計畫項目, 且投資金額新台幣五億元 ( 含 ) 以上投資個案, 經軍種作戰需求委員會審查決議通過後, 文件呈送參謀本部聯參審查, 請權責長官召開作戰需求審查委員會議, 決定是否同意建案 二 作業需求文件經參謀本部核准後, 軍種研擬系統分析報告, 呈報參謀本部由主辦聯參收辦, 並送系分委員會審查 三 經本部系統分析委員會審查通過個案系統分析報告後, 各軍種據以辦理投資綱要計劃呈報參謀本部, 由參謀本部主辦聯參收辦會審後, 簽請權責長官召開投資綱要計畫審查委員會 四 投資綱要計畫經審查委員會審查通過後, 並簽請長官核定後, 軍種辦理工作計畫等後續作業事宜 36
計畫名稱 作戰需求文件 系統分析報告 綱要計畫 工作計畫 審議程序 軍種作戰需求委員會 參謀本部作戰需求委員會 系統分析委員會 投資綱要計畫審查委員會 全案工作計畫 分年工作計畫 審議重點 建立軍種需求 評估做需文件 審查是否符合軍事展略計畫整體規劃 審查是否符合三軍聯戰需要 審查是否符合建軍優先順序 審查軍種做需文件 提高投資效益 評估投資風險 律定整建期程及執行方式 確認需求項量及額度 規劃全期程 ( 分年 ) 工作細目與需求 採購計畫 購案審查委員會 圖 3.1 國軍重大武器工程建案 ( 投資金額五億元以上 ) 作業流程 [23] 37
軍事工程作業流程圖 12 月前 訂會標期. 1. 需求單位依任務需 1. 五千萬元以上計畫需 1. 編列施政計畫, 爭 1. 俟預算獲得及聯工 要檢討編擬作需文 送行政院工程會審查 取下年度計算. 署完成細部計畫, 件. 2. 投綱及全案工程計畫 2. 預估預算獲得期程 交採購局辦理辦理 2. 委聯工署作業於此 需經聯工署副署. 展開細部設計. 包並由聯工署與得 階段提出該署參與規 3. 本階段應依規模及性 3. 檢討預估工程執行 標廠商訂約. 劃. 質律定是否委外規劃 期程及進度, 妥擬 2. 發包作業以公開招 3. 作需文件由需求委 設計. 分年計畫級預算月 標為原則, 需依規 員會 軍種 審議. 4. 工程所需土地於, 本 份配額度, 並訂 定刊登政府採購工 4. 系分需經系分委員 階段前即應完成獲得. 定管制表. 報並依規定妥排等 完成日 1. 工程開工後, 以每 15 日計價乙次為原則. 2. 施工期間承辦及需求單位派員雙重監工, 亦得視需求委外監造. 3. 工程完工後, 依規定辦理驗收, 並於期限內辦理營產登賬及結案. 24 月前目標前開工日期程主要流程作需文件系統分析綱要計畫施政計畫執行發包全計案畫工及作第一作年分度計工畫閱開標計畫施工結案應配合注意事項圖 3.2 軍事工程作業流程圖 [22] 38
3.1 軍事工程需求軍事營繕工程需求之產生, 係依據國軍戰略構想 兵力整建計畫, 備戰計畫針對作戰訓練及後勤支援任務, 考量既有各項設施現況, 對各項設施實施整體規劃, 策訂營區設施總計畫, 工事整建計畫等, 配合五年施政計畫, 逐年納入施政計畫及預算辦理 所有軍事設施之投資, 應作經濟有效運用, 不作應急支援 各項設施整建, 不得囿於眼前的 儉省 而造成日後的浪費 基於前述之原則, 營區設施總計畫及工事整建計畫是國軍各營區設施未來整建與發展的藍本, 為切合實際需要, 各級單位依現行政策 兵力運用計畫, 每年精實檢討修訂計畫內容 有關營區設施總計畫之內容分析如下 [22]: 一 營區配置圖 : 按營區大小, 標明適當比例尺, 清晰描繪營區內全部設施 ( 不含水電 ), 註明設施編號, 並加繪地籍範圍, 註明營區面積 ( 公頃 ) 二 營舍資料表 : 按原有材料, 與現地確實核對, 依營舍編號之次序, 列出每棟營舍之名稱 面積 結構 鑑定現況及必要之註記 其餘設施列於最後, 不加入營舍統計 三 營舍分項類統計表 : 按營舍資料表, 將各項用途之營舍, 分別依地理概況及環境顧慮其結構 ( 區分鋼筋水泥 磚牆瓦頂其它營舍三種 ) 及現況分類加以統計 並註明營舍之狀況, 說明營區容量及現駐人數, 加註地區內天候 四 水電配置圖 : 按營舍配置圖相同比例尺, 清晰描繪全部供電給水設施及幹線幹管, 並加註明 ( 至各營舍之分支管線不必描繪 ), 以求清晰 五 水電狀況表 : 按營舍供電給水設施現況及沐浴設施情形, 分別說明, 亟待改善項目加以說明 39
六 營區發展計畫圖 : 按營舍配置圖相同比例尺, 標示營區預定發展計畫, 並加以註明 七 營區狀況統計表 : 依據原有地籍圖冊及土地基本資料, 清查營地, 將各營區土地之產權及現況分別記載加以統計, 並註明營地糾紛及處理情形 八 地籍圖 : 按地政機關之比例尺, 用透明紙繪製 有關軍事需求文件之格式分述如下 : ( 一 ) 緣起 ( 二 ) 需求目的 ( 三 ) 人員編制及現況 ( 四 ) 檢討事項 ( 五 ) 需求分析 1. 營區營房設施總計畫及擬拆除之營房 設施面積 數量 2. 本次計畫擬案構造規格 類別 需求 面積數量 3. 整建方式 4. 整建期間 5. 規劃及土地獲得所需時程 ( 土地獲得許可必須優先考量 ) 6. 構建土地位置之都市計畫使用編定 土地面積 產權歸屬 地上物 有無計畫道路或既有 ( 含既成 ) 道路檢討, 並應檢附地籍圖騰本, 都市計畫圖 土地分區使用管制規定及標定圖 現況圖 地下管線標示圖 7. 檢討規劃設計作業能力, 是否符合建築及環保等相關法令規定 8. 申請建築執造期程及施工工期 9. 預算支用進度 40
3.2 軍事工程規劃建案依前述建案之作業流程, 經國防部細分委員會審查通過個案系統分析報告後, 各軍種即據辦理投資綱要計畫呈報國防部參謀本部, 由參某本部主辦聯參收辦會審後, 簽請最高權責長官召開投資綱要計畫審查委員會進行審查 有關 工程設施投資綱要計畫 格式主要內容如下 [23]: 一 概述 二 計畫需求及工作進度 三 計畫需求 ( 工程項目 ) 四 工程規劃位置圖及配置平面圖 ( 一 ) 新建營區規劃配置應先完成精確地形測量圖, 將規劃配置標示於圖上, 並注意下列事項 : 1. 購置地圖之界線 ( 如為營地應將地界線及界樁 ) 標示清楚, 並附有關地界圖資料 2. 交通幹道 支道 營舍及人行道均應詳細描繪 並標示尺寸, 如因圖幅大小及尺寸限制, 無法標註時, 得以圖例說明 3. 營區排水流向 主要排水溝渠 駁崁 擋土牆位置 長度等均應描繪清楚 4. 營區外水電與電力公司 自來水廠之責任分界點, 應予標註 5. 營區圍牆與地界線之相關位置, 應描繪清楚, 以利土地管理與運用 ( 二 ) 整建營區規劃配置 : 1. 營區位置標註清楚 2. 營區道路 排水系統位置與長度 寬度, 在圖中詳註尺寸 3. 營區外水電與電力公司 自來水廠之責任分界點, 應予標註 4. 營區內之營舍作局部調整後, 原有水電之容量如不敷使用, 需 41
加設供電 供水設施 ( 如變壓器水塔等 ) 應在配置圖中詳註 五 各項設施單線圖 : 為本計畫之主體, 細部設計之主要依據, 應按每一設施用途, 考量需求面積 ( 以建築標準為依據 ) 建築造型 內部隔間 水電配置 通信管路 作業流程 營舍動線等詳予研究設計, 並講求營區整體協調, 以保持嚴整壯觀 另依據國軍營繕工程教則對規劃設計流程, 以擬訂標準之作業程序, 詳如圖 3.3 所示 由前列作業流程, 在提出工程需求計畫投資綱要計畫之前, 即應針對計畫興建之基地作必要之先期作業包括地質調查 測量 鑽探 地質評估等項, 以免因地質土壤或地界問題造成工程執行之受阻及預算之用延宕之困擾 依據前述規定格式及作業流程, 各軍種完成設施工程投資綱要計畫編制後, 即呈報國防部軍事工程主管機關收辦 經送投資綱要計畫審查委員會進行審查, 如無審查意見, 即以三分之二 ( 含 ) 多數表決方式決議, 再由主管機關簽請權責長官核示, 經奉核定確立需求項量及金額, 並律定整建期程及執行方式, 即完成建案之程序 42
整體規劃 ( 營區設施總計劃 ) 已列五年施政計畫項 先期作業項目 : 地質調查 測量 鑽探 地質評估 初步規劃一 成立規劃執導組二 使用單位提出相關資料三 擬定整體構想及規劃設計四 執行單位運用示意圖 透視圖或模型顯示規劃概要五 執導小組進行審查 修正六 檢討擬定整建規劃需求七 確定購 ( 徵 ) 地均已獲得八 委託設計 施工期程檢討 建築基地選擇及評估, 需購 ( 徵 ) 地者, 應先建案編列預算辦理 執行年度土地購 ( 徵 ) 地計畫, 管制執行期程 目標年度前二年 蒐集規劃有關資料 法令 並發覺問題 綱要 ( 需求 ) 計畫編報 圖 3.3 軍事工程規劃設計作業流程 [23] 3.3 軍事工程工作計劃與獲得預算經獲核定之工程設施投資綱要計畫, 軍種及接續編制全案工程工作計畫及分年工作計畫, 已規劃全期程及分年工作細目與需求, 並依程序報請國防部審查後轉送行政公共工程委員會再行審議, 經獲審議通過, 即據以編成年度施政計畫與預算書送行政院轉立法院審議, 經 43
立法院審議完成之施政計畫與預算書即成為法定預算, 各軍種即可據以執行各轄管之工程後續作業 有關所列全案工程工作計畫之格式內容分述如下 [22]: 一 計畫內容 : 依質 ( 構造類別 ) 量 ( 各種建物面積 數量 ) 力 ( 兵工自建 發包 委辦 自辦 ) 時( 設計發包及施工完成時程 跨年度工程進度 ) 分項敘述 二 預期成果 三 預算用途 : 依第一級預算用途別科目確定各項費用應歸屬之科目 四 成本分析及工作衡量 五 計畫需求及工作進度表 : 列出主要工程工作項目, 規劃全期程各年度所需經費額度及所佔預算進度百分比 六 各年度工作分計畫需求表 : 列出分年工作細目與需求數量, 依據中央政府總預算編審辦法規定之單價計算需求概算 而年度工作計畫則需配合中央政府總預算編審辦法規定, 編訂成年度施政工作計畫提要及分支計畫概況格式, 其主要內容分數如後 : 一 計畫內容 : 依質 ( 構造類別 ) 量 ( 各種建物面積 數量 ) 力 ( 兵工自建 發包 委辦 自辦 ) 時( 設計發包及施工完成時程 跨年度工程進度 ) 分項敘述 二 預期成果 三 分支計畫概況 : 依第一 二級預算用途別科目, 確定各工作項目當年度計畫執行數量 費用及應歸屬之科目名稱 3.4 細部設計與發包執行依據核定之年度工作分計畫, 各軍種工程單位即著手進行後續各項作業 另依 國軍軍事工程業務精進措施 規定, 所有投資性工程將自八十八年七月起均交由聯勤總部工程署負責辦理, 並由國防部採 44
構局負責發包作業有關細部設計 ( 如以統包辦理由統包商提供 ) 之主要內容如下 : 一 位置圖 二 平面配圖 三 立面 ( 含正背側面 ) 圖 四 結構 水電 機械 空調及剖面大樣圖 五 依土木 ( 含建築 ) 水電 ( 含消防 ) 空調 電梯等各主要目標, 策訂工作項目 ( 含勞務 材料 ) 預算表 : 依據設計之材料品質 規格 單價 ( 參酌最新物價狀況 考量土地狀況 施工難易 工地交通情形 工人來源及建材獲得等因素 ) 計算稅利 工資及管理費用等, 完成預算編列 另依法規承纜廠商應設品管工程師及品管組織之工程案, 其所需相關預算亦應依並納入 3.5 驗收移交接管維護承商於完成契約規定應施工項目, 即呈報工程竣工 主辦機關應先檢查工程是否確實竣工, 如確定竣工後, 即要求承商照實做工程繪製竣工圖 ( 含施工中之分段檢驗資料 ), 填具結算表, 依規定程序辦理初驗 正式驗收結報及各項作業 工程經驗收合格後, 交由使用單位按規定接管, 並通知營產管理單位協助辦理產籍登記與建帳事宜, 納入單位設施維護應用 使用單位應對整建後之設施先行全般性評估, 依單位性質訂定設施維護實施規定, 並編組實施維護各項作業 在保固期限內如因施工不良 ( 含材料 ) 造成之損壞, 應即通知工程執行單位, 要求承商期限完成修復 ; 保固期滿後, 則本 計畫等預算 之政策, 將設施維護項目於前一年度完成整體規劃, 納入施政計畫, 列管執行 另營區設施總計劃於工 45
程建案完成接管時, 由使用單位一併配合辦理建立或修正 3.6 軍事工程統包組織架構及業務執掌統包模式沒有像傳統模式, 將工程分割為設計與施工兩種角色與責任, 取而代之的是業主 ( 三軍 ) 提需求將工程專案計畫委託聯勤司令部營工署辦理之或由各軍種司令部因任務特性不同自辦 發包部分則統一交由國防部採購局辦理, 統包商必須就工程上包含設計單位 施工單位業務的執行與協調整合工作, 向業主及聯勤營工署負責 即使有些工作是以分包的方式進行, 但統包商仍然須對於該下包的工作向業主及聯勤營工署負責 至於工程監造的部分則可由業主本身派代表及聯勤營工署配屬地區工程處辦理, 詳組織架構圖 3.4 及業務職掌表 3.1 46
監造工程顧問公司聯勤營工署分包商分包商分包商分包商分包商業主 ( 三軍 ) 合約關係 統包商 委辦關係 監造 督導 圖 3.4 軍事工程統包組織架構 47
表 3.1 軍事工程採用統包架構下之業務執掌 統包商聯勤營工署業主 ( 三軍 ) 監造工程顧問公司 業管全責區分 1. 工程設計繪製工程設計圖製作工程施工規範解釋設計圖說 2. 工程施工分包工作勞務 材料 機具之採購與協調工程資金調度 周轉工地管理 3. 測試與維修 4. 履約保證 5. 變更設計 1. 工程發包 2. 審核統包商所提出之設計圖說 3. 施工督察工程款項支付予營造廠及其下包簽證工程材料之簽准施工法之簽准工程進度之簽證工程品質之簽證 4. 業主與營造廠間的聯絡窗口 5. 裁決施工過程產生的糾紛爭議 6. 變更設計的提出配合 ( 審核督導 ) 1. 編列預算 2. 需求呈報 3. 配合監造 1. 施工監造工程款項支付營造廠及其下包簽證工程材料之簽准施工法之簽准工程進度之簽證工程品質之簽證 4. 業主與營造廠間的聯絡窗口 ( 審核督導 ) 5. 裁決施工過程產生的糾紛爭議 ( 審核督導 ) 6. 變更設計的提出配合 資格 1. 登記開業之營造廠 2. 登記開業之設計機構與營造廠共同投標之組織 1. 專案經管代表 : 聯勤營工署 2. 發包單位 : 國防部採購局 3. 監造單位 : 北 中 南地區工程處 1. 登記開業之工程營建顧問公司 48
3.7 軍事工程招標制度工程招標制度的說明軍事營繕工程之招標作業依據審計法 [61.05.01] 公佈審計法施行細則及軍事營繕工程教則規定辦理 其採用方式可分為下列三種 : 公開招標 比價及議價等方式 經實施多年後各界反應須將法令統一以收實效, 遂有研議 政府採購法 之舉 民國八十七年五月二十七日總統公佈之 政府採購法, 則將招標的方式修改為公開招標 限制性招標及選擇性招標三種方式 軍事機關之採購招標方式經機關首長依法核定後即依政府採購法第二章規定辦理招商 依政府採購法第十八條規定, 採購之招標方式, 分為公開招標 選擇性招標及限制性招標 機關辦理公告金額以上之採購, 除依第二十條 ( 選擇性招標 ) 及第二十二條 ( 限制性招標 ) 辦理者外, 應公開招標 機關辦理公告金額以上之採購, 符合下列情形之一, 報經上級機關核准者, 得採選擇性招標 : ㄧ. 經常性採購 二. 投標文件審查, 須費時長久始能完成者 三. 廠商準備投標需高額費用 四. 廠商資格條件複雜者 機關為辦理選擇性招標, 得預先辦理資格審查, 建立合格廠商名單 經常性採購, 應建立六家以上之合格廠商名單 機關辦理公告金額以上之採購, 符合政府採購法第二十二條規定, 得採限制性招標 機關辦理公開招標或選擇性招標, 應將招標公告或辦理資格審查之公告刊登於政府採購公報並公開於資訊網路 其自公告日或邀標日起至投標日止之等標期, 應訂定十四日以上之合理期限, 並於等標期內於機關門首公告 選擇性招標之文件應公開載明限制性投標廠商資格之理由及其必要性 機關辦理招標, 應於招標文件中規定投標廠商須否繳納押標金 機關辦理採購之決標, 應依下列原則之一辦理, 並應載明於招標文件中 : 49
一 定有底價之採購, 以合於招標文件規定, 且在底價之內之最低標為得標廠商 二 未定底價之採購, 以合於招標文件規定, 標價合理, 且在預算數額以內之最低標為得標廠商 三 以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商 四 採用複數決標之方式 : 機關得於招標文件中公告保留採購項目或數量選擇之組合權利, 但應合於最低價格或最有利標之競標精神 合於招標文件規定之投標廠商之最低標價超過底價時, 得洽該最低標廠商減價一次 ; 減價結果仍超過底價時, 得由所有合於招標文件規定之投標廠商重新比減價格, 比減價格不得逾三次 前項辦理結果, 最低標價仍超過底價而不逾預算數額, 機關卻有緊急情事須決標時, 應經原底價核定人或其授權人員核准, 且不得超過底價百分之八 但查核金額以上之採購, 超過底價百分之四者, 應先報經上級機關核准後決標 未定有底價之採購辦理者, 合於招標文件規定之最低標價逾評審委員會建議之金額或預算金額時, 得洽該最低標廠商減價一次 減價結果仍逾越上開金額時, 得由所有合於招標文件規定之投標廠商重新比減金額 機關得就重新比減價格之次數予以限制, 比減價格不得逾三次, 辦理結果, 最低標價仍於上開金額時, 應予廢標 機關辦理以最低價決標之採購, 經報上級機關核准, 並於招標公告及招標文件內預告者, 得於依前二條規定無法決標時, 採行協商措施 決標依政府採購法第五十二條最有利標規定辦理者, 應依招標文件所規定之評審標準, 就廠商投標標的之技術 品質 功能 商業條款或價格等項目, 作序位或技術之綜合評選, 評定最有利標 評選結果無法依機關首長或評選委員過半之決定, 評為最有利標時, 得採行協 50
商措施, 再做綜合評選, 評定最有利標 評定應附理由 綜合評選不得逾三次 依前項辦理結果, 仍無法評定最有利標時, 應予廢標 機關採最有利標決標者, 應先報經上級機關核准 採行協商措施者, 應依下列原則辦理 : 一 開標 投標 審標程序及內容均應予保密 二 協商時應平等對待所有合於招標文件規定之投標廠商, 必要時並錄影或錄音存證 三 原招標文件以標示得更改項目之內容, 始得納入協商 四 前款得更改之項目變更時, 應以書面通知所有參與協商之廠商 五 協商結束後, 應予前款廠商依據協商結果, 於一定期間內修改投標文件重新遞送之機會 機關辦理採購採最低標決標時, 如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低, 顯不合理, 有降低品質 不能誠信履約之虞或其他特殊情形, 得限期通知該廠商提出說明或擔保 廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者, 得不決標予該廠商, 並以次低標廠商為最低標廠商 3.7.1 公開招標採購之招標方式依據政府採購法第十八條規定, 分為公開招標 選擇性招標及限制性招標等三種 所稱 公開招標, 指以公告方式邀請不特定廠商投標 所稱 選擇性招標, 指以公告方式預先依一定資格條件辦理廠商資格審查後, 再行邀請符合資格之廠商投標 所稱 限制性招標, 不經公告程序, 邀請二家以上廠商比價或僅邀請一家廠商議價 [13] 依據政府採購法第十九條規定 : 機關辦理公告金額以上之採購, 除依第二十條 ( 選擇性招標 ) 及第二十二條 ( 限制性招標 ) 辦理 51
者外, 應公開招標 由此可知, 採購方式應以 公開 為原則, 而選擇性招標及限制性招標係屬特例 採購法第一條開宗明義 : 為建立政府採購制度, 依公平 公開之採購程序, 提升採購效率與功能, 確保採購品質, 爰制定本法, 可見採購本應採 公平 公開 方式為之 唯有特殊情況下, 始可採選擇性招標或限制性招標, 故公開招標是採購人員最常使用之招標方式 [13] 招標作業之流程如圖 3.5 52
準備招標文件 於採購公報刊登招標公告 是否達查核金額 否 機關內部監辦 是 開標與決標作業 是 報請上級機關監辦 否 於採購公報刊登招標公告 否 訂約 履約 驗收 完工結案 圖 3.5 公開招標之作業流程圖 53
3.7.2 限制性招標依據政府採購法第十八條第四項對 限制性招標 之定義為 : 指不經公告程序, 邀請二家以上廠商比價或僅邀請一家議價, 其適用時機, 詳訂於政府採購法第二十二條 : 機關辦理公告金額以上之採購符合下列情形之一, 報經上級機關核准, 得採限制性招標 : 一 以公開招標或選擇性招標辦理結果, 無廠商投標或無合格標, 但以原定招標內容及條件未經重大改變者為限 二 屬專屬權利 獨家製造或供應 藝術品 秘密諮詢, 無其他適合之替代標的者 三 遇有不可預見之緊急事故, 致無法以公開或選擇性招標程序辦理, 且確有必要者 四 原有採購之後續維修 零配件供應 更換或擴充, 因相容或互通性之需要, 必須向原廠商採購者 五 屬原型或首次製造 供應之標的, 以研究發展 實驗或開發性質辦理者 六 在原招標目的範圍內, 因未能預見之情形, 必須追加契約以外之工程, 如另行招標, 確有產生重大不便及技術或經濟上困難之虞, 非洽原訂約廠商辦理, 不能達成契約之目的, 且未逾原主契約金額百分之五十者 七 原有採購之後續擴充, 且已於原招標公告及招標文件敘明者 八 在集中交易或公開競價市場採購財物 九 委託專業服務 技術服務或資訊服務, 經公開客觀評選為最優勝者 十 以公告程序辦理設計競賽, 經公開客觀評選為最優勝者 十一 公營事業因營業需要, 必須指定地區採購房地產, 經依所需條件公開徵求勘選認定適合需要者 54
十二 購買殘障 原住民 慈善機構或受刑人所提供之非營利產品或勞務 十三 其他經主管機關認定者 前項第九款及第十款之廠商評選辦法與服務費用計算方式及第十一款之作業辦法, 由主管機關定之 [13] 由上可知, 採用限制性招標程序的方式, 必須符合三項條件, 不過符合此三項條件者, 法律亦未強制要求採購機關必須以限制性招標程序辦理 ; 採購機關若認為適當, 仍可以用公開招標程序進行 上述三條件, 第一 : 該採購為公告金額以上之採購料 ( 若非公告金額以上之採購, 則無須遵守限制性招標之相關程序 ); 第二 : 須報經上級機關核准 ; 第三 : 必須符合前述之十三款情形之一 機關辦理公告金額 ( 目前為 100 萬元 ) 以上之採購, 且符合政府採購法第二十二條規定並報經上級機關核准為限 限制性招標的程序最大的特色是不經過任何公告的程序便可進行招標, 所以這種情形對於其他廠商利益影響極大, 也最容易造成流弊, 故政府採購法第二十二條第一項嚴格規定可以採行限制性招標程序的各種情形 3.7.3 選擇性招標選擇性招標是指以公告方式預先依一定資格條件辦理廠商資格審查後, 再行邀請符合資格之廠商投標, 此為 政府採購法 第十八條明定 選擇性招標最大的特點在於, 參與投標的廠商均係採購機關邀請而來 未受邀請者, 原則上並不具備投標的機會與資格 而採購機關邀請的對象, 係預先辦理資格審查合格列冊之廠商 由於經過篩選後, 資格已經沒有問題, 而未經篩選者, 未必具備資格, 故法律允許採購機關在一定條件下, 僅對這些篩選過的廠商發出邀請, 以促其參與投標 [13] 55
政府機關辦理選擇性招標, 並非無限制, 而是應先報經上級機關核准, 且限於 :( 一 ) 經常性採購 ( 二 ) 投標文件審查, 須費時長久始能完成 ( 三 ) 廠商準備投標需高額費用者 ( 四 ) 廠商資格條件複雜者 由於此種招標方式易受質疑圖利某些廠商, 政府機關除了經常性之採購 ( 如文具用品, 消耗性物品等 ) 外均不喜採用 招標作業之流程如圖 3.6 56
準備辦理資格審查文件 報請上級機關 於採購公報刊登招標公告 是否達查核金額 是 否 資格標開標 報請上級機關監辦或核准 機關內部監辦 是 邀請符合資格廠商投標 ( 規格及價格 ) 開標與決標作業 准 不准 否 於採購公報刊登招標公告 訂約 履約 驗收 完工結案 圖 3.6 選擇性招標之作業流程圖 57
3.7.4 決標方式(一)比價所謂比價, 係指按一般情況係由採購單位預先選定若干理想可靠之供應廠商, 訂期函請前來報價, 並以公開競標方式符合規格不超過底價之最低報價者予以決標之採購方式 [13] 比價係由業主指定二家以上信譽優良廠商, 逕將工程內容告之 ; 並約定時間 地點, 在規定時間內分別由廠商提出該工程之估價單 ( 工程造價 ) 投送估價單後, 由業主在預先決定之時間地點, 當場公開評比, 逐項審查並比較優劣, 最後選擇最適當之營造廠發包承攬 政府機關辦理比價時為免遭受圖利他人之議均以最低價者為得標廠商, 唯一般重視品質者之民間工程或關係企業則非以投標價為唯一考量因素 這種招標方式因為惡性削價競爭的可能性減小, 所以比公開招標方式更能確保工程之品質及工程之進度 依民國八十七年五月二十七日頒布 政府採購法 則將比價納入限制性招標的範圍 (二)議價所謂的議價, 係指由主辦機關就其所欲採購之物品, 指定一家廠商或個人, 與其商談供應之條件與價格, 如雙方合意, 即成立契約之謂 議價之範圍並不只限於價格之討論, 尚可涵蓋合約之重要部份, 如交貨期 規格 價格及條款等項目 議價定義具有符合業主要求資格的一家承包商與業主用協議價格的方式, 決定承包價格 由業主指定一特定營造廠商來商議承造工程費用 工作內容 規範等, 雙方不拘形式互相商議, 以便雙方能夠圓滿達成協議 此種承包方式直截了當節省許多時間, 能夠有效的將工程於最短期間內完成, 且一般較能確保施工品質, 除非有勾結舞弊情事發生 依 政府採購法 則將議價列入限制性招標的範疇, 並規定辦理議價之條件為 ( 一 ) 小額採購 (10 萬元以下 ) ( 二 ) 符合該法第二十二條之規定 ( 三 ) 58
符合該法第一 四條規定 ( 四 ) 符合該法第一 五條規定 [13] 檢視前述規定, 政府機關辦理議價之情形限制頗為嚴格 在一般私人機構則無此限制, 祗要公司負責人允許, 即可與特定廠商該議價, 在辦理時效上較能掌握, 易獲得預期的品質與功能 招標作業之流程如圖 3.7 59
確認符合採限制性招標之理由 準備招標文件 是否達公告金額 邀請廠商參予投標 否 是 呈報上級機關核准 准 停止 不准 是否達查核金額 是 機關內部監辦 是 否 開標與決標作業 准 呈報上級機關監准 否 於採購公報刊登招標公告 不准 訂約 履約 驗收 完工結案 圖 3.7 限制性招標 ( 比價或議價 ) 之作業流程圖 60
(三)最有利標最有利標評選辦法為行政院公共工程委員會於八十八年五月十七日以 ( 八八 ) 工程企字第八八 0 六八五三號令發布, 並自民國八十八年五月二十七日施行 最有利標之精神, 就是要讓機關能依招標文件所規定之評審標準, 就廠商投標標的之技術 品質 功能 商業條款或價格等項目, 作綜合評選, 以擇定最佳決標對象 由於是綜合評選之結果, 所以得標者可以是一個分數高 產品品質好 功能強而價格雖高但屬合理之廠商 一方面讓機關在既定之預算規模下, 買到最好之標的, 把預算用得最有價值 ; 另一方面亦可鼓勵廠商從事非價格之競爭, 避免惡性低價搶標 依採購法可採最有利標之情形, 大致可分為下列三類 : 一 適用最有利標決標 ; 二 準用最有利標評選優勝廠商 ; 三 未達公告金額之採購, 公開取得三家以上廠商之書面報價及企劃書, 取最有利標之精神擇最符合需要者議價 ( 包括二家以上者之依序議價 ) 茲就上述三種採購之法規依據分述如後 : 一 適用最有利標決標 : 以公開招標或選擇性招標辦理之異質性工程 財物或勞務採購, 不論採購金額大小, 不宜以最低標方式辦理決標者, 均得依採購法第五十二條第一項第三款規定以最有利標決標 至於 異質之工程 財物或勞務採購 之定義, 依採購法施行細則第六十六條及最有利標評選辦法第二條規定, 分別為 由不同廠商所供應之工程 財物或勞務, 於技術 品質 功能 效益 特性或商業條款等, 有差異者 及 由不同廠商履約結果, 於技術 品質 功能 效益或商業條款之履行等有差異者 二 準用最有利標評選優勝廠商 : 61
依採購法第二十二條第一項第九款至第十一款規定以限制性招標辦理之專業服務 技術服務 資訊服務 設計競賽之評選 房地產之勘選, 及第三十九條專案管理廠商之評選, 公告金額以上者, 應分別依機關委託專業服務廠商評選及計費辦法 機關委託技術服務廠商評選及計費辦法 機關委託資訊服務廠商評選及計費辦法 機關辦理設計競賽廠商評選及計費辦法及公營事業機構指定地區採購房地產作業辦法規定辦理, 至其評選優勝廠商或勘選認定適合需要者之作業, 則準用最有利標之評選規定 三 取最有利標精神擇最符合需要者 : 未達公告金額之採購, 依中央機關未達公告金額採購招標辦法第二條第一項第三款, 公開取得書面報價或企劃書, 採用最有利標之精神, 擇最符合需要者議價, 或擇兩家以上最符合需要者依序議價 招標作業之流程如圖 3.8 62
成立評選委員 招標文件規定評審標準 秘密開標 招標文件規定評審標準 綜合評選各投標商之技術 品質 功能 商業條款或價格等項目 ( 不得逾三次 ) 廠商修改投標文件重行遞送 是否通過評審標準 否 不合格標 是 對所有通過評審標準廠商採行協商措施 ( 含減價 ) 是 是否可採行協商機制 否 是否可評定最有利標 否 是 廢標 決標 圖 3.8 最有利標 ( 決標之流程圖 ) 63
表 3.2 軍事工程辦理招標之有關法令與規則 民國 87 年 5 月前之法源依據 民國 87 年 5 月後之法源依據 公開招標軍事營繕工程教則 政府採購法第十九條 選擇性招標 政府採購法第二十條 第二十一條 比價 軍事營繕工程教則 政府採購法第二十二條第一 四條第一 五條 限制性招標 議價 軍事營繕工程教則 政府採購法第二十二條第一 四條第一 五條 64
3.7.5 軍事工程各種招標方式之比較一 公開招標(一)優點: 1. 公開招標, 使合法而有供應能力之廠商, 能在公平競爭條件下, 享有最低價得標之權利與機會 2. 可以使業者以合理價格, 購進適用物料 3. 可刺激廠商研究改良製造技術, 減低成本, 競爭得標, 促進工業進步 4. 公開辦理各項手續, 可杜絕循私, 防止弊端 5. 可減輕經辦人員財務行政責任 (二)缺點: 1. 手續較繁, 費時亦多, 不夠機動, 特別是緊急採購, 最難適用 2. 可能發生搶標 圍標情事 3. 如對廠商徵信工作 ( 如實力 資金 實績 製造能力及交貨信用 ) 不夠確實或標單規定之用料 製法 性能等不夠詳盡, 或稍有疏漏, 極易引起不良廠商低價搶標 非僅難交貨安全, 而且妨礙正當廠商之生存, 造成工業進步之阻礙 換言之, 此一制度對廠商過去往來與服務實績, 未加以重視 4. 投標商為支付手續費及繳付押標金所增加之負擔, 將轉嫁於採購價格之內 5. 特殊規格之貨品無法採用 6. 價格為決標依據, 其他效能因素無法包含於決標條件內 二 限制性招標 (一)優點 : 1. 對於因緊急需要, 必須爭取時效, 來不及公告招標辦理時, 採用 65
此方式開標, 可提升採購效率 2. 在原招標目的範圍內, 因未能預見之情形, 必須追加契約以外之 工程, 如另行招標, 確有產生重大不便及技術或經濟上困難之虞, 非洽原訂約廠商辦理, 不能達成契約之目的, 且未逾原主契約金 額百分之五十者 (二)缺點 : 1. 僅少數廠商參加, 阻礙新廠商之加入, 易受外界指責 2. 易造成廠商聯合壟斷, 而任意抬高價格 三 選擇性招標 (一)優點 : 1. 可選擇適當對象, 並兼顧以往交易上服務實績, 確保交貨安全 2. 避免圍標或綁標之行為發生 3. 適合用於經常性之採購 ( 如文具用品, 消耗性物品等 ) (二)缺點 : 1. 廠商資格條件難限定 2. 招標方式易受質疑圖利某些廠商 3.7.6 舊有招標制度缺失問題分析軍事工程長久以來亟易備受外界詬病, 茲將以往招標階段執行過程所發生缺失與問題分項綜述如下 : ( 一 ) 招標制度缺失問題 1. 採購資訊, 公開化 透明化不足 (1) 稽察條例第五條所明定公告及廣告方式, 既不夠公開, 且刊登方式並無明文規定 例如主辦機關在機關門首張貼招標公告數分鐘後, 拍攝存查後即取下, 或將招標文件公告刊登在名不見經傳之地方性小報紙或在假日刊登之方式取巧, 使公 66
告招標方式名存實亡 (2) 除公開招標資訊公告外, 以比價 議價皆不辦公告, 有規避競爭之虞 2. 招標方式僵化, 競爭性不足 (1) 招標方式未具多元化, 缺少選擇性 (2) 比價 議價方式, 不能夠充分保證公平 公開競爭, 滋生弊端 (3) 比價 議價作業規範, 未臻健全 (4) 稽察一定金額以下招標方式, 缺少統一明確規範 3. 投標廠商資格或材料規格規定偏頗, 圖利特定廠商 (1) 招標文件廠商資格訂定特殊條件限制, 排除一般廠商參與競爭, 形成對特定廠商投標有利之資格綁標行為, 妨礙公平競爭 (2) 工程材料或設備指定廠牌, 或指定數家廠牌, 但實為一家公司壟斷之材料規格綁標行為, 阻礙公平競爭 4. 投標廠商資格審查作業程序與標準, 缺乏明確規範 (1) 廠商資格審查作業欠缺客觀標準, 常失公正 合理 (2) 投標文件審核不實或疏失 錯誤, 肇致廠商陳情抗議, 影響發包作業時程 5. 開標前, 未允許投標廠商補正投標文件, 延宕採購時效, 對於開標前未能允許投標廠商補正非契約必要之文件, 造成投標廠商家數不足, 而無法開標, 機關採購作業效率無法提昇 6. 缺乏招標爭議處理機制, 致紛爭不斷 7. 機關欠缺採購專業人員, 難以因應實務需要 主辦機關缺乏工程或採購專業人員, 或機關人員對於工程採購法令規章不熟, 無法有效處理工程採購相關事務 67
8. 故意切割預算 分批發包, 規避公開招標金額門檻之情事 主辦機關為使特定廠商得標, 以各種方法迴避公開招標, 直接指定特定廠商承包工程, 嚴重斷傷正當廠商商機 9. 廠商借牌投標 圍標或得標後轉包工程 10. 洩漏工程底價, 以協助特定廠商高價得標 11. 黑道介入勒索 恐嚇廠商不得參與投標, 嚴重破壞營建秩序與政府形象 12. 官商勾結與民意代表介入, 以圖利特定廠商, 並收取賄賂及回扣, 從中牟取不法之利益 就上述三種招標之方式, 其優缺點彙整於表 3.3 內如下 : 68
表 3.3 招標方式優缺點比較 公開招標 優點 1. 公平競爭使廠商享有得標機會 2. 業主可以合理價格購進適當物件 3. 刺激廠商研究新方法 新技術, 促進工業進步 4. 公開辦理避免循私舞弊 缺點 1. 手續繁雜較費時, 不夠機動 2. 可能發生搶標 圍標情事 3. 低價搶標易造成施工品質不良 4. 特殊規格之貨品, 無法採用 5. 決標僅以價格為準, 其他有利因素無法包含於內 限制性招標 1. 適用於因緊急需要, 必須爭取時效, 來不及公告招標辦理時, 採用此方式開標, 可提升採購效率 2. 追加契約以外之工程 3. 適用工程技術複雜或預算有限下 1. 僅少數廠商參加, 阻礙新廠商之加入, 易受外界指責 2. 易造成廠商聯合壟斷, 而任意抬高價格 選擇性招標 1. 可選擇適當對象, 並兼顧以往交易上服務實績, 確保交貨安全 2. 避免圍標或綁標之行為發生 3. 適用於經常性之採購 1. 廠商資格條件難限定 2. 招標方式易受質疑圖利某些廠商 69
3.8 軍事工程統包執行作業程序統包方式於國內大型工程漸獲認同, 而部分軍事機關未採行之原因, 多半為辦理經驗不足, 以及統包商評選作業繁複困難度高 國內統包工程適用之招標決標模式, 目前以設定特定資格, 公開或選擇性招標, 分段開標並以最有利標評選方式決標為公認的最佳辦理方式 建議軍事機關欲辦理統包採購可參考下列五個主要執行階段, 茲將重要內容分述如下 : 一 評估階段由於統包採購之後續相關作業, 諸如投標廠商評選 設計圖說審查等, 皆較傳統採購程序更形複雜 因此, 業主擬以統包方式辦理採購時, 除先應就統包實施辦法第二條規定, 該採購可提昇採購效率及確保品質 縮短工期且無增加經費之虞, 尚須就該工程之規模特性 急迫性以及業主之組織型態與管理能力等, 加以評估衡量是否宜以統包方式辦理, 以下可就三方面進行評估 : ( 一 ) 計畫期程急迫性因統包採購發包次數與界面相對減少, 設計 施工可併行作業, 整體工期進而縮短, 故若是期程上具緊急需求之工程或重要公共建設之推動, 宜考量採統包方式辦理 ( 二 ) 工程特性包含工程規模 工程性質與配合條件三方面 工程規模主要評估該專案是否足以彰顯統包效益 ; 工程性質則考量計畫需求與設計規範是否有明確之訂定標準, 類別上以機場 港灣工程 地下工事 隧道與建築工程較適合 其他包括機關有特定需求 機密性 專業性或因地制宜之工程 ; 在配合條件方面, 若土地取得 預算與計畫內容需求尚存在諸多變數者, 不宜以此方式辦理 70
( 三 ) 主辦機關管理能力雖統包履約過程界面單純化, 可減低政府機關管理上的行政負荷, 然複雜的備標與評選過程 圖說審查等工作仍需相關專業經驗 故應考量自身人力與能力是否可勝任統包廠商之管理, 否則應進一步評估是否委託專業營建管理或技術服務機構提供協助 二 準備階段業主確認將採用統包方式辦理採購後, 在準備階段之主要工作為確定計劃需求 研擬設計規範與準則 準備招標文件 ( 統包實施辦法第五 六 七 八條有作提要性規範 ) 決標方式以及成立採購評審委員會等工作 業主必須先完成工程綱要文件 (Briefing), 包含專案設施功能需求 設計準則等, 業主可自行完成或委託專業營建管理廠商 (Professional Construction Management) 完成 ( 一 ) 統包廠商工作範圍確認就計畫需要加入細部設計與施工外之其他事項, 並須明確定義 ( 二 ) 研析計畫需求營運需求 : 以建築工程為例應包括建築觀感印象 營運設施 樓地板面積與樓層數等 安全需求 : 如設施運轉環境之需求 照明 防震設備 防洪標準等 ( 三 ) 研擬規範或基本設計即將採購機關需求以客觀規範或基本設計內容確實表達, 考量其詳細程度對工程掌控之影響外, 亦需與預算價格相符 ( 四 ) 準備招標文件 71
統包採購之招標文件應包含計畫資料 規範與設計 廠商資格及相關文件 投標文件內容規定 決標方式及評選流程 評選項目及權重 獎勵金 契約書草稿等八項 ( 五 ) 成立評選委員會有關評選委員會之組成與執掌於政府採購法第九十四條, 及採購評選委員會組織準則與審議規則均有概括性規定 應避免委員受到干擾, 且須在招標前即成立, 並審定機關所擬評選項目及權重 三 招標階段當工程綱要文件完成後, 業主便開始進行工程招標 由統包商依據業主所訂定之功能需求與設計準則, 完成一定程度之細部設計 ( 通常設計完成度約在 20 % ~30 %之間) 施工規範 工料分析與估價後參與競標 業主再以最有利標決標予得標廠商, 並簽訂工程契約 招標方式除一般性之公開招標外, 鑑於統包採購具有 投標文件審查, 須費時長久始能完成者 廠商準備投標需高額費用者 及 廠商資格條件複雜者 等特性, 主辦機關亦可採選擇性招標, 邀請一定家數符合資格審查之廠商投標, 除可增加後續評選階段之進行效率外, 亦可促使廠商投入資源準備服務建議書 決標方式則皆以最有利標為主 四 執行階段得標之統包商與業主簽訂契約後, 繼續進行尚未完成之細部設計, 而後將之送交業主審核, 通過後即可進行施工, 而此一程序可採行重疊併行作業 (Fast-Track) 業主依照契約條文與相關規定進行履約管理, 包括審查統包商提送之設計圖說 設計進度 使用材料 施工圖說 設備規格與功能等, 是否滿足統包契約所訂定基本設計圖說及設計準則之要求與功能 72
在建造的過程中, 業主若考量自身能力與人力不足, 則可委由專業營建管理廠商負責對統包商進行監造工作 契約簽訂時可就服務建議書內容與價值工程項目, 進行檢視工作, 以減少雙方認知差異 有關履約管理重點項目說明如下 : ( 一 ) 設計品管擬定設計作業與相關文件提送 審查時程表, 並規範審查結果與對應處置方式, 甚至可建立外部機構之審查機制 ( 二 ) 監造機關宜考量自身人力與能力負荷, 自辦或委外辦理監造工作 ( 三 ) 工期雖掌控權責係屬統包商, 但機關仍需注意重點工項之工期, 以及停工復工等相關定義, 避免衍生爭議 ( 四 ) 計價包括支付時程 程序與核發標準 ( 五 ) 風險處置風險分擔原則應為以最適承擔者承擔該風險, 依契約規定責任分擔, 並確認廠商依約辦理工程相關保險 ( 六 ) 索賠 爭議與仲裁除依契約程序, 應儘可能在不影響工程進度下友好解決, 以順利完工為目標, 並保有爭議索賠之權益 ( 七 ) 變更與調整機關宜編列預備金以支應如需求變更 物價波動等額外費用 五 驗收階段須依契約規定進行完工之檢驗與驗收作業, 並協助統包商取得營運之必要執照或相關許可 若需試車等規定, 統包商於試車前提送試車計劃供業主審核, 經核可後進行功能測試, 統包商 73
依各項標準方法, 驗證合約所規定之各項功能數值 業主或監造 廠商會同統包商根據竣工圖說 規範與數量表詳細核對工作項目 及數量進行驗收 3.8.1 統包評審標準招標的評審標準依據 統包實施辦法 第七條規定, 應包括廠商之技術能力 設計與計劃之完整性及可行性 此條文之規定係屬概括性質之提示, 在實際之操作各機關應依標案性質, 經採購評審委員討論通過制定各項評審標準, 理論上是愈詳細愈好, 但實際執行上有其困難 一般而言統包內容大致為 ( 一 ) 工作範圍 ( 二 ) 統包工作完成後所應達到之功能 效益 標準 品質或特性 ( 三 ) 設計 施工 安裝 供應 測試 訓練維修或營運等所應遵循或符合規定 設計準則及時程 ( 四 ) 主要材料或設備之特殊範圍 ( 五 ) 所提出之設計 圖說 主要工作項目之時程 數量 價格或計畫內容等 依其項目訂定各項之評審標準, 此評審標準公告後據以辦理 本案例依 統一實施辦法 之規定及訂有評審標準 並經評選委員會審議通過 其評選辦法如下 : 一 工程名稱 : 二 廠商資格 : 廠商應符合於下列資格規定, 否則其他部份不予審查 ( 一 ) 凡政府立案之本國工程顧問機構 ( 事務所 ), 具備合格証件, 且不得為採購法第一 三條規定不得參加投標或決標對象之廠商 ( 投標廠商聲明書 ) ( 二 ) 廠商應附具之資格證明文件 ( 影本 ) 包含 : 1. 以財團法人方式組設之技術顧問機構 : 74
財團法人核准成立文件 法人登記証書 營業登記証 ( 營業項目須有土木之技術服務 ) 技術顧問機構登記証( 營業範圍須為工程顧問業 ) 計畫主持人之專任土木技師執照影本 ( 含勞工保險卡 ) 2. 以公司組織之技術顧問機構 : 經濟部公司執照 營利事業登記證 ( 營業項目須有土木之技術服務 ) 技術顧問機構登記證( 營業範圍須為工程顧問業 ) 計畫主持人之專任土木技師執照影本( 含勞工保險卡 ) 3. 以事務所組成方式 : 技師執業執照 開業證書 ( 營業項目須有土木工程之規劃 設計及監造 ) 公會會員證 三 競圖內容 ( 一 ) 規劃設計目標 : ( 二 ) 規劃設計原則要點 : 1. 基地土地依現行法令規定充份利用 2. 全區配置之合理性 3. 建材用料與預算之配合性 4. 本工程設計之材料設備及工法須符合政府採購法公開招標之相關規定 5. 本案應符合建築法規 區域計畫法 非都市土地使用管制規則 環境影響評估法 水土保持法 山坡地開發建築管理辦法及山坡地保育利用條例等相關規定 ( 三 ) 設計內容 : 1. 先期作業 : 基地測量 / 鑽探工程, 詳如勞務採購契約及工程規劃需求說明書 75
2. 機 ( 地 ) 坪部份 ( 詳工程規劃需求說明書 ) 3. 配合現地規劃排水系統與聯外排水系統 ( 四 ) 前項各款係原則性要求, 詳細需求詳工程規劃需求說明書 ( 五 ) 本案工程概估總造價為新台幣整 ( 含稅 水電費 清潔費 勞工安全衛生費 營造綜合保險費 工程利潤 營業稅 空污費 物價調整費等) 為上限, 超過者即列為不為決標對象, 廠商規劃設計施工之材料 規格 價格均須詳細 合理編列, 避免影響評選 ( 六 ) 勞務決標後, 應依勞務採購契約相關條文規定, 於規劃提報及草圖簽證時需完成設計圖說達百分之三十程度, 送行政院公共工程委員會審議 ( 依行政院公共工程委員會九十年十二月七日 ( 九 ) 工程技字第九 四六八五 號函 ), 內容需包括 : 1. 工程基本資料介紹及設計意念說明 : (1) 包括平均造價 機 ( 地 ) 坪施工設計 排水設計等資料設計構想之說明 (2) 另應檢附測量及鑽探報告 2. 圖面 : 應包括配置圖 平面圖 立面圖 大剖面圖等 3. 初步預算書 : 包括整體工程之概算詳細表, 其格式如同招標之標單惟其數量係屬概算 ; 另盡量避免一式編列, 而應以具體之台 噸 M M2 等計量單位編列 ( 七 ) 工程標案文件應依公共工程施工綱要規範與細目編碼及公共工程經費電腦估價系統 (PCCES), 檢討及擬定工程內容 項目 數量計算 詳細價目表 單價分析表, 其費用不另行給付 四 應徵標件要求 : 76
( 一 ) 規劃設計原則 : 1. 基地及週圍環境分析 : (1) 地理位置及基地範圍 (2) 現有公用設施 ( 供電環境 電訊環境 消防設備 排水設備 網路 自來水 瓦斯及污水處理系統 空調設備 管線預留等基本設施與設備 ; 並提出污染防治計劃等 ) (3) 交通 土地使用 景觀 活動等 2. 法規分析 : 建築法規 區域計畫 土地使用管制 消防法 環境影響 水土保持等 3. 整體規劃構想 : 基地潛力 污染防制 水土保持 配置計畫 交通計畫 分期分區發展 景觀 公共設施等 4. 設計構想 : 動線 平面 造型立面 色彩 結構 設備 節省能源 法規檢討 概估工程經費分析等 5. 整體工作進度表 6. 服務人力配置表與服務成本分析及預估服務成果 以上項目請應徵廠商視本工程性質及規模增減之 ( 二 ) 簡報表現方式不拘 ( 由廠商自行決定採用 A3 之圖紙 模型 3D 動畫或其他, 簡報所需器材由廠商自備 ) 五 標件製作及封裝 : ( 一 ) 圖說限用 A4 或 A3( 需摺成 A4 格式大小 ) 之圖紙, 設計圖須註明各種尺寸 以公分為單位 及比例尺, 以不超過二十張為原則 ( 二 ) 服務建議書限用 A4 紙張大小裝訂成冊, 張數以不超過三十張為原則 ( 廠商得自行增減之 ), 複製十五份, 書中之圖與表以單面各別製作 77
( 三 ) 服務建議書頁數之計算, 不含應選資格證明文件 服務建議書封面 封底 目錄及學經歷 服務經驗等附件 ( 四 ) 服務建議書請以牛皮紙作成封套或裝箱封入密封 ( 五 ) 每份服務建議書應包含評選評分內容 ( 規劃設計構想 監造計畫及履約能力 ) 六 評選及獎勵辦法 : ( 一 ) 決標方式 : 本案依政府採購法 最有利標評選辦法 最有利標序位法決標 ( 二 ) 投標文件之投標 開標及審查作業 : 1. 投標文件 : 由承辦單位指派專人負責收件, 投標文件作品依標件封裝規定封裝者, 即予登記收件, 並就廠商投標文件先後順序賦予編號, 以編號開立收據交投標文件送件人, 作為競圖後領回作品之依據 ; 到達投標文件截止時間即停止收件, 並將送達作品按編號順序擺置於會場 2. 廠商資格審查 : 開標當日評選前, 會同審 監等單位代表, 先就廠商資格審查, 完成資格審查作業後, 當場於會中宣佈審查結果 ; 不合於招標文件之規定者, 則為不合格廠商, 其他部份不予審查 3. 標件審查 : 經審資格符合者, 進行標件審查, 由承辦人按收件編號個別通知廠商進入會場自行將作品拆封, 依標件審查表審查, 經審查標件合格者, 由廠商自行將作品覆蓋後再行離開會場 ; 同時通知次位廠商進場審查標件 4. 經審查不符合規定者即列為不為決標對象, 不得參加競圖, 廠商資格文件由承辦單位存查, 圖說作品由廠商攜回 78
( 三 ) 評選方式 : 1. 評選作業 : 評選作業評分前, 合格廠商按編號順序抽籤, 由承辦單位依抽簽順序個別通知進入簡報會場, 以三十分鐘為原則, 向評選委員說明規劃設計特色 ( 含簡報二十分鐘, 問題解答十分鐘 ), 簡報完畢即先離場, 由下一家廠商進入會場進行簡報, 每家廠商至多三人參加評選作業簡報 2. 召開評選委員會議 : 評選評分表由承辦單位計算彙整後, 於評選委員會議確認無誤後, 當場宣佈結果 : 評定最有利標廠商 高之評選項目之得分較高者為決標對象, 得分相同者, 由評選委員會投票決定之 3. 依採購法第四十八條, 第一次開標, 投標未滿三家合格廠商而流標者, 則重新公告公開招標辦理競圖, 已投標文件者應重新依公告競圖須知規定, 重新製作投標文件參加競圖, 不得異議 4. 評選結果除由評選委員會作成決議後當場宣佈外, 並以書面通知所有參予競圖之廠商 5. 凡有下列情形之一者, 取消其競圖資格 : (1) 採購法第一 0 三條規定不得參加投標或決標對象之廠商 (2) 其他任何有違反政府採購法規定 應懲規定或要求等情事者 ( 四 ) 獎勵方式 : 評定序位第一名為最有利標者為得標廠商 評定序位第二名發給 圖說資料運用費 新台幣五萬元整 ( 僅限一名 ) 第三名發給 圖說資料運用費 新台幣三萬元整 ( 僅限一名 ) 79
, 二 三名廠商圖說資料由本部參考運用, 本部不另支付各廠商本次競圖費用 七 契約保證 : 不收押標金, 得標廠商應於決標後十五天內依規定繳交履約保證金 ( 含例假日 ), 履約保證金之額度為技術服務 ( 規劃 設計 施工 監造 ) 服務費百分之十, 並依 押標金保證金暨其他擔保作業辦法 辦理 八 訂定委託規劃設計監造契約 : ( 一 ) 獲得委託技術服務 ( 規劃 設計 施工 監造 ) 之廠商, 應於機關書面通知後十五日內 ( 不含例假日 ), 至甲方指定地點辦理簽約手續 ( 二 )( 規劃 設計 施工 監造 ) 費為建造費百分之七 五 ( 採固定費率 ), 建造費指工程完成時之實際施工成本 ( 不包括規費 規劃費 設計費 監造費 營業稅 營造工程綜合損失險保險費 營造工程第三人意外責任險保險費 鄰屋龜裂倒塌任險保險費 土地及權利費用 法律費用 甲方所需工程管理費 廠商辦理工程之各項利息及保險費 因乙方設計疏失及監造不實產生之變更設計所增加金額 ), 如變更設計為減帳時應依減帳比例扣減技術服務費 參考 機關委託技術服務廠商評選及計費辦法 辦理 ( 三 ) 廠商依法律規定, 需交由技師辦理之結構 環工 電機 消防及空調及其他工程, 所需費用包含於 ( 二 ) 之酬金內, 不另給付 ( 四 ) 鑽探及測量費用, 由乙方製作工作計畫及預算書經甲方核可, 以並於完成測量及鑽探成果報告經專業技師簽證後送甲方 80
備查, 所需費用包含於 ( 二 ) 之酬金內, 不另給付 九 付款辦法 : 付款辦法詳如契約第五條規定 十 附註事項 : ( 一 ) 本評選須知, 為勞務採購契約書之附件與契約書同等效力, 簡報評選答詢承諾事項均列入紀錄, 視為正式合約一部份, 不另給付得標廠商費用 評選簡報者, 應為專業編組內之計畫主持人, 得標訂約後未經甲方同意, 不得任意更換 ; 專業技師學經歷背景等資料, 列為評分項目之一 ( 二 ) 本案因 政府採購法 第六十四條規定如因國家政策變更, 廠商依契約繼續履行反而不符公共利益者, 得終止或解除部份或全部契約, 並補償廠商因此所生之損失 ( 三 ) 評選後獲選第一名至第三名之競圖標件不予退回外, 其餘未獲選作品在開標作業完成後, 本部留置設計作品及設計說明書三份存檔外, 其餘資料由廠商憑印章領回應徵圖說及服務建議書, 超過評選當日十七時後未領回者, 即視為放棄, 本部得逕行處理 ( 四 ) 受委託之廠商若有違反本競圖須知 圍標 賄賂或相關資料不實, 經舉發屬實, 除應負法律責任及依有關規定通知主管機關議處外, 亦喪失受委託技術服務 ( 規劃 設計 施工 監造 ) 權, 並按政府採購法及相關規定辦理 ( 五 ) 本競圖須知有未盡事宜, 得隨時公告修正之 ( 六 ) 受委託廠商各項作業技術服務 ( 規劃 設計 施工 監造 ), 均需按照各有關主管機關之相關法令 規章 管理辦法等配合辦理 81
評分標準項目 : 一 規劃設計構想 ( 權重 40%): (1) 環境分析 ( 地理 基地 公共設施 交通 土地使用 景觀 活動等 ) (2) 法規分析 ( 建築法規 區域計畫 土地使用管制 消防法 環境影響 水土保持等 ) (3) 整體規劃構想 ( 基地潛力 污染防制 水土保持 配置計畫 交通計畫 分期分區發展 景觀 公共設施等 ) (4) 營建剩餘土石方之回收再利用方案 防災與管理維護計畫及其他機關相關配合措施 (5) 設計構想 ( 動線 平面 造型立面 色彩 結構 設備 節省能源 法規檢討等 ) 二 簡報答詢 ( 權重 15%): (1) 規劃設計說明 (2) 模型 3D 動畫或其他 (3) 簡報答詢 ( 問與答 ) 三 監造計畫 ( 權重 25%): (1) 工程經費 (2) 工期進度 (3) 監造編組 (4) 品管計畫 四 履約能力 ( 權重 20%): (1) 專業編組 (2) 專業技師 (3) 業務實績 82
3.8.2 統包工程與傳統工程作業之分析比較 經由前述分析, 本研究共提出表 3.4 之特性比較如下 表 3.4 統包與傳統採購之特性比較 型式項目人力資源管理工程管理 傳統採購發包作業 分案工程多, 負責工程官需求員額較多且相對分配支援少, 無專案技師 ( 建築師 ) 及顧問公司, 無法提升工作品質與效率 設計與施工分離, 工程各階段業主皆須全程掌控, 業主相對需投入較多人力 統包採購 專案工程官需求少, 分配支援多, 且有專案技師 ( 建築師 ) 及顧問公司可提供諮詢, 且有效提升品質與效率 專案統包商負責管理設計及施工, 業主之管控人力可較為精簡 發包作業 整合協調介面 工程範圍確定 若工程規模大, 則分案發包次數多且程序繁雜, 浪費人力資源, 無法有效掌控簽約時程與工期 業主必須分別與承包商定期 不定時召開整合協調會 部份工程官能力不足, 無法有效設計並確立工程範圍 工程設計及施工合併, 可一次發包, 減少發包作業, 簽約時程與工期確定 業主僅需與建築師 顧問公司定期召開會議 有專業建築師設計, 工程範圍明確 工程團隊關係 設計與施工分離, 易產生對立關係 設計施工互相合作, 目標一致, 建立伙伴關係 廠商能力規模 部份承包商僅具土木包業或丙 乙級營造業 由於統包商須負責設計 施工及管理作業, 投標前備標費用高, 工程風險大, 因此統包商能力及規模需高於傳統廠商 83
工程責任 整體作業時程 專業分工, 設計單位負責設計, 施工單位負責施工, 業主須投入大量人力進行控管, 責任重 設計施工屬於線性序列式作業流程, 時程冗長 統包商負設計及施工全部責任, 業主責任輕 邊設計邊施工, 屬重疊式作業流程, 時程縮短 設計施工整合 工程變更 設計階段施工性導入差, 廠商按圖施工, 難有自主優勢 涉及業主廠商權益, 變更時作業審查程序繁瑣費時且數次多 設計及施工互相整合協調, 取得最適合的設計方案 除業主自行要求變更需求設計外, 均由廠商自負施工變更責任, 業主可完全控制成本 84
3.9 小結軍事營繕工程需求之產生, 係依據國軍戰略構想 兵力整建計畫 及備戰計畫針對作戰訓練及後勤支援任務考量既有各項設施及現況, 並配合五年施政計畫, 逐年納入施政計畫及預算辦理 目前國內軍事工程發包方式計有分包 聯合承攬 統包等三種 另依政府採購法第十八條規定, 軍事工程採購招標方式分為公開招標 選擇性招標及限制性招標, 決標方式區分為比價 議價及最有利標等三種 85
第四章案例分析探討 現階段國軍的軍事工程辦理, 係依據國軍 軍事營繕工程教則 之權責劃分, 除一定限額以下之工程授權各管理機關之專責單位負責外, 均委由營工署辦理工程可性評估及初步規劃, 綱要需求奉主管機關建案核定後, 主辦機關 ( 營工署 ) 即依核定之詳細工作計劃開始進行工程規劃 ( 設計 ) 作業, 並依該工程之相關特性研擬發包方式與策略, 俟主管依規劃設計組之評估建議與參酌已往發包案例, 在衡量工程預算與工程獲得期程等考慮之因素, 以決定發包方式 ( 移送採購局辦理招標 ) 後即進行後續之設計作業及施工監造作業 4.1 軍事工程採用統包方式基本資料 經彙整國防部所屬各級單位, 投資性軍事整體營區規劃工程採用 統包制度計有十二案 (89 年至 97 年 ), 如表 4.1 所示 表 4.1 國防部軍事工程採用統包工程案統計表 [24] 項次工程明稱決標方式工程預算契約總價訂約日期施工期限工程款 : 預訂期限 : 空軍 OOO O 約 9 億 4 仟萬餘元 90 年 8 月 01 OO 整建工程最有利標約 9 億 4 仟萬餘元 90 年 8 月規劃設費 : 實際完成 : [ 工程案例一 ] 約 3 佰萬餘元 91 年 12 月 02 03 04 陸軍 OO 基礎工程 [ 工程案例二 ] 921 震災 OO 營區工程 [ 工程案例三 ] 陸軍 OO 工程 [ 工程案例四 ] 價格標 最有利標 最有利標 約 2 億 2 仟萬餘元 約 6 億 2 仟萬餘元 約 1 億 2 仟萬餘元 工程款 : 約 1 億 5 仟萬餘元規劃設費 : 約 8 佰萬餘元工程款 : 約 6 億 2 仟萬餘元規劃設計費 : 約 3 仟萬餘元工程款 : 約 1 億 2 仟萬餘元規劃設計費 : 約 3 佰萬餘元 89 年 5 月 90 年 1 月 90 年 5 月 預訂期限 : 90 年 10 月實際完成 : 90 年 11 月預訂期限 : 91 年 8 月實際完成 : 91 年 12 月預訂期限 : 90 年 11 月實際完成 : 91 年 4 月 86
05 06 陸軍 OO 營區工程 [ 工程案例五 ] OO 營區工程 [ 工程案例六 ] 最有利標 最有利標 約 1 億 1 仟萬餘元 約 3 億 3 仟萬餘元 工程款 : 約 1 億 1 仟萬餘元規劃設計費 : 約 3 佰萬餘元工程款 : 約 3 億 3 仟萬餘元規劃設計費 : 約 8 佰萬餘元 90 年 1 月 90 年 11 月 預訂期限 : 90 年 11 月實際完成 90 年 12 月預訂期限 : 92 年 4 月實際完成 : 尚未完工 07 OO 營區 OO 營區工程 最有利標 約 3 億 2 仟萬餘元 工程款 : 約 3 億 2 仟萬餘元規劃設計費 : 約 9 佰萬餘元 90 年 8 月 預訂期限 : 92 年 11 月實際完成 : 尚未完工 08 09 陸軍 OOOO 營區工程 陸軍 OOOO 工程 最有利標 最有利標 約 1 億 4 仟萬餘元 約 3 億餘元 10 OO 營區工程最有利標約 5 億餘元 11 OO 營區工程最有利標約 3 億 8 仟萬餘元 12 OOOO 職務官舍新建工程 ( 第二階段 ) 統包工程 最有利標 約 9 億 1 仟萬餘元 工程款 : 約 1 億 4 仟萬餘元規劃設計費 : 約 7 佰萬餘元工程款 : 約 3 億餘元規劃設計費 : 約 1 仟萬餘元工程款 : 約 5 億餘元規劃設計費 : 約 1 仟萬餘元工程款 : 約 3 億 3 仟萬餘元規劃設計費 : 約 8 佰萬餘元 90 年 7 月 90 年 7 月 90 年 7 月 90 年 10 月 目前執行統包商規劃設計階段, 尚未完成附約訂定 預訂期限 : 91 年 10 月實際完成 : 91 年 8 月 預訂期限 : 92 年 11 月實際完成 : 尚未完工預訂期限 : 92 年 7 月實際完成 : 91 年 12 月 預定於 97 年 10 前完工 87
表 4.2 本研究探討之六案例基本資料表 工程範圍空軍各機場等十座基地 工程案例 ( 一 ) 審標方式 最有利標 規劃設計費用 約 3 佰萬餘元 工程預算 約 9 億 4 仟萬餘元 契約總價金 約 9 億 4 仟萬餘元 預付款 10% 約 9 千萬餘元 訂約日期 90 年 8 月 完工期限 限 91/12/30 日前完工 工程範圍 1. 興建長 1800 公尺之共同管溝工程, 容納通訊 電力 ( 高壓及低壓 ) 警監 消防 供水 ( 含自來水及井水 ) 排水等管線, 將全校之地下管線盡量一併納入共同管溝之中 2. 將東營區原有營舍拆除, 並填土整地, 改變排水方向 3. 整建北校區內地面污排水系統, 並新建一座污水處理廠 工程案例 ( 二 ) 審標方式價格標規劃設計費用約 8 佰萬餘元 工程預算約 2 億 2 仟萬餘元契約總價金約 1 億 5 仟萬餘元 預付款 標價未達 80% 預算金額, 無預款 訂約日期 89 年 5 月 完工期限 90 年 10 月限期完工 ( 應廠商請求完工時間提前一年 ) 工程案例 ( 三 ) 工程範圍 1. 二廠廠房土木整修,2. 工務大樓整修土木工程 3. 中心主要道路整修 4. 警勤隊加油站重建 5. 二廠動力機所及馬力間重建 6. 鑑測處動態模擬實驗室整修 7. 各建物基礎地基損壞鑑定及補強 8. 各地區擋土牆損壞鑑定及補強 9. 測試場地層滑動鑑定及補強 10. 訓練班餐廳重建 11. 各廠庫鋼樑變形鑑定及測試校正 12. 三廠廠房土木及鋼架棚重建 13. 儲備庫庫房土木及鋼架棚重建 14. 職務官舍十棟重建 15. 自動倉儲機儀設備整修 審標方式 最有利標 工程預算約 6 億 2 仟萬餘元規劃設計費用約 3 仟萬餘元 88
工程案例 ( 四 ) 預付款 30 % 約 1 億 8 仟萬餘元 契約總價金 約 6 億 2 仟萬餘元 完工期限 91 年 8 月 訂約日期 90 年 1 月 指揮部大樓 餐廚 二級廠 營站 彈庫 司令台 大門 景觀水 池工程 體育設施 綠化工程 工程範圍 審標方式 最有利標 規劃設計費用 約 3 佰萬餘元 工程預算 約 1 億 2 仟萬餘元 契約總價金 約 1 億 2 仟萬餘元 預付款 訂約日期 90 年 5 月 完工期限 90 年 11 月 實際完工日期 91 年 4 月 1. 新建二層三級廠乙棟, 大門電動門 校閱場 道路及停車場 2. 營區綠化工程及附屬設施等 3. 體育設施 : 籃排球 場網球場 五百公尺障礙場 單雙槓訓練場 工程範圍 手榴彈基本投擲場 野戰投擲場等 工程案例 ( 五 ) 審標方式 最有利標 規劃設計費用 約 3 佰萬餘元 工程預算 約 1 億 1 仟萬餘元 契約總價金 約 1 億 1 仟萬餘元 預付款 訂約日期 90 年 1 月 完工期限 90 年 11 月實際完工日期 90 年 12 月 工程案例 ( 六 ) 工程範圍 加油站 綠化 造景 新建兵舍 二級廠 車場 彈庫及共同管溝等工程 審標方式 最有利標 規劃設計費用 約 8 佰萬餘元 工程預算 約 3 億 3 仟餘元 契約總價金 約 3 億 3 仟餘元 預付款 訂約日期 90 年 11 月 完工期限 92 年 4 月 尚未完工 89
4.2 國防部近六年軍事工程採用統包案執行問題研析國防部軍事工程統包案從民國 89 年起至今已有十二案, 且目前已完成計十案 筆者僅以現有 空軍 OOO OOO 整建工程及陸軍 OO 營區工程 等六案資料研討執行問題與歸納分析, 其餘資料僅供參考 4.2.1 工程案例一一 執行過程問題探討 ( 一 ) 招標階段招標文件未納入提案設計完成百分比 : 本案招標文件之擬定, 未納入提案設計完成百分比, 以致影響決標後規劃 設計及施工規範 圖說文件之訂定時程 ( 二 ) 招標階段主辦單位對於重要設備 材料及施工方式需求不明確 : 於招標文件中雖訂有最低之空間面積 材料 設備等級等要求, 惟對於重要設備 材料及重要的施工方式之要求, 包括預達成相關品質之特殊規範及品質標準, 未明確訂於招標文件之中 ( 三 ) 訂約階段副約圖說文件審查費時 : 本案工程主契約訂約日期為 90 年 08 月 16 日, 依約三個月內圖說送審, 統包商於 90 年 11 月 15 日完成圖說 因審查及修正文件往返, 附約延遲至 90 年 12 月 28 日簽訂完成 因附約之施工規範 圖說等資料為主辦機關監造及施工單位施工之藍圖 從附約簽訂完成 90 年 12 月 28 日至完工期限 91 年 10 月 11 日僅有工期 289 日曆天, 與合約所定 乙方應於附約簽定後十日內開工 ( 工期為 370 日曆天 ) 差異甚大, 造成承商無法與期限完成, 因追加工期, 原定 91 年 10 月 31 日完工, 實際完工為 92 年 01 月 16 日, 逾期罰款 ( 四 ) 設計階段細設全部完成才同意施工 : 設計圖說 施工規範 預算明細表 ( 含單價分析 ) 等均通過審查後, 方始辦理訂定附約及施工 90
( 五 ) 設計單位與施工廠商執行界面未見整合 : 統包商之設計單位仍以傳統設計單位之心態, 完成設計圖說後, 未配合現場施工廠商執行界面整合 ( 六 ) 施工階段分段查驗及初驗尚有缺失 : 土木部分跑滑道不平有積水 ( 有積水 ) 等 40 項, 經多次分段查驗及初驗, 部份缺失為共同性項目 ( 七 ) 使用單位需求不實 : 擋土牆實際 83 公尺, 明細表誤值 38 公尺, 又更改不做增設 83 公尺道路, 需求項目尺寸與現況不符, 以致需辦理 c/o, 承商於原預算內不增減帳, 但影響施工進度 ( 八 ) 廠商對於圖說及材料檢驗認知不足 : 標線油漆原圖說以 ASTM 檢驗, 於施工前要求更改以 CNS 檢驗, 未提出申請說明, 以利 PCM 同意其材質檢驗項目及內容, 如粗粒 水分 黏度及遮蓋等, 影響施工進度 ( 九 ) 業主 營工署 (PCM) 統包商執行人員均無統包經驗: 雙方第一次執行統包工程, 無統包經驗, 對統包契約之規定並不清楚 ( 十 ) 施工地點分散全國各地不易管理 : 未考量廠商人員 機具及工作能量, 一個標案分散北 中 南地區九個工地, 極難管理 二 綜合問題歸納分析 ( 一 ) 因業主因素 : 1. 執行層面施工階段 : 業主執行人員均無統包經驗, 影響施工時效 2. 合約層面 : 招標階段 : 使用單位需求不實, 原合約未列 ( 二 ) 因營工署 (PCM) 因素 : 1. 合約層面 : 招標階段 : 副約圖說文件, 合約未律定審查時程, 影響 91
施工工期 招標文件對於重要設備 材料及施工方式需求不明確, 造成統包商細部設計無依據, 審查亦無規範可遵循, 影響施工品質 招標文件未納入提案設計完成百分比及統包特性邊設計邊施工, 影響決標後規劃 設計及施工規範 圖說文件之訂定時效 2. 執行層面 : 施工階段 : 營工署 (PCM) 執行人員均無統包經驗, 影響施工時效 ( 三 ) 因統包商因素 : 執行層面施工階段 : 統包商設計單位與施工廠商執行界面未整合 且品質計畫書內容, 未具體說明檢查標準, 及未落實三階段品管自主檢查, 與傳統施工品質一樣, 施工品質未見提昇 統包商執行人員均無統包經驗, 影響施工時效 廠商對於圖說及材料檢驗認知不足, 施工前需將材質檢驗項目及內容送審, 以利 PCM 同意其材質檢驗, 因未送, 以致影響施工時效 4.2.2 工程案例二一 執行過程問題探討 ( 一 ) 招標階段招標文件未納入提案設計完成百分比 : 本案招標文件之擬定, 未納入提案設計完成百分比, 以致影響決標後規劃 設計及施工規範 圖說文件之訂定時程 ( 二 ) 訂約階段副約圖說文件審查費時 : 本案工程主契約訂約日期為 89 年 5 月 15 日, 依約應二個月內圖說送審, 統包商於 89 年 07 月 14 日完成圖說 因審查及修正文件往返, 附約延遲至 89 年 09 月 20 日簽訂完成 因附約之施工規範 圖說等資料為主辦機關監造及施工單位施工之藍圖 從附約簽訂完 92
成 89 年 09 月 20 日至完工期限 90 年 10 月 30 日僅有工期 406 日曆天, 與合約所定工期 乙方應於附約簽定後十日內開工 ( 工期為 465 日曆天 ) 差異甚大, 造成承商無法於期限完成, 因追加工期 23.5 日曆天展延至 90 年 11 月 24 日, 實際完工為 90 年 11 月 16 日, 雖然於合約期限內完成 惟超出原訂期限 ( 三 ) 招標階段主辦單位對於重要設備 材料及施工方式需求不明確 : 於招標文件中雖訂有最低之空間面積 材料 設備等級等要求, 惟對於重要設備 材料及重要的施工方式之要求, 包括預達成相關品質之特殊規範及品質標準, 未明確訂於招標文件之中 ( 四 ) 設計階段細設全部完成才同意施工 : 設計圖說 施工規範 預算明細表 ( 含單價分析 ) 等均通過審查後, 方始辦理訂定附約及施工 ( 五 ) 設計單位與施工廠商執行界面未整合 : 統包商之設計單位仍以傳統設計單位之心態, 完成設計圖說後, 未配合現場施工廠商執行界面整合 ( 六 ) 施工階段分段查驗及初驗尚有缺失 : 土木部份 AC 路面缺陷等 29 項, 水電部份計管路未固定等 24 項, 經多次分段查驗及初驗, 部份缺失為共同性性質 ( 七 ) 部分施工項量估算不足 : 設計 規劃明細表數量不足造成施工時期計價產生困擾 ( 八 ) 業主 營工署 (PCM) 統包商執行人員均無統包經驗: 雙方第一次執行統包工程, 無統包經驗, 對統包契約之規定並不清楚 二 問題歸納分析 93
( 一 ) 因業主 ( 三軍 ) 因素 : 執行層面施工階段 : 業主執行人員均無統包經驗, 影響施工時效 ( 二 ) 因營工署 (PCM) 因素 : 1. 合約層面 : 招標文件未納入提案設計完成百分比, 影響決標後規劃 設計及施工規範 圖說文件之訂定時程 副約圖說文件, 招標文件未律定審查時程, 影響施工工期 對於重要設備 材料及施工方式需求不明確, 統包商細部設計無依據, 審查亦無規範可遵循, 影響施工品質 2. 執行層面 : 施工階段 : 營工署 (PCM) 執行人員均無統包經驗, 影響施工時效 ( 三 ) 因統包商因素 : 執行層面 1. 規劃 設計階段 : 統包工程設計圖及數量計算為統包廠商之責任, 因工項數量估算不足或錯誤均由統包商於原預算吸收 2. 施工階段 : 統包商設計單位與施工廠商執行界面未整合, 影響施工時效 且品質計畫書內容, 未具體說明檢查標準, 及未落實三階段品管自主檢查, 與傳統施工品質一樣, 施工品質未見提昇 統包商執行人員均無統包經驗, 影響施工時效 4.2.3 工程案例三一 執行過程問題探討 ( 一 ) 招標階段招標文件未納入提案設計完成百分比 : 本案招標文件之擬定, 未納入提案設計完成百分比, 以致影響決標後規劃 設計及施工規範 圖說文件之訂定時程 ( 二 ) 招標階段主辦單位對於重要設備 材料及施工方式需求不 94
明確 : 於招標文件中雖訂有最低之空間面積 材料 設備等級等要求, 惟對於重要設備 材料及重要的施工方式之要求, 包括預達成相關品質之特殊規範及品質標準, 未明確訂於招標文件之中 ( 三 ) 訂約階段副約圖說文件審查費時 : 本案工程主契約訂約日期為 90 年 01 月 31 日, 依約三個月內圖說送審, 統包商於 90 年 04 月 30 日完成圖說 因審查及修正文件往返, 附約延遲至 90 年 10 月 15 日簽訂完成 因附約之施工規範 圖說等資料為主辦機關監造及施工單位施工之藍圖 從附約簽訂完成 90 年 10 月 15 日至完工期限 91 年 08 月 31 日僅有工期 320 日曆天, 與合約所定 乙方應於附約簽定後十日內開工 ( 工期為 516 日曆天 ) 差異甚大, 造成承商無法與期限完成, 因 c/o 停工 45 天及訂定附約審查等追加工期 60 天, 本案需展延至 91 年 12 月 6 日完成 ( 四 ) 設計階段細設全部完成才同意施工 : 設計圖說 施工規範 預算明細表 ( 含單價分析 ) 等均通過審查後, 方始辦理訂定附約及施工 ( 五 ) 設計單位與施工廠商執行界面未見整合 : 統包商之設計單位仍以傳統設計單位之心態, 完成設計圖說後, 未配合現場施工廠商執行界面整合 ( 六 ) 施工階段分段查驗及初驗尚有缺失 : 土木部份計鋼筋彎鉤長度不足等 96 項, 水電部份計水管破裂等 2 項, 經多次分段查驗及初驗, 部份缺失為共同性項目 ( 七 ) 業主 營工署 (PCM) 統包商執行人員均無統包經驗: 雙方第一次執行統包工程, 無統包經驗, 對統包契約之規定並不清楚 95
二 問題歸納分析 ( 一 ) 因業主因素 : 1. 執行層面施工階段 : 業主執行人員均無統包經驗, 影響施工時效 2. 合約層面 : 招標階段 : 使用單位需求不實, 原合約未列 ( 二 ) 因營工署 (PCM) 因素 : 1. 合約層面 : 招標階段 : 副約圖說文件, 合約未律定審查時程, 影響施工工期 招標文件對於重要設備 材料及施工方式需求不明確, 造成統包商細部設計無依據, 審查亦無規範可遵循, 影響施工品質 招標文件未納入提案設計完成百分比及統包特性邊設計邊施工, 影響決標後圖說文件之訂定時效 2. 執行層面 : 施工階段 : 營工署 (PCM) 執行人員均無統包經驗, 影響施工時效 ( 三 ) 因統包商因素 : 執行層面 : 統包商設計單位與施工廠商執行界面未整合 品質計畫書內容, 未具體說明檢查標準, 及未落實三階段品管自主檢查, 與傳統施工品質一樣, 施工品質未見提昇 統包商執行人員均無統包經驗, 影響施工時效 4.2.4 工程案例四 一 執行過程問題探討 ( 一 ) 招標階段招標文件未納入提案設計完成百分比 : 本案招標文 96
件之擬定, 未納入提案設計完成百分比, 以致影響決標後規劃 設計及施工規範 圖說文件之訂定時程 ( 二 ) 招標階段主辦單位對於重要設備 材料及施工方式需求不明確 : 於招標文件中雖訂有最低之空間面積 材料 設備等級等要求, 惟對於重要設備 材料及重要的施工方式之要求, 包括預達成相關品質之特殊規範及品質標準, 未明確訂於招標文件之中 ( 三 ) 訂約階段副約圖說文件審查費時 : 本案工程主契約訂約日期為 90 年 5 月 30 日, 依約二個月內圖說送審, 統包商於 90 年 7 月 29 日完成圖說, 因審查及修正文件往返, 附約延遲至 90 年 10 月 31 日簽訂完成 因附約之施工規範 圖說等資料為主辦機關監造及施工單位施工之藍圖 從附約簽訂完成 90 年 10 月 31 日至完工期限 90 年 11 月 30 日僅有工期 30 日曆天, 與合約所定 乙方應於附約簽定後十日內開工 ( 工期為 135 日曆天 ) 差異甚大, 造成承商無法於期限完成逾期罰款, 以致向公共工程委員會提出仲裁及調解, 經奉公共工程委員會考量,c/o 颱風及訂定附約審查等追加工期 97 天 ( 四 ) 設計階段細設全部完成才同意施工 : 設計圖說 施工規範 預算明細表 ( 含單價分析 ) 等均通過審查後, 方始辦理訂定附約及施工 ( 五 ) 設計單位與施工廠商執行界面未整合 : 統包商之設計單位仍以傳統設計單位之心態, 完成設計圖說後, 未配合現場施工廠商執行界面整合 ( 六 ) 施工階段分段查驗及初驗尚有缺失 : 土木部份計排水不良等 45 項, 水電部份計熱水管路未加設披覆等 19 項, 經多次分 97
段查驗及初驗, 部份缺失為共同性項目 ( 七 ) 使用單位漏列需求 : 因使用單位原需求漏列 通信管線 等工程, 以致需辦理 c/o 追加工期 15 日曆天及預算 32 萬 1428 元, 影響完工時程 ( 八 ) 業主 營工署 (PCM) 統包商執行人員均無統包經驗: 雙方第一次執行統包工程, 無統包經驗, 對統包契約之規定並不清楚 二 問題歸納分析 ( 一 ) 因業主因素 : 1. 執行層面施工階段 : 業主執行人員均無統包經驗, 影響施工時效 2. 合約層面 : 招標階段 : 使用單位需求不實, 原合約未列 ( 二 ) 因營工署 (PCM) 因素 : 1. 合約層面 : 副約圖說文件, 合約未律定審查時程, 影響施工工期 招標文件對於重要設備 材料及施工方式需求不明確, 造成統包商細部設計無依據, 審查亦無規範可遵循, 影響施工品質 招標文件未納入提案設計完成百分比及統包特性, 造成邊設計邊施工, 影響決標後圖說文件之訂定時效 且因施工地點分散各地區, 不易管理, 招標未考量廠商人員 機具及工作能量, 影響施工時效 2. 執行層面 : 施工階段 : 營工署 (PCM) 執行人員均無統包經驗, 影響施工時效 ( 三 ) 因統包商因素 : 98
執行層面 : 統包商設計單位與施工廠商執行界面未整合 品質計畫書內容, 未具體說明檢查標準, 及未落實三階段品管自主檢查, 與傳統施工品質一樣, 施工品質未見提昇 統包商執行人員均無統包經驗, 影響施工時效 4.2.5 工程案例五一 執行過程問題探討 ( 一 ) 招標階段招標文件未納入提案設計完成百分比 : 本案招標文件之擬定, 未納入提案設計完成百分比, 以致影響決標後規劃 設計及施工規範 圖說文件之訂定時程 ( 二 ) 招標階段主辦單位對於重要設備 材料及施工方式需求不明確 : 於招標文件中雖訂有最低之空間面積 材料 設備等級等要求, 惟對於重要設備 材料及重要的施工方式之要求, 包括預達成相關品質之特殊規範及品質標準, 未明確訂於招標文件之中 ( 三 ) 訂約階段副約圖說文件審查費時 : 本案工程主契約訂約日期為 90 年 01 月 15 日, 依約二個月內圖說送審, 統包商於 90 年 03 月 14 日完成圖說, 因審查及修正文件往返, 附約延遲至 90 年 10 月 19 日簽訂完成 因附約之施工規範 圖說等資料為主辦機關監造及施工單位施工之藍圖, 從附約簽訂完成 90 年 10 月 19 日至完工期限 90 年 11 月 30 日僅有工期 41 日曆天, 與合約所定 乙方應於附約簽定後十日內開工 ( 工期為 165 日曆天 ) 差異甚大 造成承商無法與期限完成,c/o 颱風及訂定附約審查等追加工期 28 日曆天, 延至 90 年 12 月 28 日, 實際完工為 90 年 12 月 26 日, 雖然於合約期限內完成 惟超出原訂期限 ( 四 ) 設計階段細設全部完成才同意施工 : 設計圖說 施工規範 99
預算明細表 ( 含單價分析 ) 等均通過審查後, 方始辦理訂定附約及施工 ( 五 ) 設計單位與施工廠商執行界面未整合 : 統包商之設計單位仍以傳統設計單位之心態, 完成設計圖說後, 未配合現場施工廠商執行界面整合 ( 六 ) 施工階段分段查驗及初驗尚有缺失 : 土木部份計鋼筋跳綁等 25 項, 經多次分段查驗及初驗, 部份缺失為共同性項目 ( 七 ) 使用單位需求不實 : 因使用單位變更花臺需求等, 以致需 c /o, 因尚未核定辦理停工 24 日曆天, 影響完工時程 ( 八 ) 業主 營工署 (PCM) 統包商執行人員均無統包經驗: 雙方第一次執行統包工程, 無統包經驗, 對統包契約之規定並不清楚 二 問題歸納分析 ( 一 ) 因業主因素 : 1. 執行層面施工階段 : 業主執行人員均無統包經驗, 影響施工時效 2. 合約層面 : 招標階段 : 使用單位需求不實, 原合約未列 ( 二 ) 因營工署 (PCM) 因素 : 1. 合約層面 : 招標階段 : 副約圖說文件, 合約未律定審查時程, 影響施工工期 對於重要設備 材料及施工方式需求不明確, 造成統包商細部設計無依據, 審查亦無規範可遵循, 影響施工品質 招標文件未納入提案設計完成百分比及統包特性, 造成邊設計邊施工, 影響決標後圖說文件之訂定時效 2. 執行層面 : 100
施工階段 : 營工署 (PCM) 執行人員均無統包經驗, 影響施工時效 ( 三 ) 因統包商因素 : 執行層面 : 統包商設計單位與施工廠商執行界面未整合 品質計畫書內容, 未具體說明檢查標準, 及未落實三階段品管自主檢查, 與傳統施工品質一樣, 施工品質未見提昇 統包商執行人員均無統包經驗, 影響施工時效 4.2.6 工程案例六一 執行過程問題探討 ( 一 ) 招標階段招標文件未納入提案設計完成百分比 : 本案招標文件之擬定, 未納入提案設計完成百分比, 以致影響決標後規劃 設計及施工規範 圖說文件之訂定時程 ( 二 ) 招標階段主辦單位對於重要設備 材料及施工方式需求不明確 : 於招標文件中雖訂有最低之空間面積 材料 設備等級等要求, 惟對於重要設備 材料及重要的施工方式之要求, 包括預達成相關品質之特殊規範及品質標準, 未明確訂於招標文件之中 ( 三 ) 訂約階段副約圖說文件審查費時 : 本案工程主契約訂約日期為 90 年 11 月 14 日, 依約三個月內圖說送審, 統包商於 91 年 01 月 13 日完成圖說, 因審查及修正文件往返, 附約延遲至 91 年 03 月 27 日簽訂完成 因附約之施工規範 圖說等資料為主辦機關監造及施工單位施工之藍圖 從附約簽訂完成 91 年 03 月 27 日至完工期限 92 年 04 月 30 日僅有工期 400 日曆天, 與合約所定 乙方應於附約簽定後十日內開工 ( 工期為 474 日曆天 ) 差異甚大 101
二 問題歸納分析 ( 一 ) 因業主因素 : 執行層面施工階段 : 業主執行人員均無統包經驗, 影響施工時效 ( 二 ) 因營工署 (PCM) 因素 : 1. 合約層面 : 招標階段 : 副約圖說文件, 合約未律定審查時程, 影響施工工期 招標文件對於重要設備 材料及施工方式需求不明確, 造成統包商細部設計無依據, 審查亦無規範可遵循, 影響施工品質 招標文件未納入提案設計完成百分比及統包特性, 造成邊設計邊施工, 影響決標後圖說文件之訂定時效 2. 執行層面 : 施工階段 : 營工署 (PCM) 執行人員均無統包經驗, 影響施工時效 ( 三 ) 因統包商因素 : 執行層面 : 統包商設計單位與施工廠商執行界面未整合 品質計畫書內容, 未具體說明檢查標準, 及未落實三階段品管自主檢查, 與傳統施工品質一樣, 施工品質未見提昇 統包商執行人員均無統包經驗, 影響施工時效 4.3 小結從本研究之案例探討中, 在各級軍事單位普遍仍有 : 1. 相關業管人員對統包制度瞭解不足, 對關鍵性問題缺乏了解 2. 招標機關採用統包工程意願低 3. 擬定招標文件不易 4. 內部評選委員產生不易, 外聘評選委員缺乏參與熱誠 102
而在廠商方面 : 1. 統包商組成困難 2. 廠商參與軍事工程意願低 3. 為得標必須削價競爭 4. 遇特殊性工程無設計與購料能力 統包工程先期準備作業, 確實較傳統式招標繁雜, 但相關人員只要經過一段時間學習, 仍可勝任 精明業者, 合適廠商, 明確執行程序與評選作業, 應是保証統包成功之要件 國防部應致力於人才培訓, 並參考 政府採購法 及 軍事工程營繕教則 訂定最適合該單位之作業模式, 以發揮統包好 快 廉之最高目標 103
第五章結論與建議 國內目前情況, 不論是軍事機關或是民間單位, 皆普遍存在著人力不足或是專業素養不夠的問題 本研究係由統包之定義 各國統包制度採購之發展 國內統包相關法規探討及軍事工程執行統包制度案例之探討, 可以瞭解到統包制度對提升產業競爭具有正面功效, 且已成為國際間經常使用的發包模式 而國內統包相關法規已趨成熟完備, 政府單位及軍事機關基於工程效率 工期 成本 品質等之考量, 已漸能接受統包採購制度 5.1 結論本研究經由六個國軍工程案例的探討得到下列共同的問題點 : 1. 政策方面 : 一切問題的起因乃國軍 精實案 實施後, 造成現行人力不足以及承辦人員專業本質學能不足, 無法有效達成任務並完成國軍建軍整備計畫 2. 合約層面 : 招標階段, 使用單位需求不實, 原合約未列 3. 執行層面 : 營工署 (PCM) 執行人員均無統包經驗, 影響施工時效 4. 因統包商因素 : 統包商設計單位與施工廠商執行界面未整合 品質計畫書內容, 未具體說明檢查標準, 及未落實三階段品管自主檢查, 與傳統施工品質一樣, 施工品質未見提昇 統包商執行人員均無統包經驗, 影響施工時效 5.2 建議一 對基層採購人員的建議 ( 一 ) 強化法規的解讀能力採購法將是保護基層採購人員的寶典 新進人員應熟讀相關法令規範, 積極參加專業訓練或通過採購專業證照考試 ( 二 ) 熟練採購作業實務 104
採購法令規章, 經常在修改增減, 採購人員應隨時注意並充實專業知識, 以不斷進修加強本職學能 ( 三 ) 重視採購教育訓練與電子化設備基層採購人員流動率高, 源自於編制小, 作業繁雜 因此各級軍事機關應適度安排採購相關講習或訓練, 並充實資訊軟硬體設備, 建構電子化採購環境, 推動 政府採購領投標系統, 經由網路競標, 提高政府採購效能 ( 四 ) 加強內部稽核及落實三級品管制度內部稽核控制是監督工程及採購人員行政效率的機制, 是政府採購法重點工作, 若權責不清, 監督不足, 易產生流弊 品質低落 ( 五 ) 設立申訴審議委員會有效解決基層採購單位爭議處理, 各級軍事機關應設立申訴審議委員會有其必要性 二 對上級機關建議 ( 一 ) 培育採購專業人才鼓勵軍士官參與民間大學所開設之學分班 碩士在職專班等課程, 或參與各機關訓練之採購班 品管班及勞工安全衛生班等課程, 均是有效提高軍士官素質的良好方式 ( 二 ) 分層授權 提升採購效率在金額少作業程序繁雜的案件, 主管機關是否考量授權單位自行辦理, 減少主管機關負荷量, 有效提升採購效率 ( 三 ) 提昇專業人員士氣為避免造成爾後人力荒, 因建請主管單位從工程 採購專業加給上積極爭取, 讓工程 採購專業人員願意留軍, 進而提高基層人員士氣, 建立國軍新形象 105
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