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1 Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized

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3 加快推进中国省级 节能工作

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5 加快推进中国省级 节能工作 Robert P. Taylor Gailius J. Draugelis Yabei Zhang Alberto U. Ang Co 2010 年 6 月

6 本报告所有阐述 解释及结论均属作者个人观点, 与世界银行 其附属机构 相关执行理事会成员及其代表国家无关 世界银行不为报告中所用数据的准确性提供保证, 对其产生的结论不承担任何责任 报告相关地图中的国界 颜色 名称 距离从法律角度并不代表世界银行对领土问题的认可或接受 本报告观点仅代表作者本人, 与澳大利亚国际发展署无关

7 目 录 鸣 谢... I 货币当量... II 缩略语表... II 概 要... VI A. 阶段性成果... VI 中国各省份的工作定位... VII 重点耗能企业节能工作... VII 工业结构调整... VIII 建筑及供热系统节能... IX 节能服务产业发展... IX 财政激励和能源定价调整... IX B. 省级政府面临的工作挑战... X 行政管理和市场化手段相结合... X 提高行政项目实施质量... XI 扩大市场作用实施节能工作... XII 完善重点企业节能目标责任制度... XIII 公共能效基金利用的市场化途径... XV C. 中期建议... XVI 提高省级节能项目的实施质量... XVI 进一步发挥市场化工具的作用... XVI 第 1 章 : 引言... 1 第 2 章 : 中国 2006 到 2010 年节能项目概况... 4 A. 中国 节能和排放控制目标... 4 B. 中国 2011 至 2020 年降低碳排放强度目标... 5 C. 中国主要节能项目概况... 5 D. 节能工作组织架构... 7 E. 各省份发挥的作用... 9 F 至 2008 年量化成果总结 第 3 章 : 中国目前实施的省级节能项目 A. 职责分配和组织实施 机构编制 节能目标责任 山东省节能案例 目标完成情况的监督和汇报 一些问题 B. 重点耗能工业企业节能行动 中国千家企业节能行动 省级和地方重点耗能企业的其它计划 节能目标责任书 政府监督管理体系 问题和挑战 C. 通过结构调整降低能源强度... 21

8 淘汰落后工业产能 新建产能的节能评估 发展高新技术产业和服务业 未来关键问题 D. 提高建筑能效 新型住宅和商业楼宇 供热系统改革 建筑物节能改造 E. 发展节能服务业 F. 节能财政激励措施 政府节能投资补贴和奖励 能源定价政策 税收政策 第 4 章 : 未来五年的问题和挑战 A. 行政与市场双管齐下促节能是中国的现实需求 相关职能以及行政措施和市场体制的一体化 B. 强化组织结构, 改善能效行政促进体系 C. 扩大市场在能效领域中的作用 发展能效服务业 在银行业发展能效贷款业务 能源定价和能效财政激励措施 节能效益商品化 D. 进一步促进重点耗能企业的能源效率 企业能源管理负责人的能力建设 标准化的能源管理体系对企业的重要性 完善节能目标责任制中节能目标的制定方法 节能认证交易在中国是否可行? E. 基于市场的公共能源基金的利用 监管的重要性 能效公共事业部及其它项目的构想 增强公共资金的杠杆作用 增强公共融资的持续性 第 5 章 : 建议 A. 中期建议 B. 后续建议 经济政策研究 项目建议和技术援助 培训项目 交流活动 附件 1: 重点耗能企业节能目标责任书评估模板 参考文献 文本框文本框 3. 1: 能效对标活动...19 文本框 3. 2: 山西省淘汰落后产能的专项补偿基金...23 文本框 4. 1: 英国气候变化税和气候变化协议...46 文本框 4. 2: 日本的企业能源经理系统...48

9 图 表 文本框 4. 3: 企业能源管理系统介绍...50 文本框 4. 4: 爱尔兰 EMS 和能源协议计划...53 文本框 4. 5: 中国水泥工业工艺用能的标杆体系...56 文本框 4. 6: 节能 白色证书 简介...58 文本框 4. 7: 佛蒙特能效公共事业部...61 文本框 4. 8: 中国国家投资担保公司 节能服务公司借贷担保项目...64 图 2-1: 中国的多级别政府结构... 8 图 3-1: 节能目标评估和监督组织结构图...13 表 2-1: 省级能源强度下降的初步进展报告... 9 表 3-1: 山东省年度节能目标分解...13 表 3-2: 山东省地级市十一五节能目标...14 表 3-3: 十一五 时期各行业淘汰落后生产能力目标...22 表 3-4: 水泥行业重组政策给山东省带来的影响...24 表 3-5:2007 年北京各产业能耗和能源强度...26 表 3-6:2007 年和 2008 年山东省节能专项资金...34 表 3-7: 入选高能耗行业的差别电价标准 ( 人民币元 / 度 )...35

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11 鸣 谢 本报告得到了澳大利亚国际发展署慷慨的资金援助, 并由世界银行提供了大量资源 本研究由世界银行研究团队完成 成员包括 Gailius Draugelis ( 研究小组组长 ), Robert P. Taylor ( 高级顾问及初稿撰写 ),Yabei Zhang ( 经济学家 ) 和 Alberto U. Ang Co ( 高级能效专家 ) Cristina Hernandez 负责编辑, 国宏美亚 ( 北京 ) 工业节能减排促进中心完成了中文版校译工作 本研究基于山西 山东两省节能政策与项目的实施情况, 因此感谢山西社会科学院 山西社会科学院能源经济研究所 山东省德州市能源利用监测中心 同时,2009 年, 由世界银行能源管理援助项目主持, 中国国家发展与改革委员会国家节能信息传播中心完成的中国省级节能管理项目研究为本报告提供了基础材料 此外, 研究团队特别感谢江西 山西和山东省政府和相关专家, 为报告的完成提供了宝贵的实践经验 尤其在 2009 年 11 月和 2010 年 4 月举行的两次研讨会中, 地方政府 国家发改委能源研究所 美国能源基金会及其它机构专家对研究团队进行了有效的指导与建议 研究团队感谢世界银行的各位同仁, 特别感谢 Lynn Price, 美国劳伦斯伯克利实验室 ; Feng Liu, 世界银行高级能源专家 ; 以及 Chandra Govindarajalu, 世界银行高级能源专家 同时感谢来自世界银行及其它机构的不吝赐教 i

12 货币当量 (2010 年 5 月 1 日汇率 ) 货币单位 = 人民币人民币 1.00 = 美元 $0.125 美元 $1.00 = 人民币 6.8 分 = 人民币 0.01 美分 = US$0.01 财政年度 1 月 1 日 12 月 31 日 缩略语表 AusAID 澳大利亚国际发展署 BAU 一切照旧 BEMS 建筑能源管理系统 M&V 计量与验证 MEPS 最低能效标准 CCA 气候变化协议 CEN 欧洲标准化委员会 CFL 紧凑型荧光灯 ( 节能灯 ) COD 化学需氧量 DEUMC 德州能源利用监测中心 DRC 发展改革委员会 EEU 节能公共事业部 EMS 能源管理服务 ESCO 能源服务公司 ESMAP 能源管理援助项目 EU 欧盟 FYP 五年计划 GDP 国内生产总值 GEF 世界环境基金 GW 千兆瓦 IBRD 国际复兴开发银行 IFC 国际金融公司 I&G 中国投资担保有限公司 kloe 千升油当量 kva 千伏安 kwh 千瓦时 LBNL 劳伦斯 伯克利国家实验室 BECEPC 北京节能环保中心 m 米 M&V 计量与验证 ii

13 MEPS 最低能效标准 MOC 建设部 MOHURD 住房与城乡建设部 Mt 百万吨 MW 兆瓦 NASEO 美国国家州立能源官员协会 NDRC 国家发展改革委员会 NECIDC 国家节能信息传播中心 NBS 国家统计局 OECD 经合发展组织 p 便士 ( 英制 ) p.a. 每年 PDCA 计划 执行 检查和行动 R&D 研发 RBEED 住宅建筑能效设计标准 RMB 人民币 SEI 爱尔兰国家能源机构 SEU 可持续能源公共事业部 ( 特拉华州 ) tce 标煤 TWh 兆兆瓦时 VSK 直轴炉 WTO 世界贸易组织 iii

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15 概 要 年中国节能减排取得显著成效, 为进一步推进节能工作奠定了坚实的政策基础, 积累了丰富的实施经验 各省级政府是开展节能工作的核心力量 在中央政府的政策引导下, 各省级政府在为重点耗能企业分配约束性节能考核目标并采取多种措施监督其完成情况的同时, 也为企业提供了各种技术和财政支持, 以协助企业实现节能目标 ; 各省也积极规模化开展淘汰落后产能和新建项目的节能评估 加强能效标准与规范的实施力度 建立新的公共节能基金并实施能源价格政策调整等, 有些省份还采取了专门措施来积极扶持当地的节能服务产业 2. 中国通过四年努力所建立的节能工作框架 ( 政策体系 行动计划和组织平台 ), 不仅有助于推动中国在 十二五 期间取得更大的节能效果, 同时也有助于促进中国实现 2020 年之前降低碳强度 40%-45% 的目标 新时期的中国节能期待一个更加完善的工作框架, 以进一步调整和深化 十一五 各项节能工作的成果, 并不断推出更加符合国情和历史需求的创新措施 现阶段, 节能行动已经涉及诸多领域, 因此, 下一步需要更多关注如何有效提高节能行动的实施质量 应扩大能源定价措施的使用范围, 多方面吸引市场力量投入节能行动 ; 应采取多种措施, 在 十二五 新的节能目标责任制度下进一步提高重点企业对节能工作的重视程度, 切实推进 节约能源法 的落实, 使企业和社会实现 双赢 ; 应充分利用政府财政公共节能资金, 发挥其杠杆作用, 拓展节能项目融资渠道 3. 本报告旨在为中国各省有关政府部门 团体及其技术支持机构提供可观建议, 以促进今后几年省级节能工作的改进和提高 本报告还较为详细地介绍了中国过去四年里所开展的各项省级节能行动, 以增进国际社会对中国的了解 由于工业能耗约占中国能耗总量的四分之三, 工业节能是省级政府工作的重点, 本报告也重点关注工业领域节能实践进行经验总结 作为初步的研究成果, 本报告目前仅涉及课题组认为值得研究的部分重点问题, 并将针对其他相关问题逐步开展研究 A. 阶段性成果 年末, 中国政府提出了 十一五 期间单位 GDP 能耗降低 20% 的宏伟目标 这意味着中国需要迅速扭转过去五年间单位 GDP 能耗上升的趋势, 改变过去主要靠工业快速增长拉动经济增长的发展模式 为此, 需要将节能目标在国家层面 省级政府层面和以及省以下政府层面逐级分解落实, 并认真贯彻节能目标责任考核制度 尽管 十一五 第一年各省普遍没有实现既定的节能目标, 但中国政府坚定信心, 在自上而下的有力推动下, 各级地方政府积极贯彻节能减排国策, 积极面对前所未有的艰巨目标, 自主开展了一系列节能行动 各方面的努力促成了良好的工作局面, 创新性工作思路不断涌现 新的大型节能项目接续开展 新的法律法规陆续颁布, 节能人才和节能投融资市场也日益繁荣 vi

16 5. 根据最新统计数据,2006~2008 年中国单位 GDP 能耗累计降低 12.45% 1 初步分析结果显示, 由于最初几年中国工业仍然增长强劲, 而 2009 年重工业从经济危机中逐步恢复, 经济附加值增量对降低能源强度的贡献, 远远小于 20 世纪 80 和 90 年代的水平 因此, 中国在 十一五 期间提高能效所取得的阶段性成果令人世人瞩目 6. 迄今为止实现的实际节能量固然重要, 但更为重要的是制度建设方面的实质进展 目前, 节能法律法规体系逐步完善 大型节能项目设计与实施经验逐渐积累 各个层次的能力建设初步完成 创新思维不断涌现, 为进一步促进中国未来能效提高奠定了良好基础 中国各省份的工作定位 7. 迄今为止,31 个中国省级政府 ( 其中包括自治区和直辖市 ) 在实现节能目标方面已发挥了而且将继续发挥着核心作用 国家政府部门主要在宏观决策层面上开展工作, 例如 : 制定并颁布新的国家法律法规 ( 例如工业重组政策和新的税率政策 ) 提出国家节能目标 建立新的国家标准和规范 ( 例如设备能耗限额国家标准和建筑规 2 范 ) 设计并监督一系列国家级项目的实施( 例如, 全国千家企业节能行动和既有建筑节能改造项目 ) 以及从中央财政预算划拨资金支持等 ; 省级政府机构则在执行层面负责具体工作的实施 此外, 还负责落实国家政策并制订地方配套政策 发布地方性标准和规定 设立地方性目标 开发和实施相关节能技改项目以及配套地方性财政资金等 8. 十一五 伊始, 中央政府向各省级政府分解下达了 2006 至 2010 年各省的节能目标 各省级政府负责具体部署落实, 以最终实现目标 一般情况下, 各省均建立了由省长亲自担任组长的节能减排领导小组, 负责监督节能目标的完成情况 各省还把节能目标进一步分解与下达, 并监督下级政府的实施情况 目前, 大部分省份在这方面的工作已步入正轨 在国家政策的统一引导下, 各省的节能工作存在很多共同点, 但在实施方法 优先事项 推行力度以及工作不足等方面存在很大差异, 而且各省主推的节能行动也各不相同, 各省级政府新颁布的地方性配套政策 法规 制度以及具体工作措施, 重点关注项目的实施层面 省级机构在推动工业节能方面发挥了至关重要的作用 大多数建筑节能和城市交通节能属于市政府的管辖范围, 但是省级政府在这些方面也发挥着重要作用 重点耗能企业节能工作 9. 在政府已经确定的重点节能领域方面, 为企业设定强制性节能目标并开展相关的节能促进行动, 加强对重点耗能企业的监督管理是最主要工作之一 根据 年 12 月, 中国国家统计局宣布已经完成了根据 2008 年大型国家经济普查结果对过去的能耗 GDP 和能源强度统计系列数据所进行的对账工作 目前正在对从前公布的能耗和 GDP 统计数据进行修订 以下称 千家企业行动 vii

17 年修订的中国 节约能源法, 重点耗能企业是指每年综合能源消耗量在 1 万吨标煤以上的企业, 目前这类企业的总计超过 15,000 家 3, 并且绝大部分企业是工业企业 10. 企业节能目标责任书 全国 千家企业节能行动 于 2006 年启动, 该项目建立了一个全新的管理机制, 政府与企业法定法人签订节能目标责任书, 由政府对企业承诺的节能目标完成情况进行监督考核 中央政府将全国 1008 家高能耗企业作为第一批企业试点纳入该项目 这些企业的总能耗约占全国总能耗的三分之一 节能目标责任书通过在企业层面推进节能措施有效落实了政府总体节能目标的实现 国家有关机构确立了 千家企业节能行动 的具体目标 范围和实施指导原则 省级政府部门负责大部分具体实施工作的开展, 每年对企业所取得的节能进展进行一次评估 根据初步的统计数据, 预计本项目将实现或超过五年计划期内节约 1 亿吨标煤的总体目标 11. 目前, 全国各省市重点耗能企业绝大部分签订了节能目标责任书 例如, 山东省各级政府完成了全部重点能耗企业节能目标责任书的签署, 这些企业的能耗占该省总能耗的 70% 12. 其它相关措施 针对企业节能目标, 工作将主要侧重于对节能量的考核, 围绕企业节能责任, 则适宜开展一系列节能活动, 为节能主管部门与企业之间建立畅通的互动平台 目前政府正在策划的工作包括 :(1) 对企业能源管理负责人进行培训并提供相关技术援助 ;(2) 推广标准化的企业能源管理体系 ;(3) 建立能效对标体系, 协助企业进行节能潜力评估 ;(4) 根据最低能效标准和其它准入规定进行行业监督并提供支持 ;(5) 为节能投资项目提供诊断 方案设计并安排后期融资 13. 监测和监督 省市地方政府主要负责监督和管理重点企业的节能情况 ( 其中 千家企业 的监督管理由中央政府直接负责 ) 截至 2008 年, 全国 19 个省份建立了省级节能监察中心或节能监察执法大队, 在 节约能源法 赋予的权利之下开展节能监察执法行动 为节能监察执法而开发新的企业能源利用状况报告与分析系统已经成为近期的一项紧迫任务 根据节能目标的完成情况, 各省市地方政府有权酌情控制企业新项目审批 工业结构调整 14. 近年来, 中国在其总体工业政策中越来越重视行业性结构调整, 目的是促进 低投入 低消耗 低排放和高效率 的发展模式 目前的工业政策是重点扶持高新技术行业和服务行业 ; 其次是对新建的高耗能工业项目申请实施更为严格的审查 ; 再次是淘汰浪费严重和规模以下的落后工业产能 3 该项法律还允许相关机构自愿指定年能耗量在 5000 至 10,000 吨标煤的企业为主要耗能企业 viii

18 15. 固定资产投资项目节能评估 国家发改委会目前要求高能耗项目申报中增加节能评估内容 许多省份按照这一要求把节能评估作为新建项目审批的必要程序 新的项目审查办法不仅要对新增高能耗项目的成本收益情况进行更为严格的调查, 而且要对计划采用的各项技术进行能效评估 16. 淘汰落后工业产能 中国目前推行的节能行动和措施中, 工作力度最大的就是淘汰落后产能 该项行动涉及小火电 钢铁 水泥 电解铝 铁合金 焦炭和烧碱等行业, 由各省市地方政府负责实施, 所采取的主要措施包括 (1) 制订 上大压小 政策, 把大型新增项目投资审批与当地淘汰落后产能挂钩 ;(2) 对落后工厂耗电增收附加费 ;(3) 划拨特殊基金用于弥补财政损失和失业影响, 对快速取得成绩的单位进行奖励 ;(4) 其它行政措施 淘汰落后产能工作在实际操作中虽然面临了重重困难, 但是根据有关报告显示, 目前为止已经取得了显著成就 例如, 山西省 十一五 期间已成功淘汰的工业落后产能, 预计占该省 2006 至 2010 年工业节能总量的 60% 建筑及供热系统节能 17. 中国在建筑节能领域所取得的成绩主要包括 :(1) 符合建筑节能设计标准的新建民用建筑比重逐步增大 ;(2) 实施了大量既有建筑节能改造项目 ;(3) 推动政府机构等公共建筑节能改造 区针中国北方地对区域集中供热, 在城市热力系统节能改造方面也取得了一定进展 但是北方地区还没有真正实施基于热计量的供热收费制度, 这个关键性机制仍是推动建筑节能的挑战 省政府完全有能力加大协调力度, 同时以市政府为单位推动实施供热收费体制改革 节能服务产业发展 18. 许多省份已经开始采取各种措施扶持当地节能服务机构的发展, 以满足市场对节能服务的需求 这些需求包括能源审计 节能测试 工程咨询 节能技术推广 能效项目设计和评估 项目管理和运行维护 能效培训 能源利用状况监测和节能项目投融资等 许多节能服务机构还参与到能源承包业务中 从全国范围看,2008 年采用能源承包方式的能效投资总计约 15 亿美元 全世界只有美国达到这一水平 以上这些能源服务预计会进一步增长 财政激励和能源定价调整 19. 节能专项资金 中央政府 大部分省份和一些地区每年从财政预算中划拨一定资金建立了节能专项资金 虽然各省市地方节能专项资金的主要用途各不相同, 但最常见用途包括 : 节能项目节能量补贴 节能技术研发补贴 节能示范工程补贴和节能信息传播补贴, 以及提供各种节能奖励等 2007 至 2009 年间, 中央政府在节能和减排领域划拨的资金总额大约为 1050 亿元人民币, 其中节能方面的划拨资金仅为其中一部分 20. 能源定价 一般来说, 中国各种主要能源的平均价格反映了能源供应的财务成本 然而大多数的价格里并没有包含政府和社会对于支持资源节约而必须附加的外 ix

19 部成本 能源供应的外部因素包括长期供应的安全问题 环境问题等 中央政府负责制订总体的能源价格政策, 各省市地方拥有一定的进行定价调整的自由度, 例如包括供暖在内的一部分能源价格, 就可由市政府根据国家指导原则来具体制订 山西省已经开始对煤炭生产收取煤炭可持续发展基金, 用于节能专项资金和淘汰落后产能的退出补偿 一些省份开始全面征收小额用电附加费, 并将所得收入用于开展电力需求侧管理工作和其他节能项目 此外, 各省份还在中央政府的指导下, 对浪费严重而且即将关闭的工业产能大幅度提高电价 21. 税务激励措施 中国政府在部署 十一五 节能工作伊始, 降低了许多高能耗产品出口退税的税率, 这个政策在全球金融危机爆发后仅进行了小幅调整 政府还出台了优惠性税率政策, 以鼓励企业购买高能效的设备并吸引高新技术产业对节能产业的关注 B. 省级政府面临的工作挑战 22. 节能减排已经成为中国的基本国策, 围绕建设资源节约型和环境友好型社会的总体目标, 在未来相当长的一段历史时期内中国将会继续强化能源节约和高效利用的政策导向, 加大节能力度 这对各省级政府的政策执行能力提出了更高的要求, 同时需要中央和地方保持高度一致 2010 年是 十一五 的收官之年, 在这一关键历史节点, 及时总结经验对于指导下一个五年计划的节能减排工作布局具有现实意义, 因此中国政府有必要客观评估前期所取得的阶段性成果, 认真分析当前存在的问题与不足, 归纳提出进一步改进和提高的策略与建议 本报告第四章将介绍课题组的研究结果, 建议省政府给予重视和优先考虑的两项核心工作是 : 一要提高省级节能项目的实施质量 ; 二要充分利用市场化手段开展节能项目 23. 以下 ( 和第四章 ) 首先介绍了行政管理和市场化手段相结合开展节能工作的思路 ; 其次, 讨论了提高项目实施质量的几个核心关键 ; 第三, 概述了提高市场化能力的前提条件 ; 第四, 在综合考虑提高省级节能项目实施质量和充分利用市场化手段的基础上, 对两个关键问题进行展开分析, 即进一步提高重点耗能企业节能目标考核制度的实施质量以及通过市场化途径扩大公共能效基金的使用成果 ; 最后, 报告就如何提高省级节能项目的实施质量以及如何加强市场化手段进行了建议性总结 行政管理和市场化手段相结合 24. 为了更加全面深入在全社会开展节能行动, 中国既需要依赖行政措施, 也需要利用市场化手段调动各利益相关方积极参与 在这方面, 并非只有中国是这样 其它成功实施能效项目的国家也综合采用了这两种手段 其中, 行政措施包括制订强制性目标 制度 规范和标准, 以满足各方面的强制性节能要求 显而易见, 行政措施在 十一五 期间发挥了重要作用, 对中国总体能效的提高做出了重大贡献 然而正如本报告正文中所介绍的那样, 这些行政措施的实施也存在一些问题, 不利于充分发掘节能潜力, 而且可能影响经济发展 而利用市场化手段, 尽管在经济效 x

20 益方面具有巨大优势, 但在挖掘全部节能效益上仍有各种实际困难 因此, 开展节能工作在策略上应综合运用以上两种手段 在这方面, 建议目前把重点放在增加市场化手段的利用上, 以提高两种方式之间的平衡度, 同时促进两种方式之间的协同增效作用 为此, 各省市地方政府需要加大关注程度的工作领域包括 : 增加能源定价和财政激励机制的使用 增加对节能服务产业发展的支持力度 增加与金融机构的合作以促进市场化投融资 此外, 应该借鉴国外经验加强公共节能项目的市场化运作力度, 这也是许多国家的普遍做法, 中国在这方面还存在很大潜力 提高行政项目实施质量 25. 能力建设需求 十一五 期间, 中国各省份为促进本地区节能目标的实现, 制定并实施了多个内容全面且影响广泛的行政措施 如何加强各项目执行机构的能力建设, 使这些措施能够有效地可持续实施是当前面临的主要挑战 其中两个领域尤为重要 : 一应公平一致地执行现行的重要制度 规范和标准 ; 二应进一步改进目前正处于发展阶段的重点耗能企业节能目标考核责任制, 同时平稳推进相关工作 要取得成功, 就需要在省级 地级 甚至县级行政层面 以及在数以万计的企业内部和各类节能服务机构内部, 持续地大力开展能力建设工作 政府监控和监督单位要发挥核心作用, 以确保满足日益严格的政府监管要求 目前政府部门的相关人员, 尤其是在省级以下的单位, 不论从数量还是资质水平上看都严重不足 政府工作人员必须具备基本的技术知识, 并对现行项目和规定有所了解 同时, 要对商业经济学和潜在创新型思路有比较好的了解和认识 这一素质要求在未来的工作中更为重要 26. 开发企业能源利用数据报告与分析系统 尽快开发一个针对企业能源利用情况进行数据收集 报告 验证和分析的决策支持系统是非常重要的 它能够满足政府节能主管部门对重点耗能企业进行有效监督的需求, 同时有利于支持政府节能主管部门制定出更加满足企业实际需要的政策和项目 因此, 能否获得具备内在一致性 可比性 准确性和及时性的数据是开发本信息系统的关键, 应在概念设计阶段就对新的数据收集系统进行周密设计 通过标准化的方式, 将不同行业的企业能源会计和生产统计口径进行统一规范, 从而使相关数据有条件进行横向的比较分析 目前, 国家有关部门在不断推出更加合理的能源统计和节能量核算等方面的指导意见, 为开发这样的数据分析系统创造了有利条件 目前的工作重点应放在对数据质量的控制上, 解决政府如何对企业上报的数据进行有效验证的问题 其它需要关注的问题包括数据安全 机构责任划分以及扩大规模前对试点项目制订阶段性计划等 27. 以市场化手段支持行政项目 许多其它国家都成功将市场化手段应用于政府对企业的监管或目标设定系统 其中一些成功的经验对于中国具有良好的借鉴意义 以下简要介绍三个例子, 在报告正文部分再进一步讨论 : 推行标准化的企业能源管理体系 企业实施标准化能源管理体系, 能够使企业系统地识别并持续不断地挖掘有效的节能措施, 从而获得自我改进能效的能力 企业能源管理体系也应该覆盖政府监管和目标设定的有关要求, 从而 xi

21 使政府间接而高效地监管企业是否充分采用了能源管理体系 此外, 采用能源管理体系, 也有助于有效甄别借助市场手段的能效投资候选项目 竞争性节能采购 许多其它国家政府 ( 尤其是地方政府 ), 常常通过公共能效基金在项目实施过程中运用竞争性市场原则完成节能服务采购, 目的是以最小的投入获得最大的节能效果 节能量认证与交易 许多国家要求企业履行节能义务, 但为了提高经济效益和公平性, 允许企业通过自己的努力或者从其它相关方购买节能量的方式来履行义务 扩大市场作用实施节能工作 28. 通过行政措施的推动使企业对开展节能技术改造产生兴趣后, 省级政府需要加大工作力度, 以确保地方企业能落实节能改造资金及时实施项目改造 虽然政府掌握的优惠政策对企业自主投资能起到一定的鼓励作用, 但至今为止, 能效项目的最直接的融资渠道仍然是市场 许多企业在项目包装方面严重缺乏经验, 无法得到金融机构的认可并成功获得融资 这导致许多从财务角度极具吸引力的项目迟迟无法实施, 只有极少数企业有能力完全依赖自己专有技术并全额配套资金来克服障碍 为从市场获得能效项目投资, 需要关注三个关键行为主体 : 用能企业 节能技术服务机构和金融服务机构 国际国内已有经验表明, 为实现节能服务行业的快速发展, 促进金融机构积极参与能效项目, 不能仅靠产业自身的发展而单纯等待市场的慢慢成熟, 而更需要政府为节能服务产业的发展环境提供持续有效的政策支持和其他有针对性的援助 29. 发展节能服务产业 目前, 在中国的部分地区节能服务作为一个充满活力的快速增长领域已经成为了新的行业, 很多社会机构与公司通过积极参与能效项目的识别 诊断 评估和实施工作共同分享着商业机会 然而在其它地区, 这个新兴的行业还很不发达, 制约了节能服务产业的整体发展步伐 为此, 努力提高地方性节能服务机构在节能技术方面的能力在现阶段尤为重要, 包括能源审计 技术评估 项目设计 采购和调试方面的能力 同样重要的是, 要培养节能服务机构在项目包装方面的商务运作能力, 使企业和金融机构易于接受这些项目, 同时方便项目最终的财务结算 省市地方政府可通过如下途径发挥协助作用 :(1) 提供政府的政策支持促进行业合法化发展, 如允许节能服务公司开展能源承包业务 ;(2) 利用政府合同和承包程序, 培育行业发展 ;(3) 促进培训和信息交换 ;(4) 对地方节能服务行业协会给予适当支持 30. 开展银行业节能贷款 国内大多数商业银行并不熟悉节能技术与能效投资业务 他们更熟悉的是传统行业的项目贷款业务, 基于运营成本节约预测进行项目融资, 不属于他们的传统业务 银行普遍对节能项目潜在的高交易成本表示担忧 中国以及其他国家的经验表明, 银行与节能行业很少主动接触, 因此需要努力帮助这两个行业互相了解 互利互惠, 以便促进节能投资 省级政府可以通过以下几种方 xii

22 式提供帮助 :(1) 定期举办关于节能项目融资论坛 ;(2) 为如何开发节能贷款业务提供技术协助 ;(3) 为某些节能项目共担准备金以及 / 或评估费用 ;(4) 在条件允许情况下, 促进政府节能投资奖励的利用, 将其作为贷款担保的一种模式 31. 扩大能源定价工具的使用 将不同类型的附加费附加到能源消费价格上可以给消费者有效的经济信号, 促使他们感受到能耗巨大的经济压力而必须通过节能降低成本 通过能源附加费获得的收入可以通过建立公共能效基金并为能效投资项目提供融资支持的方式返还给消费者, 这样可以把较高能源价格给消费者带来的负面影响降至最低或者完全抵消 省级政府应该适当调整能源价格或者增收能源附加费, 以期通过能源定价工具进一步提高市场的激励作用, 同时又不会对弱势群体带来过度损害 完善重点企业节能目标责任制度 32. 依据 节约能源法,15,000 多家年能耗超过 1 万吨标煤的企业被指定为重点耗能企业 节约能源法 要求这些企业提交能源利用状况数据, 接受政府对其在节能方面的人员配备 计划安排以及工作进展等方面的监督 根据有关政府部门的介绍, 另外的 12,000 家企业可能也会被认定为重点耗能企业 这些企业的能耗占中国总能耗的大部分比例 基于现有的节能促进平台, 如何在下一个五年计划阶段进一步指导和鼓励重点耗能企业提高能源效率, 持续稳定地实现节能目标, 这是一个值得讨论的问题 33. 企业节能目标责任制在实践中已经彰显出明显优点, 能有效提高实现节能绩效 然而由于缺乏足够经验, 十一五 期间分解下达的节能考核指标还比较宽泛 在制定 十二五 节能目标时, 应根据企业具体情况制定更加个性化的目标 一个可行的方案是分行业地设立目标, 目前欧洲和日本正使用这种方法 这种方法涉及高耗能行业单位能耗变动 技术开发和推广模式以及能耗节约潜力的评估 根据评估制定全行业及其企业的节能目标 34. 对于能效改进项目的实施, 毕竟应由企业根据投入产出效益情况来自行决定, 因此, 协助企业建立一个包含项目策划 管理和方案实施内部机制是很重要的 政府应该在流程监督 企业能源数据备案以及目标完成情况监管等方面发挥更加重要的作用 35. 支持企业能源管理负责人的能力建设 日本政府对重点企业节能工作的监管系统已经实施了 30 年之久, 该系统重视企业形成有效管理能源的能力 中国 节约能源法 中所规定的关于重点企业须聘任能源管理负责人的要求与日本相似 目前中国计划实施针对企业能源管理负责人的培训项目 这对于中国完善企业节能目标责任制度至关重要 课题研究小组建议由国家节能主管部门为能源管理负责人开发并实施一套标准化的 全国性的考试及认证系统, 并逐步统一岗位要求, 即所有的在职能源管理负责人应该获得适当的能力认可 xiii

23 36. 实施标准化的能源管理体系 能源管理体系是一套详细的针对生产过程及实际操作的管理体系 企业可以利用该体系制定具体的节能目标, 制定详细的运作方案及投资方案, 评估和报告工作成果, 为以后的工作作出相应调整 从本质上讲, 能源管理体系是一个动态的过程, 而且针对企业的自身环境和形势差异具有较大的用户差异性 该体系的应用要侧重在短期 中期及长期内实现稳步发展 合理应用该体系有很多优点, 包括降低企业能源成本 帮助实现节能目标, 同时该体系也是一种评估合规性的方法, 以及鉴别具有吸引力的投资项目的措施 37. 从 2008 年开始, 山东省在八个企业内首先试点了地方能源管理体系标准 2009 年完成成果评估后, 山东省目前正在着手进一步推广这一标准 2009 年, 中国颁布了能源管理体系国家标准并付诸实施 与此同时, 一项自愿性能源管理体系国际标准 ISO 也正在制定之中, 中国各政府部门以及相关专家积极参与了该国际标准的制定工作 38. 能源管理体系的推广需要企业高级管理层的参与 大多数企业可能需要花费几年的时间建立完善的能源管理体系, 并且在完成体系建设后还需要投入精力维持体系的正常运转 本课题研究小组建议各省应该协助企业实施能源管理体系 此外, 中央政府也应该给予有力的支持, 推动新颁布的能源管理体系国家标准的推广应用 研究小组还建议中国建立国家层面的能源管理绩效评价制度用于评估能源管理体系的建设情况和实施效果 建议评价程序分为两个阶段, 第一个阶段评估企业能源管理体系建设情况, 第二个阶段评估企业能源管理体系运行 1~2 年后的能源绩效 为了促进能源管理体系标准的广泛实施, 政府节能主管部门可以使用各种激励手段, 例如由直接监管转为间接监管 优先支持其能效投资项目 对能源管理体系认证企业给予奖励等 39. 节能量交易 基于相关数据, 应尽快研究一套节能量测评方法学, 以方便政府确定企业能效投资以及行动方案所产生的实际节能量 节能量计算方法应保证在企业与项目之间具有真实可比性 同时, 节能量计算应保证一致性, 以便正确评估企业目标是否符合要求 评估各类项目对实现节能目标的贡献率 以及评估公共能效基金投资结果 规范的节能量测评数据也具有商业价值, 这些数据对界定节能项目的经济效益具有参考价值, 从而能够辅助融资工作的开展 在本报告正文中将会提到, 节能量计算具有相当的技术难度, 因为节能所代表的是未使用的能源, 很难直接测量 节能量必须通过比较采取节能措施前后的能耗变化情况来计算 即便是使用简化的方法学, 也将面对一系列的方法 数据报告以及计算路径或者范围等一系列问题 40. 如果节能量能够经由可靠计算而被量化和比较, 那么实现节能量的商品化就相对容易了 节能量的商品化已经在全球范围内呈现出上升趋势, 因此也会在中国未来节能工作中起到重要的作用 实际上, 节能商业化的概念已经被应用到了中国的合同能源管理以及碳信用交易等领域 xiv

24 41. 节能量商品化的一种方式是承担节能义务的企业间进行认证节能量交易, 课题研究小组建议针对这种方式启动试点 在国际上, 已经约定了企业节能义务的大多数国家也同样制定并实施了允许企业间开展认证节能量交易制度 这种做法能够提高节能目标管理机制的公平性和经济效率 在特定范围内开展试点工作, 可以尝试发掘该机制在中国的实际操作潜力和实施的可行性 在省一级开展这项试点工作是最为理想的, 可针对同行业的部分企业进行试点, 并采用简单便捷的节能量计算方法 公共能效基金利用的市场化途径 42. 十一五 期间由各省设立的节能专项资金对于政策实施和项目开展是一项重要的支持机制 如何利用节能专项资金获得最大的效益以及如何保持专项资金长期可持续性是当前的两大核心问题 43. 监测和核证的重要性 为实现最佳效益, 政策制定者和基金管理者最可能提出的问题是 : 如何利用有限的公共基金获取最大的节能量? 然而谈到采购, 为达到最佳效果, 必须准确界定采购对象 这就必须了解以下几个关键问题 : 了解过去和目前的不同项目中, 专项基金的单位能源节约量 ; 预测未来预算方案单位能源节约量 ; 监督实际执行阶段的真实效果以便于及时调整 课题组建议省级政府对使用节能基金的项目进行细致科学的节能量评估, 根据评估结果调整对未来项目的基金投入, 实现更有效的基金使用, 促进节能工作的开展 44. 节能公共事业部和其他基于绩效的项目 在国外, 许多政府越来越多的采用与第三方机构签订节能绩效合同的方式开展节能工作 这样可以用最佳的成本效益实现节能效果 在众多能引起省级政府关注的方法中, 一种方法是创建一个新的 节能公共事业部 ( 简称 EEUs), 这一方法已经被美国几个州政府采用 这些公共事业部是与电力或者其他能源供应的公共机构无关的新机构, 唯一目的是实现政府所要求的尽可能有效 低成本地节能 EEUs 在促进项目投资 提供针对性补贴 提高节能意识 社区协动和技术援助等方面提供支持, 首要目标是使每分钱的开支能够带来最大节能量 经营 EEUs 的法人实体机构需要签订业绩合同, 合同通常采用 EEUs 竞标的方式签署 业绩合同将与州政府认证的节能量挂钩 EEUs 可以是盈利机构, 也可以是非盈利机构 45. 增加杠杆作用 另外一种使节能成果最大化的选择是与其他金融机构或者投资者建立伙伴关系, 以此提高公共能效资金的杠杆作用 其中, 运作贷款担保基金和建立新节能投资基金, 是两个可选方案 46. 实现更大的可持续性 要使节能公共基金取得最佳效果, 需要若干年持续不断的努力, 而这需要可预见的稳定的金融支持 通常情况下地方财政收入是节能基金的稳定来源 国际上一种普遍的做法是, 在能源生产或者能源利用环节增收附加费进行再分配, 这种方法在中国已经被一些省份采用, 可以考虑在其他省份进一步推广该方法 xv

25 C. 中期建议 47. 出于为 十二五 规划做准备的考虑, 我们对省级政府开展节能工作的建议概述如下 这些建议主要基于前面的讨论, 在本报告的第五章将有详细说明 第五章列出了我们建议未来 1~2 年可实施的具体行动清单, 这些具体行动可以考虑国际合作 提高省级节能项目的实施质量 至 2009 年期间, 中国各省付出了卓越的努力来设计和实施全新的节能减排综合项目 这些项目所涉及的任务工作量巨大, 在 十二五 期间, 应该集中精力加强计划的执行, 保证质量 为此, 省级政府需要注意的五大方面包括 : 加强执行节能项目的地方人力资源能力建设 在政府内部和外部, 完善各级机构人员配备和能力建设 促进企业的能源利用状况报告分析系统的发展 完善系统的策划与设计, 并促进整体实施 支持各级地方政府创新 在北方各省, 应该大力推行分户热计量收费制度并积极开展既有建筑节能改造试点工作 调研省级节能专项资金的节能效果, 进一步扩大专项资金的影响力 对利用节能专项获得的节能量进行科学评估并设计其后的发展战略 为省级节能专项资金寻求长期可持续的融资来源 49. 在 十二五 期间, 进一步完善重点耗能企业的节能目标责任制度和相关活动方案, 争取最大的节能效益 三个重点领域包括 : 根据企业特点制定更加个性化的节能目标 完成各行业的节能评估, 对该项工作的开展奠定基础 提升企业能源管理负责人的专业技能 建议为能源管理负责人设计系统的 标准化的全国统一考试及认证制度 促进重点企业实施能源管理体系标准 保证能源管理体系标准有效实施, 并持续改进 进一步发挥市场化工具的作用 50. 省级政府可以在以下四个方面促进能效投资市场更好地运转 : 推广能源定价工具 除了出台鼓励措施降低能源成本外, 附加费所得的收入可以明确地返回给那些实施能效提高措施的用能单位, 以此作为能效的优惠融资措施 xvi

26 扶植地方节能服务产业发展 鼓励和支持地方机构 节能中心和能效公司发挥其重要的技术优势和项目包装优势 鼓励地方金融机构扩大能效贷款 能效项目贷款很少被纳入本地银行的贷款发放范围, 因此通常需要额外的努力 推动节能量商品 使节能量变成一种可以交易的商品, 第一步是要采取措施, 保证项目节能量计算的一致性和可信度 51. 运用市场化机制能明显提高效益和能效项目的绩效 两个实例值得省级政府借鉴 : 节能量认证交易试点 在当地开展试点, 建立节能量认证交易平台, 以提升企业节能目标责任制的公平性和经济效益 创新地利用省级政府节能专项资金, 最大限度地支持节能工作 可以通过建立省级节能公共服务机构或者与其他金融机构合作这两种方式来提升资金的杠杆效应 xvii

27 第 1 章 : 引言 第 1 章 : 引言 1.1. 中国为实现节能减排与绿色增长付出了前所未有的努力 十一五 计划 ( ) 明确提出了 GDP 能源强度降低 20% 的约束性指标 中国已出台了一系列的节能政策 法律法规, 并开展了多项节能活动 所涉及到的领域涉及中国经济的方方面面 中国省级政府直接管辖着重点用能领域内大多数的能耗大户, 并负责整合相关资源开展具体工作, 因此在实施国家各项节能政策 落实具体节能活动方面发挥着至关重要的作用 本研究概括性地介绍了迄今为止省级层面各类节能项目在策划 实施和进展方面的情况, 分析阐述了当前的主要问题和挑战, 并就如何进一步落实节能工作提出了建议 1.3. 本研究项目是世界银行与多家国内 国际机构长期节能合作项目的一个组成部分 该合作项目旨在通过向省级政府提供投融资和技术方面的援助, 促进中国能源效率可持续性提高 除了本次研究, 此项目还包括 ( 一 ) 由能源部门管理援助规划 (ESMAP) 5 资助的对中国省级节能工作的调查和选择性案例研究 (2009);( 二 ) 目前正处于积极筹备阶段的 加大省级节能工作力度 全球环境基金 (GEF) 项目 : 该项目旨在支持山西 山东和江西的创新与能力建设项目 ( 预期 2010 年评审 );( 三 ) 目前正处于积极准备阶段的国际复兴开发银行 (IBRD) 山东省节能项目 ;( 四 ) 目前正处于积极准备阶段的国际复兴开发银行山西省节能项目 1.4. 就国家政策的实施而言, 中国的体制有这样一种传统, 即中央政府提出的政策多侧重于指导性 具体到节能政策, 大多数国家政策为省级政府开展节能工作明确了统一的基本工作内容 但是, 由于各地方在地方政策 发展趋势 经济发展水平和结构 资源可用性以及管理能力等方面存在差异, 节能工作的开展在实施重点和具体细节方面也迥然不同 因此, 本研究不仅是对许多相关中央政府的政策措施和项目指导原则进行梳理, 还研究了多个省开展节能工作的情况 在实施的具体过程中, 特别把重点放在了世行省级节能全球环境基金和贷款融资项目所包含的三个省份, 即山东省 山西省和江西省 这三个省份之间也显示出了极大的差异性 1.5. 山东省位于中国东部沿海,2008 年人口达 9400 万, 名列全国第二 2008 年 GDP 达 亿人民币 ( 相当于 3875 亿美元 ), 全国排名第二, 年能源消耗量达 3.42 亿吨标煤 6, 全国排名第一 2008 年制造业占山东 GDP 的 57%, 工业占能源消耗的 80% 煤炭消耗占总能源消耗的 80%, 即使考虑中国的现状, 这一比例也是非常高的 山东省是全国四个在 十一五 计划中提出要将 GDP 的能源强度降低 22% 本报告中 省份 一词指直接向中央政府国务院报告的省 市和自治区 由世界银行负责管理的多国资助的能源管理信托基金 1 吨标煤等于 700 万千卡 1

28 加快推进中国省级节能工作 的省份之一, 高于全国 20% 的平均水平 山东省的 十一五 计划还在二氧化硫控制方面确立了较高的强制性目标 山东节能项目的优势在于, 组织力度相对较大, 而且省政府政策制订力度大 1.6. 山西省位于中国的华北地区, 是中国最大的煤炭生产基地,2008 年生产了 6.56 亿吨原煤 依赖丰富的煤炭资源, 山西省成为了全国能源强度最高的省份之一 2008 年, 山西省的万元 GDP 能耗为 2.55 吨标煤 是东部省份上海 江苏以及南部省份广东的三倍多 工业部门大多是把原煤加工成相对价值较高的高耗能产品的煤化工产业 因此, 山西省单位工业产值能耗是上海或广东的五倍多 山西省消耗的煤炭占全省能源消耗总量的 90% 以上, 而 2005 年全国平均水平只有 69% 高能耗行业占该省总能源消耗量的 82%( 其中包括火电生产进行能量转换的消耗 ) 这些行业的能效相对较低 例如, 吨钢的能源消耗量比全国平均水平高 41% 因为这些原因, 山西省成为了全国碳强度最高的经济体 在认识到自身的高能耗实质和提高能效的巨大潜力之后, 山西制定了在 十一五 期间将单位 GDP 能耗降低 25% 的目标, 但在中央政府要求下将节能目标下调到 22% 1.7. 江西省是一个位于中国中南部的内陆省份 2008 年人均 GDP 为人民币 元 (1824 美元 ), 在全国 31 个省份排名第 年单位 GDP 能耗为 0.93 吨标煤, 稍低于全国平均水平 与山西相比, 江西的能源资源稀少,57% 的能源供给依赖其它省份 与沿海省份不同, 江西目前正处于快速工业化和城市化进程中 工业部门在 GDP 中所占比例从 2005 年的 35.9% 上升到 2008 年的 43% 工业部门主导了能源消耗,2008 年占总能源消耗的 75%, 其中 57% 来自几个重点高耗能行业, 即钢铁 电力和水泥行业 江西制定了在十一五期间降低能源强度 20% 的目标 江西由于正处于工业化扩张阶段, 实现这一目标将面临挑战 1.8. 与其它省份一样, 山东 山西和江西必须把当前的工作重点放在迅速 有效地设计和实施大型 综合性的节能行动计划上来 完成 十一五 和 十二五 的节能目标并不容易, 尤其是在人力 财力和资源都不充分的情况下更是如此 此外, 政府能否建立一个节能减排的长效机制也是一个非常值得关注的工作重点, 因为这关系到现在开展的节能活动能否满足社会对节能减排的长期需求 本次研究不但对目前项目的工作情况进行了介绍, 而且对如何改进工作以更好地应对挑战做了分析 1.9. 本次研究由一个小型团队完成, 成员包括世界银行员工和顾问 研究参考了为针对省级节能项目进行的 ESMAP 调查报告 案例研究 咨询顾问对山东和山西节能项目的研究报告, 以及 2009 年 3 月和 4 月 ( 以及 10 月和 11 月 ) 现场考察时获得的信息和讨论内容 7 澳大利亚国际发展署 (AusAID) 对相关研究和项目组的部分工作提供了技术和资金上的支持 7 ESMAO 研究包括发改委节能信息传播中心编写完成的两份报告 : 中国地方政府节能活动调查报告 (NECIDC 2009b), 和 中国省级节能管理案例研究 (NECIDC 2009a) 两份咨询顾问报告包括德州能源用量监控中心编写的 山东省能效管理背景报告 (DEUMC 2009) 和山西社科院能源经济研究院编写的 山西省节能规划实施能力研究 (SASS 2009) 2

29 第 1 章 : 引言 第 2 章简要介绍了中国 节能减排项目的工作进展和本项目在这些工作中所起的作用 第 3 章介绍了中国各省份目前正在开展的主要节能项目 项目组织和实施情况以及出现的问题 虽然在国际专家看来, 这些节能项目在内容和方法上与发达国家有相似之处, 但这些项目的制定与实施充分考虑了中国国情, 具有其特殊性, 而且规模巨大 第 4 章探讨了研究中发现的问题和未来所面临的挑战, 并针对下一个五年计划提出了一些建议 第 5 章则是结论和建议总结 3

30 加快推进中国省级节能工作 第 2 章 : 中国 2006 到 2010 年节能项目概况 2.1. 提高自然资源的利用效率是保证一个国家长期可持续发展的重要手段 对于中国这样一个大型经济实体而言, 高效利用自然资源对实现整体可持续发展显得格外重要 中国政府早已认识到了这一点, 把资源节约列为一项基本国策, 并且确立了建设资源节约型社会的发展目标 2.2. 提高能源的使用效率, 是完成中国节能目标最为重要的组成部分之一 中国 GDP 在 1980 年至 2000 年间增长了 4 倍, 但是能源消耗仅是从前的两倍多, 这一趋势在本世纪第一个十年工业大发展期间发生了转变 随着工业以惊人的速度增长,2001 年至 2005 年间, 仅钢铁产量就从 2000 年的 1.29 亿吨增长到了 2005 年 3.52 亿吨, 能源消耗量与 GDP 的增长速度几乎一致, 在 2005 年达到 22 亿吨标煤 8, 使得中国成为世界第二大能源消耗国 由于煤炭在能源消耗中占 70% 的比例, 中国已成为世界上最大的二氧化碳排放国, 而二氧化碳正是导致气候变化的最主要温室气体 从长远来看, 中国政府认为, 这种靠巨大能源消耗支撑的经济增长模式, 从很多方面来讲都是不可持续的 随着人民收入水平的进一步提高以及生活水平的不断改善, 降低能耗势在必行 在降低能源强度的同时, 也必须尽可能消除生产和消费过程中任何形式的能源浪费 即便如此, 由于中国人口众多, 为了实现将我国的收入水平在现有的基础上 ( 经合组织 (OECD) 平均水平的四分之一 ) 大幅度提高的目标, 我国对能源的需求仍将增加 因此开发出即能满足不断增长的能源需求又可持续的能源供应体系, 将是一项非常艰巨的任务 A. 中国 节能和排放控制目标 2.3. 目前中国政府把能源政策的重点放在节能方面 2004 年国家发改委发布的 节能中长期专项规划 中为中国的节能工作描绘了一个未来远景 中国在 国民经济和社会发展第十一个五年计划 ( ) 中明确提出了全国能源强度降低 20% 的目标, 这意味着平均每年能源强度要环比降低 4.4% 这一节能目标同降低二氧化硫和 COD 排放的减排目标, 共同构成了中国 十一五 计划节能减排的宏伟目标 2.4. 中国政府和许多重要政府文件都不断强调 20% 节能目标的重要性 在经济增长主要依靠重化工行业拉动的现阶段, 我国完成这一目标面临着相当大的挑战 政府的首要任务应该是通过多种政策 监管和投资手段直接和间接扭转能源强度在工业增长推动下不断上升的趋势 2.5. 能源强度是能源消耗量除以 GDP 能源强度的计算可在全国范围 区域范围或任何行业范围内进行 国家统计局根据国务院的相关规定对能源强度的计算进行严 年和 2007 年中国统计年鉴 4

31 第 2 章 : 中国 2006 到 2010 年节能项目概况 格定义和控制, 发改委和其它部门也协同开展大量评估工作 降低单位 GDP 的能耗意味着经济结构的变化和单位产品和服务能耗的变化 B. 中国 2011 至 2020 年降低碳排放强度目标 2.6. 中国将继续全面开展节能工作 进一步提高能源效率, 这对于中国实现其 2020 年单位 GDP 碳排放降低 40-45% 的目标至关重要 十二五 ( ) 的具体碳强度 / 能效目标预计会在 2010 年末公布 C. 中国主要节能项目概况 2.7. 为了迎接节能挑战, 我国已经开展了一系列的节能减排工作 这些工作的开展涉及到方方面面 2007 年 10 月修订后的 节能法 更是奠定了节能实施工作的法律基础 到目前为止, 许多项目已取得了丰硕成果 : 虽然在 2000 年后的最初几年中国能源强度有所上升, 但 2006 至 2008 年间单位 GDP 能耗呈下降趋势 更重要的是这些项目为进一步提高能源效率奠定了坚实的基础 报告将按不同行业简要介绍相关工作的开展情况 其中, 下一节专门介绍了组织和实施方面的情况 第 3 章则对各省份直接负责实施的项目, 尤其是那些与工业相关的具体项目进行更为详细的探讨 2.8. 工业领域项目 将工业企业在建筑物能耗和交通方面的能耗计算在内,2005 年工业能耗占中国总体能源消耗量的 77% 9 因此工业部门在政府节能项目中备受重视 中国政府目前不仅实施了一些新政策 规定和程序, 还颁布了监控监管机制, 并开展了投资控制和指导工作, 以促进 ( 一 ) 工业结构重组, 使其不再过度生产低附加值的高耗能商品, 不再采用低能效和落后的技术, 以及关闭无法达到规模经济要求的工厂 ;( 二 ) 加大对节能项目的投资, 在主要耗能企业中开展提高能源管理水平工作, 并针对工作开展的结果实施问责制 2.9. 在调整工业结构方面, 中国将在以下方面做出努力 : 对高能耗商品出口征收新税 ; 制订相关政策加强次级部门规划, 通过项目审批控制新增高耗能工业项目 ; 针对高耗能产品, 淘汰落后 能效低和规模效应不明显的产能 ; 针对新工业项目审批过程, 提出更为严格的能效评估要求 其中, 优先考虑在同一区域内新建可替代小规模产能的大项目 ; 出台相关政策, 支持新型高技术产业和服务业的发展 涉及重点耗能企业的主要项目包括 : 9 这一数字既包含了能源生产或转换中使用和损失的能源 ( 例如, 煤矿开采 石油生产 发电 输电和配电 ), 也包括工业最终能源消耗 本节中能源消耗量方面的数据均来自 2005/2006 年 中国能源年鉴 中的 2005 年能源余额数字 ( 科学出版社, 北京,2007 年 ), 并且采用了电力热值 5

32 加快推进中国省级节能工作 跟踪和监督重点耗能企业节能目标责任书 ( 责任合同 ) 执行情况 ; 革新能源利用数据采集与分析系统, 开展企业间的能效对标活动, 发布和监管主要工业设备和工艺的最低能效标准 ; 推广长效 全面的企业能源管理体系 ; 扩大新技术信息传播项目的规模 ; 出台优惠的财政政策, 帮助扩宽节能项目的投融资渠道 建筑 供热系统和家用电器项目 建筑物能耗占中国总体能源消耗的重要部分 官方统计数字表明,2005 年居住性 商业性和公共部门建筑物能耗占能源消耗总量的 13% 10 但是, 这一数字中遗漏了许多被纳入到工业 农业 建筑业或其它经济部门类别的商业性和居住性建筑物 (Fridley Aden 和 Zhou 等,2007 年 ) 研究结果显示, 建筑物能耗实际上占总能耗的 23%(Liang 等, 2007 年 ) 根据清华大学专家的估算结果,2004 年城市居住性和商业性建筑物能源用量达 3.25 亿吨标煤, 占总能耗的 16% 11 这与上面的研究结果一致 其中大约 40% 的能源用于供暖, 因为中国北方地区的供暖需求较大, 95% 的集中供暖系统都采用燃煤供暖, 占全国总能耗的 7% 十一五 期间, 中国在建筑领域开展的主要节能工作如下 : 通过更为严格地执行国家建筑能效规范来提高新建建筑物的能效 ; 启动大型新项目, 以促进现有建筑物的节能改造 ; 进一步促进城市供暖 计量 收费和定价体系的改革和创新, 以加大节能激励措施的力度 ; 制订新政策和启动新项目, 以提高公共建筑物的能效 ; 进一步推广和严格执行最低能效标准, 并对主要耗能家电实行能效标识制度 ; 交通领域项目 虽然 2005 年交通 仓储 邮政和电信服务在总能源消耗中仅占 7%, 但是交通部门能源消耗预计会在今后大幅度增长, 因为越来越多的人搬迁到城市居住, 而且机动化率也在不断增长 中国大中型城市私人汽车数量的增速超过了 GDP 增速 其中一些城市的私人汽车数量以每年 20% 以上的速度增长 但是, 中国汽车保有率仍远低于大多数中高收入国家水平 第十一个五年计划期内, 大量投资集中在节能重点领域, 包括铁路扩建 城市地铁和城市快速公交系统扩建 具体来说, 中国制订了客运车辆燃料节约标准, 规定普通客运车辆必须在 2008 年达到 36 英里 / 加仑的平均燃料效率要求, 这比许多发达国家的燃料标准都更为严格 中国正在针对货车和农业车辆制订燃料节约标准 10 住宅 商业和公共部门范围广泛, 包括所有家庭能耗 商业部门能耗 公共机构能耗 以及建筑业能耗和 2005 年中国官方能源余额统计中定义为 其它 类别的能耗 2005 年, 这个大部门 ( 不包括能源行业 转换和亏损 ) 占总体能耗的 18% 11 清华大学建筑能效研究中心, 2008 年中国建筑能效年度报告 6

33 第 2 章 : 中国 2006 到 2010 年节能项目概况 激励措施和市场化措施 中国中央政府从中央预算中拨款 1050 亿人民币 (150 亿美元 ), 用于支持 2007 年至 2009 年的节能减排项目 省政府和地方政府也在增拨款项 其中与能效有关的资金部分主要用于技术研发 示范 促进企业投资 项目运营支持和信息传播 政府还对一些具备相关资格的节能投资项目提供补贴, 只要证明取得了相应的节能成果, 就可以领取补贴 此外, 政府还通过国家债务基金和特殊项目活动提供财务支持 如采购具备相关资格的高效设备, 就会提供免税和减税 政府与多家国际捐赠机构一直在支持新型商业能效贷款融资窗口的发展 多家中国银行均参与其中, 目的是为许多具备财务可行性 但尚未实施的能效项目提供融资 由于中国大力开展节能工作, 因此独立机构和公司对发展节能服务的需求大幅度增加, 其中包括能源审计 节能评估 项目设计 筹备和培训等多种业务 目前, 节能服务仍然供不应求, 但供应能力呈增长趋势 此外, 作为该行业分支的商业中介公司也参与到了项目实施和融资活动中去, 并呈现出增长势头, 其中包括参与能源承包业务的能源服务公司 中国能源服务行业的规模全球最大,2008 年中国能源承包投资额达 15 亿美元, 而且还在继续增长 D. 节能工作组织架构 中国政府通过其自上而下的综合性政府行政管理系统, 组织和实施各种节能项目 该行政系统在组织实施大型项目方面能力很强, 这也是中国政府的强项之一 所有中国省级政府 ( 包括直辖市和自治区 ) 直接向国务院负责, 国务院是中国的最高行政机构 ( 参见图 2-1) 中央政府各部委和司局也向国务院负责 部长和省长级别相同 省政府内部存在同样的级别安排 : 地级市长向省长负责, 省内的厅 委员会和局也向省长负责 在下一层面上, 级别安排依旧相同 4000 多个县的县长向地级市长负责, 地级部门 委员会和局向地级市长负责 7

34 加快推进中国省级节能工作 图 2-1: 中国的多级别政府结构 中央政府 国务院 国家发改委 工业和信息化部 财政部 住房和城乡建设部 省政府 省长办公室 发改委 工业和信息化 委员会 财务局 建设委员会 地级政府 地级市长办公室 发改委工信委财务局建设委 县政府 县长办公室 发改委工信委财务局建设委 备注 : 1. 本图中仅标出了四个直接向国务院负责的中央机构, 其它同级机构没有列出 2. 实线表示直接负责关系 虚线表示同一个系统内较为重要的工作联系 3. 在省政府和地方政府层面上, 负责工业和信息产业工作的各个委员会, 可能还会承担前经贸委的许多职责, 而且这些委员会的名称和报告关系各不相同 资料来源 : 世界银行 此外, 同一个系统内的各部委 委员会 司局和部门 ( 例如, 财政部 省级财务局 地级财务局和县级财务局 ) 在专业工作事项方面存在强有力的管辖关系 这极大地促进了项目在全国范围内某个系统内实施工作的开展 年, 国务院组建了国家节能减排领导小组, 由总理担任组长, 成员包括相关关键性机构的部长级领导 各省份也建立了类似的领导小组, 由省长担任组长 此举对政策制订和项目实施决策的及时协调具有重要意义 为了实现降低能源强度的目标, 国务院把相应的责任 评估标准和程序分派给了各省份 ( 参见表 2-1) 中央领导明确表示, 省政府领导应对目标的完成直接负责 而且, 上述具体项目的项目开发和实施职责也分派给相关具体机构 省政府把固定的目标和职责分派给省内相应的地级单位和相关部门 8

35 第 2 章 : 中国 2006 到 2010 年节能项目概况 表 2-1: 省级能源强度下降的初步进展报告 目标 2005 年能源强度 ( 吨标煤 / 万元 ) 2006 年能源强度下降百分比 年能源强度下降百分比 2008 年能源强度下降百分比 年能源强度累计下降幅度 全国 20% % -4.1% -4.6% -10.1% 宁夏 20% % -3.5% -6.8% -11.0% 贵州 20% % -4.0% -6.1% -11.5% 青海 17% % -1.9% -4.2% -4.4% 山西 22% % -4.5% -7.4% -13.4% 内蒙古 22% % -4.5% -6.3% -12.9% 甘肃 20% % -4.1% -4.6% -10.9% 新疆 20% % -3.1% -3.2% -7.0% 河北 20% % -2.7% -6.3% -11.9% 辽宁 20% % -4.0% -5.1% -11.6% 云南 17% % -3.9% -4.8% -9.7% 吉林 22% % -4.5% -5.0% -12.5% 四川 20% % -4.4% -3.6% -9.7% 湖北 20% % -4.0% -6.3% -13.0% 陕西 20% % -4.6% -5.9% -13.4% 黑龙江 20% % -4.1% -4.7% -11.6% 重庆 20% % -2.8% -5.0% -10.8% 湖南 20% % -2.9% -6.7% -12.5% 河南 20% % -4.1% -5.1% -11.7% 山东 22% % -4.5% -6.5% -14.8% 广西 15% % -3.3% -4.0% -9.3% 安徽 20% % -3.8% -4.5% -11.2% 天津 20% % -5.0% -6.8% -14.7% 江西 20% % -4.0% -5.5% -12.5% 福建 16% % -3.5% -3.7% -10.3% 海南 12% % -0.8% -2.6% -4.9% 江苏 20% % -4.3% -5.9% -12.7% 浙江 20% % -4.2% -5.6% -13.1% 上海 20% % -4.6% -3.8% -9.0% 北京 20% % -6.1% -7.3% -17.3% 广东 16% % -3.1% -4.3% -9.5% 资料来源 : 国家统计局 国家发展改革委员会和国家能源局 (2006, 和 2009);GDP 估算值按 2005 年不变价格计算 这些数字的官方修订数据正在处理当中, 修订过程中会纳入第二次经济普查的结果 E. 各省份发挥的作用 中央政府负责分派任务和制订宏观政策 全国性项目及其实施指导原则 以及中国节能工作的关键性规定和规程 中央政府还负责检查职责和任务的完成情况 除了必须在国家层面上完成的工作以外 ( 例如颁布国家标准 ), 还必须在省级和地

36 加快推进中国省级节能工作 方层面上开展实施工作 由于中国各地差异极大, 必须保证充分的灵活性, 使各项目能够符合地方具体情况和条件 为了深化实施基础, 各省级政府又颁布了新的法律法令 此外, 省级政府还进行了新的机构调整, 使相关节能主管部门集中精力完成节能任务 一般来说, 省级项目反映了同样的国家项目主题, 但是各省之间在优先事项 具体实施安排和财力人力资源供应方面差别很大, 许多省份都有一些自主创新的思路 中国各省份在项目优劣势方面存在很大差别 在项目实施方面, 省级政府对总体节能项目的开发 省内工作的监管和相关投融资资源的整合负有重要责任 在部门性项目方面, 省政府在各个行业发挥了重要作用, 因为省政府直接与各大企业打交道, 其中主要包括全国千家重点耗能企业, 并且负责组织下属地区和和县级区域开展进一步的工作 在建筑节能和城市交通方面, 省政府也发挥着至关重要的协调作用, 但是具体的实施工作 ( 例如, 节能规范实施 供热系统开发和改造以及公交规划 ) 则由市政府负责完成 F 至 2008 年量化成果总结 国家统计局及其省市地方的下属单位每年进行一次 GDP 和能耗统计, 统计过程中采用的标准方法在很多方面与其它国家非常类似 统计完成后, 由省统计局提交至统计中心 国家统计局随后开展现场检查并采取必要的质量控制措施, 进行全国统计 对现行节能减排项目, 国家发改委及其省级和地方下属单位也开展了一系列评估和进度评价, 结果均提交至国务院 此外, 中国已启动大型全国经济普查活动 普查会对经济活动中每个企业的基本状态和统计数字进行计算 12 关键性目标是要对各种类型的企业有一个更好的了解和认识, 其中包括不太正式的企业, 因为这种企业的性质和范围经常发生变化 首次经济普查于 2004 年结束 第二次经济普查于 2008 年结束 第二次经济普查过程中首次包含了企业能源会计工作 与 2004 年经济普查后的情况一样, 通过年度标准化的统计调查和经济调查而获得的经济数据需要进行核对,2008 年普查采用 快照 和 地毯式 调查方式 每种方法都有其优缺点 在能耗统计方面, 如果能随时用两种不同的角度来观察, 就能够让能耗统计有一个最为坚实的基础 比如说, 这样就可以更好地了解在能源统计方面长期存在的一些问题, 其中包括非正式实体或无执照实体的生产和能耗 ( 尤其是煤炭 ) 数据 年 12 月, 国家统计局宣布了核对后的国家 GDP 和能耗统计数据, 将这两项指标的最初估算值上调 GDP 按现行价格计算为 314,000 亿人民币, 能耗为 年经济普查动用了 3000 多万名普查员, 登记了大约 4500 万农业领域之外的经济实体, 其中包括获得执照的个体户 请参见 2009 年国家统计局发布的 第二次全国经济普查重点数据报告 10

37 第 2 章 : 中国 2006 到 2010 年节能项目概况 29.1 亿吨标煤 2006 至 2008 年期间能源强度降低了 12.45%, 前期估算值为 10.1% 2008 年能源强度下降了 5.2%, 之前报告的数字为 4.59% 国家统计局正按计划安排出版更为详细的统计数字和以往年度修订后的统计数据, 其中包括省级统计数字 表 2-1 介绍了 2006 至 2008 年期间能源强度降低幅度的最初估算值, 估算数据按省份排列, 仅供参考 ( 正式统计数字公布后, 会进行修订 ) 年, 中国在降低能源强度方面的进展较为缓慢, 因为第一年主要用于开展新项目的初步组织工作 2006 年的初步调查结果显示, 能源强度仅下降了 1.33% 在这种情况下, 中国政府加大了工作力度, 并扩大了项目规模 自此之后, 节能工作呈现良好势头 2007 年是非常活跃的一年,2007 和 2008 这两个年度中所付出的努力终于有所回报 初步报告显示,2009 年上半年, 节能工作依旧取得了扎实的进步 分析各种因素和项目对降低能源强度工作贡献率的工作已经开始 已经有了一些基本结论, 但是还要几年时间才能做出确定性结论, 因为需要开展各种高度复杂和数据密集的分析工作 其中一个关键性问题是经济附加值 ( 合并成为 GDP) 结构变化和单位产品或服务实际能源强度变化的相对作用 影响结构性变化的主要因素有两个 : 首先, 全球经济危机造成的高耗能工业产量下降 ; 其次是在政府 2008 年 11 月启动为期 27 个月的经济刺激方案带动相关产业的高速增长 全国经济的这种上升和下降趋势在宏观能源强度上的影响还没有完全体现出来 但是,2009 年底的情况显示, 经济结构调整对于五年计划期内能源强度的贡献并没有 1980 至 2000 年时期时大, 其贡献值甚至可能接近于零或是负数 这说明实际能效的提高, 可能在目前所取得的成绩中所占的比重更大 对实际能效的提高发挥巨大促进作用的项目包括 1000 强企业项目及其省级相关项目 ( 第 3 章, 段 ) 和淘汰浪费严重的落后工业产能项目 ( 第 3 章, 段 ) 除了距今为止在量化指标上取得了可喜的成绩, 中国在 2006 至 2009 年期间所取得的最大成果是, 各级政府成功完成了针对新项目和机构的大量投资, 为促进实现长期能效奠定基础 不仅如此, 各级政府还在各个方面对新增的大型节能项目给予了极大地关注 这些项目不论从规划 组织 能力建设还是实施层面都会对今后的工作产生积极的影响 下一章简要介绍了各省份的工作情况 创新表现和成绩 第 4 章则就如何在下一个五年计划期乃至更长的时间里, 进一步强化省级项目的实施, 获得更好的项目收益, 提出了意见和建议 11

38 加快推进中国省级节能工作 第 3 章 : 中国目前实施的省级节能项目 3.1. 本章介绍各省目前正在实施的主要节能项目 工业是中国能源消耗最多的部门, 也是政府节能工作的重点, 因此本章将主要介绍工业领域的节能项目 本章主要内容如下 :( 一 ) 节能项目的组织实施 ;( 二 ) 政府与重点耗能企业签订的节能目标责任书 ; ( 三 ) 结构调整措施, 包括淘汰落后产能 新建项目节能评估和审查以及促进高新技术产业和服务业的发展 ;( 四 ) 大力推进建筑节能 ;( 五 ) 促进节能服务业发展 ;( 六 ) 财政激励政策 A. 职责分配和组织实施 3.2. 根据各省经济发展状况和资源条件的不同, 在对各省节能潜力进行初步评估后, 中央和地方政府共同协商确定了表 2-1 中的节能目标 一些省份主动把节能目标定在 20% 以上, 另一些则建议把节能目标定在 20% 以下, 中央根据国家总体节能目标要求, 结合各省的发展情况 经济结构 能耗现状和能源平衡情况, 最终确定了各省的节能目标 2006 年, 国务院正式发布了各省节能目标, 其中, 四个省份的目标为 22%, 六个省份的目标低于 20%, 其余省份的目标为 20% 机构编制 3.3. 为实现节能目标, 各省采取了一系列措施来组织相关工作, 包括发布节能减排综合性工作方案, 并制定一系列更加详细的规定和指南 3.4. 为监督相关工作进展, 各省成立了节能减排领导小组 领导小组组长由省长或常务副省长担任, 成员包括省级政府各主要部门的人员 领导小组的核心职责包括分解中央分配的节能任务 ; 安排 指导和监督省级节能减排项目 ; 讨论和审批年度工作计划 ; 协调解决出现的有关问题 3.5. 各省级政府节能主管部门负责对本省节能项目的实施进行日常监督, 通常是省经贸委 ( 或者工业和信息化委员会 ) 或发改委内的某个部门 山东 云南和贵州专门成立了节能办公室, 负责管理此项工作 一些省份则组建了节能监察总队或中心, 负责检查和监督工业节能项目 财政部门负责管理节能专项资金和财政政策措施 建设委员会负责监督建筑节能和供热系统改造项目 ( 如果有 ) 的实施 统计局负责系统收集和汇总基本能耗和 GDP 统计数据, 这些数据是地区能源强度的计算依据 节能目标责任 3.6. 与国家总体节能目标分解到各省类似, 各省也将 十一五 省级节能目标和分年度目标分解到下一级政府, 这里主要指单位 GDP 能耗指标 同时, 各省还负责与参加全国千家企业节能行动的重点耗能企业签订节能目标责任书 这一分解系统将进一步落实到地级政府和县级政府 : 地级政府将节能目标分解给县政府, 并负责 12

39 第 3 章 : 中国目前实施的省级节能项目 与参加省级重点节能企业行动的重点能耗企业签署目标责任书 节能目标分解系统见图 3.1 山东省节能案例 3.7. 山东省是全国能源消耗第一大省, 并且以高耗能企业众多著称 山东省政府逐步意识到, 为实现经济的可持续发展, 必须提高能源利用效率 在对各种经济 社会因素和节能潜力进行综合分析后, 山东省把 十一五 期间的节能目标确定为单位 GDP 能耗降低 22% 3.8. 考虑到节能项目的效果要在实施一段时间以后才能逐步显现, 分年度的节能目标按年逐步提高, 见表 3-1. 表 3-1: 山东省年度节能目标分解 年份 2006 年 2007 年 2008 年 2009 年 2010 年 万元 GDP 能耗降低比率 4.5% 4.5% 4.8% 5% 5.5% 资料来源 : DEUMC, 省级政府和地级政府进一步确定了省内 17 个地级市的节能目标 就山东省的情况来看, 能源密集程度较高的地级市, 节能目标设定得较高 ; 而能源密集程度较低的地级市, 节能目标则设定得较低 ( 见表 3-2) 图 3-1: 节能目标评估和监督组织结构图 中央政府 省级节能减排领导小组 省统计局 省级节能办公室 / 相关单位 省节能监察总队 地级政府 国家重点耗能企业 县政府 省级重点耗能企业 地级重点耗能企业 资料来源 : 世行工作人员 指导 监督 检查规划 指导 审 13

40 加快推进中国省级节能工作 表 3-2: 山东省地级市十一五节能目标 分类标准 单位 GDP 能耗低于全省平均水平 单位 GDP 能耗高于全省平均水平, 但低于 3 吨标煤 / 万元 GDP 单位 GDP 能耗高于全省平均水平, 且高于 3 吨标煤 / 万元 GDP 资料来源 :DEUMC, 2009 年 地级市 青岛 烟台 济南 菏泽 威海 东营和滨州济宁 淄博 德州 临沂 枣庄 泰安 潍坊 聊城和日照 单位 GDP 能耗降低比率 (%) 莱芜 25 目标完成情况的监督和汇报 年, 国务院出台了 节能减排统计监测及考核实施方案和办法, 为各级政府监督节能减排工作提供了依据 上一级政府统计部门负责监测和管理能耗指标和数据质量, 监测和管理责任按表 3-1 所示 每年 3 月, 各省根据国家总体节能目标设定本省的年度节能目标, 并于次年 3 月向中央汇报其节能工作进展和目标完成情况 除各省自我评估外, 中央成立了国家节能目标责任评价考核工作组, 通过现场评估和抽样调查的方式进行综合考核 省级以下政府的节能减排工作程序与此类似 为考核各级政府和重点耗能企业的节能减排绩效, 中央专门建立了一套评分体系 该评分体系满分为 100 分, 按不同目标的完成情况赋予相应的分值 完成年度节能目标最多可得 40 分, 其余 60 分与 8 项有关加强节能工作管理和实施节能项目的定性指标挂钩 考核结果分为 4 个等级 : 非常满意 (95 分及以上 ) 满意 (80-94 分 ) 合格 (60-80 分 ) 和不合格 (60 分以下 ) 未完成年度节能目标的均自动评为不合格 节能减排考核结果将被纳入地方政府官员和国有企业领导的业绩考核 考核不合格的政府官员和企业领导将不能获得任何形式的奖励, 而且中央可能暂停该省高耗能项目的审批 13 考核结果为非常满意的官员和领导会获得相应的奖励 一些问题 由于节能目标是按照行政区域划分, 而且出于监管的实际需要在一定时间范围内是确定的, 但经济的比较优势和发展变化则具有更多的不确定性, 因此, 节能减排目标的分解设定在某些情况下会带来一些严重的矛盾 这种情况越往基层越显著 例如, 有些地区为了完成目标, 将高耗能工厂迁往行政区划之外的地点, 还有些地区甚至在不同行政区的工厂间实行轮班生产 由此可见, 节能目标的分解会增加跨行政区域综合规划的难度 13 中文称之为 一票否决, 政策规定如未实现节能目标, 不论被考核单位在其它方面表现如何出色, 都不允许为其颁发任何形式的奖励 14

41 第 3 章 : 中国目前实施的省级节能项目 B. 重点耗能工业企业节能行动 中国正在实施一系列以政府和大中型企业签订节能目标责任书为核心的节能行动, 以鼓励重点耗能工业企业提高能效水平 主要包括设定企业具体节能目标 改进企业能源管理体系 制定和审查企业能效改进计划 节能目标监测和监督 以及各类奖惩考核 由此建立的政企合作平台还支持了许多其他节能行动, 比如企业能效对标活动 推动特定工序或设备能耗标准的应用 落实有关淘汰高耗能落后产能的规定 对不遵守节能法规的企业收取更高电价 以及政府节能专项投资补贴的申请和授予等 中国的重点耗能工业企业是能源消耗大户, 因而是国家节能工作的重点 中央指定的 1008 家重点能耗企业的能耗约占全国总能耗的三分之一, 再加上省级政府和地方政府指定的重点耗能企业, 这一比例占到很多省份总能耗的一半以上 以山东省为例, 与各级政府签订节能目标责任书的重点耗能企业的能源消耗总量约占全省总能耗的 70% 中国的重点耗能企业节能行动包括 : 中央政府主导的千家企业节能行动 中华人民共和国节约能源法 的要求 ( 特别是于 2008 年 4 月生效的修订版 ) 各省级和地方政府实现 十一五 规划总体节能目标的努力, 其中重点耗能企业的节能进展起到了关键作用 中国千家企业节能行动 年 4 月, 中央五部门联合下发通知, 开展千家企业节能行动 14, 旨在为实现国家 十一五 节能目标做出重大贡献 这项行动可节约 1 亿吨标煤, 而达到全国 20% 的节能目标约需节约 6-7 亿吨标煤 行动主要针对分布在全国各省的前 1000 家大型工业耗能企业, 共有 1008 家单位列入了此次行动的企业名单, 分别来自钢铁 石化 化工 发电 有色金属 煤炭 建材 纺织和造纸等行业 其中河北省的上榜企业最多 (112), 其次是山东 (103) 山西 ( 修改后为 86) 河南 (82) 江苏 (68) 和辽宁 (52)(Price,Wang 和 Jiang 等, 2008) 该项行动要求列入名单的企业 : 设置专门的内部能源管理岗位 职责和实施体系 采用综合能源计量系统, 及时汇报能源数据 开展能源审计, 制定能效提升计划 增加能效投资, 采用新的节能技术 制定企业内部奖惩制度, 加强节能激励措施 加强企业内部信息传播和节能培训 14 通知为各省级政府提供了行动实施计划, 由国家发展和改革委员会 国家能源办公室 国家统计局 国家质量监督检验检疫总局和国务院国有资产监督管理委员会于 2006 年 4 月联合下发, 指定国家发改委资源节约和环境保护司做为联络单位 15

42 加快推进中国省级节能工作 中央确定了此次行动的目的 目标 范围 实施指南和参与企业名单, 同时负责检查和评估行动成果 各省负责具体实施, 与企业直接沟通, 以及对成果进行详细评估, 编制和提交有关报告 当然, 此次行动只是完成 十一五 节能目标的一部分内容 各省均已在本省下发了关于开展千家企业节能行动的通知, 并与有关企业签订了节能目标责任书 省级和地方重点耗能企业的其它计划 各省和地方政府按照国家千家企业节能行动的目标 内容和实施机制, 自行添加了一些其他的重点耗能企业, 并制定了具体的节能目标责任书 这一措施可为实现 十一五 节能目标做出重大贡献 自 2007 年以来, 各省和地方政府依据修订后的 节约能源法 主动开展了的一些其他工作 如图 3-1 所示, 省级政府指定的重点耗能企业节能行动的实施工作直接分配到下级政府 地级政府, 而地级重点耗能企业节能行动 ( 如果有 ) 由县级政府具体实施 省政府通常根据各省发布的政府文件来管理和指导总体节能工作, 并将国家千家企业节能行动纳入其中 以山西省为例,2006 年 7 月, 山西省启动了 双百家企业节能行动, 主要针对省内的高能耗企业 ( 年耗能超过 14 万吨标煤 ) 行动覆盖了参加全国千家企业节能行动的 86 家国家重点耗能企业和 114 家省级重点耗能企业 2008 年, 双百家企业节能行动 中的企业数量又增加了约 800 家, 总数达到 996 家, 入选企业的年能耗均超过 1 万吨标煤 年 7 月, 山东省推出了千户重点企业节能行动, 覆盖约 1000 家企业, 其中 103 家为列入国家千家企业节能行动的企业, 另外约 900 家为省级重点耗能企业 随后, 地级政府又陆续增加了约 1000 家耗能企业 江西省 2007 年开展的节能行动共涵盖 100 家重点耗能企业, 其中 19 家被列入国家千家企业节能行动 16,81 家为省级重点耗能企业 部分地级政府还加入了本区域内的耗能大户 例如南昌 ( 市政府 ), 截止到 2009 年初, 共与 3 家国家重点耗能企业 16 家省级重点耗能企业以及 101 家年耗能超过 3000 吨标煤的地级重点耗能企业签订了节能目标责任书 2009 年, 江西省政府还发布了一份省内重点耗能企业名单, 共包含 223 家企业, 并要求每家企业签署节能目标责任书, 其中 132 家企业的年耗能在 1 万吨标煤及以上 年颁布的 节约能源法 第 20 条规定, 重点用能单位是指年能耗达到 1 万吨标煤及以上的单位, 或年耗在 0.5 万吨和 1 万标煤之间, 但被中央或省级政府指定为重点用能单位的单位 第 条和第 条简要说明了一般要求 包括要求所有耗能企业加强能源管理 采取节能措施 开展内部节能培训并提供内部节能激励 重点用能单位还须向相关政府部门递交有关上述所有工作的报告, 接受政府部门的监督, 监督工作可能涉及测试和测量 此外, 重点用能单位还须满足有关设立企业内部能源管理岗位的各项具体要求 16 截至 2008 年, 江西省只有 18 家企业参与千家企业节能行动 16

43 第 3 章 : 中国目前实施的省级节能项目 节能目标责任书 政府主管部门与重点耗能企业签订的节能目标责任书加强了政府与企业在实现 十一五 节能目标方面的合作关系 千家企业节能行动编制的节能目标责任书可以作为样本参考, 但省级和地方政府与重点耗能企业签订的节能目标责任书通常会有不同程度的变化 责任书一般首先重申重点耗能企业应当达到的节能要求 ( 如千家企业节能行动的主要要求, 见 3.18), 设定一个固定的五年节能目标 ( 很多合同还规定了分年度目标 ), 并再次强调政府的监督和考核过程 通常都以 2005 年确定的单位能耗水平为基准, 来设定 2010 年的节能目标 如果可能的话 ( 比如企业内各类产品具有极大的同质性 ), 单位耗能以物理单位计算, 但通常都以单位产值能耗计算 合同目标通常用以标煤为单位的总节能量表示, 同时要求加入 十一五 期间有关产出增长的假设, 但有时仅用单位能耗降低数据表示, 或者附带具体的计划实施的节能改造项目名单 在千家企业节能行动开始之初, 为企业设定的量化目标考虑到了企业自身的一些特点, 但在几个月的时间内为众多的企业量身设定节能目标是根本不可能的 最重要的应当是建立有关制度 正式的合作关系和对话 方法和评估技巧, 并表明获得可测量的节能量的重要要求 但未来如何对有关制度进行改进是当前的一项重要挑战 附件 1 提供了 2009 年中国某省节能管理专家用来评估重点耗能企业 2008 年节能绩效的模板 满分 100 分, 量化指标占 40 分, 各项节能工作的进展情况占 60 分 这些节能工作包括建立内部节能管理体系 节能技术改造和投资 是否遵守有关节能法规, 尤其是淘汰落后设备和各类标准的执行情况, 以及在能源审计 测量 数据收集和分析等方面的进展 为鼓励企业完成节能目标, 有关奖惩制度也已经建立了起来 中央和省级政府将共同表彰和奖励那些考核结果为非常满意或满意的企业, 并通报批评那些考核不合格的企业, 暂停审批不合格企业所有高能耗项目或需要增加工业用地的项目, 同时取消其享受任何优惠减免政策的权利 另外, 对于那些考核不合格的国有企业领导, 即使企业在其它方面的业绩再好, 也不得给予企业领导任何形式的奖励 政府监督管理体系 重点耗能企业节能行动赋予了省级和地方政府新的监管责任 尽管有国家层面的法律 法规 指南和审批程序的支持, 各省仍须在新的政府与企业关系中履行好政府责任 截止 2008 年年中, 已有 19 个省成立了省级节能监察部门, 承担政府节能监察职能 很多省正在推动组建地级节能监察单位, 为以后建设新的综合性政府节能监察网络做好准备 上世纪九十年代末, 上海市创建了中国第一个省 ( 直辖市 ) 级节能监察中心, 并为其它省市所效仿 上海市节能监察中心是从上海市对外经济贸易委员会下属的 17

44 加快推进中国省级节能工作 上海市节能技术服务中心独立出来的单位 上海市出台了一系列新的省级管理规定, 为上海市节能监察中心的运作提供基础 成立后, 该中心成功检测并公布了上海市各个燃料公司的煤供给质量水平, 受到了广泛关注 之后, 该中心开始监督各行业节能法规的实施情况, 并承担建筑能耗监管工作, 包括监测新建楼房的节能特性和超市 购物广场的改造项目等 该中心不仅对耗能企业进行监督和管理, 还为企业提供各类服务 其目标是不仅成为企业的 节能警察, 还要成为他们的 节能老师 医生和教练 该中心已承担了部分签订政府节能目标责任书的企业的能源审计工作, 建立了一套动态能源数据统计报告系统, 该系统不仅可以监测企业能源数据是否及时输入, 还可分析造成能源利用模式变化的潜在因素, 并提出解决方案 (NECIDC,2009a) 至 2007 年, 由于急需对重点耗能企业进行监督和管理 组织大规模节能培训项目以及实施修订后的 节约能源法, 其它省份纷纷开始设立新的监管机构 这些机构通常是在以前的节能技术中心的基础上成立, 并从其它涉及到企业监管或经济运行管理的部门抽调了部分工作人员 有些机构被命名为 节能监察总队, 以突出它们在确保企业遵守 节约能源法 方面的责任 由于新的节能监管机构承担的职责非常深入和广泛, 因而需要大量的工作人员 以山西省为例, 省级节能监察总队设置了 30 个公务员职位, 地级总队设置了更多的正式职位 ( 例如山西省太原市节能监察总队共设置 40 个公务员职位 ) 监察中心或总队 ( 或承担监管企业节能项目的其它相关政府部门 ) 的主要职责包括 : 代表相应级别的政府, 监管节能目标责任体系, 包括年度考核, 比如每年春季组织大规模考核工作等 建立并管理企业能耗数据汇报 编制和分析系统 与国家统计局的标准能耗数据报告相比, 这些系统数据更加详细, 汇报频率也更高 开发并实施大型培训项目, 主要针对企业的能源管理人员和新组建的政府监管系统的工作人员, 同时也面向独立的能源审计专业人员和其它节能专业人员 培训活动包括培训材料的编写以及授课 协助组织企业能源审计工作, 尤其是必须接受能源审计的企业 查处使用非法或不达标的耗能设备或工艺 ( 特别是明令淘汰的设备或工艺 ) 的行为并采取适当的措施 监察中心或总队的核心工作中, 很多都与政府和重点能耗企业的合作相关, 或者与节能目标责任书的执行有关, 主要包括 : 改进能耗汇报与分析系统 单位能耗标杆以及最低能效标准 改善能耗汇报和分析系统 国家 节约能源法 规定, 所有重点耗能企业要定期汇报能源利用情况 各省正在积极引入新的系统, 希望开发出能够提供更为详尽的季度甚至月度统计报告的动态数据汇报系统 以上海为例, 其采用的系统可以为政府与企业之间就节能成果 机会和问题进行沟通提供基础 不过, 这类系统 18

45 第 3 章 : 中国目前实施的省级节能项目 的投资成本很高, 需要在开发可靠 实用的定义 协议和系统方面投入大量人力 ( 参见第 4 章,4.24 段 ) 能效对标 把中国各地和世界范围内的不同工厂的单位产出能耗水平进行对比, 可以帮助企业制定能效改进计划和目标 在中央的鼓励和支持下, 各省开始开展更为系统化的能效对标活动, 为本省重点耗能企业提供支持 部分案例见文本框 3.1 和 段落 文本框 3. 1: 能效对标活动 2009 年 2 月, 依据国家相关政策, 山东省出台了重点耗能企业能效对标活动实施方案 涉及企业年耗能均超过 1 万吨标煤, 约占全省总能耗的 60% 制定和实施能效对标体系需遵循的主要原则有 : 对标活动的主要目的是帮助企业对自身能效进行评估 为此, 能效对标需解决导致不同企业能源利用模式之间存在较大差异的复杂且核心的技术性问题 政府和节能服务机构应为企业提供指导, 但发挥主导作用的还是企业自身 在设定衡量标准 基准评价工具和组织对标活动时, 应瞄准最先进水平并逐步接近 重点关注的领域 重点企业 关键流程 关键设备和关键产品 应注重实际情况和取得的实际效果 下一步的工作计划包括 : 征求行业协会的意见, 参考之前国内外类似行业的试点工作经验 审计报告和数据信息, 为试点企业设定能效标杆, 并选定标杆企业 编写对标指导手册, 指导重点能耗企业开展能效对标活动 利用试点经验和指导手册, 在重点耗能企业中进一步广泛开展能效对标活动 评估试点经验, 完成案例分析, 为全省全面深入开展能效对标活动提供指导 目前普遍认为, 节能服务中介机构将承担大部分的工作 此外, 数据保密的重要性需要重点强调 不得向社会大众和其他咨询机构提供或刊登这些数据, 须采用电子保密措施 最低能效标准 节约能源法 要求高耗能产品的生产企业应符合政府规定的单位能耗限额 中央正在下发更多的关于重点工业设备和生产工序的能耗限额标准 遵守有关国家和地方标准, 是地方节能目标设定和监督工作的一个重要方面 企业能源管理体系 (EMS) 企业能源管理体系是各种工具和程序的综合体, 企业可采用此系统自行持续评估自身的能源利用特征, 识别节约能源成本的机会, 规划和实 19

46 加快推进中国省级节能工作 施这些机会, 并对成果进行评估 中国开发的能源管理体系采用了与国外相同的 PDCA 流程 该体系的有效实施可覆盖企业节能目标责任书中 节能活动 条款中规定的工作 ( 见附件 1), 有助于企业按计划系统地达成量化目标, 并提供有效的方式确定企业能效投资项目的优先次序 山东省建立了一个综合性的企业能源管理试行体系, 并在 8 家重点耗能企业中开展试点, 而中央也开发了一套企业能源管理体系, 并在有关单位试运行 ( 参见第 4 章, 第 段 ) 投资补贴 如第 2.17 段所述, 各级政府的优惠融资措施各有不同, 企业可利用这些措施为自己争取节能投资 协助安排优惠融资是政府主管部门提供的关键性支持举措之一, 在与重点耗能企业开展节能合作时, 双方可就此进行讨论 对于已批准的节能项目, 每节约 1 吨标准煤, 中央将提供 元人民币的奖励 地方监督部门应在监测和考核企业是否完成既定目标方面发挥重要作用 ( 参见 段 ) 问题和挑战 重点耗能企业节能行动是中国国家总体节能工作中非常重要又有价值的一部分内容 毫无疑问, 到目前为止, 重点耗能企业节能行动已经为降低能源强度做出了非常重要的贡献 更重要的是, 政府与重点耗能企业结成的有针对性的正式合作关系, 并在此基础上开发了许多相关的节能行动, 为建立节能长效机制奠定了重要的基础 这些行动的有效实施, 需要巨大的基础工作支撑, 包括人力 专家 数据收集和监测系统 操作规程及培训等, 在这些方面, 中国已投入了相当大的人力 时间和资金 然而要想达到期望的企业参与数量并达到较高的能效水平, 中国还需在未来数年中继续投入更庞大的人力 时间和资金 各级政府持续 有力 稳定的支持对于完成必要的人才积累非常关键, 可以避免节能事业 半途而废 在行动开始的最初几年里, 企业节能量化目标的设定大多太过 粗放 由于没有足够的时间或资源来确保节能目标与各企业 ( 尤其是千家企业节能行动之外的耗能企业 ) 的实际情况相吻合, 设定的节能目标经常和实际节能潜力相差甚远, 或有失公平, 或促使企业做出不利于国家经济利益的行为 ( 比如一些产品结构调整违背了企业的比较优势 ) 另外, 行动实施过程中, 节能目标可能也过于死板, 忽视了与时俱进, 没有能够根据新形势和新机遇进行及时调整 当然, 在行动开展以来, 取得的成就还是要大于由于自身缺陷而付出的代价 下一步, 在设定企业节能目标时, 不应过于简单和 粗放 而如何引入更加灵活 公正 符合企业实际的节能规划, 同时还能保持适当的压力, 使得企业不能钻 灵活性 的空子而放松应有的节能行为 逃避节能责任, 是当前亟待解决的一个问题 强化企业的激励措施, 企业不仅要达到既定目标, 还要力争不断超越目标, 使政府主管的重点耗能企业节能行动与市场推动力之间形成更加强劲的相互促进关系 当前, 大多数好的工业能效项目的赢利空间是非常大的, 但还存在很多根本性的体制 20

47 第 3 章 : 中国目前实施的省级节能项目 障碍限制了项目的赢利能力 这些障碍可以通过不断向中国市场引入商业借贷机构和多种独立节能服务供应商的方式来逐步克服 那么, 重点耗能企业节能项目如何更好地与市场主体和市场项目形成合力呢? 第 4 章将提出解决这些问题的一些观点和对策 C. 通过结构调整降低能源强度 经济结构对能源强度有重大影响, 包括各个经济部门对国内生产总值的相对贡献以及这些经济部门内的附加值结构 举例来说, 工业行业的能源强度比服务业高, 而在工业行业中, 重工业的能源强度比轻工业高 近年来, 中国越来越重视产业结构调整, 并已将其纳入总体工业发展政策中, 鼓励发展 低投入 低耗能 低排放 高效率 的工业企业 产业结构调整政策的目的在于加速中国产业结构的优化升级, 大力发展高新技术产业和服务业, 限制能源 水和其它原材料消耗量高的行业的发展, 淘汰落后工业产能 年 12 月, 国务院发布了关于实施 促进产业结构调整暂行规定 的决定 ( 国发 [2005]40 号 ), 确定了国家产业结构调整的工作目标 原则 方向和优先次序 国家发改委制订了 产业结构调整指导目录, 覆盖 20 多个行业, 分为鼓励 限制和淘汰三个类别 其中, 鼓励类中共有 539 个子产业或项目, 限制类有 190 个, 淘汰或禁止类有 399 个 促进产业结构调整暂行规定 明确提出了鼓励 限制和淘汰三大类别产业的政策措施 其中由政府审批 核准和备案的鼓励类投资项目, 可享受优惠税收政策, 并鼓励金融机构为其提供信贷支持 对于规模和技术水平都属限制类的投资项目, 投资主管部门不予审批, 也不鼓励金融机构为其提供贷款, 同时土地管理 城市规划 环境保护 质检 消防 海关及工商等部门不得为其办理相关手续 对于属于限制类的现有生产能力, 允许企业在一定期限内采取措施改造升级, 金融机构按信贷原则继续给予支持 对于规模和技术均属淘汰类的投资项目, 金融机构应停止为其提供信贷支持, 尽快收回已放贷款 地方政府应采取措施, 确保在规定时间内淘汰该项目相关产能 在此期间, 可提高落后产能企业的电价 如企业到期未能淘汰落后生产工艺 技术 设备或产品, 地方政府应按照相关国家法律法规责令其停产或关闭 17 国际上, 大多数能源经济学家把产业结构调整带来的节能定义为单一的产业结构变更 ( 如 GDP 的结构或其组成部分的结构 ) 带来的单位经济产出 ( 如 : 国内生产总值 ) 的节能量 这一概念与中国的 结构节能 类似 但本节讨论的通过结构调整降低能源强度的范围更广 --- 包括调整工业工厂的规模 基本技术工艺 工业增值的来源等 这符合中国对 产业政策 的定义 21

48 加快推进中国省级节能工作 淘汰落后工业产能 中国目前节能行动的重点之一就是淘汰陈旧 规模小 低效的工业产能 该计划主要针对的是火电 钢铁 水泥 电解铝 铁合金 焦炭和电石等行业 中央设立了具体的国家目标 ( 见表 3-3) 以及省级指标 例如, 水泥产业结构调整政策 ( 发改委,2006) 的目标是在 年之间逐步淘汰 2.5 亿吨落后水泥产能 中央在 2007 年设立了专项奖励基金, 帮助各省实施该项政策 表 3-3: 十一五 时期各行业淘汰落后生产能力目标 行业名称说明单位 十一五 目标 2007 年目标 电力实施 上大压小 关停小火电机组 GW 炼铁 300 立方米以下高炉 Mt 炼钢年产 20 万吨及以下的小转炉 小电炉 Mt 电解铝小型预焙槽 Mt 铁合金 6300 千伏安以下矿热炉 Mt 电石 6300 千伏安以下炉型电石产能 Mt 焦炭炭化室高度 4.3 米以下的小机焦 Mt 水泥等量替代机立窑水泥熟料 Mt 资料来源 : 国家发改委,2007 年 主要措施 各省淘汰落后产能的主要措施如下 :(1) 上大压小 政策, 将大规模新建产能项目审批与促进当地淘汰落后产能工作相结合 ;(2) 实行差别电价, 对落后产能企业征收较高电价 ;(3) 设立专项资金, 弥补财政损失和失业带来的影响 ;(4) 早淘汰多奖励 的激励机制, 将补偿与淘汰落后产能的速度挂钩 ; 及 (5) 其它行政措施, 如吊销生产许可或授意银行停止提供信贷支持 采取具体行业具体对待的措施 在电力行业中, 政府采取了多种措施, 鼓励优先开发可再生能源 ( 包括水电 ) 核能 高效清洁煤电厂 对于燃煤电厂, 其调度次序将考虑其耗能量和污染程度,2008 年在河南 江苏 广东 四川和贵州五个省份开展了试点 同时, 政府还调低了产能小于 50 兆瓦和一些产能在 兆瓦之间的热电厂的上网电价 近期受世界银行委托 ( 莫卡多斯,2009) 开展的福建和山东项目调研显示, 在优化发电调度次序时, 如果将用能和污染经济成本考虑在内, 两省可节约发电用煤约 3% 山东的模拟实验预测, 全省年节约能源可达 200 万吨标煤, 该节能量相当于省电网公司的现有调度量 如果目前各地方输电公司采取更有效的调度方式, 节能空间将更为巨大 山西省案例 淘汰落后产能工作是山西省节能工作的重要组成部分 山西省煤炭供应充足, 这一关键比较优势使得很多地方希望将这一资源开发为能源密集型商品 然而, 在有限的投资下, 产生了大批产能低下 技术不达标的电厂 虽然 22

49 第 3 章 : 中国目前实施的省级节能项目 各地都存在一定的困难, 但山西省仍计划大力升级能源密集型产业, 并加快发展大型现代化工业 为淘汰绝大多数的低效 小型电厂, 山西采取了 六停强制 政策 ( 停水 停电 停气 停运 停贷和停证 ) 此外, 还设立了专项补偿基金, 补偿企业和地方减少的产能 2008 年, 该笔补偿基金共计 10 亿元人民币, 其中 4.06 亿元来自中央拨款,5.93 亿元来自省级征收的煤炭生产和电力建设税收及省财政预算 ( 参见文本框 3.2) 基金运作采取 早淘汰多奖励 的激励机制, 以加快工作进展 文本框 3. 2: 山西省淘汰落后产能的专项补偿基金 资金来源 : 资金来源于中央政府财政拨款, 省煤炭可持续发展基金 电力建设基金和省政府财政预算资金 主要用途 : 基金的主要用途包括 : 1. 作为企业关闭和淘汰落后生产设备的补偿 为取得此项补偿资金, 企业需要拆除设备并清理场地 ; 如果企业没有按照时间完成拆除落后的生产设备, 资金将被用来强制拆除设备 2. 如企业到期没有拆除设备, 用于强制拆除目标设备 3. 场地清理和恢复 原则 特别鼓励尽早拆除落后设备 如比规定时间提前 1 年关掉目标生产线, 企业将获得 10% 的额外补偿 ; 如比规定时间提前 2 年关闭, 企业将获得 20% 的额外补偿 如果目标生产线没有按照规定时间关闭, 政府将不提供补偿, 企业需自行完成拆除工作 补偿于 2006 年开始生效 下列情况中, 政府不提供补偿资金 : (1) 企业没有拆除落后设备, 而是用于其他用途 ; (2) 企业没有在预定时间内淘汰落后产能 ; (3) 关掉的产能被新的 更大规模的产能所取代 ; (4) 设备是非法建造的或不符合相关规定 ; 以及 (5) 建设项目未做环境影响评价 补偿案例 钢铁行业 : 设备寿命 <100 立方米 >5 年 0 <5 年 0 高炉 立方米 180 万元人民币 280 万元人民币 立方米 300 万元人民币 350 万元人民币 转炉 <15 吨 <20 吨 万元人民币 100 万元人民币 火力发电厂 : 不需要为关闭国有发电集团公司的目标设备提供省级补偿 ; 其他计划关闭的小型热电厂将获得人民币 20 万元 / 兆瓦的补偿 23

50 加快推进中国省级节能工作 年至 2008 年间, 预计山西省因淘汰落后产能而节约的能源占全省工业总节能量的 60% 2006 年至 2007 年间, 山西省淘汰了省内 600 余家企业的 908 台 ( 座 ) 落后设备, 超额完成中央政府下达的目标 截至 2008 年上半年, 全省淘汰落后钢铁产能 2422 万吨, 淘汰落后焦炭产能 1655 万吨, 淘汰小型火力发电产能 11.5 亿瓦, 淘汰水泥行业落后产能 880 万吨, 分别淘汰落后电石 铁合金产能 71 万吨和铁合金产能 22 万吨 (SASS, 2009 年 ) 山东省水泥行业案例 山东省是中国主要水泥生产大省 该省在 十一五 期间计划淘汰总产能为 4700 万吨的 563 座立窑 (VSKs) 2007 年山东省成立了关停和淘汰落后水泥产能工作领导小组负责组织此项工作 山东省经贸委对总体工作负责, 地级政府负责当地的实施工作 具体措施包括 :(1) 不得为计划关闭的企业 / 生产线续签生产许可证 ;(2) 加强环境执法力度, 向没有达到污染物排放标准的企业处以罚款 ;(3) 对立窑生产设备征收更高的差额电价 ;(4) 禁止利用高速公路 机场 港口和大桥等运输立窑生产的水泥产品 ;(5) 禁止向即将责令关闭的立窑企业提供新贷款 ; 以及 (6) 计划由熟料改为粉磨站的立窑企业必须提供拆除立窑的证明后才能申请项目审批 同时政策还鼓励投资带有悬浮预热器和分解炉的回转窑煅烧系统 (NSP 窑 ), 鼓励大型企业兼并使用立窑的小型企业, 鼓励在现有立窑场址上投资建设新型 NSP 系统, 企业需同时证明淘汰了同等或更大产能的立窑, 以此加速项目的审批 (Li,Voravate 和 Wang 等 2009 年 ) 在 2006 年到 2008 年间, 山东省每年关闭的落后立窑产能达到 3960 万吨, 超出中央政府规定的目标 (DEUMC 2009 年 ) 年节能量预计约占该省水泥行业总能耗的 30% 影响 淘汰落后产能的政策大大促进了能源强度的降低 但是, 这也可能给各省及当地政府带来一些经济 财政 金融和社会问题, 特别是在短时期内 发展大规模新型产能以代替淘汰的落后产能, 能够缓解其中一些问题 但由于新厂需要的职工数量大大减少, 工作场地更加集中, 通常会给就业带来很大的影响 近期对山东省水泥行业重组政策的一项研究显示, 这项政策的经济和财政影响相对较小 ( 使国民生产总值降低 0.2%), 但是对失业的影响重大, 导致省内 98% 的失业工人无法在省内水泥行业找到工作 ( 见表 3-4) 这些工人多数年龄较大, 受教育水平低, 所以很难重新找到工作 表 3-4: 水泥行业重组政策给山东省带来的影响 淘汰 VSK 增加 NSP 影响 年的总产能变化 ( 百万吨水泥 ) 经济影响 产值 ( 百万元人民币 / 年 ) -18,171 12,978-5,194 - 占国内生产总值百分比 社会影响 失业 (# 岗位 ) -56,300 1,600-55,020 24

51 第 3 章 : 中国目前实施的省级节能项目 财政影响淘汰 VSK 的财政补贴总财政收入 ( 百万元人民币 / 年 ) 能源影响 煤 ( 百万吨 / 年 ) 电 ( 万亿瓦小时 / 年 ) 资料来源 :Li, Voravate 和 Wang 等 (2009 年 ) 解决淘汰后问题 在淘汰落后产能的工作中, 要取得可持续的成果, 一个关键的工作是建立退出机制, 解决淘汰后的问题, 如 : 水泥行业工人的再就业问题 淘汰工厂退休员工的福利 企业的经济补贴 ( 如所有人和投资者 ) 除了中央政府的特别奖励资金外, 很多省也都设有专项补偿资金 一些地区鼓励当地政府恢复或重新利用淘汰工厂用地, 以此来提高土地价值, 由此产生的额外收入可作为补偿资金来源 有些省还制定了优惠政策, 帮助被关闭企业转到其它行业, 鼓励失业工人创办小型企业 同一行业的新增工厂会优先录用被关闭工厂的失业工人 一些当地政府还采取措施, 缓解失业工人的生活困难 例如, 山东省淄博市政府从地方财政拨款, 为每名失业工人提供至少 5000 元的补贴, 并从卫生保险系统拨款, 额外为每人提供 元补助 (Li, Voravate, and Wang 等 2009 年 ) 新建产能的节能评估 结构调整政策的另一个关键是利用新建项目的审批权 这既包括审查项目文件以确保其符合产业结构调整的要求, 也包括专门审查和评估项目的节能措施和特征 2006 年, 国家发改委签发了 关于加强固定资产投资项目节能评估和审查工作的通知, 要求所有提交国家发改委审批的项目文件必须包含节能分析篇 ( 章 ) 省级和地方政府也按照此通知要求其辖区内的耗能项目申请材料中必须包含有关节能评估的章节, 并在评估和审批程序中加入有关能效评估内容 北京市最早开展了新建项目节能评估和审查工作 2007 年北京市制定了 固定资产投资项目评估和审查管理办法, 规定了具体的节能评估内容, 并设立了一个专门的节能评估单位, 负责规范节能评估的内容和标准, 制定评估程序 只有申请材料中包含的节能评估章节通过了审批, 北京市发改委才会对新项目进行审批 核准或备案 北京市要求所有建筑面积超过 平方米的新建公共建筑, 建筑面积超过 平方米的住宅楼, 以及年耗能超过 2000 吨标煤的项目, 都要通过节能评估和审查, 其他所有项目都要做节能管理备案 市政府要求对项目的整个流程进行监督, 从最初的项目审批, 到规划 建设, 一直到竣工备案, 具体由北京市发改委 相关规划部门和北京市建委负责 北京市先后制定了 固定资产投资评估和审查方法 节能评估中介机构管理方法 节能评估和审查指南 以及其他一些更加具体的文件, 以指导节能评估和审查工作的实施 北京市建立了节能评估和审查工作平台, 包括北京市节能环保中心以及 18 家节能评估中介机构 北京市节能环保中心负责节能评估工作的日常管理 节能评估文件的审查和评估质量检查

52 加快推进中国省级节能工作 截至 2008 年末, 北京已经完成 151 个项目的节能评估和审查, 预计节能 吨标煤, 相当于项目预期能耗的 13.1% 跟其他省一样, 山东省也出台了 关于切实做好固定资产投资项目节能评估审查工作的通知 和 关于进一步严格控制高耗能行业固定资产投资项目建设的通知 除需经中央审批的项目之外, 山东省将 12 个高耗能工业行业 ( 如钢铁 铝和焦炭 ) 的审批权提高到省级 此外, 山东省 17 个地级市都颁布并实施了节能评估和审查办法 发展高新技术产业和服务业 鼓励发展高新技术产业和服务业是结构调整政策的另一个重要方面 国家财政部和国家税务总局于 2006 年颁布了税收优惠政策, 鼓励相关研发和创业投资 例如, 在国家高新技术产业开发区设立的高新技术企业在取得盈利 2 年之内无需缴纳所得税 对企业在研发和培训方面的投资实行免税, 相关设备可加速折旧 此外, 2007 年国务院发布了 国务院关于加快发展服务业的若干意见, 提出进一步加速服务业的发展 十一五 规划目标是到 2010 年国民生产总值中服务业的比例较 2005 年上升 5 个百分点 各省级政府也根据各自情况制定了各种优惠政策, 促进高新技术产业和服务业的发展 例如, 辽宁省是东北传统的重工业基地, 目前正在优先发展低能耗的先进设备制造和农产品加工业 2007 年设备制造的净产值提高了 32%, 高于总体工业增速的 21% 湖北省集中财力 技术和人力发展电子信息业 生物制药业和新材料产业,2007 年, 这些高科技产业的国内生产总值上升了 26.3%(NECIDC 2009b) 北京市采取了 一松一紧 的政策来调整经济结构 一紧 指对于那些高耗能和高污染的工业, 政府要限制其发展, 或要求关闭此类企业 ; 而 一松 指政府将鼓励高新技术产业和服务业的发展 在 一松 政策指导下, 北京市制订了 关于进一步发展服务业的意见, 促进服务业向高端发展 2007 年, 北京市国内生产总值增加了 12.3%, 其中服务业占 71% 服务业的能源强度只有总体经济平均能源强度的一半, 北京经济技术开发区高新技术行业的能源强度只有总体能源强度的五分之一 由此可见, 结构调整大大降低了北京市的能源强度 表 3-5 显示了 2007 年各产业的能耗和能源强度 (NECIDC 2009b) 表 3-5:2007 年北京各产业能耗和能源强度 1000 吨标煤 能耗跟 2006 年相比的变化 (%) 比例 (%) 能源强度跟 2006 相比吨标煤 / 万元 GDP 的变化 (%) 总计 第一产业 第二产业 第三产业 资料来源 :NECIDC 2009b 26

53 第 3 章 : 中国目前实施的省级节能项目 未来关键问题 对于 十二五 规划 ( 和 十三五 规划 ), 一个关键问题是要确定单纯依靠结构调整带来的能源强度降低的预期目标, 如 结构节能, 和如何才能达到预期节能目标 十一五 规划前四年的结果表明结构节能效果低于最初预期, 甚至产生了负面结果 结构节能效果是宏观经济发展趋势的结果, 受全球供求趋势 国内经济发展方式和一系列的宏观经济政策的影响 分析最佳潜在政策工具, 探讨如何在实现更大结构节能的同时不影响经济效率和发展, 不属于本次调研范畴 但从长远看, 省级政府需要认真考虑这些问题, 涉及的方面包括 :(1) 能源定价政策, 该政策能够影响高耗能产品的成本和直接能源成本 ;(2) 财政激励和税收 ; 以及 (3) 通过更严格地执行政府各部门发布的产业政策, 加强对新建项目的管理 D. 提高建筑能效 在省级 十一五 规划中, 提高建筑能效的重点在于设计和建造更加节能的新型住宅和商业楼宇, 促进既有建筑的节能改造 ; 在北方省份改善供热和计费系统等 住房和城乡建设部 ( 简称 MOHURD, 原建设部或简称 MOC) 及其所属省 市级建设委员会主要负责安排政府层面的各项事宜 在住房和城乡建设部及建设委员会内部, 科技部门负责建筑能效, 城市发展部门负责对供热行业进行政府监督 各市级政府负责制定实施方案 执行相关法规及确定供暖价格 住房和城乡建设部及省政府将给予政策指导 协调和支持 随着 十一五 规划的实施, 提高政府公共建筑能效的新措施越来越受到关注 国务院于 2008 年 8 月公布了 公共机构节能条例, 首次确立了在提高公共设施能源利用效率方面的职责 义务 目标和监管要求 尽管最初的实施重点放在中央部门, 但这一举措及行动为在省级进一步推进实施奠定了基础 省级政府在提高住宅及商业楼宇的能效工作中主要起指导和协调作用, 因此以下仅对目前的活动进行简要概述, 其中也包括对省级政府需要重点关注的地方的探讨 要了解更多具体信息, 可查看世界银行于 年间完成的一系列专门研究报告以及与世界银行 / 世界环境基金供热改革与建筑能效有关的分析和报告 18 新型住宅和商业楼宇 鉴于中国建设速度之快, 目前建设的建筑物将在很大程度上决定多年后的建筑能效水平 中国已颁布了一系列的建筑节能设计规范, 以影响新建建筑物的能效水平 2006 年起施行的 民用建筑节能设计标准 (RBEED - 95) 专门针对集中供热的新建住宅 其他规范包括修订后的冬冷夏热区域居住建筑节能设计标准 (2001 年,2003 年更新 ) 和公共建筑节能设计标准 (2005 年 ) 实施这些标准的目的是通过改善建筑围护结构将空间供热能耗较 1986 年的水平相比减少 50% 此外, 一些 18 参见世界银行 (2000);Ping 等 (2002); 世界银行 (2005); ESMAP (2006); Liu 等 (2006) 27

54 加快推进中国省级节能工作 城市公布了更为严格的建筑节能规范, 如天津市要求将能源消耗较 1986 年的水平降低 65% 新的楼房设计更加符合节能规范, 这是近年来取得的重大成果 据报道,2003 年仅有 30% 的设计符合规范, 但之后该比例持续上升, 至 2008 年, 合规比例已经达到 98%(Cai 等 2010) 政府在制度上强有力的组织和支持对这一成果的取得起了巨大作用 但该体制仍有待改善, 以进一步确保符合建筑节能规范 为保证节能措施切实执行, 要对建筑物进行适当频率的现场检查 在不少地方, 对能源利用效率没有进行过任何现场检查 规范的监管工作应该强调两个时期, 即设计审批阶段和建设投产 / 验收阶段 此外, 对建筑单位向开发商开出的技术报价进行抽查也可以确保其符合在设计阶段核准的技术规范和施工图要求 与在投产阶段寻找解决方案相比, 在施工期间投入更多的精力, 问题解决起来可能会更具成本效益和效率 另外, 也可向建筑工人和施工监管人员开展有关节能规范的培训 一些地方采用的一个较好的做法是建立清单并在施工周期的关键阶段进行检查 为了符合当前的建筑节能规范, 除通过建筑围护结构减少热损失外, 还可以通过更广泛的规划和设计措施来提高能效 在制定房屋地块总体规划时, 建筑朝向可采用最优的建筑形状系数, 在设计房屋遮挡规划时, 可以利用潜在太阳能, 减少热损失, 这样可以实现用较低的 甚至是零成本实现能效的较大提高 但要实现这些潜在收益, 开发商和市政当局必须在控制性规划 ( 控规 ) 核准之前给予特殊的重视 住房和城乡建设部启动的一项新举措是开发了建筑能效标识 在该方案下, 潜在的房地产购买者可以选择和比较建筑物的能效特性, 这样也更能激励开发商关注能效 在住房和城乡建设部的试点制度中, 开发商要承担对最终施工图的预审查费用, 以及根据建筑物的规模确定的监测和核查费, 大约为 3-10 万人民币 该标识 ( 包括可再生能源的使用 ) 按 1 到 5 星进行评级, 根据现有建筑节能标准计算 标识分为两个阶段 :(1) 在试运行阶段之后, 根据提交至相关市级部门备案的实际 ( 修订后 ) 施工图进行标识预评 (2) 在建筑投入使用后的 1-5 年内, 通过认证实验室 ( 中国建筑研究院 ) 的测试和评估之后进行标识最终确定 住房和城乡建设部也开发了绿色建筑标准, 同样是星级评价制度 该标准考虑了建筑物其它方面的可持续性, 类似于国际上公认的可持续性建筑概念如美国绿色建筑评估体系 (LEED) 等, 这也是一个较好的倡议 然而, 这两个标准在某些方面有所重叠, 需要考虑二者的一致性 供热系统改革 要从中国北方的住宅楼房获取较大的节能收益, 需要对现有的供热 定价和计费系统进行艰难的改革 在现行系统下, 大多数消费者无法通过自家的散热器调整供热量 热量是按建筑面积定价, 实际能耗 ( 无法调整 ) 与供暖费用无关 28

55 第 3 章 : 中国目前实施的省级节能项目 为实现供热的 商品化, 就需要一些根本性的改革来解决当前许多错综复杂的问题 第一, 支付采暖费的责任从业主转移到消费者 ( 这反过来要求发放新的工资补贴, 或对失业或弱势群体实行新的补贴机制 ) 第二, 消费者要能控制自己的热利用水平 这就要求在建筑物内有不同的供热管道和散热器系统配置, 对热网系统及其业务管理进行较大的技术改造 第三, 要对每户或至少是每幢楼的热量消耗进行测量 ( 相比电力或水, 这在科学上仍然是一个难题 ) 第四, 必须对热能定价系统进行改革, 即根据供热量来定价, 而不是根据供热的建筑面积 最后, 计费系统需根据新的定价方法和实际测量的热能消耗向用户收取费用 对于上述供热系统体制改革的实施, 中央八部委在 2003 年 6 月联合发布的 城市供热体制改革试点项目指导方针 中提出了一个全面的设想, 并制定了 年间开展试点工作的计划 经过两年的试点工作, 八部委又颁布了由国务院批准的 关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见 2006 年 6 月, 建设部成立了推进供热体制改革行动办公室, 并于 2006 年 8 月召开的全国供热体制改革工作会议上提出, 各地要成立专项办公室, 从制定具体的行动计划入手, 开展城市供热体制改革 这项具有挑战性的改革措施已经取得了一些重大进展, 尽管各地的进展情况有所不同 虽然一些公务员的供暖费仍由其单位支付, 但用户承担支付责任的这一做法已被人们普遍接受 法规要求在所有新的楼房中实行横向公寓供热系统配置, 以便于用户控制和按户计量, 这一做法已得到房地产业的认可 在将小锅炉整合为大型集中供热系统和既有建筑物的供热系统改造方面, 也已经有了很多经验可循 各种计量技术的运用已经非常广泛, 中央由此制定了 供热计量技术导则 2007 年由国家发改委与住房和城乡建设部发布的 城市供热价格管理暂行办法 为价格改革奠定了的基础 该暂行办法首次支持将供热量作为计费依据引入到供热计量收费方法中, 并鼓励在各地实行 然而, 以供热量为依据的收费方法要求所有的关键改革都必须到位且互相衔接, 因此其实施远远慢于原先预计的进度 天津市和承德市在按供热量的计价收费方面已有了几年的经验, 其他一些地方也开始陆续实行, 但目前仍然只有 4600 万平米的住宅楼按供热计量表收费, 仅占 2008 年全部建筑存量 39 亿平米的 1.2% 19 只有通过实行以供热量为依据的计费制度这一关键步骤, 才能最大的获取改革的益处, 当然也才能获得重大的节能收益 但这仍然是一个挑战 建筑物节能改造 住房和城乡建设部的 十一五 规划提出完成北方 15 个省份至少 1.5 亿平米建筑面积的既有建筑物节能改造, 并把指标分配到了各个省 市级政府已经颁布了有关既有建筑节能改造技术导则 中央综合考虑不同的气候条件 改造水平 预 19 住房和城乡建设部